La interconexión: un modelo de regulación para las telecomunicaciones

AutorGaspar Ariño e Iñigo Herguera
CargoCatedrático de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid - Profesor titular de Economía Industrial. Universidad Complutense de Madrid
Páginas69-106

(Los números correspondientes a las notas al pie de página aparecen dentro del mismo texto)

S U M A R I O

  1. INTRODUCCIÓN.

  2. ANÁLISIS ECONÓMICO:

    1. DIFERENTES PRINCIPIOS Y REGLAS DE INTERCONEXIÓN:

      1.1. Reglas basadas en el coste de oportunidad.

      1.2. Reglas basadas en los costes reales de operación del servicio.

      1.3. Reglas basadas en consideraciones de demanda y asimetrías de información.

    2. CONSIDERACIONES DINÁMICAS: EL ACUERDO DE INTERCONEXIÓN COMO CONTRATO INCOMPLETO. SUS EFECTOS A MEDIO Y LARGO PLAZO.

    3. LA DESAGREGACIÓN DE LOS SERVICIOS DE INTERCONEXIÓN Y SU REGULACIÓN. EL ALCANCE DE LAS "ESSENTIAL FACILITIES".

    4. ALGUNAS CONCLUSIONES PROVISIONALES.

  3. RÉGIMEN JURÍDICO Y REGULATORIO:

    1. REGULACIÓN LEGAL EN EUROPA Y ESPAÑA.

    2. APLICACIÓN DE LA NORMATIVA LEGAL POR EL REGULADOR ESPAÑOL.

    3. REVISIÓN NECESARIA DE ESTA SITUACIÓN REGULATORIA.

  4. INTRODUCCIÓN

    El fenómeno de la interconexión no es sólo de ahora. En el siglo pasado se planteó el problema del acceso a un cuello de botella en el desarrollo de servicios por ferrocarril en EEUU. Existía competencia entre compañías privadas que instalaban las líneas de tren y entre ellas y otras potenciales proveedoras de servicios de transporte se planteó el problema de poner un precio al uso de instalaciones de una compañía que necesitaba utilizar otra empresa rival, para competir por el mismo mercado, en el segmento final de sus servicios, tanto en el transporte de mercancías como en el de viajeros.

    Para el planteamiento y solución de este problema, que ha recibido a lo largo de la historia de la regulación y política anti-trust diferentes soluciones, es conveniente separar dos actividades: la instalación de la infraestructura y la provisión de servicios a través de esa infraestructura. Estos son dos mercados diferenciados, con tecnologías y condicionantes distintos y así ha sido reconocido en todas las industrias de redes en donde se plantea el problema de la regulación de un cuello de botella. Uno de esos sectores, aunque no el único (también el sector eléctrico, el gas o el agua) han sido las telecomunicaciones.

    El sector de las telecomunicaciones ha sido liberalizado en casi todo el mundo debido, entre otras causas, a la evolución tecnológica, que ha hecho de la distancia una variable irrelevante como componente de los costes de prestación de un servicio. La industria se ha globalizado y para conseguir mejores y nuevos servicios y dotar a cada país de una infraestructura de telecomunicación de calidad y de cobertura amplia se confía en la libre iniciativa privada. Para ello los Gobiernos han cambiado radicalmente el marco institucional en el que operaban los antiguos operadores de telecomunicación dando paso a un régimen en donde la libre entrada y la libertad de precios son las fuerzas motoras del desarrollo del sector. La liberalización del sector se ha realizado en general manteniendo la estructura verticalmente integrada de los tradicionales operadores de telecomunicación (OT) llamados también operadores establecidos (incumbent-operators), frente a los nuevos entrantes (newcomers). Y es precisamente esta integración vertical la que tiene consecuencias importantes para el desarrollo de la competencia y la que exige una especial regulación de la interconexión.

    En efecto, una realidad fundamental, que está siendo regulada en prácticamente todos los países que han acometido la liberalización del sector, es que el OT posee infraestructuras -en especial el nodo local- que a corto plazo no son reproducibles por ningún nuevo operador en el mercado por no ser económicamente viable. Se trata por tanto de un cuello de botella, al menos a corto plazo, que puede ser calificada de "facilidad esencial" (essential facility). Este nodo local, por otra parte, es de vital importancia para los nuevos entrantes ya que sin acceso al mismo no pueden acabar (o iniciar) las llamadas y servicios de transmisión que pueden prestar en competencia. El problema económico es sencillo: ¿a qué precio prestará el OT tradicional a sus rivales la infraestructura en cuello de botella si al hacerlo lo único que consigue es mayor competencia por los clientes finales?

