La inspección ambiental y el Derecho Comunitario Europeo

El Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, firmado por los Estados miembros el 13 de diciembre del 2007, consagra la función de la Comisión de velar y supervisar la aplicación y ejecución del derecho comunitario por parte de los Estados miembros.¹Constitucionalmente se atribuye a esta institución una facultad de vigilancia y supervisión sobre la aplicación de los Tratados y de las medidas que las instituciones europeas dictan en virtud de los mismos.²

En el ámbito de la aplicación del derecho comunitario ambiental, el ejercicio de este cometido se presenta ciertamente complicado y huérfano de un sistema de control o inspección europeo, como sin embargo ocurre en otros sectores,³que le permita asegurar un cierto grado de control sobre la eficacia de los instrumentos normativos creados por la legislación nacional en orden asegurar el cumplimiento y aplicación de las disposiciones comunitarias. LOPEZ RAMÓN, F.,⁴ sostiene que la cuestión sobre "el control del cumplimiento por los Estados miembros de las obligaciones generadas por el Derecho comunitario ambiental constituye uno de los problemas más graves de la materia, pudiendo decirse que existe una laguna de ejecución que afecta gravemente a la eficacia de la normativa ambiental de la comunidad."⁵

Diversos instrumentos jurídicos emanados desde instancias europeas reflejan esta inquietud y, en este sentido, la Comunicación sobre la Aplicación del Derecho Comunitario de Medio Ambiente⁶ reconocía, sin ambages, esta realidad, evidenciando que la Comisión carece de los medios jurídicos, económicos y humanos necesarios para desplegar una acción de control de tanto calado, por lo que la colaboración de los Estados miembros proporcionándole información sobre el grado de aplicación del derecho europeo dentro de sus respectivos territorios se presenta como una herramienta imprescindible para la materialización de esta labor. Al fin y al cabo, son éstos los encargados de fijar en sus respectivos ordenamientos jurídicos, las formas, procedimientos y autoridad pública que ha de llevar a cabo el cumplimiento de la norma comunitaria en virtud del principio de autonomía institucional que en el ámbito ambiental se reconoce en el Artículo 192 (antiguo artículo 175 TCE) del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea).⁷

Por su parte, los Programas de Acción Comunitaria en materia de medio ambiente,⁸ han jugado un papel decisivo en la evolución y desarrollo de esta función de supervisión sobre la aplicabilidad del derecho comunitario, contribuyendo a perfilar y fijar un conjunto de previsiones y orientaciones que inciden de manera directa sobre la necesidad de garantizar y canalizar un efectivo control sobre el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en materia de protección ambiental, persiguiéndose, en esencia, una aplicación uniforme y eficaz del derecho comunitario en todos los Estados miembros⁹ y, sin perjuicio de que la Comisión salvaguarde sus competencias normativas para establecer el alcance y el cómo de la supervisión, control y ejecución del derecho comunitario en general.¹⁰

Pero si tal y como acabamos de ver, la importancia de la función de inspección y control de la Comisión sobre el cumplimiento del derecho comunitario ambiental se ha venido consolidando a través de la evolución reflejada en diversos instrumentos jurídicos atípicos reguladores del denominado soft law,¹¹ la realidad es que hoy día nos encontramos ante un sistema de inspección y control comunitario escasamente definido y configurado, lo que obliga a la Comisión a tener que servirse de órganos y redes de naturaleza supranacional que colaboran con ella en su tarea progresiva de fijar los contornos en que la acción de supervisión ha de desenvolverse.

En este contexto juega un relevante papel la red Europea para la implementación y cumplimiento de la legislación medioambiental - European Union Network for the implementation and Enforcement of Environmental law - (red Impel)¹², siendo uno de sus principales objetivos el impulsar y garantizar una aplicación y ejecución más eficaz de la legislación comunitaria ambiental mediante el intercambio de información y experiencias entre sus miembros.¹³ La participación de una red informal en asuntos comunitarios ambientales ya fue esbozada en el quinto programa de acción comunitaria en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible y donde se atribuye a la Comisión, en orden a velar por la correcta ejecución de las normas comunitarias, la facultad de convocar unos grupos de diálogos ad hoc entre los que se ya se mencionaba "Una red de ejecución compuesta por representantes de las administraciones nacionales pertinentes y de la Comisión que se van a ocupar de asuntos relacionados con el cumplimiento práctico de las medidas comunitarias. Su propósito consiste, básicamente, en articular los mecanismos necesarios para la materialización de un efectivo intercambio de información y experiencias, preparando planteamientos comunes a nivel práctico, bajo la supervisión de la Comisión".¹⁴ La red IMPEL, por tanto, se constituye en la expresión actualizada de ese objetivo como foro cualificado y experto en materia de garantía y mejora del cumplimiento y ejecución de la legislación ambiental alimentándose de las propias experiencias que aportan sus participantes en sus propios ámbitos de actuación.

· The expertise and experience of the participants within IMPEL make the network uniquely qualified to work on certain of the technical and regulatory aspects of EU environmental legislation. The Network’s objective is to create the necessary impetus in the European Community to make progress on ensuring o more effective application of environmental legislation. It promotes the exchange of information and experience and the development of environmental legislation, with especial emphasis on Community environmental legislation. It provides a framework for policy makers, environmental inspectors and enforcement officers to change ideas, and encourage the devolopment of enforcement structures and best practices"¹⁵

· Estructuralmente se han configurado en torno a esta Red grupos de trabajos, denominados "cluster"¹⁶ que se dedican a trabajar en campos o materias concretas que se les atribuyen desde su Asamblea General, incidiendo sobre sus aspectos prácticos y técnicos, analizando y desarrollando las propuestas de los nuevos proyectos que se presenten relativos a la materia propia de cada grupo. Actualmente existen tres:

1. Mejora de la autorización o permisos, inspección y ejecución.

2. Traslados transfronterizos de residuos.

3. Legislar mejor

El cluster del grupo I, que es el que ahora interesa, en tanto específico la materia de inspección y control ambiental, se ha constituido en un elemento de dedicación permanente al estudio y evolución de esta técnica de intervención, resultando sus trabajos decisivos en la elaboración de la Recomendación 2001/331/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 3 de abril del 2001, sobre criterios mínimos de las inspecciones ambientales. La red impel ha venido trabajando en proyectos encaminados a fomentar las buenas prácticas en el orden de la inspección ambiental, dando a luz a relevantes documentos que han servido de guía para definir y fijar, con una proyección general, aspectos del procedimiento de inspección ambiental que han determinado que su aplicación práctica resulte más eficiente y eficaz. En este sentido merece la pena destacar el conocido como "libro de referencia para la gestión ambiental de inspección" (Management Reference Book for Environmental Inspectorates), basado en ejemplos de buenas prácticas recopiladas de muchos países y cuyo propósito, según su prologo, es proporcionar una herramienta básica para la organización de la gestión de los servicios de inspección, sirviendo además como guía de referencia para el trabajo de los inspectores, recogiendo aspecto tan importantes como la planificación de las inspecciones, el régimen de visitas "in situ", responsabilidades de inspector, informe de sus actuaciones etc.

