La insolvencia de Puerto Rico: aproximación y comparativa entre el Derecho europeo y el Derecho norteamericano
| Autor | Isabel Fernández Torres |
| Páginas | 153-167 |
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Isabel Fernández Torres
Profª. Titular de Derecho Mercantil Instituto de Derecho Comparado. UCM
Sumario
1. Introducción
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La facultad de Puerto Rico de legislar: la “Recovery Act”
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La judicialización del proceso
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Soluciones a la situación de Puerto Rico: una perspectiva comparada
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La insolvencia en la Propuesta Europea
En ocasiones anteriores me he referido a las causas que están en el origen de la crisis de Puerto Rico así como a las particularidades del Derecho norteamericano de quie* Realizado en el marco del Proyecto: “Unión Europea en el contexto de los tratados de nueva generacion: entre la reforma institucional y la protección social” (DER2O16-76986-P).
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bras y sus peculiaridades respecto del Derecho europeo 1.
No prentendo en este momento volver sobre ello sino, de alguna manera, partir de cuanto he señalado para centrar mi atención en las novedades que se han ido produciendo en este ámbito desde entonces. En especial, me ocuparé de la judicialización de la insolvencia de Puerto Rico. Todo lo cual irá acompañado de una breve referencia tanto a las posibles soluciones como a las iniciativas que se están poniendo en marcha en el ámbito de la Unión Europea en materia de reestructuración de deuda.
Como podemos recordar, Puerto Rico tiene vedado el recurso al procedimiento de quiebras recogido en el Capítulo 9 del Bankruptcy Code dedicado al “adjustment of debts of a municipality” 2 desde que en 1984, como consecuencia de unas correcciones de carácter técnico y en virtud de la nueva definición introducida sobre el concepto de “Estado”, se excluyera –sin razones o explicación alguna aparente– a Puerto Rico –en tanto Estado Libre Asociado– de su ámbito de aplicación 3. De hecho, tal es la confusión que a Puerto Rico se le aplica todo el Bankruptcy Code a excepción del Capítulo 9. La cuestión no planteó ningún problema durante los años de expansión o crecimiento económico. Sin embargo, la recesión y, en consecuencia, la situación de crisis iniciada en 2008 4 llevó a que
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los fondos de cobertura dejaran de comprar la deuda lo que derivó no sólo en una crisis fiscal y de sostenibilidad del Estado en servicios esenciales y básicos sino también en una judicialización del proceso que ha reabierto el debate sobre la propia configuración y estatus jurídico de la isla. Un debate que, tras conocerse la decisión en el asunto Sánchez Valle 5 se reabrió con toda su crudeza. La ya muy conocida Sentencia Sánchez Valle vino a marcar el camino que habría de seguirse en las futuras decisiones que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos pudiera adoptar en relación con Puerto Rico y su soberanía. En efecto, en ella se determina que la soberanía del Estado Libre Asociado no es la plena, característica de los países independientes, sino más limitada. Se trata de una soberanía condicionada, en definitiva, por la Cláusula de Supremacía de la Constitución de los Estados Unidos en virtud de la cual la Constitución y las leyes federales son ley suprema y se sitúan por encima de las leyes estatales 6. Una limitación que se percibe con toda su crudeza cuando tratan de precisarse las competencias del Estado Libre Asociado a la hora de abordar su crisis.
Y es que, ante la imposibilidad de aplicar la normativa sobre quiebras de EEUU, dos fueron las principales líneas de
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trabajo del Gobierno de Puerto Rico. Por un lado, para atender el problema de la insolvencia de sus municipalidades o subdivisiones políticas y en virtud del ejercicio responsable de sus poderes, Puerto Rico optó por aprobar una normativa propia que protegiera adecuadamente sus corporaciones públicas de los acreedores y que, al mismo tiempo, garantizara la continuidad en la prestación de los servicios públicos. Así, con la promulgación de la conocida como “Ley Criolla”, el Gobierno no sólo ejerció sus poderes sino que lo hizo de forma responsable. Sin embargo, esta iniciativa fue impugnada ante los Tribunales por algunos de los acreedores al entenderse que Puerto Rico carecía de soberanía para ello. Por otro lado, el Gobierno inició una intensa campaña para tratar de que la normativa federal sobre quiebras pudiera ser aplicada, en su integridad, a Puerto Rico.
