Inmigrantes y mediación intercultural
| Autor | Nuria Belloso Martín |
| Cargo del Autor | Universidad de Burgos |
1. Política de inmigración. La ley de Extranjería
Para abordar adecuadamente esta temática partimos de diferenciar las "políticas de inmigración" (las que derivan de la aplicación de la ley de Extranjería y del cupo de inmigrantes) de las "políticas interculturales" (las que se ocupan de intentar conciliar armónicamente la convivencia entre diversas culturas). Son dos tipos de políticas claramente diferenciadas entre sí pero que a su vez que se encuentran íntimamente interrelacionadas. Dependiendo de la mayor o menor bondad de la Ley de Extranjería los inmigrantes tendrán una mayores o menores facilidades de acceso a nuestro país. Y la llegada de esos contingentes de inmigrantes no puede ser improvisada sino que es necesario una planificación previa a través de adecuadas políticas interculturales1 para evitar posibles conflictos con las comunidades receptoras. La inmigración no puede entenderse como separada de la integración, es decir, de un proceso gradual de participación de los inmigrantes en el proyecto común de la sociedad de acogida.
Así pues, refiriéndonos en primer lugar a la Política de inmigración, lo cierto es que la legislación española en materia de extranjería parece optar más por las medidas de seguridad para quienes entran en el país que el educarles en intentar que se integren en la sociedad2. Los inmigrantes son personas muchas veces a las que se les margina por no tener medios de vida y eso significa no tener "memoria histórica" para recordar vicisitudes vividas en nuestro país en tiempos pasados. Asimismo, conviene diferenciar a los inmigrantes ilegales de los legales. También hay que recordar la conveniencia de establecer órganos de naturaleza consultiva, principalmente para los extracomunitarios, con la finalidad de realizar el seguimiento de las necesidades reales de la población inmigrante en España y que sirva de punto de encuentro entre la Administración y las organizaciones no gubernamentales para un mejor aprovechamiento de los recursos destinados a dar respuesta eficaz a los problemas de la inmigración. Hay que evitar que continúen las ofertas de personas sin escrúpulos o redes que se lucran con las necesidades y expectativas de los inmigrantes. Los Estados tienen que hacer frente a una situación que afecta directamente a su soberanía como es la de la contención de los llamados indocumentados dentro de sus fronteras. Javier de Lucas ha denunciado que el vínculo entre nacionalidad, trabajo y ciudadanía aparece como la auténtica "jaula de hierro de la democracia en este siglo"3.
El flamante status que ahora ostentamos los europeos de "ciudadanos europeos" no ha contribuido precisamente a paliar las dificultades con respecto a las relaciones con los inmigrantes extra-comunitarios. Se han sentado unas bases de armonización de convivencia entre los Estados Europeos comunitarios pero actualmente Europa presenta graves problemas con respecto a la entrada de los extra-comunitarios. Procedentes del norte de África, de la Europa del este o de Sudamérica, los europeos no pueden cerrar los ojos ante esa realidad. Se hace pues conveniente formar un sistema de relaciones entre los ciudadanos de la Unión Europea y los extra-comunitarios.
Es cierto que la categoría de "ciudadanía europea" trae importantes beneficios para los ciudadanos de los Estados miembros. Pero tampoco puede negarse que fomenta aún más la separación entre ciudadanos que "pertenecen a una comunidad" y "los excluidos", los extranjeros -aunque sin olvidar que esta exclusión queda matizada por lo contemplado en el nuevo Título IV referente al asilo-. Subraya J. de Lucas que comunidad nacional y trabajo continúan siendo los pilares del vínculo político, siendo actualmente manifiesta la contradicción entre "el ideal universalista o al menos cosmopolita de los derechos y la ciudadanía como regla de exclusión necesaria (al menos justificada como inevitable) que se aplica a los inmigrantes y con más contundencia a los irregulares". A la vez que se proclama el universalismo se defiende el apartheid con relación a "los que ya están aquí y se les niega la presencia en condiciones de igualdad"4.
La normativa que regula la condición de extranjero ha sufrido importantes modificaciones en los últimos años: 1º) la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España; 2º) Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero: un texto que amplía el reconocimiento de derechos más allá de la propia ley que desarrolla; 3º) la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social; 4º) Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social5.