Otro de sus trabajos claves en la evolución y mejora del régimen de inspección ambiental lo encontramos en el denominado libro guía "Hacer las cosas bien II/III. Paso a paso libro de orientación para la planificación de las inspecciones medioambientales" (Doing the RightThings II/III) Step-by-step guidance book for planning of environmental inspection), donde como su propio nombre indica, se encarga de dar una visión extensa y completa sobre la organización, desarrollo y ejecución de la labor de planificación en las inspecciones ambientales. La declaración que se hace en el prologo por parte del Sr. Gerard Wolters - Inspector General. Inspección del Ministerio de Vivienda, Ordenación Territorial y Medio ambiente de los Paises Bajos - nos da una idea de la importancia que la red Impel atribuye a la herramienta de la planificación en el ejercicio de las funciones inspectoras ambientales:

· Dear Reader: Planning of inspection activities is a key requirement of the European Recommendation on minimum criteria forenvironmental inspections. Planning is about defining and explaining as accurate as possible beforehand the work we are going to do, so that we can perform in an effective, efficient, transparent and accountable way. The present guidance book was developed to support inspecting authorities in carrying out that difficult task. It helps to pose the right questions and suggests ways for finding the right answers. I sincerely hope that this guidance book will proof to be a useful tool enabling inspecting authorities to better organise their planning. The guidance book was produced as a follow up of the earlier, more exploratory IMPEL project "Doing the right things I". Simply delivering this guidance book is however not enough. Inspecting authorities should be encouraged to use it. I am therefore committed to give my further support to future work which aims at promoting the implementation of the guidance book in practice"

Por último, han de destacarse los esfuerzos de esta red informal y supranacional, para fijar unos criterios mínimos en la cualificación de los inspectores, inquietud que tiene su reflejo en la propia Recomendación del 2001 y que posteriormente será abordada con mayor profundidad:

"2.- Se invita a la Comisión a elaborar con la mayor rapidez posible, en cooperación con el Impel y otros interesados, criterios mínimos relativos a la cualificación de los inspectores facultados para llevar a cabo inspecciones medioambientales en nombre de las entidades encargadas de las mismas o bajo la autoridad o supervisión de estas.

"3.- Los Estados miembros en colaboración con la red IMPEL, la Comisión y los otros interesados, deberán elaborar con la mayor rapidez posible programas de formación con el fin de atender a la demanda de inspectores medioambientales cualificados" (Recomendación IX)

Ni que decir tiene, que no es esta una cuestión que la consideremos de orden menor, por el contrario, sabido es que contar con una Administración eficaz es contar con un personal bien formado y suficientemente cualificado. Don R. MARTIN MATEO,¹⁷ hace algo más de dos décadas ya mantenía que nuestras Administraciones públicas presentaban un notable déficit en cuanto al personal adecuado y en número suficiente para llevar a cabo las nuevas responsabilidades que en el ámbito ambiental iban surgiendo. Consideraba que no existían, por ejemplo, suficientes cuadros técnicos con una preparación idónea para llevar a efectos, estudios, planes y programas encaminados a eliminar la contaminación, ni las administraciones responsables estimulaban especialmente la formación de este tipo de personal, de manera que la responsabilidad de control y vigilancia se hacía recaer sobre los escasos y pocos funcionarios, lo que no permitía realizar la función inspectora de manera eficaz. En mi opinión, el paso del tiempo no ha variado sustancialmente esta situación, la aparición de los cada vez más complejos desarrollos tecnológicos propios de sociedades industriales avanzadas no ha conllevado una paralela evolución y fortalecimiento de nuestras administraciones ambientales en la organización de recursos técnicos y humanos que le permita atender con solvencia esos cometidos.

Por su parte, la Agencia Europea de Medio Ambiente y la red europea de información y observación sobre el medio ambiente, también se presentan como sujetos colaboradores con la Comisión en sus tareas de vigilancia y control sobre la aplicación de la legislación comunitaria en los Estados miembros, así se expresa de manera nítida en el considerando noveno del Reglamento (CE) 401/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril, relativa a la Agencia Europea de Medio Ambiente y a la red europea de información y de observación sobre el medio ambiente.¹⁸"la Agencia debe cooperar con las estructuras existentes a escala comunitaria para permitir a la Comisión que garantice la plena aplicación de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente" En efecto, en este ámbito de colaboración en el ejercicio de la función de supervisión atribuido a la Comisión, la Agencia se consagra como un sujeto verdaderamente trascendente para la consecución de dicho objetivo, de tal manera que se convierte en una especie de puente de transmisión con la Comisión y los Estados miembros de información objetiva y fiable que les sirven de orientaciones o guías para que estos actores puedan evaluar el grado de aplicación del derecho comunitario ambiental.¹⁹

La preocupación comunitaria para que los Estados miembros contaran con un sistema o sistemas de inspección ambiental fue objeto de tratamiento en la Resolución del Consejo de 7 de octubre de 1997, sobre la redacción, aplicación y cumplimiento del derecho comunitario en materia de medio ambiente, destacando su preámbulo, que será a partir de la reunión del Consejo Europeo celebrada en Dublín los 25 y 26 de junio de 1990, donde los Jefes de Estado y de Gobierno ya subrayaron, entre otras cuestiones, que la legislación comunitaria sobre el medio ambiente será eficaz si los Estados miembros aplican y hacen cumplir plenamente dicha legislación, resaltándose, a su vez, "el hecho de que la inspección es un requisito previo esencial para alcanzar el objetivo de una ejecución y cumplimiento uniforme de la legislación en materia de medio ambiente en todos los Estados miembros". Esta Resolución, junto con la Comunicación adoptada por la Comisión en octubre de 1996²⁰ sobre la Aplicación del Derecho Comunitario de medio ambiente, y donde se viene a recoger cuestiones tan interesantes como la creación de un cuerpo de inspección ambiental, homologación de criterios de inspección, fortalecimiento de la red Impel etc., van a constituir los precedentes del más importante instrumento jurídico comunitario que en materia de inspección ambiental se ha dictado hasta estos momentos. La Recomendación de 4 de abril del 2001 sobre criterios mínimo de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros, cuya finalidad esencial consiste en proporcionar a éstos unas orientaciones generales respecto a la forma de organización, realización, seguimiento y publicación de los resultados del procedimiento de inspección ambiental,²¹ además de constituir un llamamiento a las entidades privadas para que se impliquen en la realización de las tareas de inspección. Así se dispone expresamente en la Recomendación II.4b) cuando declara que:

"Los organismos a que se refiere la letra a) - autoridades públicas a nivel nacional, regional o local -, podrán de acuerdo con la legislación nacional, delegar las tareas que deberán realizarse en virtud de la presente Recomendación, bajo su autoridad y supervisión, en cualquier personas jurídica de derecho público o privado, siempre y cuando tal persona no tenga intereses personales en los resultados de las inspecciones que realiza."²²

La referida Recomendación, constituye, sin duda, el esfuerzo legislativo más significativo que hasta ese momento se había realizado en materia de inspección ambiental, debiéndose su aparición al especial interés que en estos tiempos estaban mostrando las instancias comunitarias competentes para lograr una mayor y más uniforme observancia en la aplicación y cumplimiento de sus normas, poniéndose fin, de esta manera, a la indeterminación y ambigüedad que prácticamente venían a constituir la nota común en la ordenación que sectorialmente se producida sobre esta materia²³

