La actividad de organización y funcionamiento interno de las Cámaras Parlamentarias en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
| Autor | Esperanza Gómez Corona |
| Cargo | Profesora Contratada Doctora. Universidad de Sevilla |
| Páginas | 189-221 |
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El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de someter a revisión un elevado número de asuntos relativos a la organización y funcionamiento interno de las Asambleas parlamentarias, básicamente a través del recurso de amparo previsto en el artículo 42 LOTC frente a los actos sin valor de ley procedentes de las Cámaras parlamentarias y sus órganos.
En las páginas que siguen vamos a exponer de manera sistemática la jurisprudencia constitucional recaída sobre este sector de la actividad parlamentaria1. Se ha considerado necesario incluir en la exposición, junto a los pronunciamientos relativos a las Cortes Generales, las resoluciones recaídas sobre los Parlamentos autonómicos, dado que las diversas líneas jurisprudenciales se construyen indistintamente al hilo de decisiones relativas al Congreso de los Diputados, al Senado y a los parlamentos territoriales.
Antes de ello, resulta preciso hacer un alto en el camino para detenernos brevemente en la exposición de las dos líneas jurisprudenciales que han permitido al Tribunal Constitucional erigirse en protagonista fundamental en la super-visión de este sector de la actividad parlamentaria: el control de los interna corporis acta y la jurisprudencia constitucional relativa al status del parlamentario.
El principio constitucional de la autonomía parlamentaria ha estado muy presente en la jurisprudencia constitucional desde sus inicios, tanto que durante un tiempo sirvió al Tribunal Constitucional para sustentar la inmunidad de los actos parlamentarios de eficacia meramente interna.
La primera mención explícita a esta tesis la encontramos en el ATC 183/84, de 21 de marzo, que inadmite un recurso de amparo interpuesto por un Senador frente a unas disposiciones de la Presidencia de la Cámara:
La norma impugnada es un acto interno de la Cámara, producido por la Presidencia de ésta y que tiene por finalidad la regulación de las
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relaciones que existen entre la Cámara y sus propios miembros. No es, por tanto, una norma que deba regular las relaciones de la Cámara con terceros vinculados con ella por relaciones contractuales o funcionariales, sino un acto puramente interno de un órgano constitucional. Característica propia de éstos es la independencia, y el aseguramiento de ésta obliga a entender que, si bien sus decisiones, como sujetas que están a la Constitución y a las Leyes, no están exentas del control jurisdiccional, sólo quedan sujetas a este control cuando afectan a relaciones externas del órgano o se concretan en la redacción de normas objetivas y generales susceptibles de ser objeto de control de inconstitucionalidad, pero ello sólo, naturalmente, a través de las vías que para ello se ofrecen
(ATC 183/84, de 21 de marzo, F.J. Segundo).
En este pronunciamiento se sientan las bases para el reconocimiento de un ámbito de la actividad parlamentaria exento de todo control, los interna corporis acta, conformado por aquellos actos que se agotan en el interior de la Cámara, no produciendo efectos jurídicos externos.
Esta concepción jurisprudencial, carente de todo fundamento legal2y duramente criticada por la doctrina3, sería posteriormente confirmada:
Cualquier acto del Parlamento con relevancia jurídica externa, esto es, que afecte a situaciones que excedan del ámbito estrictamente propio del funcionamiento interno de las Cámaras, queda sujeto, comenzando por los de naturaleza legislativa, no sólo a las normas de procedimiento que en su caso establezca la C.E., sino, asimismo, al conjunto de normas materiales que en la misma Constitución se contienen. No puede, por ello, aceptarse que la libertad con que se produce un acto parlamentario con esa relevancia jurídica para terceros llegue a rebasar el marco de tales normas, pues ello, en nuestro Ordenamiento, sería tanto como aceptar la arbitrariedad
(STC 90/85, de 22 de julio, F.J. Segundo).
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Sin embargo, no pasaría mucho tiempo hasta que el Tribunal Constitucional abandonara esta línea jurisprudencial para poner el acento en los derechos fundamentales, primando su salvaguarda frente a la autonomía parlamentaria. Así, en el ATC 12/86, de 15 de enero, ya se apunta que:
Los actos puramente internos que adopten las mismas no podrán ser enjuiciados por este Tribunal, en cuanto que presuntamente lesivos de los Reglamentos Parlamentarios, sin menoscabar aquella independencia (....) Quiere con ello decirse que, sólo en cuanto lesionen un derecho fundamental reconocido en la Constitución y no por infracción pura y simple de un precepto del Reglamento de la Cámara, son recurribles en amparo tales actos internos, en virtud de lo dispuesto en el art. 42 de la LOTC
(ATC 12/86, de 15 de enero, F.J. Segundo).
Con la STC 161/88, de 20 de septiembre, el Tribunal Constitucional desterrará para siempre la teoría de los interna corporis acta y penetrará en el interior de las Cámaras, para controlar el cumplimiento de los derechos fundamentales:
«La doctrina de la irrecurribilidad de los «actos parlamentarios internos» responde al propósito de respetar la autonomía de las Cámaras Legislativas en orden a su autoorganización y propio funcionamiento y tiene por objeto impedir que el recurso de amparo del art. 42 de la LOTC sea utilizado para pretender un control pleno de la conformidad de dichos actos internos a la Constitución y a la Ley -concepto este en el que se incluyen los Reglamentos de las Cámaras-, pero ello no significa que sean también irrevisables por esta Jurisdicción constitucional cuando se les imputa haber ocasionado concreta vulneración de derechos fundamentales y libertades políticas reconocidos en el art. 14 y la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título I de la Constitución, que son vinculantes para todos los poderes públicos de acuerdo con el art. 53.1 de la propia Constitución y, por tanto, también para los Parlamentos y Cámaras y, en su consecuencia, protegibles a través del recurso de amparo, según disponen los arts. 53.2 y 161.1 b) de la Constitución y 41 de la LOTC» (STC 161/88, de 20 de septiembre, F.J. Tercero).
Una vez derribada la barrera de los interna corporis acta, el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 CE se convierte en la llave de acceso que permite al Tribunal supervisar la actividad parlamentaria interna, con una intensidad difícil de vaticinar a la vista de la jurisprudencia constitucional antes referida.
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Ello ha sido posible gracias a la interpretación singular que el Tribunal Constitucional ha efectuado de este derecho, como comprensivo no sólo del acceso en condiciones de igualdad a los cargos públicos, sino también del derecho a permanecer en el mismo y a desempeñarlo conforme a lo dispuesto en las leyes, sin perturbaciones ilegítimas. El Tribunal Constitucional crea además un derecho «reflejo», producto de la interconexión entre los dos apartados del artículo 23 de la Norma Fundamental, de forma que llega a entender que cuando un representante es ilegítimamente removido de su cargo o perturbado en el ejercicio de sus funciones, se lesiona realmente el derecho de aquellas personas que lo eligieron, el derecho de las personas a las que representa4.
Esta línea argumental, inaugurada con la STC 161/88, de 20 de septiembre5, que...
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