Conforme al art.1 de la Ley Orgánica sobre Extranjería de 1 de julio de 19856, "se consideran extranjeros, a los efectos de aplicación de la presente Ley, a quienes carezcan de la nacionalidad española". Ello significa que estas personas, aunque residan establemente en territorio español, tienen ciertas restricciones en su capacidad jurídica. Con todo, la internacionalización de los derechos provoca que se vayan atenuando -que no borrando- las fronteras que separan al nacional del extranjero. La Constitución española, en su art.13, indica que "Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente Título en los términos que establezcan los Tratados y la ley". Nuestra norma fundamental no regula la condición de extranjero sino que se remite a los convenios o tratados o a la ley. Esto es importante porque al menos no deja esta materia en manos de la Administración que suele tener un criterio restrictivo respecto a los extranjeros al pasar la frontera.
Debe advertirse que la condición de extranjero afecta sobre todo al ejercicio de los derechos fundamentales y, por ello, el art.13 debe ser entendido con relación al art.10.1, en sentido expansivo, y con relación al art.14, en sentido restrictivo7. El art.10 CE incide en que "la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamentos del orden político y de la paz social". De ahí que al hacer referencia a la dignidad de la persona haya que incluir también a los extranjeros, haciendo prevalecer su condición de "persona" sobre la nacionalidad. Pero esto no significa que los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución sean iguales para los españoles y para los extranjeros, ya que el art.14, referente a la igualdad, indica que "los españoles son iguales ante la ley" por lo que claramente se excluye a los extranjeros que tendrán un tratamiento especial. En este sentido, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 107/84, ha advertido que: "existen derechos que corresponden por igual a españoles y extranjeros y cuya regulación ha de ser igual para ambos; existen derechos que no pertenecen en modo alguno a los extranjeros (los reconocidos en el art.23 de la CE, según dispone el 13.2 y con la salvedad que éste contiene); existen otros que pertenecerán o no a los extranjeros, según lo dispongan los tratados y las leyes, siendo entonces admisible la diferencia de trato con los españoles en cuanto a su ejercicio (...)".
Partiendo pues de esta disposición establecida por el Tribunal Constitucional, podríamos diferenciar tres grandes grupos de derechos de los extranjeros cuyas fuentes son principalmente la Constitución, los tratados internacionales relativos a Derechos humanos, la Ley Orgánica de 1985 y la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional: 1º grupo) Derechos comunes: derecho a la vida, derecho a la integridad física y moral, a la intimidad, a la libertad ideológica (STC 107/84). También se incluye en este tipo el derecho a la tutela judicial reconocida en el art.24 CE (STC 99/85); 2º grupo) Derechos de configuración legal, tal como se desprende del art.131 CE. En este ámbito hay que destacar la LO de 1985. Esta Ley, conocida como Ley de Extranjería, no ha podido resolver las dificultades que presenta un país como España que recibe muchos millones de turistas cada año y que es un país de tránsito para africanos y latinoamericanos. De ahí que, aun existiendo un estatuto común, de aplicación general para todos los extranjeros, se distinguen también varios estatutos especiales según el país de procedencia de cada visitante; 3º) derechos vinculados a la nacionalidad: hay un grupo de derechos que al estar vinculados expresamente por la Constitución a los españoles, no es posible admitir que los puedan ejercer también los extranjeros. Pueden citarse estos nueve derechos reservados a los españoles o los ciudadanos: principio de igualdad reconocido en el art.14 CE (configurado por STC 107/84), libertad de resistencia y circulación (art.19), el derecho de petición (art.29), el derecho de defender España (art.30), el derecho al trabajo (art.35), las prestaciones de la Seguridad Social (art.41) y el derecho a la vivienda (art.47).
Cuando se plantea la conveniencia de reformar la Ley de Extranjería de 1985 se parte de la necesidad de aprobar una Ley que garantice un mayor número de derechos a los extranjeros, independientemente de su situación legal, y que facilite la integración de aquellos que ya se encontraran residiendo legalmente en España. Nace así la LO 4/20008. Su art.3 pretende dejar constancia de la voluntad garantista de la Ley cuando establece: "Los extranjeros gozarán en España, en igualdad de condiciones que los españoles, de los derechos y libertades reconocidos en el Título I de la Constitución y en sus leyes de desarrollo en los términos establecidos en esta Ley Orgánica". Sin embargo, la realidad es que los extranjeros no gozan en España, en igualdad de condiciones que los nacionales, de todos los derechos y libertades reconocidos en el Título I de la CE, como ya hemos apuntado...
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