Esta necesidad de uniformar la aplicación normativa venia determinada por la gran disparidad que existe en la regulación de las tareas de inspección ambiental de los Estados miembros²⁴, por ello, el Consejo en la Resolución de 7 de octubre de 1997 sobre redacción, aplicación y cumplimiento del Derecho Comunitario en materia de medio ambiente,²⁵ solicita a la Comisión que teniendo en cuenta la disparidad de los sistemas existentes proponga para ulterior estudio en el Consejo, en particular, basándose en los trabajos de la red impel unos criterios mínimos o directrices para las tareas de inspección que se realizan en cada uno de los Estados miembros. En éste sentido se adopta por la Comisión una propuesta de Recomendación del Consejo sobre criterios mínimos de las inspecciones ambientales²⁶, donde la Comisión propone directrices sobre organización, realización, seguimiento y publicación de los resultados de las inspecciones. La propuesta, que se refiere a fuentes específicas de contaminación cuyas emisiones o residuos deben autorizarse, recomienda a los Estados prestarse mutua asistencia e intercambiar información sobre la organización y realización de las inspecciones, fijando también los criterios a los que han de sujetarse las visitas "in situ" y las investigaciones realizadas tras accidentes graves. Por otra parte, pide a los Estados definir los programas de inspecciones de antemano y hacerlos accesibles al público, proporcionando, finalmente, informes que permitan a la Comisión analizar el funcionamiento y eficacia de la Recomendación.

La propuesta fue objeto de diversas enmiendas por parte del Parlamento Europeo, destacándose, entre ellas, la que pretendía, debido a la urgencia de garantizar una aplicación equitativa de la legislación de la Unión Europea en materia de medio ambiente, convertir la Recomendación no vinculante en una Directiva. El problema consistía en que como Recomendación, la propuesta no proporcionaba ninguna garantía de que se fuera a emprender acción alguna por los Estados. Los diputados del Parlamento Europeo querían tener la seguridad de que al adoptar este instrumento, todo los Estados miembros tendrían la obligación legal de crear estos sistemas de inspección en vez de limitarse, simplemente, a proyectar su establecimiento.²⁷ A consecuencia de ello, la Comisión presenta una propuesta modificada de Recomendación²⁸, en la que tiene en cuenta algunas de las modificaciones aprobadas por el Parlamento rechazando la enmienda de dar a la propuesta la forma de Directiva. Las razones que se esgrimieron entonces fueron las siguientes:

· Habida cuenta de la gran disparidad existente en los Estados miembros en las tareas de inspección medioambiental, se considero oportuno garantizar, en una primera fase la realización de unas tareas de inspecciones mínimas, con vista a la adopción posterior de una Directiva marco sobre las inspecciones en general que podría proponerse en su momento a la luz de la experiencia adquirida en la aplicación de la recomendación.

· Los Estados miembros que no disponen de sistema de inspección muy desarrollados podrán tener problemas para atenerse inmediatamente a una Directiva. Se consideró preferible, en una primera etapa, incrementar la capacidad de los sistemas menos desarrollados.

· Los Estados miembros e Impel se opusieron enérgicamente a la idea de dar a la propuesta la forma de Directiva.²⁹

Finalmente, mediante la forma de Recomendación, se aprueba esta propuesta modificada, el 4 de abril del 2001 dejando no obstante las puertas abiertas a la regulación de esta materia por una Directiva.

La Comisión deberá estudiar como se ha aplicado la presente Recomendación y su grado de eficacia lo antes posible una vez recibidos los informes a que se refiere la Sección VIII, con objeto de aplicar el ámbito de aplicación de los criterios mínimos a la luz de la experiencia adquirida en su aplicación y habida cuenta de las contribuciones de las partes interesadas, incluidas la red IMPEL y la Agencia Europea del Medio Ambiente. La Comisión deberá presentar entonces al Parlamento Europeo y al Consejo un informe acompañado, en su caso, de una propuesta de Directiva. El Parlamento y el Consejo considerarán dicha propuesta sin demora.³⁰

Precisamente, la Comisión dando cumplimiento a éste compromiso y teniendo como guía los informes remitidos a la misma por parte de los Estados miembros sobre sus experiencias deducidas de la aplicación de la Recomendación, traslada al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones una Comunicación relativa a la revisión de la Recomendación 2001/331/CE sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros³¹. En ésta Comunicación se pone de manifiesto, ante la disparidad de criterios en la forma de llevar a cabo las inspecciones ambientales por partes de algunos Estados y la falta de recursos económicos en otros que les impiden desarrollar un adecuado sistema de inspección, la necesidad de profundizar en el análisis de algunos de sus aspectos en orden a mejorar su más eficaz aplicación, descartándose la posibilidad de que estos criterios mínimos de inspecciones medioambientales se establezcan mediante Directiva:

"La Recomendación debería considerarse un marco general para los sistemas de inspecciones medioambientales en los Estados miembros. Sus criterios son de carácter general y describen como deberían planificarse, realizarse y seguirse esas inspecciones. Debido a ese carácter general y descriptivo de los criterios, no resulta adecuado transformarlos en requisitos jurídicamente vinculantes"

No obstante de ello, la Comunicación propone una revisión de la Recomendación que amplíe su ámbito de aplicación para dar cabida a otras actividades ambientalmente significativas,³² que aclare definiciones,³³ que establezca criterios más elaborados en relación a la planificación de las inspecciones,³⁴ que permita crear un sistema de notificación de informes lo más sencillo posible para obtener información sobre el funcionamiento de los sistemas de inspección y si estos cumplen el objetivo asignado de mejorar el cumplimiento de la legislación de medio ambiente³⁵ y que sean los textos legislativos sectoriales los que prevean los requisitos específicos jurídicamente vinculantes para la inspección de las instalaciones o actividades que queden englobadas dentro de su ámbito de aplicación.³⁶

a) Antecedentes y evolución.

Lo destacable de la presente Directiva a los efectos que aquí importan es que, por fin, y desde luego con base en la aludida Recomendación y su posterior propuesta de revisión, se viene a introducir dentro del ámbito específico de las instalaciones y actividades industriales y con carácter vinculante para los Estados miembros, el desarrollo de un régimen jurídico de inspección ambiental del que sus predecesoras carecían. En efecto, la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de Regiones, relativa a los avances en la aplicación de la Directiva 96/61/CE del Consejo, relativa a la prevención y al control integrado de la contaminación, reconocía que esta norma no era demasiado específica en cuanto a los medios para garantizar el cumplimiento de las condiciones de los permisos, pues sólo se limitaba a establecer que los Estados miembros deberían adoptar aquellas medidas necesarias para garantizar que el titular cumpla con dichas condiciones, imponiéndosele la obligación, eso sí, de cooperar con las autoridades cuando lleven a cabo las inspecciones. La Comisión, por tanto, carece de información sobre el funcionamiento real de los sistemas de inspección ambiental de los distintos Estados miembros y, por ello, se le faculta para que instrumente los mecanismos necesarios que le permitan un seguimiento respecto de los avances que éstos vienen experimentando en la progresión esta materia.³⁷

