Instrumentos legales de intervención urbanística en los centros y conjuntos históricos
| Autor | Martin Bassols Coma |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Abogado del Ilustre Colegio de Madrid. |
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INTRODUCCION
El análisis jurídico de la problemática y técnicas de intervención en los Conjuntos Históricos en el marco de la Ley del Patrimonio Histórico Español de 25 de junio de 1985 demanda el estudio y encuadramiento preliminar de los dos componentes básicos de su enunciado: los perfiles del concepto de Conjuntos Histórico y el contenido ideológico y estructural, del sector del Ordenamiento jurídico que tiene como función capital la tutela del denominado Patrimonio Histórico español. Mientras esta segunda faceta es susceptible de un acotamiento preciso por referencia al cuerpo de normas que regulan su régimen jurídico - la Ley 13/1985, de 25 de junio, y su reglamentación Parcial, el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero (Ref.) -, la primera proposición - el concepto de Centro Histórico (Ref.) - por tratarse de un concepto histórico-sociológico-urbanístico carece de un auténtico estatuto jurídico por lo que es necesario, previamente, delimitar sus perfiles a efectos de su adecuado tratamiento.
1 La salvaguarda de los Monumentos y Conjuntos Históricos como reacción ante la ausencia de una valoración de la Ciudad Histórica como unidad urbanística
La ciudad es un hecho histórico que, además, se produce y se desarrolla en la historia. De ello se deriva que la actual preocupación por los llamados Centros Históricos supone, en primer lugar, una rectificación de la política urbanística del siglo XIX y parte del presente siglo que no atendió suficientemente y desde una perspectiva global los valores histórico-culturales que concurrían en las ciudades (grandes, medios y pequeños núcleos) en el momento, a partir del cual se produjo o se hizo sensible el proceso de industrialización y de urbanización.
Los actuales estudios de historia urbana han puesto de manifiesto que a finales del siglo XVIII la mayoría de las grandes capitales europeas tenían planteadas y concedidas reformas y remodelaciones importantes (Ref.), conforme a los planteamientos estéticos imperantes y bajo el impulso real. Sin embargo, las crisis políticas y, especialmente, financieras de las Monarquías obsoletas impidieron llevar a la práctica dichas reformas. Cuando a partir del primer tercio del siglo XIX se hicieron inaplazables las operaciones de ensanche y reforma interior de las ciudades (Ref.), la burguesía industrial y las nuevas Administraciones locales las afrontaron desde la premisa de la economía de mercado, sacrificando las exigencias de orden estético y la conservación de la ciudad tradicional como legado histórico (Ref.). El «ornato» y «embellecimiento» de las ciudades pervivieron como objetivos marginales de la policía urbana, cuya prevalencia dependía más de la sensibilidad de las clases dirigentes que de su prescripción legal. El mismo HAUSMANN, representante máximo del urbanismo expansionista y regulador , confesaba en sus célebres Memorias para salir al paso de las críticas «cítenme un antiguo monumento digno de interés, un edificio precioso para el arte que mi Administración haya destruido o que no se haya ocupado para destacarlo, para revalorizarlo o situarlo en la más bella perspectiva posible» (Ref.). En definitiva, sólo los elementos singulares (monumentos, calles y edificios singulares) preexistentes merecieron una acción protectora desde el punto de vista urbanístico.
Las demoliciones de barrios característicos, monumentos, obras de arte urbano dieron lugar a reacciones de protesta por parte de intelectuales que encontraron progresivamente eco. Ya en plena Revolución Francesa, la abolición de los emblemas y signos feudales, monárquicos y religiosos produjeron una ola de destrucción de edificios, iglesias, castillos, archivos, etc., que fue bautizada por el Abad GREGOIR (Ref.) con el neologismo «Vandalismo». En 1832, VICTOR HUGO declara la «guerra a las demoliciones» y, formula una declaración destinada a adquirir un gran predicamento: en todo edificio hay que distinguir dos aspectos «su uso y su belleza. Su uso pertenece al propietario, su belleza a todo el mundo, por ello debe eliminarse el derecho de aquél a destruirlo» (Ref.). Este movimiento de protesta encuentra eco en la Administración con la creación en 1830 , por GUIZOT, de un Inspector General de Monumentos Históricos de Francia, con delegaciones en todos los Departamentos Históricos con la misión de salvaguardia y restauración de los mismos. El dinamismo de la Administración francesa y las personalidades relevantes que ocuparon los cargos de Inspector General de Monumentos - VITET, MERIMEE y especialmente VIOLET-LE DUC - otorgaron a estas instituciones 1 un gran prestigio, y relevancia. Las Instrucciones dictadas por VIOLET-LE DUC hasta su muerte en 1879 y sus concepciones sobre los criterios estéticos y técnicas, de restauración constituirán la base y los antecedentes de la legislación del Patrimonio Histórico - Artístico que se desarrollara en los primeros años, del presente siglo: leyes francesas de 1887 y 1913 sobre Monumentos; e italianas de 1902 sobre Monumentos y Obras de Arte y, posteriormente, en 1939 sendas normas sobre Cosas de Interés Histórico - Artístico y Bellezas Naturales.