    A esta parte de la red que constituye un cuello de botella se la denomina también componente (o componente esencial), en el sentido de que se trata de un input fundamental para todos los operadores del mercado. En principio, y en ausencia de regulación, el OT no tiene ningún incentivo a prestar su componente a nuevos rivales y por esta razón en la casi totalidad de los países que han comenzado procesos liberalizadores esta parte de la red ha recibido una regulación específica, imponiendo a su titular una obligación de apertura a terceros (third party access) que en telecomunicaciones se denomina interconexión. Los principales objetivos de esta regulacion del sector son dos: por una parte establecer la obligación de interconexión en condiciones no discriminatorias y por otra parte garantizar a través del precio de este servicio que los entrantes tengan las mismas posibilidades de desarrollo de sus actividades que el propio OT, consiguiendo así un "level playing field" para las empresas establecidas y los potenciales entrantes.

    La regulación de este componente esencial puede basarse en diferentes criterios y principios que serán objeto de análisis a continuación. Cada modelo regulatorio aplicado a la interconexión tiene ventajas e inconvenientes y el balance y la idoneidad de un modelo u otro depende mucho de la situación de partida del sector en un país concreto. Se tratará en último término de maximizar el bienestar social, esto es, la suma del excedente de los consumidores y los beneficios de las empresas, respetando en todo caso lo derechos de propiedad de todos los operadores. Para ello se puede plantear la conocida regla de primer óptimo que establece un precio para el servicio de interconexión (o para cualquiera otra mercancía) igual a su coste marginal de prestación. Éste sería, en teoría, el Primer Optimo. Pero cuando hablamos de un componente esencial, de la interconexión, es inevitable hablar de costes fijos (incluso a veces enterrados) muy significativos. De hecho se sabe que en el servicio de interconexión el componente de coste variable es muy pequeño, mientras que el componente de inversión (fija) en red para su prestación es el verdaderamente relevante. Esto plantea la necesidad de que el OT logre cubrir sus costes totales, cualquiera que sea la regla de precios de interconexión establecida por el regulador. La existencia, entonces, de economías de escala hace que marcar un precio igual al coste marginal conduzca a pérdidas para el OT en el nodo local, lo cual no es ni eficiente desde un punto de vista social, ni admisible desde un punto de vista jurídico. Al déficit posible en el que incurre un OT por la provisión, en tales condiciones, de servicios de interconexión se le denomina déficit de acceso/interconexión y el problema para el regulador es establecer regulaciones de precios que cubran el déficit de acceso del operador, reglas que tengan un margen positivo, por encima del coste marginal de dar acceso, de tal modo que se cubra la inversión total realizada en la red.

    Para ello, en la literatura económica se propone reglas del tipo

    a = c + m

    donde a es el precio de interconexión y c es el coste marginal (o incremental) de dar un minuto de interconexión y m es el margen o complemento que hay que añadir a c para cubrir el coste real y total de la prestación, incluyendo los costes fijos. El problema a resolver entonces es éste: ¿cómo determinar el margen para cubrir los costes fijos?

  5. ANÁLISIS ECONÓMICO

    1. DIFERENTES PRINCIPIOS Y REGLAS DE INTERCONEXIÓN

      Existen tres familias de reglas de precios basada cada una en principios diferentes: 1) reglas basadas en costes de oportunidad; 2) reglas basadas en costes de operación, incrementales o medios; y 3) reglas basadas en consideraciones de demanda y asimetrías de información. Veámoslas por separado.

      1.1. Reglas basadas en el coste de oportunidad

      Estas reglas determinan el margen adicional sobre el coste marginal en base al negocio o beneficios perdidos por el operador propietario de la red al dar acceso al mercado final a un rival. Se asume implícitamente que el hecho de dar interconexión es un juego de suma cero: si el operador 1 otorga un minuto de acceso a su red local al entrante (operador 2), el operador 1 pierde este minuto de llamada y consiguientemente los beneficios que hubiera obtenido de haber ofrecido él mismo este minuto de llamada 1. Estas reglas se basan entonces en el coste de oportunidad que para el OT le supone dar una cantidad determinada de acceso a un rival.

      Una regla basada en este principio es la muy conocida regla propuesta por Baumol y Sida 2 (1994) denominada Efficient Component Pricing Rule (ECPR). Se plantea cuál sería la señal (el precio óptimo) que un mercado en competencia perfecta, donde no haya costes enterrados, revelaría. Se imagina una situación en donde el operador 1, propietario de la red, instaló ésta en condiciones competitivas y donde al dar acceso a otra empresa (la operadora 2) la primera pierde una cantidad de minutos en beneficio de la entrante (a la que se da interconexión). De esta forma, se modeliza una situación en que el mercado no crece, los consumidores están dados y dar un minuto de interconexión supone para el incumbente perder un minuto de negocio final. Ahora bien, este supuesto en telecomunicaciones concretamente no es del todo cierto, ya que el mercado crece con el tiempo, tanto en tasas de crecimiento de nuevos hogares o líneas conectadas a una red concreta, como en su uso debido a nuevos servicios de valor añadido que emergen en este sector tan dinámico e innovador. Este crecimiento se produce especialmente por la entrada de nuevos operadores, que amplían el campo de acción ofreciendo al OT clientes y actividades que de otra manera (es decir, si no hubiese interconexión) no existirían. Pero este...

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