En ese contexto y con un afán codificador, el 15 de enero del 2008 se dicta la Directiva 2008/1/CE, ante las numerosas modificaciones sustanciales que había sufrido su antecesora, la Directiva 96/61 a la que viene a derogar³⁸. Esta norma comunitaria, aunque resultaba igualmente parca y lacónica en la materia que nos ocupa,³⁹ insistía, sin embargo, en la importancia que tiene el intercambio de información y experiencias que los Estados miembros tenían que proporcionar a la Comisión para que ésta tuviese conocimiento real respecto del grado de aplicación de la legislación ambiental en sus respectivos territorios. Los resultados fueron un tanto decepcionantes en la medida que evidenciaba que la práctica de los sistemas de inspección y control ambiental seguían variando considerablemente de un Estado miembro a otro, e incluso dentro de los mismos.⁴⁰

La Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales, que viene a derogar a la anterior, pretende atajar ese problema mediante el establecimiento de una regulación armonizada y uniforme para todos los Estados miembros, en forma de requisitos mínimos, imponiéndoles el deber de que a más tardar a 17 de enero del 2013, debían de adoptar aquellas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas necesaria para dar cumplimiento al sistema de inspección ambiental establecido en el artículo 23 y que se sustenta en torno al concepto que la propia Directiva proporciona sobre la inspección ambiental, definiéndola como "Toda acción, como visitas in situ, monitorización de emisiones y comprobaciones de informes internos y documentos de seguimiento, verificación de la auto-monitorización, comprobación de técnicas usadas y adecuadas de la gestión medioambiental de la instalación, llevadas a cabo por la autoridad competente o en nombre de esta para comprobar y fomentar la adecuación de las instalaciones a las condiciones de los permisos y controlar, en caso necesario, su repercusión medioambiental". La transposición de la norma comunitaria en la legislación interna española se produce mediante la Ley 5/2013, de 11 de junio, por la que se modifica la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrado de la contaminación y la ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

b) Instrumentos jurídicos que han influido en la elaboración del régimen de inspección ambiental previsto en el artículo 23 de la Directiva.Dos son, a mí juicio, los documentos que han contribuido notoriamente en la decisión de abandonar en el ámbito de las emisiones industriales la fórmula de la recomendación no vinculante y apostar, al menos, porque determinados aspectos de la inspección ambiental vengan contenidos en una norma comunitaria de proyección obligatoria para los Estados destinarios:

· Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité de Regiones relativa a la revisión de la Recomendación 2001/331/CE sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros.⁴¹

· El Libro-Guía elaborado por la Red Impel y denominado "Hacer las Cosas Bien II y III. Paso a Paso libro de Orientación para la planificación de las inspecciones medioambientales.⁴²

La Comunicación de 14 de noviembre del 2007, consideró como susceptibles de mejora tres aspectos elementales sobre los que se apoyaba la Recomendación del 2001. I) La planificación, con la que está en juego nada menos que la eficacia del propio sistema de inspección. Ii) la realización de visitas, que como apunta el apartado 13 del preámbulo de la Recomendación constituyen una parte esencial de las tareas de inspecciones ambientales. Iii) La exigibilidad de un informe final que incluirá unas conclusiones sobre el resultado de la inspección in situ y que supone una expresión del principio de participación del ciudadano en la aplicación del derecho comunitario en materia ambiental.⁴³

En cuanto a la planificación, la Comunicación referida declara que los criterios propuestos por la Recomendación no se han cumplido en algunos Estados miembros, reprochándose que, en muchos casos, más que encontrarnos en presencia de un documento estratégico donde se establecieran las reglas de organización de la actividad inspectora lo que existían eran meras listas de instalaciones sobre las que antes o después han de llevarse a cabo inspecciones. Se ponía de manifiesto que algunos Estados se han negado a no hacer público sus planes de inspección para no poner sobre aviso a las instalaciones del momento en que va tener lugar la inspección. Para poner fin a estas incidencia e ir avanzando en la mejora de esta herramienta planificadora la Comunicación proponía distinguir entre "plan de inspección" y "programa de inspección" el primero de ello constituiría la organización política de la actividad inspectora y el segundo, su aspecto operativo, ello conllevaría, afirma la Comunicación, que los planes pudieran publicarse sin comprometer la eficacia de las inspecciones.

Por su parte, respecto al régimen de visitas in situ, la Comunicación insiste en homogeneizar su denominación diferenciándose entre las rutinarias como aquellas que forman parte de un programa de inspección previsto y, las no rutinarias, que son aquellas que se llevan a cabo en respuestas a una reclamación, en relación con la expedición, renovación o modificación de una autorización o permiso, o para investigar accidentes, incidentes o casos de incumplimientos. La diferente denominación otorgada por los Estados miembros a las visitas (inspecciones reactivas o no reactivas, inspecciones programadas o no programadas) ha dificultado, según se afirma en la Comunicación, la evaluación de la aplicación eficaz de la anterior Recomendación.⁴⁴

Por último, los informes que se emitan después de cada visita y que han de hacerse públicos se constituyen en una valiosísima herramienta para conocer el grado de aplicación de la Recomendación. Por ello, la Comunicación propone seguir trabajando en este aspecto simplificando el sistema de presentación de informes y orientarlo mejor para obtener más éxito en el sistema de inspección. La Comunicación propone, en orden a garantizar la comparación de los datos contenidos en los mismos, la configuración de un formato claro y uniforme.⁴⁵

