La falta de institucionalización de la inteligencia y su impacto en la seguridad: el caso de Guatemala
| Autor | Pedro Trujillo Álvarez |
| Cargo | Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales en la Universidad Francisco Marroquín, Guatemala |
| Páginas | 123-154 |
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El 29 de diciembre de 1996 se firmaron en Guatemala lo que coloquialmente se han denominado Acuerdos de Paz. Con ellos, se ponía fin a un conflicto interno y cruento que se mantuvo activo durante más de tres décadas. Se cerraba «una dolorosa etapa de nuestra historia» y se diseñaba un nuevo espacio de convivencia donde el diálogo, la democracia y otros valores universales deberían estar presentes en las relaciones sociales y políticas de esta nueva sociedad de postconflicto1.
El marco teórico y otras condiciones que sustentaban todo este nuevo entramado de relaciones fueron establecidos por los Acuerdos de Paz, conjunto de pactos en diferentes direcciones y áreas que pretendían conformar un nuevo modelo de referencia para los sucesivos gobiernos y que recogían determinadas reclamaciones de sectores organizados de la sociedad civil y exigencias que como retos se presentaban a las futuras administraciones. Uno de los Acuerdos2, el de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática (AFPC), reunía las aspiraciones y pactos en relación con la Policía, el Ejército y los Organismos de Inteligencia. Era necesario refundar la primera, modernizar y actualizar el segundo y generar un nuevo espacio para los terceros3. Años atrás, los tres habían estado tan unidos que muchas de las investigaciones que se realizaban para esclarecer ciertas actuaciones de Gobierno se perdían en alguna de esas tres direc-Page 125ciones o convergían en lo que se vino a denominar el «aparato del Estado», concepto difuso que no terminaba por señalar a nadie en concreto, pero que apuntaba hacia la Presidencia de la República como ente político supremo, ocupada ésta, la mayor parte del tiempo, por un militar normalmente llegado al poder por medio de un golpe de Estado.
Había que cambiar ciertas organizaciones que destacaban por haber realizado, en los años del conflicto, actividades poco acordes con su verdadera función o por haber abusado de ella. Algunas estaban llamadas a desaparecer definitivamente y otras, por el contrario, destinadas a emprender modificaciones o cambios en mayor o menor medida. En otras palabras, esos acuerdos omnicomprensivos y no neutrales definían una ruta y respondían a unos intereses en conflicto. El resultado de esa lucha de intereses generó una ruptura de la institucionalidad, planificada o no, pero no se llegó a contemplar el trascendental alcance de las externalidades negativas posteriores que ésta generó4: incremento de la delincuencia y el crimen organizado, como aspectos más relevantes. «…, incluso en el comportamiento al que llamaríamos racional, puede haber importantes lagunas entre la acción y la consecución de los fines». Y el mismo autor explica el porqué: «La acción puede fracasar al no alcanzar el fin debido a la falta o errónea información» (Simon, 1995: 46). Esto es, incluso si la información es completa, el actor no está capacitado para computar todas las consecuencias de la acción. La racionalidad de los actores es limitada y por ello poseen una clara definición de objetivos a los que servir, pero no una total certeza de las consecuencias de sus acciones. Es lo que se ha venido en denominar «racionalidad limitada».
Es decir, las consecuencias de los actos son ignoradas o mal interpretadas, ya sea por la falta de información o porque ésta es incorrecta, o porque la capacidad de previsión (poder de pensamiento) es insuficiente para dimensionar las consecuencias; el manejo en el cambio de los fines es inadecuado o inexistente; o, finalmente, las acciones potencialmente efectivas pueden ser desconocidas (insospechadas) o ignoradas. Podemos etiquetar estas desviaciones de la racionalidad, postulada en la vida económica y en la teoría dePage 126 elección pública, como si habláramos de humanos con «ignorancia racional» (Simon, 1995: 47).
En este trabajo se pretende reflexionar sobre ese proceso y evidenciar cómo la extrema situación delincuencial que actualmente vive Guatemala se relaciona con la falta de institucionalidad de los organismos de inteligencia y otras organizaciones afines, resultado de los cambios indicados.
El Estado nacional moderno se configura con una misión fundamental: edificar un espacio de seguridad y justicia para sus ciudadanos. Por eso, el único encargado del uso legal de la fuerza no es otro que el propio Estado, algo que también ocurre con la justicia y la defensa. En otras áreas, el Estado termina por ir cediendo a la iniciativa privada (concesión o privatización) los recursos y las actividades que ésta gestiona mucho más eficientemente y que no genera otros problemas que los contractuales entre las partes, que terminan siendo resueltos a través de la aplicación de los marcos normativos internos, los compromisos internacionales adquiridos y el adecuado sistema de arbitraje y de justicia.
