STS, 23 de Junio de 2003

La parte dispositiva de la sentencia recurrida literalmente dice: "ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Letrona, S.A., contra resolución de la Entidad Metropolitana de Serveis Hidràulics i Tratament de Residus, de 10.1.1996; Resolución que DECLARAMOS NULA y sin efecto alguno por no ser conforme a derecho. Sin formular especial pronunciamiento sobre costas".

La representación procesal Entidad Metropolitana de los Servicios Hidráulicos de Barcelona se personó ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley, expresando los motivos en que se ampara y solicitando a la Sala que se dicte Sentencia por la que, respetando la situación jurídica derivada de la resolución judicial recurrida, declare que ésta infringe el ordenamiento jurídico, fije la doctrina legal correcta, y establezca que:

1. La reserva de ley expresa exigida por el art. 127.1 de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común queda suficientemente satisfecha, en relación con el ejercicio de la potestad sancionadora por las entidades locales, por el art. 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. No hay contradicción entre ambos preceptos, y su interpretación y aplicación es perfectamente pacifica y complementaria.

2. La potestad sancionadora de las Áreas o Entidades Metropolitanas les es atribuida expresamente por el art. 4.2 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local, sin perjuicio de su potestad posterior de concreción por la legislación autonómica de Régimen Local y, en Cataluña, por el art. 8.3 de su Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local.

3. El ámbito material en el que las Áreas Metropolitanas pueden ejercer su potestad sancionadora es el de las competencias que les son atribuidas por la Ley de su creación y por las leyes sectoriales reguladoras de las materias correspondientes. No hay necesidad, sin embargo, de que dichas leyes atribuyan una potestad sancionadora que ya había sido atribuida expresamente por la legislación de Régimen Local, en su condición de régimen jurídico propio de las entidades locales.

4. La competencia del órgano que ejerza la potestad expropiatoria, que las Entidades Metropolitanas tienen atribuida, puede regularse mediante el correspondiente Reglamento u Ordenanza, disposiciones de carácter general aprobadas -como es lo propio de un ente local- por el Pleno que, en todo caso, es el órgano residualmente competente.

5. La doctrina legal establecida con respecto a las Áreas o Entidades Metropolitanas también es de aplicación al ejercicio de la potestad sancionadora por las entidades locales no territoriales y, en particular, por las Mancomunidades de Municipios.

6. En Cataluña, el ejercicio por las entidades locales de su potestad sancionadora por daño a los bienes de uso o servicio público local tiene, a los efectos de la reserva de ley exigida por el art. 127.1 de la Ley 30/1992, el expreso amparo de una norma con rango formal de ley, como es el art. 217.2 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local".

La representación procesal de la sociedad LETONA, S.A. formula escrito de oposición al recurso de casación en interés de Ley solicitando Sentencia desestimatoria con expresa condena en costas a la Administración recurrente.

El Abogado del la Generalidad de Cataluña presentó escrito de alegaciones, "a los efectos procedentes".

El Ministerio Fiscal, en la audiencia conferida, considera "en conclusión, no procede la estimación del recuso de casación en interés de ley postulado y al no concurrir el requisito analizado" considera innecesario el examen de los restantes que dispone el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló el día 17 de junio de 2003, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Constituía el objeto del recurso contencioso- administrativo la pretensión de anulación formulada por la sociedad LETONA S.A. frente a la resolución de la Presidencia de la Entidad Metropolitana de Serveis Hidràulics i Tratament de Residus, de 7 de julio de 1997, por la que se impuso a dicha sociedad una multa de 50.000 pesetas, de acuerdo con los límites establecidos en el artículo 36.1 a) de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, como consecuencia del vertido de aguas residuales que dicha empresa realizaba sin ajustarse al Reglamento metropolitano regulador de los referidos vertidos.

La sentencia recurrida estimó dicha pretensión con base en la falta de competencia de la Entidad demandada para imponer la sanción recurrida en ejercicio de la potestad sancionadora en materia de vertidos de aguas residuales, y ello por falta de una Ley atributiva de la correspondiente potestad sancionadora.

Esta Sala tiene reiteradamente declarado -Sentencias de 22 de Enero, 12 de Febrero, 10, 12 y 27 de Diciembre de 1997, entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia - de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada (art. 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, LJCA, en adelante -art 102 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, LJ, en adelante).

Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, solo factible cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad ordinaria como en la de "para unificación de doctrina" que recoge el art. 100.1 LJCA [102-a) LJ], en el que no cabe otra cosa distinta que establecer la doctrina de esta Sala respecto al concreto pronunciamiento de la Sala de instancia.

