Iniciativas desarrolladas por organizaciones internacionales para la lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturales

AutorEmilio Javier Verón Bustillo
Páginas305-359

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En los capítulos anteriores, se ha analizado el marco normativo nacional e internacional e incluso las iniciativas que toman algunos de los países más representativos de la UE. Sin embargo, aún queda por estudiar las medidas y acciones que llevan a cabo las organizaciones internacionales, tanto en el ámbito de la UE como en países terceros.

Este es el objetivo del presente capítulo: En primer lugar, se analizarán las medidas e iniciativas que llevan a cabo tanto las organizaciones del ámbito de la UE y, muy especialmente, las que llevan a cabo las tres agencias que más aportan en la lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturales (Europol, Eurojust y Cepol) 933. Posteriormente, se estudiarán las medi-

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das que aplican otras organizaciones internacionales e, incluso, alguna no gubernamental en la protección del patrimonio cultural. Todo ello con el fin de averiguar si la UE y sus agencias están realizando todo el esfuerzo exigible o si, por el contrario, podrían llegar aún más allá tanto en la protección del patrimonio cultural europeo como en la lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturales.

1. Agencias de la UE

La UE establece, mediante el art. 82.2 del TFUE, unas normas mínimas en cuanto a la cooperación policial y judicial transfronteriza teniendo en cuenta las tradiciones y los sistemas jurídicos de los Estados miembros. Particularmente, la UE puede establecer mínimos 934:

– Para asegurar el reconocimiento, a través de la Unión, de todas las formas de juicio y decisión legales en asuntos criminales;

– Para facilitar la cooperación entre los órganos judiciales y equivalentes en los Estados miembros en el marco de los procesamientos criminales y las decisiones en aplicación de la ley.

Por tanto, este artículo del TFUE es la base jurídica para la cooperación policial y judicial, reforzándose esta cooperación con la creación de dos agencias europeas para la cooperación sobre asuntos criminales: en primer lugar, el art. 85 del TFUE crea Eurojust; y, en segundo lugar, el art. 88 del TFUE crea Europol. Estos artículos ofrecen al legislador europeo una base en los Tratados para reforzar los mandatos y los poderes de coordinación de estos organismos en cuanto a requerimientos y acusaciones. De estas agencias europeas se hablará más adelante pero significan, desde un punto de vista jurídico, una voluntad firme de los Estados miembros de afrontar los retos planteados por la delincuencia organizada transfronte riza.

Para impedir la exportación ilícita fuera de la UE resulta primordial fortalecer los mecanismos de coordinación entre aduanas de diferentes Estados miembros. Para ello, se crearon las operaciones conjuntas de aduanas, las cuales permiten a las autoridades aduaneras luchar contra la

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delincuencia transfronteriza, usando un acercamiento interdisciplinar 935.

Aparte, «la Comisión Europea y los Estados miembros han desarrollado conjuntamente unos criterios comunes para la evaluación de riesgos y amenazas para la seguridad en las aduanas sobre los movimientos internacionales de mercancías. En línea con la estrategia europea y el Plan de acción para la gestión del riesgo en las aduanas, la UE debería continuar fortaleciendo su capacidad para la detección del mercado ilícito de mercancías y dinero en efectivo [traducción propia no oficial]» 936.

En otro orden de cosas y, para potenciar las capacidades de investigación de las agencias de policía y mejorar las capacidades de actuación frente a la delincuencia organizada grave transfronteriza, se crearon los Equipos Conjuntos de Investigación, que aparecen contemplados en el art. 88 del TFUE 937. Estos equipos «son creados por un período y caso específico, y no tienen una estructura permanente. Los equipos conjuntos de investigación están reservados para investigaciones complejas que requieran una acción concertada y reparto de recursos. En principio, estos equipos podrían ser creados como parte de una investigación judicial por tráfico ilícito de bienes culturales [traducción propia no oficial]» 938. Sin embargo, estos equipos no son constituidos demasiadas veces 939 aunque se trate de una herramienta

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muy útil para afrontar la delincuencia organizada transnacional. En este sentido, la Comisión Europea afirmaba categóricamente en el año 2011 que «ningún equipo conjunto de investigación se ha creado hasta la fecha para el tráfico ilícito de bienes culturales debido a la falta de decisiones políticas, administrativas o judiciales y a la prioridad dada a las investigaciones conjuntas al campo del terrorismo [traducción propia no oficial]» 940. Esta

circunstancia sugiere un posible uso insuficiente de los recursos que pone a disposición la UE a las FCS de los Estados miembros.