El otro instrumento documental que en nuestra opinión ha contribuido a que la Directiva proyecte una intensa atención sobre la técnica planificadora de las inspecciones ambientales, lo encontramos en el denominado libro-guía "Hacer las cosas bien II/III. Paso a Paso libro de orientación para la planificación de las inspecciones medioambientales (Step to estep Guidancebook was developed on planning and prioristising of environmental inspections) y que ha sido elaborado dentro del programa de trabajo llevado a cabo en el seno de la Red Impel para mejorar y perfeccionar la realización de las inspecciones en el ámbito ambiental. Digamos que el ejercicio de la acción planificadora por parte de las autoridades competentes en este ámbito, queda sujeta al seguimiento de unas fases que debidamente estructuradas y sistematizadas contribuyen a mejorar y hacer más eficaz la acción inspectora. En un primer momento, mediante la planificación, se determina el ámbito de aplicación y alcance del plan de inspección. Posteriormente, se establecen unas prioridades respecto de las instalaciones y actividades a inspeccionar en función de riesgo ambiental que estas presentan, por tanto, a mayor nivel de riesgo mayor atención inspectora requerirá. Después, se definirán y fijarán los objetivos y las metas a alcanzar, para la cual se toma en consideración determinados parámetros que sirven de indicadores respecto de los resultados que se quieren obtener, por ejemplo: cantidad de incidentes o quejas que se producen, nivel de cumplimiento de la norma, logros reales respecto de reducción de riesgos o contaminantes, mejora del aire, agua, suelo debida a la acción de inspección etc. La cuarta fase constituye el desarrollo propio de plan de inspección, especificándose el periodo que va abarcar el mismo, se describen y explican las medidas a adoptar y se establece su contenido, esto es, los objetivo que se quieren lograr, los medios jurídicos, organizativos y financieros con los que se cuenta para la aplicación del plan, las estrategias que se han adoptado para el efectivo cumplimiento de las actividades de inspección y se fijan las prioridades teniendo en cuenta los objetivos y estrategias. Es importante destacar que es en esta fase cuando el plan se pone a disposición del público para su conocimiento, si bien, se puede excepcionar de esa información pública parte del mismo como puede ser el propio "programa de inspección" el cual puede presentarse como un anexo o documento separado del propio plan y que puede interesar no sacarlo a la luz en la medida en que el mismo recoja actuación de inspecciones o medidas de ejecución que han de ser llevadas a cabo sin previo aviso. La evaluación y seguimiento de la aplicación del plan determinara o no su revisión. Un quinto paso definiría el marco de ejecución del plan, asegurándose que se cuenta con todas las condiciones, procedimientos de trabajo, instrucciones pertinentes, determinación de facultades y competencias así como de los equipos necesarios para proceder a ejecutar las inspecciones. En definitiva, sirve para preparar y facilitar las distintas actividades de inspección. La siguiente fase es la realización material de la inspección la cual se lleva a cabo, bien a través de las oportunas visitas rutinarias programadas, bien mediante las visitas no rutinarias para los supuestos de quejas, denuncias o accidentes o incidentes graves. Se verifica el grado de cumplimiento con la normativa aplicable así como respecto al condicionado del permiso o autorización otorgado al titular de la actividad o instalación inspeccionada. Finalmente, es en esta fase, donde se elaboran los informes de inspección con los resultados obtenidos después de cada visita y que son incorporados a una base de datos para su posterior publicidad al público. La última fase se conoce con el nombre de "supervisión del rendimiento" se produce una evaluación de los resultados y efectos de las visitas inspectoras sobre las instalaciones inspeccionadas al objeto de asegurarse si se está o no cumpliendo con los objetivos y metas marcados. En definitiva, en esta fase se evalúa si el plan de inspección confeccionado en su momento es o no eficaz, (por ejemplo, número de inspecciones programadas y número de inspecciones efectivamente realizadas), cuáles de las herramientas o estrategias programadas están funcionando mejor, o la eficacia de las medidas preventiva adoptadas en orden a reducir o eliminar el impacto ambiental que la actividad o instalación está ocasionando. La información obtenida servirá no solo para revisar, en su caso, los planes de inspección sino también para informar de sus resultados a los interesados, a las autoridades políticas competentes en materia de inspección ambiental, al público en general y a la Comisión Europea.

c) La regulación de la Inspección Ambiental en la Directiva de Emisiones Industriales.

De lo hasta aquí expuesto, entiendo que la Recomendación sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales de abril del 2001, la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento y al Comité de Regiones de noviembre del 2007, los informes elaborados por los Estados miembros y remitidos a la Comisión sobre sus experiencias en el cumplimiento de la Recomendación⁴⁶, los constantes y numerosos trabajos y proyectos elaborados por la Red Impel en materia de inspección ambiental y la necesidad manifestada, cada vez con mayor intensidad, de empezar a homogeneizar y armonizar un régimen jurídico común de inspección en los distintos países miembros de la Unión Europea ha determinado la necesidad de dedicar en esta Directiva un espacio para la regulación de determinados aspectos o requisitos mínimos exigibles a los Estados miembros sobre la actividad de la inspección ambiental.

Lo primero que se debe destacar es que el concepto que proporciona la Directiva sobre la inspección ambiental (aparto 22 del artículo 3), se aleja de declaraciones genéricas y formales y lleva su atención a los aspectos más prácticos de su ejecución, introduciendo nuevas técnicas de inspección que ni tan siquiera eran consideradas en la Recomendación. Por ejemplo, se aprecian facultades de inspección nuevas como la monitorización de emisiones, la verificación de la auto-monitorización o la comprobación de técnicas usadas. Además, se infiere de la noción analizada dos aspectos de especial interés en la forma y propósito de las inspecciones. Por un lado, se reconoce de forma nítida el sistema de inspección privado, al declararse que las inspecciones pueden ser llevadas a cabo por la autoridad administrativa competente o "en nombre de esta" y, por otro, se resalta el carácter instructivo y persuasivo de la inspección, al considerarse que su finalidad no solo consiste en actos de comprobaciones sino que "ha de fomentar la adecuación de las instalaciones a las condiciones de los permisos y controlar, en caso necesario, su repercusión medioambiental". No nos resistimos, a traer a colación lo que mantiene en este sentido el profesor FERNANDEZ RAMOS, cuando afirma que "es cada vez más evidente que para obtener un nivel aceptable de cumplimiento de la legislación es preciso complementar la labor represiva con una actividad positiva de información y persuasión, pues la explicación del sentido, de la significación y del alcance de las normas constituye el medio más idóneo para reconducir a sus dictados la actuación de los interesados"⁴⁷

El marco jurídico que la Directiva dedica a esta actividad lo encontramos en el artículo 23 donde se viene a regular un régimen de inspección ambiental integrado respecto de las instalaciones y actividades industriales con incidencia contaminadora y mencionadas en los capítulos II a VI de la presente norma comunitaria y en el que se incluye el análisis de toda la gama de efectos ambientales relevantes de la instalación inspeccionada. La Directiva se cuida mucho de hacer nominaciones respecto de fuentes de contaminación concretas (emisiones a la atmósfera, vertido a las aguas, vertidos o recuperación de residuos) y se expresa utilizando términos muchos más genéricos que los utilizados en la Recomendación "la inspección abarca a toda gama de efectos con incidencia ambiental". Probablemente aquí se ha tenido en cuenta la propuesta de mejora expresada en la Comunicación de noviembre del 2007 respecto del ámbito de aplicación recogido en la Recomendación del 2001. La Comunicación comunitaria reconocía que era necesario aclarar la definición y el ámbito de aplicación recogida en esta última "porque los Estados miembros la han interpretado de forma distinta y eso hace que el número de instalaciones sujetas a inspecciones medioambientales y el porcentaje de instalaciones inspeccionadas cada año varíe mucho de un Estado a otro"

Por otro lado, la Directiva impone a las autoridades competentes, tanto a nivel nacional, regional o local, la necesidad de confeccionar un plan de inspección medioambiental donde queden incluidas todas las instalaciones que queden bajo la órbita del ámbito de aplicación de la Directiva, plan que deberá estar sometido a un constante seguimiento y evaluación en orden a su actualización. El contenido de dicha plan incluirá los siguientes aspectos:

· Una evaluación general de los problemas de medio ambiente más importantes.

· La zona geográfica cubierta por el plan de inspección.

· Un registro de las instalaciones cubiertas por el plan.

· Los procedimientos para elaborar programas de las inspecciones medioambientales prefijadas.

· Los procedimientos de las inspecciones medioambientales no prefijadas que son aquellas que tienen por objeto investigar denuncias graves sobre aspectos medioambientales, así como accidentes graves o incidentes medioambientales.