Por consiguiente, además de los requisitos formales y procesales (legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna) exigidos por el artículo 100.1 y 3 LJCA y 102-b de la LJ, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, así como que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule. Ha de excluirse, por fin, la idea de que la finalidad legítima de este remedio procesal sea la de combatir la posible errónea interpretación de un precepto legal por parte de los órganos judiciales inferiores, en tanto que no concurran las circunstancias antes expresadas.

Una nutrida Jurisprudencia de esta misma Sala ha venido exigiendo con el debido rigor el cumplimiento de semejantes requisitos, entendiendo que la finalidad del recurso ahora considerado no es otra que la de evitar la perpetuación de criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido, siendo también exigencia del mismo que se concrete la doctrina legal que se interesa, que obviamente ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis, antecedente del recurso de casación en interés de Ley ( sentencias de 20 de marzo de 1.998, 30 de enero y 10 de junio de 1.999). Por ello ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada -o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal Supremo-, o bien que resulte inútil por su obviedad de forzoso asentimiento (Sentencias de 19 de diciembre de 1.998 y 19 de junio de 1.999) o cuando se aprecie una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada. Y ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la Ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (Sentencias de 6 de abril y 11 de junio y 16 de diciembre de 1.998), procurándose así un medio de asegurar el reconocimiento futuro de la postura procesal de las mismas, sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza.

Pues bien, partiendo de la naturaleza del recurso de casación en interés de ley y los requisitos que le son propios, en los términos expuestos, ha de compartirse el criterio expresado por el Ministerio Fiscal en su informe cuando considera ajeno a este recurso un pronunciamiento sobre la doctrina propuesta en los puntos 4, 5 y 6, ya que se refieren a materias que no tienen la suficiente relación con los razonamientos de la sentencia de instancia que constituyen la ratio decidendi de su fallo estimatorio de la pretensión formulada (regulación de la potestad expropiatoria y extensión de la doctrina legal establecida con respecto a las Áreas o Entidades Metropolitanas a las Mancomunidades de Municipios) o comporta necesariamente una determinada interpretación de norma autonómica, el artículo 217.2 de la Ley 8/1987, de 15 de abril Municipal y de Régimen de Cataluña, lo que no resulta posible conforme al reiterado artículo 100.2 LJCA que reserva a esta clase de recurso únicamente "la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo".

En cuanto a los otros tres puntos, 1, 2 y 3, de la doctrina legal solicitada, además de la relación con los fundamentos y fallo de la sentencia de instancia y de referirse a la interpretación y aplicación de normas estatales (art. 25 de la Constitución -CE, en adelante-; art 127 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común -LRJ y PAC, en adelante-; y 4 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local- LRBRL, en adelante), puede entenderse que la Administración recurrente argumenta extensa y suficientemente el error en que a su juicio, ha incurrido la sentencia recurrida, refiriéndose al régimen jurídico de la potestad sancionadora establecida en el Régimen Local y, en concreto a la interpretación de los indicados artículos 127.1 LRJ y PAC y 4 LRBRL; y asimismo, se refiere a lo que entiende la Administración como daño grave al interés general que resulta de la negación de una potestad sancionadora que impide el ejercicio de competencias de las Entidades Metropolitanas, lo que afectaría a la prestación de servicios por las Mancomunidades de Municipios.

Si bien, formalmente, el recurso que se examina se formula en torno a la interpretación de un precepto legal -el artículo 127.1 LRJ y PAC- lo cierto es que la doctrina que se nos pide está íntimamente relacionada con el sentido que ha de darse a un precepto constitucional -el art, 25.1 CE- y es sabido que el supremo interprete de la Constitución es el Tribunal Constitucional (art. 1.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). Consecuentemente, el recurso de casación en interés de Ley no es el cauce oportuno para que este Alto Tribunal fije lo que, en realidad es, doctrina Constitucional.

Por lo demás, de acuerdo con el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los Jueces y Tribunales han de aplicar e interpretar las leyes y los reglamentos conforme a la interpretación de los preceptos y principios constitucionales que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en toda clase de procesos. Y, en definitiva, por mor de la vinculación que resulta del indicado precepto de la LOPJ, sobre las cuestiones suscitadas en los tres primeros puntos de la doctrina legal propuesta, y, en concreto, sobre la potestad sancionadora de los entes locales, han de recordarse a los siguientes criterios contenidos en múltiples sentencias del Tribunal Constitucional sobre la interpretación del artículo 25.1 CE (entre las últimas, la STC 132/2001, de 8 de junio):

1. Principio de legalidad. Atribución de potestad. La atribución de la potestad sancionadora y el principio de tipicidad.