Con respecto al ámbito delincuencial que se trata en esta monografía, la Comisión Europea, desde un punto de vista político, no tuvo en cuenta la sustantividad del tráfico ilícito de bienes culturales cuando enumeran las modalidades delictivas más frecuentes que ejerce la delincuencia organizada 941. Sin embargo, la Comisión sí que reconoce esta actividad delictiva como fuente de ingresos del terrorismo 942.

Además, la propia UE reconoce que su papel no es lo suficientemente apropiado en cuanto a la lucha contra la delicuencia y que se necesita una mejor implementación de los instrumentos legales que ya existen 943.

Incluso algunos documentos oficiales reprochan que la propia UE no intervenga más proactivamente en la defensa de los intereses de los Estados en cuanto a la protección del patrimonio cultural 944.

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La Comisión europea propone, incluso, la creación de una plataforma web a nivel europeo que alerte sobre la desaparición de obras de arte 945 y

la organización de foros, seminarios y grupos de trabajo coordinados por las organizaciones europeas competentes con la participación de los entes especializados en la protección del patrimonio cultural 946.

En un primer acercamiento se puede observar cómo la UE ha tenido la voluntad de construir una estructura de seguridad mediante la creación de instrumentos legales apropiados que permitan afrontar con garantías la lucha contra la delincuencia organizada transnacional. Sin embargo, la propia UE reconoce que es necesaria una mejor implementación de estas iniciativas establecidas y no considera a la destrucción del patrimonio cultural como uno de sus principales riesgos y prioridades.

Por ello, la Comisión Europea analiza el papel crucial que deben desempeñar las agencias europeas en la lucha contra la delincuencia relacionada con el patrimonio cultural otorgándoles una responsabilidad mayor que la que tienen actualmente y proponiéndoles líneas de actuación 947. Básicamente, la Comisión da a entender que la UE debe aportar un valor añadido a los

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esfuerzos que realizan las distintas administraciones de los Estados miembros en cuanto a la lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturales.

A continuación, se estudiará con mayor detenimiento la composición y cometidos que tienen estas agencias con el fin de determinar si realizan una labor exhaustiva de prevención y reacción en este ámbito delictual, pudiéndose proponer, por tanto, nuevas actuaciones.

A La Agencia Europea de Policía (Europol)

– Introducción

La delincuencia organizada diversifica cada vez más sus actividades y no se circunscribe a un solo país. Por este motivo, los servicios policiales han de cooperar más estrechamente con sus homólogos de otros Estados miembros 948.

Por este motivo nace Europol, definiéndose como una Agencia europea encargada de impulsar la lucha en el ámbito comunitario contra la delincuencia organizada internacional, el terrorismo y otros delitos graves que afecten a dos o más Estados miembros. De esta forma, Europol fomenta y mejora la cooperación policial entre los Estados miembros, prestando asistencia a las FCS de la UE y otras instituciones, por ejemplo, Eurojust, OLAF, países terceros, etc. por medio de la recopilación y análisis de la información que le suministran las autoridades policiales de dichos Estados.

Europol, por tanto, no está concebida como un cuerpo de policía en sentido tradicional. No se trata de una agencia que esté dotada de poderes ejecutivos como los servicios de policía de los Estados miembros: no puede detener a individuos, ni registrar domicilios, etc. Es, más bien, una Of‌icina de policía criminal intergubernamental cuya actuación está dirigida a pro-mover una cooperación policial ef‌icaz por medio del intercambio y análisis de información y la coordinación de operaciones 949.

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Pero, ¿qué motivos originaron su creación y conforme a qué marco jurídico? ¿Se encuentra el tráfico ilícito de bienes culturales entre los delitos graves por los que se crea esta Agencia europea? Estas preguntas intentarán ser contestadas en este apartado.

– Antecedentes históricos

La idea de fortalecer la cooperación policial europea contra la delincuencia organizada transnacional surgió hace varias décadas. En el Tratado de Maastricht, en 1992, la Unión quiso dotar de una mayor cooperación policial a los Estados miembros para combatir conjuntamente delitos graves como el terrorismo, el tráfico de estupefacientes, así como otras formas graves de delincuencia internacional, haciendo referencia explícita a la Oficina Europea de Policía (Europol) 950.

Como primer paso, considerando en aquellos momentos como principal amenaza el tráfico de estupefacientes, creó la Unidad de Drogas de...

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