Reflexiones sobre el sector público instrumental en un contexto de crisis económica: la inaplazable hora de la racionalización

AutorEncarnación Montoya Martín
Cargo del AutorUniversidad de Sevilla
Páginas15-115

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Introducción

La presente Ponencia tiene por objeto el estudio de la racionalización de las estructuras administrativas2y el control del gasto público. En definitiva, se trata de analizar la incidencia de la crisis económica y financiera global estallada oficialmente en 2008 con la quiebra de Lehman Brothers sobre el modelo de la organización de la Administración, y, más precisamente, sobre el sector público.

La reforma de las estructuras y modos de actuación de las Administraciones Públicas3, proceso que a nivel europeo se intensifica en el último tercio del siglo XX, resulta un fenómeno complejo y con múltiples manifestaciones: adaptar la estructura de la Administración a nuevas exigencias como la coordinación a nivel comunitario, adaptación a la estructura descentralizada del Estado, participación de los sectores interesados, apertura al mercado y aumento de las tareas de la Administración en un Estado social herido por una grave crisis económica y financiera4. Un tema de tanta amplitud y complejidad excede de

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nuestro propósito y capacidad, por lo que nuestra reflexión mucho más modesta se va a centrar -dado su peso cuantitativo y cualitativo-, en una de sus manifestaciones, la imprecisamente denominada «Administración instrumental», toda vez que el fenómeno es más amplio. Particularmente, abogo por la utilización de la noción de ente o entidad instrumental de la Administración, por ser suficientemente omnicomprensivo del fenómeno sin perder rigor y permite comprender la multiplicidad de entes personificados de la Administración con independencia de su forma y régimen jurídico que forman parte de sector público5.

Así delimitado, el tema es tradicional en nuestra disciplina, pues remite a la organización y al ejercicio de la potestad organizatoria6. Un tema que en principio puede parecer más modesto7, pero que ha vuelto a despertar interés entre la doctrina a causa de dos factores principales: de una parte, la incidencia indi-recta del Derecho comunitaria también en lo organizativo, y de otra parte, por la crisis económica y financiera global que se ha expandido debido entre otras causas a la tendencia a privilegiar el corto plazo en la toma de decisiones, a la globalización de las finanzas sin una globalización de la regulación, a la tecnología y al fracaso de la teoría de la autorregulación del mercado.

Para terminar de introducir el tema es preciso hacer algunas consideraciones atinentes a la metodología empleada en su desarrollo. De una parte, creemos que no puede hacerse un diagnóstico del sector público instrumental desde la perspectiva jurídica que nos es propia sin tener en cuenta «el dato». Es decir,

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saber qué se ha hecho. La búsqueda ardua y a veces tediosa del dato es importante, pues sólo así puede evaluarse sin apriorismos y ello a sabiendas de correr el riesgo de alcanzar raquíticos resultados que bien puedan hacer exclamar: ¡Para ese viaje no se necesitan alforjas! Por ello, el trabajo, aunque se propuso ser más breve, se ha visto desbordado en su extensión por la vertiginosa avalancha de planes, decretos-leyes, leyes, informes etc. sólo en el último tercio de 2011. De otra parte, nuestra reflexión se articula sobre un sencillo esquema en los tres niveles territoriales: en primer lugar, el análisis del marco normativo existente, y a continuación el examen, clasificación y evaluación de las medidas adoptadas en aras de dar cumplimiento a las exigencias de reducción del déficit público y control de gasto.

Por último, estas reflexiones están presididas por una idea que estimamos esencial, y es la necesidad de diferenciar entre la simple reorganización, reestructuración o reordenación de la verdadera racionalización del sector público instrumental y de toda la Administración pública.

I La crisis como condicionante de la potestad organizatoria. El escenario de la crisis

Quizás el análisis actual debe llevarnos a reflexionar como un prius cuáles son los perfiles propios de este fenómeno en los tiempos presentes intentando delimitar y separar la cuestiones meramente coyunturales o contingentes, de aquellas permanentes que nos permitan arrojar algunas ideas fuerza en orden a repensar la ordenación racional de la estructura de la Administración en general y de la instrumental en particular. Pues no cabe duda de que las transformaciones que está experimentando el sector público por la crisis económica han de insertarse desde una perspectiva más elevada no ajena a un proceso gradual de políticas de reformas de la Administración, inspiradas en el redescubrimiento, la afirmación y la difusión del liberalismo, que ha llevado al auge de mercado, de la empresa y del Derecho privado.

El compromiso del Gobierno de España con la sostenibilidad de sus finanzas públicas quedó plasmado en la actualización del Plan de Estabilidad y Crecimiento 2010-2013, aprobada por el Consejo de Ministros de 29 de enero de 20108. En la misma se establece como objetivo, de acuerdo con el Procedimiento de Déficit Excesivo abierto por la Unión Europea, la reducción del déficit para el conjunto de las Administraciones Públicas hasta el 3% del Producto Interior Bruto. Asimismo, también se aprobaron el Plan de Acción Inmediata 2010 y el Plan de Austeridad de la Administración General del Estado

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2011-2013 como instrumentos para alcanzar dicho objetivo. Posteriormente, el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó el Acuerdo Marco con las Comunidades Autónomas y Ciudades con estatuto de autonomía sobre sostenibilidad de las finanzas públicas 2010-2013. Y en el seno de la Comisión Nacional de Administración Local se aprobó el Acuerdo Marco sobre sostenibilidad de las finanzas públicas para el período 2010-2013 en el que se prevé una senda de déficit, en términos de Contabilidad Nacional, para el conjunto de las Entidades locales que va desde el 0,5% PIB en 2009 al 0,2% PIB en 2013.

Sin embargo, el segundo Consejo de Ministros del nuevo Gobierno del Sr. Rajoy celebrado el 30 de diciembre de 2011 anunció un paquete de medidas no esperadas, un plan de choque ante un déficit que previsiblemente estará en torno al 8%, dos puntos más por encima del previsto por el Ejecutivo del Sr. Rodríguez Zapatero para 2011. Entre las medidas, se ha anunciado que en la Administración del Estado se va a reducir un 18% su estructura9, por lo que habrá que estar expectantes en orden a examinar si las medidas venideras se limitan a simples recortes o si, por el contrario, se dirigen a racionalizar la estructura de la Administración no sólo con el objetivo de mayor austeridad, sino de la consecución de una buena Administración.

En este contexto, hoy no puede plantearse ningún estudio sobre la estructura de la Administración y del ejercicio de la potestad organizatoria que no se enmarque en el principio de estabilidad presupuestaria. De ahí que consideremos oportuno hacer referencia a su consagración en el reformado art. 135 CE, así como su naturaleza de principio del orden económico constitucional competencia del Estado.

A La reforma del art. 135 CE

La magnitud de la crisis que ha convertida la deuda privada en deuda pública al haber tenido que auxiliar e inyectar liquidez a las entidades financieras10

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ha llevado a reformar en tiempo récord la CE, al modificar el 27 de septiembre de 2011 el art. 135 CE11. Con la reforma se consagra al máximo nivel la estabilidad presupuestaria como límite de la acción y orientación de los poderes públicos que se erige así en principio fundamental y hasta ahora único de gobernanza común en un contexto de crisis de toda la Zona Euro. Mas este principio de Estabilidad presupuestaria ya supuso un instrumento imprescindible de consolidación fiscal que permitió acceder a la Unión Económica y Monetaria, por lo que la verdadera razón que justifica la reforma es «fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española...

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