   Como es sabido, la explicación de la legalidad administrativa según la doctrina de la vinculación positiva (positive bindung) supone que la Administración actúe en virtud de potestades previamente atribuidas por el ordenamiento jurídico. Ningún poder jurídico se concibe sin la previa habilitación normativa, de manera que, si la Administración pretende iniciar una actuación concreta y no cuenta con potestades previamente atribuidas para ello por la legalidad vigente, debe proceder a una innovación normativa para el reconocimiento de potestad con la que poder actuar. En este sentido, el principio de legalidad se entiende como el sometimiento de toda la actuación administrativa a una regla general y abstracta previa, que puede ser tanto la ley como la propia norma de la Administración. Ahora bien, tratándose de la potestad sancionadora no cabe una autoatribución reglamentaria, sino que, como resulta de los artículos 25 CE y 127.1 de la LRJAP y PAC, es preciso una atribución expresa por norma con rango de ley.

   Según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, el principio de legalidad del artículo 25.1 de la CE, en el ámbito de las sanciones administrativas, comporta una doble garantía: material, que se refiere a la ineludible necesidad de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; y formal, relativa al rango necesario de las normas tipificadoras de esas conductas y sanciones (SSTC 11/1981, 15/1981, 42/1987, 3/1988 y 101/1988, entre otras).

   Sin embargo, en la LRJAP y PAC cabe diferenciar el principio de legalidad, referido a la necesaria cobertura legal de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas (art. 127.1), y el principio de tipicidad, que comporta la exigencia de una suficiente previsión normativa de infracciones y sanciones (art. 129.1), además de contemplar por separado la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras (art. 128).

   Desde la STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2, viene declarando el TC que el art. 25.1 CE proscribe toda habilitación reglamentaria vacía de contenido material propio. Esta doctrina ha sido luego pormenorizada y especificada para distintos supuestos de colaboración reglamentaria en la tipificación de infracciones y sanciones. De esta forma ha precisado el TC, en relación con normas reglamentarias del Estado o de las Comunidades Autónomas, que la Ley sancionadora ha de contener los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer (SSTC 3/1988, de 21 de enero, FJ 9; 101/1988, de 8 de junio, FJ 3; 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 10; 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3). Con una formulación más directa el TC, en la STC 305/1993, de 25 de octubre, FJ 3, dijo que el art. 25.1 CE obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones que le sean de aplicación, sin que sea posible que, a partir de la Constitución, se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de Ley; esta declaración ha sido luego reiterada, entre otras, en la STC 6/1994, de 17 de enero, FJ 2. Es claro que, con una u otra formulación, la doctrina del TC viene identificando en el art. 25.1 CE una exigencia de tipificación de los elementos esenciales de las infracciones administrativas y de sus correspondientes sanciones, correspondiendo al Reglamento, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la Ley. Ahora bien, según señalamos más arriba, esta doctrina está enunciada para definir la relación entre las leyes y los reglamentos, por lo que necesita de ulteriores precisiones cuando se trata de definir la colaboración normativa de las ordenanzas municipales

   .

2. Potestad sancionadora de los entes locales. Reserva de Ley. Ordenanzas municipales.

   El artículo 4.1.f de la LBRL atribuye potestad sancionadora a los entes locales, al disponer que "en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los Municipios, las Provincias y las Islas: las potestades de ejecución forzosa y sancionadora".

   Ahora bien, la potestad sancionadora tiene varios grados; puede comprender sólo la facultad de imponer sanciones o también la facultad de establecer infracciones y sanciones. Y el problema más importante relacionado con la atribución de la potestad sancionadora a los entes locales no se encuentra en el plano ejecutivo de imposición de sanciones, indudablemente atribuido, sino en el plano normativo de la posible tipificación de infracciones y sanciones por dichos entes.

   Como es sabido, por una parte existe una reserva de ley referida a dicha tipificación y, por otra, los entes locales carecen de potestad legislativa; su potestad normativa se reduce a la potestad reglamentaria (art. 4.1.a LBRL), que ejercen fundamentalmente a través de ordenanzas.

