El "instrumento de gobierno" como concepto jurídico indeterminado en la jurisprudencia de la Corte Suprema Argentina
| Autor | Gustavo J. Naveira de Casanova |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca |
| Páginas | 937-981 |
Gustavo J. Naveira de Casanova1
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El presente trabajo tiene como fin tratar, a modo de breve ensayo, la situación actual en que se encuentra en el derecho argentino -principalmente en la jurispru-Page 938dencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación2- el concepto jurídico indeterminado de "instrumento de gobierno".
Como lo desarrollo más abajo, esta consideración dada a ciertas actividades, actos, contratos, obras o empresas, desarrolladas por entidades estatales en su mayor parte (el Estado y sus diversas corporaciones), o bien mediante técnicas de privatización pero estrechamente controladas por el Estado, directamente o, en forma indirecta, mediante una autoridad reguladora de raíz estatal, puede ser encuadrada también bajo la denominada "inmunidad fiscal del Estado".
A nadie se le puede escapar que también el Estado, por sí o a través de diversas formas y manifestaciones, concurre -o debería concurrir- al desarrollo socioeconómico de la comunidad que representa, orientado siempre por una idea de justicia que se considere admisible histórica y políticamente en un momento y un lugar determinados3. En este planteamiento, el uso de la herramienta fiscal, de cara a estas actividades, obras o empresas, presenta ciertos problemas. Y éstos, según mi opinión -y al menos en el caso argentino-, merecen ser detectados, puestos a la luz, estudiados y solucionados adecuadamente, ya que han traído y continúan trayendo graves inconvenientes desde el punto de vista no sólo teórico, sino en la práctica, por la inseguridad jurídica que ocasionan y la variopinta salida judicial que se les ha dado, sin que los tribunales, ni el legislador, hayan logrado encontrar un patrón teórico común con el que encarar su solución. Como se verá, en muchos de estos problemas la solución vino de la mano de normas de exención. Otras veces, la ausencia de exenciones expresas planteó la duda acerca de la gravabilidad de ciertas actividades estatales.
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Ante el fenómeno de una "actuación estatal" -en el sentido más lato que a esta idea pueda dársele- no yerro si afirmo que hay una enorme incertidumbre en cuanto a su encuadre desde el punto de vista tributario: si estará alcanzada por diversos tributos -Nacionales, provinciales o municipales-; si estará "naturalmente" fuera de ese ámbito o al menos parcialmente excluida; si estará protegida por ciertas cláusulas de la Constitución Nacional -o provincial o normas municipales, respectivamente y viceversa-; si es preciso que las leyes positivas contemplen el fenómeno y lo eximan específicamente, o si, por el contrario, tales disposiciones son redundantes. Y un largo etcétera cuyo común denominador, insisto, es la carencia de un aceptable grado de seguridad jurídica y el correlativo recargo de tareas en los tribunales por los problemas de esta índole que allí se ventilan en forma reiterada en el tiempo y sin ser superados definitivamente, siquiera en forma parcial. Se dan entonces situaciones jurídicas que no dudo en calificar, con la terminología acertada de Ferreiro, como "situaciones patológicas", que deben ser atendidas por los juristas para erradicarlas y lograr una mayor claridad, sencillez, coherencia y comprensibilidad de las normas fiscales4.
Cuando la potestad tributaria normativa ha sido asignada en forma desconcentrada -originaria o derivada, según que provenga directamente de la Constitución o bien a través de una norma inferior-, que se reparte entre el Estado central y otros entes territoriales menores (provincias, estados, comunidades autónomas, y municipios, ayuntamientos, comunas), puede generarse un conflicto en cuanto a determinar si se pueden imponer entre ellos prestaciones de naturaleza tributaria.
Me parece oportuno realizar algunas aclaraciones terminológicas y conceptuales, con el fin de abordar lo más claramente el asunto.
Con el término "Estado" quiero abarcar aquí a toda manifestación subjetiva activa del poder estatal, a todo ente que, en alguna medida, mayor o menor, tenga naturaleza pública. Quedan comprendidas así manifestaciones de claro sustento territorial (Estado central y entes territoriales menores), como también aquellas otras personificaciones o corporaciones estatales (creadas por cualquier otro ente), dotadas de personalidad jurídica diferenciada y de un patrimonio afectado o propio.
Adelanto mi opinión en el sentido de que la cuestión ha de ser reconducida de manera unitaria, ya que corriendo el velo de la distribución de competencias, el Esta-Page 940do es uno sólo, que contiene en sí sus diversas manifestaciones internas, con o sin sustento territorial. Esta idea subyace en algunos pronunciamientos de la CSJN5, donde toma al Estado en sentido lato, abarcando a todas las entidades con sustento territorial.
Sin embargo, a los fines de este trabajo, que no comprende problemas derivados del Derecho Internacional Público sino que se limita al análisis de una cuestión dentro del Derecho Constitucional Tributario vigente positivamente en Argentina, habrá que tomar en cuenta esas distribuciones del poder del país entre sus diversas manifestaciones de personalidad pública estatal.
Admitido este punto como hipótesis de trabajo, se presentan varias posibilidades, al menos en teoría. En primer lugar, la autoimposición: si un ente estatal con competencia tributaria normativa -cualquiera sea aquél- puede ser sujeto pasivo de sus propios gravámenes. En segundo término, la heteroimposición, es decir, si los entes estatales distintos pueden ser, recíprocamente, sujetos pasivos de tributos del otro. Esta hipótesis admite algunas especificaciones teóricas, partiendo de la base que brinda el hecho de que, por lo común, las constituciones suelen dar potestad tributaria normativa a varios entes con sustento territorial: a) la posibilidad de que un ente de base territorial grave las actividades o las posesiones de otro ente de base territorial de igual o distinto nivel; b) que un ente de base territorial grave a entidades estatales no territoriales -personificaciones estatales- pertenecientes o ligadas a él mismo o bien a otro ente estatal, sea de igual o de diverso nivel de gobierno (mayor o menor).
Es claro que la configuración del Estado hacia fines del siglo XIX tenía un perfil liberal o, como se lo denominaba, de gendarme. Sólo le incumbía organizar lo relativo a la defensa exterior, la seguridad interior y las cuestiones más elementales sobre educación, ornato, salubridad y moralidad, ocupándose de ejercer lo que se denominó un poder de policía6 de carácter restringido, en terminología de la Suprema Corte de los Estados Unidos.
Sin embargo, esta preponderancia liberal fue rebasada por los hechos y, hacia la década de 1930, coincidentemente con una crisis económica importante, es palpable que el Estado pasó a ocuparse de asuntos que antes quedaban librados casi por com-Page 941pleto a los particulares. De esta manera tomó una muy marcada injerencia en los asuntos económicos y sociales. El poder de policía se tornó más amplio, llegando a obtener un alcance insospechado u aborrecido años antes.
En el caso argentino, se pasó de una interpretación estricta de los poderes del gobierno a una más extensa, al entenderse que los medios para satisfacer los intereses del país, para aventar peligros, procurar el bienestar y la prosperidad general son variados y complejos, motivo por el cual debía concederse una gran latitud en el empleo de medios para lograr dichos fines.
Paradójicamente, hacia fines del siglo pasado, en una suerte de corsi e ricorsi de la política, la corriente ideológica tomó un rumbo distinto, al considerar que se consiguen mejores resultados cuando esas mismas actividades que antes debían ser indudablemente realizadas por el Estado -directa o indirectamente- ahora deben ser, indudablemente también...
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