Sin embargo, la evolución política y social en muchos países de nuestro entorno terminó por producir un cambio significativo en estos compromisos o «pacto social». Los gobernantes de turno, amparados en el ejercicio violento e ilegal de la fuerza a través de brutales dictaduras, dejaron claro que la seguridad se imponía a instancias del Estado y para proteger a éste (razón de Estado); mientras, la ciudadanía podría continuar desarrollando otras labores que no incidieran, de cualquier forma, en aquélla. Es así como ha ido pasando el tiempo, y actualmente la democracia, como sistema de gestión política, no ha terminado por priorizar o rescatar, en muchos países latinoamericanos, los principios esenciales del Estado de Derecho. Mientras tanto, altas tasas de criminalidad y actuaciones gubernamentales con un descaro imposible de sospechar hace una década hacen de algunos territorios espacios donde reina la impunidad y se impone el crimen organizado o la delincuencia más cruel y activa, algo que podría haber disminuido o desaparecido si se hubiese prestado atención a ciertos consejos ya antiguos: «… los hombres no ponen su afecto, por lo general, más que allá donde hay fuerza» (Tocqueville, 2005: 111).
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Podemos entender el Estado «como un concepto central de la ciencia política que designa la forma de organización política por antonomasia, nacida en Europa en el siglo XVI y que ha sido adoptada posteriormente de manera universal» (Molina y Delgado, 1998: 48). Teorizado por Maquiavelo, surge de la mano del concepto de soberanía y se establece como el constructo político-institucional, como la herramienta y el canal a través de los cuales se expresa la misma. Es decir, representa la formalización de una autoridad permanente y pública que domina, por el interés general, un espacio territorial limitado (cerrado) y a las personas que en él viven.
En definitiva, y en palabras de Max Weber, es la asociación que, dentro de unas fronteras espaciales, reclama para sí el monopolio de la violencia física legítima. El Estado, al mismo tiempo, es una comunidad política estable que agrupa una población en interacción social e institución jerárquica fundada sobre impuestos y leyes que regulan a ese grupo humano. Hay que tener claro que el concepto se enfrenta (dependiendo de los autores) al de sociedad civil, y se acerca a la noción amplia de Gobierno como aparatomáquina en el que residen los poderes públicos que se plasman en el ejército, la burocracia y la diplomacia exterior. No obstante, la idea del Estado es más amplia, puesto que incluye la definición de los intereses permanentes de la organización, y no se limita, como el Gobierno, a la dirección del proceso político presente.
Con independencia de las formas políticas preestatales, el Estado moderno surgió con la teoría absolutista que pretendía justificar monarquías fuertes para evitar que la competencia feudal o religiosa arruinara Europa, lo que condujo a una concentración y centralización del poder en la figura del monarca absolutista (Jean Bodin). Posteriormente, cuando el Antiguo Régimen y el mercantilismo proteccionista perjudicaban los intereses de la burguesía ascendente, las revoluciones liberales aportaron un nuevo diseño de Estado como mero guardián, mínimamente implicado en la regulación de la actividad social y respetuoso con el libre comercio y los derechos individuales. Max Weber propone una definición del Estado que apunta a poner en relación una estructura de poder legítima (la organización), una distribución del poder (el monopolio de la fuerza física), un conjunto de funciones (coerción), un campo de acción específico (el territorio) y una manera particular de construir este campo (el monopolio de la violencia). De esta manera, el autor destaca lo siguiente:
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El Estado Moderno es una asociación obligatoria la cual organiza la dominación. Ha sido exitoso en buscar monopolizar el uso legítimo de la fuerza física como una herramienta de dominación en el territorio. A su fin, el Estado ha combinado los medios materiales de organización en las manos de sus líderes, y se ha expropiado toda la autonomía de los funcionarios de Estado quienes formalmente controlaban esos medios en sus propios derechos. El Estado ha tomado sus posiciones y ahora se mantiene en el sitio más alto (Weber, 1968).
Bajo todas estas relaciones, el poder del Estado puede subdividirse en fuerza pública y autoridad pública (Thomas Fleiner-Gerster, 1988). La primera nos lleva a utilizar los medios de coerción física: el Estado tiene el monopolio de la fuerza. La segunda reposa sobre la confianza que los órganos del Estado inspiran a los ciudadanos. Dicho de otra manera: la esfera pública engloba a todas las instituciones...
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