Instrumentos de Planeamiento General: Algunos aspectos problematicos (Estudio de Reciente Jurisprudencia...
| Autor | Jose Antonio Segovia Arroyo |
| Cargo | Profesor Dr. de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid. |
Instrumentos De Planeamiento General: Algunos Aspectos Problematicos (Estudio De Reciente Jurisprudencia De Tribunales Superiores De Justicia) (Ref.) 1. CONCEPTOS
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REVISION VERSUS MODIFICACION DEL PLANEAMIENTO GENERAL
El planeamiento urbanístico ordena los usos del suelo en un determinado ámbito territorial tratando de plasmar el interés general en determinaciones concretas, compatibilizándolo con los intereses particulares de los propietarios de los terrenos afectados. La planificación, como técnica administrativa, se proyecta así sobre concretas fincas estando guiada por las exigencias de ponderación entre el interés público y el privado y referida a una realidad en constante cambio como son las circunstancias socioeconómicas en cada momento detectables sobre un determinado territorio. Esa permanente mutación obliga a la alteración del planeamiento en la medida en que éste ha de responder a la satisfacción de aquella compatibilización de intereses.
La alteración del planeamiento, empero, puede revestir diferente intensidad en función de la trascendencia de los cambios necesarios para adaptar el planeamiento vigente a esa cambiante realidad sobre la que se proyecta. A veces tal adaptación tan sólo requerirá cambios concretos en el planeamiento vigente, pero en otras ocasiones, la ordenación urbanísticamente planificada exige una reorientación total si el planeamiento quiere responder a la realidad y a las necesidades que demanda la evolución social y económica de una población. Esta diferente intensidad y alcance de la reforma de un plan vigente es la que ha obligado a que el legislador urbanístico diferencie entre modificación y revisión del planeamiento como supuestos diversos en toda alteración de los instrumentos urbanísticos (Ref.); distinción terminológica y conceptual que no siempre es utilizada por los operadores jurídicos -a veces, ni tan siquiera por el propio legislador- con el rigor exigible, manejando a menudo tales conceptos como sinónimos equivalentes.
El diferente calado de una revisión frente a una modificación se detectaba (art. 126 TRLS'92) y se detecta con claridad en el ar-tículo 154 RPU:
2. La alteración del contenido de los Planes de Ordenación y Proyectos de Urbanización podrá llevarse a cabo mediante la revisión de los mismos o la modificación de alguno o algunos de los elementos que los constituyan.
3. Se entiende por revisión del Plan la adopción de nuevos criterios respecto a la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente en la ordenación, o por el agotamiento de la capacidad del Plan.
4. En los demás casos, la alteración de las determina-ciones del Plan se considerarán como modificación del mismo, aun cuando dicha alteración lleve consigo cambios aislados en la clasificación o calificación del suelo, o impongan la procedencia de revisar la programación del Plan General
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Y ese distinto alcance novatorio ha de tener incidencia en las exigencias justificativas que se demandan en la elaboración y tramitación del planeamiento objeto de reconsideración. Siendo mayor la trascendencia de una revisión, es lógico que ésta requiera de una mayor y mejor fundamentación, acarreando repercusiones procedimentales con vistas a dar cabida a una mayor participación ciudadana, siempre exigida (arts. 9.2 y 105 CE y art. 6 LS'98). Esta apreciación cabe detectarla y deducirla del propio tenor de las normas. En efecto, el art. 157.3 RPU dispone que «el procedimiento de revisión se ajustará a las mismas disposiciones establecidas para la formación del Plan General», aludiendo de esta manera a la fase de elaboración o redacción material del Plan con el consiguiente influjo del art. 125 RPU. Menor exigencia parece derivarse en relación con una mera modificación del Plan, en tanto que el art. 161.1 RPU sujeta la modificación del Plan a las mismas disposiciones enunciadas para su formulación (competencia pública que se ejercita en un momento posterior a la elaboración y anterior a la tramitación del planeamiento, desencadenando sus fases necesarias de aprobación inicial, trámite de información pública, aprobación provisional y aprobación definitiva) (Ref.).