   "En efecto, a fin de precisar el alcance de la reserva de ley sancionadora respecto de las ordenanzas municipales parece oportuno recordar lo ya dicho por el TC en relación con la reserva de Ley para el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público (art. 31.3 CE), y en concreto para el establecimiento de tributos (art. 133 CE). En la STC 233/1999, de 16 de diciembre, sobre la Ley de Haciendas Locales, el TC expuso una concepción flexible de la reserva de Ley en relación con las tasas y los precios públicos locales y, por consiguiente, un amplio ámbito de regulación para las Ordenanzas dictadas por los Ayuntamientos (FFJJ 10 y 18). Expresamente dijo entonces que el ámbito de colaboración normativa de los Municipios, en relación con los tributos locales, era mayor que el que podría relegarse a la normativa reglamentaria estatal. Dos datos normativos consideró entonces relevantes para llegar a aquella conclusión: que las ordenanzas municipales se aprueban por un órgano "el Pleno del Ayuntamiento de carácter representativo" (art. 22.2.d de la Ley reguladora de las bases del régimen local de 1985, en adelante LBRL); y que la garantía local de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) impide que la ley contenga una regulación agotadora de una materia "como los tributos locales" donde está claramente presente el interés local. Con todo, en STC 233/1999, FJ 10 c), se concluyó que aquella concepción flexible de la reserva de ley tributaria "en relación con las ordenanzas fiscales" no toleraba la renuncia de la ley a todo encuadramiento normativo de la potestad tributaria local.

   La exposición precedente aporta un primer criterio de flexibilidad a la hora de identificar el alcance de la reserva de ley del art. 25.1 CE en relación con las ordenanzas municipales de contenido punitivo. Ahora bien, ese criterio de flexibilidad no puede ser proyectado sin más sobre el art. 25.1 CE. En primer lugar, por la diferencia intrínseca entre la reserva de Ley tributaria (arts. 31.3 y 133 CE) y la sancionadora (art. 25.1 CE), que ha llevado a afirmar en la STC 194/2000, de 19 de julio, FJ 9, que la reserva de ley sancionadora del art. 25.1 CE es más estricta que la del art. 133.1 CE; ello se debe a que, mientras la reserva de ley tributaria sirve al fin de la autodisposición en el establecimiento de los deberes tributarios, así como a la preservación de la unidad del ordenamiento y de una básica posición de igualdad de los contribuyentes [SSTC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4; 233/1999, FJ 10.c)], la reserva de ley sancionadora garantiza la posición jurídica de cada ciudadano en relación con el poder punitivo del Estado. Y en segundo lugar, porque la doctrina sentada en la STC 233/1999 se forma en relación con dos tributos locales (tasas y precios públicos) donde se identifica un elemento sinalagmático muy relevante para la concepción flexible de la reserva de Ley».

   En forma similar a como acabamos de recordar en relación con la reserva de ley tributaria, también la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Esta flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante la exigencia de ley. Y ello porque la mera atribución por ley de competencias a los Municipios "conforme a la exigencia del art. 25.2 LBRL" no contiene en sí la autorización para que cada Municipio tipifique por completo y según su propio criterio las infracciones y sanciones administrativas en aquellas materias atribuidas a su competencia. No hay correspondencia, por tanto, entre la facultad de regulación de un ámbito material de interés local y el poder para establecer cuándo y cómo el incumplimiento de una obligación impuesta por Ordenanza Municipal puede o debe ser castigada. La flexibilidad alcanza al punto de no ser exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador.

   Del art. 25.1 CE derivan dos exigencias mínimas, que se exponen a continuación. En primer término, y por lo que se refiere a la tipificación de infracciones, corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones; no se trata de la definición de tipos "ni siquiera de la fijación de tipos genéricos de infracciones luego computables por medio de Ordenanza Municipal" sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción. En segundo lugar, y por lo que se refiere a las sanciones, del art. 25.1 CE deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; tampoco se exige aquí que la ley establezca una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica

   . (STC 132/2001, de 8 de junio, FJ 6).

3. Conclusión.

   En síntesis y recapitulando, puede decirse:

   1. La atribución de potestad sancionadora a los entes locales se contiene de modo explícito en el artículo 4.1.f de la LBRL, sin perjuicio de que las leyes autonómicas apoderen también de potestad sancionadora a entes locales no territoriales infra o supramunicipales, en virtud de lo dispuesto en el mismo precepto en su apartado 2.

   2. Para el ejercicio de dicha potestad por los Ente locales, una Ley estatal o de Comunidad Autónoma, en el ámbito de su respectiva competencia, ha de contener, en primer lugar, la regulación de las conductas típicas, bien de modo completo o bien señalando los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones; esto es dicha norma legal ha de contener los criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción. Y en segundo lugar, la ley reguladora de cada materia ha de señalar las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; tampoco se exige el establecimiento de una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, pero sí una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica.

Las razones expuestas justifican la declaración de no haber lugar al recurso de casación en interés de Ley. Sin que haya lugar a expresa condena en costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, dada la naturaleza del recurso de casación en interés de Ley y la controversia y actualidad suscitada en torno al reconocimiento de la potestad sancionadora de los entes locales.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,