Nuestro país en este orden mantiene un paralelismo con el modelo francés. Por Orden de 13 de junio de 1844 se crean las Comisiones Provinciales de Monumentos en cada una de las provincias y en 1854 se constituye la Comisión Central de Monumentos, con la misión entre otras de coordinar las Comisiones Provinciales, así como «reunir y conservar en el mejor estado posible todos los edificios que habiendo correspondido a las Ordenes religiosas y demás Corporaciones suprimidas, son hoy de la pertenencia del Estado». El régimen jurídico de estas Comisiones sufrió diversas modificaciones, pero su eficacia quedó muy limitada por las escasas dotaciones presupuestarias y la falta de personal profesional en sus cuadros burocráticos, así como por la tensión competencial, nunca delimitada con nitidez, con la Real Academia de Bellas Artes de San Fernando (Ref.). En 1900 con la creación del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes se asiste a un reforzamiento de las estructuras administrativas que permiten afrontar las primeras catalogaciones de los Monumentos y antigüedades. Por Ley de 4 de marzo de 1915 se edita la primera Ley sobre Monumentos Nacionales Arquitectónico-Artísticos que afecta tanto a las de titularidad publica como privada. Por Decreto - Ley 9 de agosto de 1926 se declara que el Tesoro Artístico por razones de «arte y cultura» queda confiado a la tutela y protección del Estado, desarrollando un minucioso sistema de protección que afecta también a los Conjuntos histórico-artísticos, ciudades y pueblos artísticos y bellezas naturales. Finalmente la Ley 13 de junio de 1933 y su reglamento de 1936 ofrecen una reelaboración de estos antecedentes en el marco de los principios de la Constitución de 1931, extendiendo su vigencia hasta la Ley del Patrimonio Histórico de 1985, sin otras modificaciones que las de carácter orgánico y la creación de las categorías de Monumentos Provinciales y Locales en 1958, las Instrucciones para las poblaciones declaradas Conjuntos Histórico-Artísticos (1964) y la constitución de las Comisiones de Patrimonio Histórico-Artístico en las poblaciones declaradas monumentos o conjuntos histórico-artísticos (Ref.).
Esta trayectoria de la legislación del Patrimonio Histórico-Artístico revela que surgió como una reacción ante las demoliciones urbanísticas de los primeros años del siglo XIX, pero no constituyó propiamente una teoría alternativa al Urbanismo de esta época, limitándose a consolidar un régimen de protección y conservación de elementos singulares de indudable trascendencia, pero que progresivamente ha entrado en crisis por la superación de la visión puramente estético - artística en favor de una nueva concepción sobre la Cultura (Ref.) y, principalmente, por su desconexión con los marcos territoriales y urbanísticos. Precisamente, en relación con este último aspecto, las leyes del Suelo de 1956 y 1975 han intentado remediar estas limitaciones mediante las figuras de los Planes Especiales de Protección, y los Catálogos Urbanísticos, pero con escaso éxito ante la ausencia de una adecuada coordinación administrativa.
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La emergencia del concepto de Centro Histórico y su configuración como actuación urbanística sobre la Ciudad Histórica
A finales del siglo XIX y primeros años del presente se produce una primera reacción contra los excesos del Urbanismo de meros ensanches y reforma interior. La obra del arquitecto C. SITTE, La construcción de ciudades, según principios artísticos (Ref.), publicada en 1889, es el primer aldabonazo frente a la insensibilidad estética del urbanismo. Esta primera reacción encuentra, en una primera etapa, eco en el movimiento anglosajón de la «Ciudad - jardín» y en las legislaciones urbanísticas de la primera postguerra mundial; así en Francia, la primera ley urbanística de 14 de marzo de 1919, reformada en 1924, ostentará la expresiva rúbrica «Ordenación, embellecimiento y extensión de las ciudades», terminología cuya influencia es patente en el articulado de nuestro Estatuto Municipal de 1924, norma que constituirá el único cuerpo normativo orgánico hasta la Ley del Suelo de 1956. Sin embargo, este movimiento (Ref.), es prácticamente desplazado por los postulados de la Arquitectura moderna o del racionalismo funcionalista, a partir de los años veinte del presente siglo (BAUHAUS, los CIAM y, principalmente LE CORBUSIER) y que culmina con la famosa Carta de Atenas (1934), como documento que resume los principios del Urbanismo moderno. La aplicación de los principios de la Carta de Atenas - o mejor dicho su desnaturalización - en el contexto de la reconstrucción postbélica y expansionismo económico de la década de los cincuenta van a determinar el gigantismo urbano común a los diversos países industrializados, la fragmentación de la ciudad entre su núcleo preexistente, y las nuevas periferias como...
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