Algunas de las consideraciones precedentes sobre la distincion entre revisión y modificación del planeamiento y su repercusión en las exigencias procedimentales, han sido recogidas por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 26 de febrero de 1999 (Ponente: De Mateo Martínez (Ref).que tras recalcar las diferencias existentes entre ambos tipos de alteración del planeamiento recordando la doctrina del Tribunal Supremo (Ref.), subraya la mayor exigibilidad procedimental de una revisión en sede del art. 125 RPU, evocando, también en este aspecto, afirmaciones del Tribunal Supremo: «...nos encontramos ante una auténtica revisión de un Plan General, que efectivamente ha incumplido lo previsto en el artículo 125.1 del Reglamento de Planeamiento, al no existir Avance ni haberse sometido a información pública el mismo, cuya importancia se resalta por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 22 de febrero de 1988, que dice que 'el artículo 125 del Reglamento de Planeamiento establece un completo procedimiento mediante el cual se asegura el cumplimiento de dicha disposición, garantizando y facilitando la participación ciudadana en la elaboración del Plan General. Se prescribe que en el momento en que los trabajos de formulación del mismo hayan adquirido un desarrollo suficiente para permitir formular criterios, opiniones, y aportar soluciones y propuestas, la Corporación encargada de la formulación deberá exponer estos trabajos al público durante el plazo mínimo de treinta días para que todos puedan hacer sugerencias y en su caso, proponer otras alternativas; y transcurrido dicho plazo, los servicios técnicos de la Administración habrán de estudiar las sugerencias o las alternativas que se hubiesen presentado y propondrán la confirmación o rectificación de sus criterios iniciales, sobre lo cual la Corporación acordará después lo pertinente para terminar la elaboración del Plan antes de la aprobación inicial'».
Por tanto, detectada la existencia de una verdadera revisión del Plan, resultan exigibles las mayores garantías procedimentales (Avance de Plan y su sometimiento a un específico trámite de información pública previo a la aprobación inicial) que a una mera modificación; exigencias que de no ser satisfechas determinan la anulabilidad del Plan alterado.
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SISTEMAS GENERALES VERSUS DOTACIONES LOCALES
Conviene recordar ahora que el art. 47 de nuestra Constitución consagra un principio que proyecta su eficacia no sólo en alguna de las determinaciones que han de contenerse en los instrumentos de planeamiento general sino, con mayor trascendencia, en la configuración misma del derecho de propiedad inmueble delimitado por su función social de acuerdo con las Leyes (art. 33 CE).
Por una parte, me refiero en concreto al mandato constitucional consistente en que la comunidad ha de participar en las plusvalías que genere la actividad urbanística de los entes públicos, una de cuyas dimensiones es la determinación del Plan dirigida a señalar y obtener terrenos dotacionales en los que los ciudadanos puedan desarrollar la dimensión social de sus derechos. Por otro lado, tal determinación del planeamiento implica que la obtención de dichos espacios dotacionales se configura como un deber legal de cesión para los propietarios de suelo sometido al proceso urbanizador y edificatorio, afectados por esa concreta determinación planificadora, según prescriben, en función de la clase de suelo -urbano o urbanizable-, los arts. 14.2 a) y b), y 18.1 y 2 LS'98.
En una primera aproximación conceptual, la distinción entre sistemas generales y dotaciones -o sistemas- locales se centra en la diversa funcionalidad y finalidad de unos y otros que, empero y con carácter general, se asimilan en ser su destino la incorporación al dominio público por estar finalísticamente afectados al uso público o a prestar un servicio público. La nota que diferencia a los sistemas generales de los locales es que los primeros afectan o benefician a toda la ciudad objeto de planificación, pudiendo su influencia llegar, incluso, extramuros de la misma; mientras que la trascendencia de los segundos se circunscribe a una limitada parte dentro de la ciudad, muy particularmente al limitado ámbito de la unidad de ejecución donde hayan de implantarse. Este diferente alcance de unos y otros sistemas justifica la regulación de unas diferentes técnicas para la obtención de los terrenos donde hayan de ubicarse los sistemas generales y donde hayan de hacerlo los locales. Así, si un sistema general va a beneficiar a toda la ciudad -incluso a ámbitos de interés supralocal- no tiene sentido que la obtención del correspondiente terreno sea consecuencia del sacrificio de los concretos propietarios de suelo incluidos en la determinada unidad de ejecución donde el sistema general haya de implantarse, sino que, por el contrario, proceda un sacrificio generalizado para toda la población a la que se destinen los efectos beneficiosos del sistema general. De aquí que para la obtención de terrenos para sistemas generales proceda la expropiación con el correlativo pago de un justiprecio sufragado por el erario público local, o, en su caso, la ocupación directa que viene a ser para el desposeído el sustitutivo -permítaseme la expresión- de un justiprecio no en metálico sino mutado en el derecho a integrarse en otra unidad de ejcución con exceso de aprovechamiento real. Por contra, la obtención de terrenos para la implantación de una dotación local, admite sin violencia que la técnica para conseguir tales terrenos sea la cesión obligatoria y gratuita (deber urbanístico ex arts. 12 y 18 LS'98) a...
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