La situación de vacío legal, llevó al Congreso del Estado Libre Asociado a aprobar la Ley núm. 71 de 28 de junio de 2014, Ley para el Cumplimiento con las deudas y la recuperación de las Corporaciones Públicas, conocida coloquialmente como “Ley de quiebra criolla” o Recovery Act 7. Ley que debía aplicarse fundamentalmente al cumplimiento, repago y reestructuración de las deudas de las corporaciones públicas:
Principalmente de :
— Autoridad de la energía eléctrica
— Autoridad de acueductos y Alcantarillado
— Autoridad de carreteras y transportes
La Recovery Act o Ley criolla como se la conoce del otro lado del Atlántico contempla dos tipos de procedimientos:
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— por un lado, el consensual de modificación de la deuda que culmina con un programa de recuperación (capítulo 2)
— procedimiento supervisado por el Tribunal que culmina con una plan ordenado de cumplimiento de deudas (capítulo 3)
De esta manera, una corporación pública puede solicitar alivio bajo el capítulo 2 o el capítulo 3 o bajo ambos de forma consecutiva o concurrente. La ley está diseñada en muchos aspectos para que refleje ciertas disposiciones clave del Capítulo 11 del Código norteamericano y tanto el Tribunal como las partes interesadas deben revisar y considerar los precedentes existentes al amparo del Título 11 en el momento de interpretar e implementar esta Ley.
La norma se dirige sólo a corporaciones públicas quedando excluido tanto el propio Estado Libre Asociado como la deuda garantizada por el Estado, los 78 municipios, el Banco Central y otras instituciones expresamente contempladas por la Ley.
El capítulo 2 regula un mecanismo para que una corporación pública adopte un programa de recuperación que vincule a todos los tenedores de deuda con el consentimiento de una súper mayoría de dichos tenedores. Consiste en cualquier combinación de modificaciones, enmiendas a los instrumentos de deuda afectados, siempre que éstas se combinen con el compromiso de la corporación de estar sujeta al plan de reestructuración. Las enmiendas pueden incorporar elementos diversos: ajustes de tasas de interés, extensión del vencimiento, reducción del principal y otras revisiones a los instrumentos de deuda afectados.
Después del anuncio público del período de suspensión, todos los remedios quedarán suspendidos temporalmente por un período de tiempo suficiente para permitir que la corporación pública pueda llevar a cabo discusiones con las partes interesadas, solicitar el consentimiento de los acreedores y obtener la aprobación judicial de las enmiendas.
El capítulo 3 atiende al problema de deuda de las corporaciones a través de una solución de carácter judicial que
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exige los mismos requisitos que los capítulos 9 y 11 del Título 11. Permite que las corporaciones públicas puedan aplazar el repago de su deuda, reducir el interés y el principal, según sea necesario de modo que pueda seguir cumpliendo sus funciones públicas esenciales.
La ley establece un sistema de reestructuración de la deuda más allá de lo que prevé el Capítulo 9 del Código de Quiebras norteamericano y se fundamenta precisamente en la inaplicabilidad de éste. Y eso es precisamente lo que hace surgir la controversia que se ha llevado a los Tribunales Federales.
El grupo de inversores Franklin y Blue Mountain Capital Management, tenedores de bonos emitidos por la Autoridad de Energía Eléctrica por importe de 2 mil millones de dólares, demandaron al Estado Libre Asociado de Puerto Rico y a algunos representantes del Gobierno al entender que éste no tenía capacidad para legislar en materia de quiebras pues dicha competencia reside en el Congreso de los Estados Unidos. Así, llevaron la Recovery Act 8 al Tribunal de Distrito que dictó la Sentencia 6 de febrero de 2015 9, declarando la inconstitucionalidad de la Ley núm. 71 de 2014. En dicha Sentencia, el Juez Besosa señala que la citada normativa infringía la competencia normativa Federal y, por tanto, entendía que no correspondía al Estado Libre Asociado adoptar ningún tipo de medidas de reestructuración de la deuda pública al amparo de lo dispuesto en ella. La Sentencia fue apelada y el 6 de julio de 2015, el Tribunal de Apelaciones de Estados Unidos del Primer Circuito (“Tribunal de Apelaciones”) con-
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firmó la decisión del Tribunal de Distrito de Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico 10, decisiones que fueron posteriormente ratificadas por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en su Sentencia de 13 de junio de 2016.
El fundamento de dichas decisiones radica en que la Constitución federal estadounidense recoge en el Artículo I sección 8ª entre las competencias del Congreso Federal la potestad de “establish […] uniform Laws on the subject of Bankruptcies throughout the United States”.
Las sentencias de Distrito y de Apelación, en su resolución, deberían haber tenido en cuenta –en opinión de...
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