· En su caso, disposiciones sobre la cooperación entre las diferentes autoridades responsable de la inspección. El programa de inspección se considera como un documento que forma parte del plan y que tiene como misión principal ordenar y clasificar las frecuencias de las visitas inspectoras a los distintos tipos de instalaciones. La cuestión que estamos apuntando no resulta, en modo alguno baladí, las referencias que la Recomendación realizaba respecto de los planes y programas de inspección no sólo carecían de una definición clara sino que introducían una importante confusión a la hora de comprender la finalidad de ambos instrumentos. Por poner un ejemplo, el contenido que se recoge en la Directiva respecto de los planes de inspección era el contenido propio que la Recomendación dedicaba a los programas de inspección. Sin duda, una vez más, aquí ha tenido mucho que ver la Comunicación del 2007 que ha contribuido a aclarar ambos conceptos expresándose del siguiente modo:

La Recomendación no ofrece ninguna definición para el "plan de inspección" ni para "programas de inspecciones" que se supone que es un documento estratégico donde se fija el orden de prioridad de las inspecciones medioambientales. Ha habido una cierta confusión con el término "programas de inspecciones", en el que se enumeran las instalaciones que deben inspeccionarse en un periodo determinado y cuales, según la Recomendación, deberían figurar en el Plan de inspección. Debido a ello, muchos planes nacionales de inspección consisten simplemente en una lista de instalaciones o sectores que van a inspeccionarse en un periodo dado. La diferencia entre ambos conceptos es pertinente también para la aplicación de las disposiciones sobre acceso a la información en materia de medio ambiente. Algunos Estados miembros explican que no hacen públicos sus planes de inspección para no poner sobre aviso a las entidades explotadoras de las instalaciones de que van a tener lugar una inspección planificada. La diferencia entre "plan" y "programa" podría servir para distinguir entre el aspecto político (plan) y el operativo (programa); de ese modo, los planes podrían publicarse sin comprometer las inspecciones".

La Directiva acoge esta distinción y contempla el programa de inspección como un documento que forma parte del plan y mientras que en éste se disponen los procedimientos para fijar las inspecciones rutinarias y no rutinarias, en los programas se incluyen la periodicidad con que han de realizarse las mismas que, en caso de ser rutinarias, no podrá superar el plazo de 1 o 3 años según el nivel de riesgo ambiental que presente la instalación, que si es alto se fijara en 1 año y si es menor en 3 años. La determinación de los riesgos se hará conforme al "sistema de evaluación sistemática de riesgos ambientales" que introduce la norma comunitaria y se basará en los siguientes parámetros:

· La repercusión posible y real de las instalaciones correspondientes sobre la salud humana y el medio ambiente, teniendo en cuenta los niveles y el tiempo de emisión, la sensibilidad del medio ambiente local y el riesgo de accidente.

· El historial de cumplimiento de las condiciones del permiso.

· La participación del titular en el sistema de la Unión de gestión y auditoría ambientales (EMAS), de conformidad con el Reglamento 1221/2009, de 25 de Noviembre.

Por su parte, las visitas inspectoras no rutinarias y que desde luego no quedarán prefijadas en el programa como sí ocurre con las rutinarias, vendrán determinadas por la necesidad de dar respuestas a las denuncias sobre incumplimientos medioambientales o en caso de accidentes o incidentes graves y se efectuaran, según la Directiva "lo antes posible". El objeto de este tipo de inspección abarcará también a las visitas que deban verificarse antes de la primera concesión o en los casos de revisión y autorización de los permisos. Se impone, como no puede ser de otro modo, un deber de investigar las causas que han provocado esos accidentes o incidentes graves y su repercusión ambiental, obligando adoptar al titular de la instalación o actividad todas aquellas medidas necesarias para mitigar o corregir el efecto negativo sobre el medioambiente determinando las responsabilidades jurídicas y de otro tipo que correspondan.

El último de los aspectos que se recogen en la Directiva es el relativo al informe que ha de elaborarse por la autoridad inspectora después de cada visita y en el que se incluirá, a modo de conclusiones, el nivel de cumplimiento de las condiciones impuestas en el permiso por la instalación o actividad inspeccionada, informe, sigue diciendo la Directiva, que habrá de notificarse al titular de la instalación o actividad en el plazo de dos meses desde que fue realizada la visita. Además, y dando cumplimiento a las exigencias de publicidad y transparencia impuestas por la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 28 de enero de 2003 relativa al acceso al público a la información medioambiental, se procederá a la publicación del informe, que normalmente se contendrá en una base de datos, en un plazo de cuatro meses a partir de la visita in situ.⁴⁸

La Comunicación de 14 de noviembre del 2007 de revisión de los criterios mínimos de inspección recogidos en la Recomendación de 4 de abril del 2001, informaba que "varios Estados no habían puesto a disposición del público ni los planes ni los informes de inspección. Para justificarlo, habían dado varias razones: con frecuencia los planes de inspección son listas de instalaciones que van a inspeccionarse en un periodo concreto y si se revela esa información puede comprometerse el éxito de las inspecciones; suelo ocurrir, también, que los informes de inspección no se hacen público porque pueden contener información comercial de carácter confidencial". Precisamente, la sujeción de estos informes a la Directiva 2003/4/CE, de 28 de enero del 2003 permite salvar todos estos obstáculos en la medida en que esta norma comunitaria opera en el ámbito ambiental con mucho más detalle que la anterior (Directiva 90/313/CEE) y amplía el nivel de acceso a la información medioambiental establecido por esta última Directiva (Considerando segundo)

En efecto, a través de ésta Directiva se garantiza el derecho de acceso a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre y que esta información sea difundida lo más amplia y sistemáticamente posible, si bien, establece un catalogo de motivos en los que la autoridad pública puede fundarse para denegar las solicitudes de información ambiental siempre que la información proporcionada pueda afectar negativamente a: a) la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas, cuando tal confidencialidad esté dispuesta por la ley; b) las relaciones internacionales, la defensa nacional o la seguridad pública; c) la buena marcha de la justicia, la posibilidad de una persona de tener un juicio justo o la capacidad de una autoridad pública para realizar una investigación de índole penal o disciplinaria; d) la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial cuando dicha confidencialidad esté contemplada en la legislación nacional o comunitaria a fin de proteger intereses económicos legítimos, incluido el interés público de mantener la confidencialidad estadística y el secreto fiscal; e) los derechos de propiedad intelectual; f) el carácter confidencial de los datos y de los expedientes personales respecto de una persona física si esta persona no ha consentido en la revelación de esa información al público, cuando dicho carácter confidencial está previsto en el derecho nacional o comunitario; g) los intereses o la protección de un tercero que haya facilitado voluntariamente la información solicitada sin estar obligado a ello por la ley o sin que la ley pueda obligarle a ello, salvo si esta persona ha consentido en su divulgación; h) la protección del medio ambiente al que se refiere la información, como por ejemplo la localización de especies raras. FERNANDEZ RAMOS sostiene que "la Directiva 2003/4 contiene una relación más precisa y detallada, inspirada en el Convenio de Aarhus (art. 4.3), al ordenar que las autoridades públicas "podrán" denegar las solicitudes de información ambiental cuando concurra cualesquiera de las circunstancias que se indican a continuación, y que tienen en común, básicamente, la preservación del correcto funcionamiento de la autoridad pública competente, esto es, el principio de eficacia de la actuación pública"⁴⁹

De acuerdo con todo ello, es evidente que se ha dado un paso muy importante en regular aspectos de la inspección ambiental mediante forma de Directiva y por tanto con carácter vinculante para los Estados miembros, si bien, por el momento, solo resulta aplicable al ámbito de las instalaciones industriales con incidencia contaminadora, todavía, por tanto, falta mucho camino por recorrer en la mejora y alcance de esta actividad y en este sentido se viene estudiando la posibilidad de proponer normas jurídicamente vinculantes para las inspecciones de los traslado de residuos donde resulta necesario armonizar criterios que garanticen calidad y frecuencia de las instalaciones. Otros sectores a los que se les está prestando atención en orden a establecer o reformar requisitos de inspección son: el comercio de derecho de emisión de gases de efectos invernaderos, sustancias que agotan la capa de ozono, calidad de las aguas destinadas al consumo humano, protección de los anímales utilizados para la experimentación y otros fines, aparatos eléctricos y electrónicos e inyección y almacenamiento subterráneo de carbono⁵⁰ .

