La intermediación privada: instituciones afines con la política de colocación

AutorGemma María Sobrino González
Páginas219-313

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I Introducción: los Convenios de la OIT
1. Los primeros Convenios de la OIT sobre las agencias retribuidas de colocación

Los orígenes de la intermediación laboral provienen de la iniciativa privada, de agencias de colocación que funcionan como empresas mercantiles insertas en un régimen de plena libertad, sin limitaciones legales específicas. Ante los abusos de estas agencias, que exigen a los trabajadores necesitados de encontrar empleo precios abusivos por su función intermediadora, van apareciendo legislaciones restrictivas de las mismas292.

La normativa internacional, consciente de la demanda poblacional de cauces informativos sobre las ofertas y las demandas de empleo, intenta proteger a los trabajadores frente a los abusos referidos anterior-mente. La acción internacional se inspira en la norma según la cual "el trabajo no es una mercancía", recogida entre los principios fundamentales de la Declaración de Filadelfia, relativa a los fines y objetivos de la OIT, que forma parte de la Constitución de la Organización.

En consecuencia, la OIT regulará los canales de información en el mercado de trabajo mediante la limitación o prohibición de las agencias privadas de colocación y su sustitución por oficinas públicas de empleo. La OIT considera que la intermedicación laboral debe ser una tarea desempeñada por los Estados para proteger a los trabajadores frente a los abusos cometidos por las agencias privadas de colocación. En este sentido los Estados han de asumir la responsabilidad de desempeñar un papel activo en la esfera del empleo293.

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La OIT elabora una serie de Convenios y Recomendaciones relativos al empleo, los servicios de empleo y las agencias privadas de colocación, regulando por separado los sujetos públicos y privados que desarrollan la misma actividad: la intermediación laboral. Hasta la promulgación del Convenio nº 181 de la OIT, sobre las agencias de empleo privadas, de 1997, no se produce la unificación terminología entre los servicios de empleo y las agencias de colocación294. Además, cabe resaltar el espacio temporal entre la ordenación de unos sujetos y otros cuando para suprimir las agencias privadas de colocación es primordial desarrollar previamente un sistema público de colocación capaz de sustituirlas295.

La reglamentación de las agencias privadas de colocación se inicia en el año 1919, mientras que la de los servicios de empleo comienza en el año 1948, con el Convenio nº 88, sobre servicio de empleo.

El origen de la regulación de las agencias de colocación tiene lugar con el Convenio nº 2 de la OIT, sobre desempleo, de 1919. Este Convenio establece la obligación estatal de crear "un sistema de agencias públicas no retribuidas de colocación, bajo el control de una autoridad central" (art. 2.1), que puede coexistir con las agencias privadas de empleo siempre y cuando haya una coordinación entre todas ellas sometida a un plan nacional (art. 2.2). En el mismo año, la Recomendación nº 1 de la OIT, relativa al desempleo, recomienda que cada Estado "adopte medidas para prohibir la creación de agencias retribuidas de colocación o de empresas comerciales de la colocación" y, en cuanto a las agencias existentes, que "su funcionamiento se subordine a la concesión de licencias expedidas por el Gobierno y que se tomen todas las medidas necesarias para suprimirlas lo antes posible" (art. 1).

En el año 1920 la OIT establece por primera vez que la colocación a través de agencias privadas de colocación debe desarrollarse de mane-ra gratuita y sin ánimo de lucro, asentando la diferenciación entre estas dos características. El Convenio nº 9 de la OIT, sobre la colocación de la gente del mar, prohíbe que dicha intermediación sea "objeto de un comercio ejercido con fines lucrativos por una persona, sociedad o empresa" y, además, impone la gratuidad de los servicios de colocación prestados por agencias para los trabajadores (art. 2.1). Respecto al resto de las prestaciones laborales, el Convenio nº 34 de la OIT, sobre agencias retribuidas de colocación, de 1933, prevé la supresión de las agencias privadas de colocación, permitidas excepcionalmente

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en su art. 3. Este Convenio amplia la diferenciación introducida por el Convenio nº 9, puesto que realiza una separación entre las agencias retribuidas de colocación y las gratuitas, distinguiendo a su vez, dentro de las primeras, las que tienen finalidad lucrativa y las que no la tienen296. Los servicios públicos de empleo están vinculados con la gratuidad297, mientras que el Convenio nº 34 relaciona las agencias privadas de colocación con el lucro y la retribución del servicio. El art. 1.1.a) del Convenio nº 34 define las agencias retribuidas de colocación lucrativas como intermediarias que persiguen obtener del demandante de empleo o del empleador oferente un "beneficio material directo o indirecto". El art. 1.1.b) del Convenio nº 34 describe las agencias retribuidas de colocación sin fines lucrativos como aquellas que, sin buscar un beneficio material, perciben del empleador o del trabajador un derecho de entrada, una cotización o una remuneración cualquiera. Dieciséis años mas tarde, este Convenio es revisado por la OIT con el objeto de darle mayor flexibilidad y se dicta el Convenio nº 96, sobre agencias retribuidas de colocación, de 1949.

El Convenio nº 96, al igual que los inmediatamente anteriores, únicamente alude a las agencias privadas de colocación. No obstante, su aplicación sólo será posible en los países que se comprometan a "garantizar el mantenimiento de un servicio público gratuito de empleo (...) al alcance de todas las categorías profesionales" (Preámbulo). Este Convenio se estructura en dos partes a través de las que se diseñan dos sistemas en relación con la percepción de lucro en la intermediación laboral: uno en el que se establece la supresión del mismo (Parte II) y otro en el que se admite (Parte III). En consecuencia, cada país puede optar entre la reglamentación de las agencias de retribuidas de colocación con ánimo de lucro o la supresión progresiva de las mismas, siempre que los servicios públicos de empleo actúen eficazmente -arts. 3 y 5 del Convenio nº 96 de la OIT-. Lo que señala que, en todo caso y con carácter mínimo, los países signatarios de este Convenio serán siempre permisivos con las agencias retribuidas de colocación no lucrativas. Solamente tendrán que elegir entre mantener meramente éstas o ampliar el sistema, añadiendo, además, las agencias retribuidas de colocación con ánimo de lucro.

El Convenio nº 96 de la OIT contiene las pautas de ordenación de las agencias retribuidas de colocación con y sin ánimo de lucro. Curiosa-

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mente los requisitos legales que establece para su funcionamiento son idénticos para un tipo u otro de agencias. Ambas están sometidas a la vigilancia de la autoridad competente en cuanto a la concesión y reno-vación anual de la licencia discrecional de establecimiento; a la aprobación de las tarifas máximas para la actividad mediadora, estrictamente acorde con los gastos ocasionados; a la autorización para colocar o reclutar trabajadores en el extranjero de acuerdo con las condiciones fijadas por la legislación vigente; a la realización de sus operaciones a título gratuito y a la elaboración de memorias anuales. Es significativo que la OIT no someta a una mayor restricción la actuación de las agencias retribuidas de colocación con ánimo de lucro y que regule por igual y sin establecer diferenciaciones los dos tipos de agencias de colocación. Esta situación puede conllevar a que las agencias no lucrativas actúen como las que sí lo son, sin necesidad de registrarse como tales e, indistintamente, de que cada Estado haya optado o no por la supresión de las agencias retribuidas de colocación con ánimo de lucro.

Las características que inicialmente configuran el modelo de intermediación en el mercado de trabajo van cambiando considerablemente. Como consecuencia de las nuevas necesidades...

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