[1] Art. 9 D)

[2] Según la Comunicación de la Comisión sobre la Aplicación del Derecho Comunitario de Medio Ambiente. -COM (96) 500 final - "la tarea de la Comisión como garante de los Tratados con arreglo al artículo 155, es, desde una estrategia general, mejorar la aplicación y el control del cumplimiento de la legislación y formular propuestas de mejora en todos los niveles pertinentes.."

[3] Especialmente reseñable resulta el Reglamento (CE) núm. 1/2003, del Consejo de 16 de diciembre del 2002 relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado, donde en sus artículos 20 y 21 se viene a desplegar un régimen jurídico de inspección donde se recogen todos aquellos elementos y presupuestos que conforman el ejercicio de esta función pública. Se destaca la potestad inspectora de la Comisión respecto a las empresas y asociaciones de empresas, dispone también las facultades que se atribuyen a sus agentes en orden al desarrollo de su actividad (acceso a locales, requerimientos de exhibición de libros y documentos, colocación de precintos etc.), se destaca el deber de colaboración de las empresas sometidas a la actividad inspectora de la Comisión, se atribuyen el carácter de agente de autoridad a su personal inspector y se regula la forma en que ha de llevarse a cabo las inspecciones en locales, terrenos, medios de transportes e incluso domicilio cuando existen sospechas razonables de que en dichos recintos se hallan libros u otra documentación relacionada con la empresa y con el objeto de que la inspección pueda servir para demostrar una infracción grave del articulo 81 o del 82 del Tratado.

[4] "Caracteres del Derecho Comunitario Ambiental" Revista Electrónica de derecho ambiental. Núm. 1

[5] Puede verse también, LUZANO CUTANDA, B., Derecho Ambiental Administrativo, décima edición, Dykinson, S.L., 2009, págs. 177-178; GONZALEZ-VARAS IBAÑEZ, S., Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. El Derecho Administrativo Europeo, Thomson-Civitas, 2008, pág. 355, afirma de forma muy ilustrativa que "(…) no se ha conseguido a nivel comunitario una función de inspección realizada por la Comisión Europea de forma completamente autónoma. Y, cuando se desarrolla esta función como ocurre con la Agencia Europea del Medio Ambiente (puede verse el art. 20 del Reglamento 1210/1990) no se logra dar un paso decisivo en esta dirección, afirmando esta competencia.

[6] 96) 500.

[7] Sobre el tratamiento que la doctrina da a esta principio pueden consultarse entre otros: SAEZ DE SANTAMARIA., P.A. "El derecho de la Unión Europea y la Distribución de Competencias" El Funcionamiento del Estado Autonómico. Ministerio de Administración Pública, 1999, págs. 246-247., LUZANO CUTANDA, B., op. Cit., pág. 177; FERNANDEZ RAMOS. Op. Cit., pág. 144; ALONSO GARCÍA RICARDO, J., "La ejecución Normativa del Derecho Comunitario Europeo en el Ordenamiento Español" R.A.P., nº 121, 1990, pág. 123.

[8] Tienen su origen en la Reunión que tuvo Lugar en Paris, el 19 y el 20 de octubre de 1972, donde se destaco, por parte de los máximos dignatarios de los Estados miembros, la importancia que reviste una política ambiental en la Comunidad, invitando a las instituciones a "establecer un programa de acción con un calendario preciso".

[9] Sobre el principio de "aplicación uniforme del derecho comunitario" véase a FUENTETAJA PASTOR, J.A., op. Cit., pág, 200; GIL IBAÑEZ, A.J., "El control y la ejecución del derecho comunitario: El papel de las Administraciones nacionales y europeas", Ministerio de Administraciones Públicas. Instituto Nacional de Administración pública, 1ª edición, 1998, pág. 74.

[10] El cuarto programa en su apartado"2.2.7., declara que "la Comisión se propone también emprender nuevas medidas para promover un mayor cumplimiento de los requisitos de la legislación comunitaria de medio ambiente, así como una aplicación más eficaz. Estas medidas incluirán: determinar si, en algunos casos, los inspectores comunitarios de medio ambiente deberían trabajar con funcionarios nacionales para garantizar la aplicación armonizada y eficaz del derecho comunitario; dar una mayor publicidad de la política comunitaria en medio ambiente y de su repercusión a nivel local, regional y nacional, a fin de despertar una mayor conciencia pública sobre la necesidad de proteger eficazmente el medio ambiente; estimular a las personas físicas, organizaciones no gubernamentales y autoridades locales para que informen a la Comisión sobre casos de incumplimientos o de cumplimientos inadecuados, a fin de iniciar la acción correctiva necesaria; organizaciones de seminarios, jornadas y otras actividades que permitan intercambiar experiencias entre las personas y las organizaciones interesadas sobre la aplicación del Derecho comunitario y su eficacia para la mejora del medio ambiente; iniciar procedimientos de incumplimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado contra Estados miembros, a fin de garantizar que los Estados miembros respeten las obligaciones que les incumben con arreglo al Derecho comunitario."

[11] DANIEL SARMIENTO, El soft law administrativo, Thomson-Civitas, 2008, pág. 80

[12] Esta red se constituyó en 1992 como una red informal, y tuvo su origen en lo que se denominó "red Chester" por la ciudad del Reino Unido donde tuvo lugar su primera reunión, formando parte de la misma representantes de los Estados miembros y de la Comisión.

[13] Autoridades ambientales de los países de la UE, de los Estados adherentes o candidatos además de la de los países de la EEE.

[14] Introducción, apartado 36 ii)

[15] www.impel.eu. Multi-Annual Work Programme 2007-2010, pág.2

[16] Foros informales de debate donde todos los países del IMPEL, su Secretaría y la Comisión están invitados a participar. Es un foro de desarrollo de ideas y proyectos sobre sus específicos campos de actuación (www.impel.eu).

[17] Tratado de Derecho Ambiental, Vol. I, Trivium, Madrid, 1991, pág. 271 y ss.

[18] La Agencia Europea de Medio Ambiente y la Red europea de información y observación sobre el medio ambiente, se crearon en virtud del Reglamento (CE) 1210/1990, del Consejo de 7 de mayo de 1990, el cual ha sido sometido a varias modificaciones -Reglamento (CE) nº 933/1999 del Consejo de 29 de abril de 1999 y Reglamento 1641/2003, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2003 -.El propósito del Reglamento del 2009 es codificar todas esas modificaciones en aras a una mayor racionalidad y claridad del Reglamento constitutivo de esta institución (Vid., considerando 1)

[19] Art. 1.2 y 2.d) del Reglamento.

[20] COM (1996) 500

[21] Exposición de Motivos: Consideración 21 "Según los principios de subsidiariedad y proporcionalidad establecidos en el artículo 5 del Tratado, y dada las diferencias existentes entre los sistemas y mecanismos de inspección en los distintos Estados miembros, los objetivos de la medidas propuestas pueden lograse mejor mediante el establecimiento de orientaciones a escala comunitaria"

[22] Otras referencias que aparecen en esta Recomendación sobre la participación de la iniciativa privada en el ejercicio de las labores o tareas de inspección la podemos encontrar en los siguientes apartados: Exposición de Motivos: consideración (14) "La información y documentación proporcionada por agentes industriales y registradas con arreglo al sistema comunitario de gestión y auditoria medioambientales pueden y deben ser una fuente valiosa de información para las inspecciones medioambientales". Recomendación IV: "Planificación de las inspecciones medioambientales" 4.b) Los programas de inspecciones medioambientales deberán tener en cuenta la información pertinente disponible en relación con emplazamiento o tipos concretos de instalaciones controladas, por ejemplo, mediante informes remitidos por las entidades explotadoras a las autoridades, datos sobre las actividad de autocontrol, información de ecoauditorías y declaraciones ambientales, en particular las elaboradas por instalaciones controladas y registradas con arreglo al sistema comunitario de gestión y auditorias medioambientales, resultados de inspecciones anteriores e informes de seguimiento de la calidad del medio ambiente.

[23] Ejs: Art. 14 de la Directiva 96/61 CE, de 24 de septiembre; Art. 10 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a Residuos; Directiva del Consejo de 12 de diciembre de 1991, relativa a residuos peligrosos,(Art. 5.2); Directiva del Consejo 82/501/CEE, de 24 de junio de 1982, relativa a los riesgos de accidentes graves en determinadas actividades industriales (Art. 7.2.)

[24] Comunicación de la Comisión al Consejo de la Unión Europea y al Parlamento Europeo sobre la aplicación del Derecho Comunitario de 5 de Noviembre de 1996.

[25] D.O.C.E nº 321 de 22 de octubre de 1.997.

[26] COM 1998/773, de 16 de diciembre de 1998.

[27] Enmienda, considerando 7 bis (nuevo) aprobado por el Parlamento en su sesión plenaria de 13 a 17 de septiembre de 1999.

[28] COM 99/652 final

[29] Exposición de Motivos de la propuesta modificada COM 99/652 final.

[30] Recomendación IX sobre "Revisión y Desarrollo de la Recomendación.

[31] Comunicación de la Comisión de 14 de noviembre de 2007 (COM 2007/707 final)

[32] Traslado de Residuos; Espacios Natura 2000; Registros y autorización de las sustancias y preparados químicos (REACH); Restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos; Comercio de especies amenazadas y actividades relacionadas con organismos modificados genéticamente.

[33] "En la Recomendación, el término "inspección" engloba una serie de actividades relacionadas con la supervisión y fomento del cumplimiento de los requisitos ambientales pertinentes en las instalaciones controladas, así como con el seguimiento del impacto de esas instalaciones… La definición de "inspección" que se da en la Recomendación es, pues, muy amplia, y debería aplicarse a cualquier actividad dirigida a fomentar el cumplimiento de requisitos ambientales en una instalación (2.2.)

[34] La Recomendación fija criterios generales sobre el alcance, el contenido mínimo de los planes y la base sobre la que deben desarrollarse. Esos criterios no han sido respectados totalmente en todos los Estados miembros. En muchos de ellos los planes de inspección no contienen elementos estratégicos sino que son, más bien, listas de instalaciones o sectores que van a inspeccionarse en un periodo de tiempo determinado (2.3.1)

[35] Los informes proporcionan muchos datos sobre el grado de aplicación de la Recomendación y por tanto, deben constituirse como un instrumento que permita garantizar la comparación de los mismos y extraer conclusiones claras sobre la eficacia de los sistemas de inspección de los Estados miembros.(2.4)

[36] "El hecho de establecer los requisitos de inspección en cada acto legislativo tiene la ventaja de que esos requisitos pueden adaptarse a la naturaleza y a los riesgos específicos de las instalaciones o actividades reguladas y de que pueden ser más precisos y estar mejor orientados que los criterios generales. Esos requisitos sectoriales pueden complementar la Recomendación o pueden referirse a instalaciones o actividades no previstas en ella. (Ejemplo de sistema de inspección sectorial es el establecido por la Directiva Seveso II sobre el control de los riesgos inherentes a los accidentes graves).

[37] COM (2003) 354 final, apartado 10.1.9

[38] Considerando 1º) de la Directiva

[39] El artículo 14 apartado 3º, imponía a los Estados miembros tomar las medidas oportunas para que "los titulares de las instalaciones presten a los representantes de la autoridad competente toda la asistencia necesaria para que puedan llevar a cabo cualesquiera inspecciones en la instalación, así como tomar muestras y recoger toda la información necesaria para el desempeño de su misión a los efectos de la presente Directiva".

[40] Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación de la Directiva 2008/1/CE relativa a la prevención y control integrado de la contaminación, y la Directiva 1999/13/CE, relativa a la limitación de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles debidas al uso de disolvente orgánico en determinadas actividades e instalaciones. COM/2010/593 final.

[41] COM/2007/707, final de 14 de noviembre.

[42] Noviembre 2008.

[43] Apartado 16 del Preámbulo de la Recomendación.

[44] Apartados 2.2 y 2.3. De la Comunicación de 14 noviembre del 2007.

[45] Apartado 2.4 de la Comunicación

[46] Proyecto conocido como IRI (Impulso de Iniciativa de Examen) que viene a constituir un sistema voluntario de información y asesoramiento a las autoridades ambientales mediante métodos de evaluación comparativa, intercambiando experiencias entre las autoridades sobre cuestiones y problemas comunes en la aplicabilidad de los procedimiento de inspección y difusión de buenas prácticas que conducen a una mejor calidad en la aplicabilidad de la legislación ambiental.

[47] Op. Cit. Pág. 98-99

[48] Como es sabido la Directiva responde a la necesidad de adaptar la legislación comunitaria en la materia a las prescripciones que se establecían en el Convenio de Aarhus, así lo proclama nítidamente el considerando quinto de su preámbulo: "La Comunidad Europea firmó, el 25 de junio de 1998, el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente («el Convenio de Aarhus»). Las disposiciones de la legislación comunitaria deben ser coherentes con dicho Convenio para su celebración por la Comunidad Europea".

[49] El Derecho de Acceso a la Información Medioambiental, Aranzadi, 2009, pág. 111

[50] Comunicación de 14 de noviembre del 2007. COM 2007/707 final, apartado 3.1. "Revisión de la Recomendación".