Las infraestructuras de transporte: puertos y aeropuertos (infraestructuras y urbanismo)
| Autor | Francisco José Villar Rojas |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de La Laguna |
| Páginas | 68-114 |
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La localización, construcción y utilización de infraestructuras de transporte (en este caso, puertos y aeropuertos) ha estado, tradicionalmente, rodeada de controversia. En los últimos años, el impacto ambiental de estas instalaciones centra la polémica. Pero, desde mucho antes, la inserción de estas construcciones en la trama urbana constituía y sigue siendo motivo de conflicto recurrente. El espacio ocupado por estas infraestructuras es la causa de todas las tensiones.
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Se trata de un conflicto competencial clásico: determinar quién y cómo ordena la transformación y el uso de ese suelo; a lo que se suma, el interrogante previo de por qué esa infraestructura. En el caso de los puertos y aeropuertos de interés general, la decisión de su construcción y utilización corresponde al Estado (artículo 149.1.20ª y 24ª CE). La ordenación del territorio -fijación de usos del suelo y equilibrio interterritorial- es responsabilidad de la Comunidad Autónoma donde se localice la instalación -en los archipiélagos, también de Cabildos y Consejos Insulares- (artículo 148.3ª CE). Y la construcción de la ciudad es competencia municipal, tanto en su ordenación -planeamiento general-, como en el control de los actos sobre el suelo -licencia de obras- (por todas, SS.TC. 40/1998 y 158/2001). Como tiene dicho el Tribunal Constitucional, se trata de un supuesto de: «coexistencia de títulos competenciales con incidencia en el mismo espacio físico; y la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siendo esta convergencia posible cuando, incidiendo sobre el mismo espacio físico, dichas competencias tienen distinto objeto jurídico» (entre otras, STC. 204/2002, f.j. 7º.con cita de otras anteriores).
En esta confluencia de títulos, la primera solución es «aislar» la infraestructura del entorno territorial y municipal donde se encuentra, encomendando a la Administración del Estado su construcción, planificación y utilización, sin intervención de ninguna otra Administración. El problema es que todas las infraestructuras de transporte, incluso las abiertas a los tráficos internacionales, producen impactos directos e indirectos en el entorno en el que se sitúan, tanto beneficiosos -actividad económica-, como gravosos -vías de acceso, tráfico pesado, ruidos-. Cualquiera de ellas impacta sobre el territorio y la población que la circunda y, además, lo normal es que, de forma simultánea a su función prima- ria, atienda las necesidades de transporte de la población donde se encuentra.
La fórmula contraria es someter estas instalaciones a la planificación territorial y urbanística y, además, al control municipal de legalidad preventivo, exigiendo la obtención de licencias de obras. En este sentido, la iniciativa estatal debería acomodarse a las previsiones Page 70 del planeamiento autonómico y municipal, integrándose en la trama territorial y urbana. Este entendimiento asegura el encaje más adecuado de estas infraestructuras en la ciudad -o en sus espacios abiertos-, pero presenta el riesgo -contrastado- de que el interés público a satisfacer quede desatendido o sea minus- valorado en tanto condicionado por la preceptiva «aprobación» o «autorización» autonómica y municipal. Este es el peligro; claro está, mucho más evidente en infraestructuras socialmente más conflictivas como los vertederos, las depuradoras o las cárceles.
Entre estas dos fórmulas excluyentes es posible esbozar otras tantas intermedias, válidas en la medida que concilien las competencias de cada una de estas Administraciones. El objetivo debe ser conseguir una integración de la ordenación de esos espacios sin que lo sea a costa de desapoderar a ninguna de ellas, ni, por tanto, desconocer alguno de los intereses públicos que confluyen. En ese sentido, a lo largo de los años, el legislador, con el apoyo fundamental de los tribunales, ha diseñado distintos mecanismos con los que dar respuesta a este cúmulo de intereses, potencialmente contrapuestos. Así ha sido, con carácter general, primero, con el artículo 167 de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956, luego con los artículos 180 de la Ley del Suelo de 1976 y 244 de la Ley del Suelo de 19922, hasta llegar al régimen básico contenido en las disposiciones adicionales segunda, tercera y duodécima de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, del contrato de concesión de obras públicas, de 20033.
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Lo mismo se reconoce en la legislación sectorial. En concreto, para las infraestructuras que centran este análisis: los artículos 18 a 22 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante4, que completan los artículos 38 y 96 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de los Puertos de Interés General5; y, para los aeropuertos, el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, y el R.D. 2591/1998, de 4 de diciembre, que lo desarrolló6; sin perjuicio, claro está, de otra legislación complementaria. Se trata de un régimen legal declarado conforme con la Constitución (SS.TC. 40/ 1998, f.j. 29º a 40º, sobre puertos7, y 204/2002, f.j. 7º a 13º, para los aeropuertos8).
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La existencia de un marco legal constitucional facilita la solución de las tensiones que la construcción y utilización de estas infraestructuras de transporte sigue produciendo. A grandes trazos, las reglas están claras; la primera dimensión de la seguridad jurídica: saber a qué atenerse, queda satisfecha. Ahora bien, en tanto que los conflictos subsisten, el régimen diseñado suscita interrogantes sobre las bondades del equilibrio alcanzado. Por otra parte, no puede desconocerse que el pronunciamiento de constitucionalidad lo es del mecanismo legal enjuiciado sin que de ello derive que sea el único posible, ni siquiera el mejor de ellos. Con estos condicionantes, las líneas que siguen pretenden exponer, analizar y, en su caso, poner de manifiesto, las insuficiencias del actual régimen jurídico.
El presupuesto del régimen legal de implantación en el territorio de las infraestructuras portuarias y aeroportuarias es que sean de interés general.
El Estado tiene competencia exclusiva sobre los puertos y los aeropuertos de interés general (artículo 149.1.20ª CE). Tanto los criterios y circunstancias que permitan reconocer esa condición de interés general, como la calificación y aplicación en un caso deter- minado, son de competencia estatal (STC. 40/1998, f.j. 18º y 19º, también 65/1998, f.j. 10º). Se trata de un concepto abierto e indeterminado que sólo puede ser controlado en caso de abusos (STC. 68/1984, f.j. 5º). Normalmente, esta facultad se ejercerá mediante ley, pero nada impide que lo sea por reglamento, pues no existe reserva de ley en esta materia (SS.TC. 68/1984, f.j. 3º, 40/ 1998, f.j. 19º y 40º). Es claro que la condición de interés general opera como criterio determinante de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas9.
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La traducción legal de este marco constitucional se contiene en el artículo 5 en relación con el anexo de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. El primero contiene los criterios de calificación: realizar actividades marítimas internacionales, tener una zona de influencia comercial más allá de una Comunidad Autónoma, atender industrias estratégicas para la economía nacional, realizar un volumen de actividad relevante, reunir condiciones especiales técnicas o geográficas -insularidad- que sean esenciales para el tráfico marítimo. El anexo relaciona los puertos que lo son por cumplir alguno de esos requisitos (entre ellos: Bilbao, Santander, Ferrol, Coruña, Vigo, Huelva, Cádiz, Algeciras, Ceuta y Melilla, Cartagena, Valencia, Sagunto, Castellón, Tarragona y Barcelona, Palma de Mallorca, Las Palmas -incluye Salinetas y Arinaga-, S/C de Tenerife -incluye Granadilla-). El legislador ha decidido cuáles son los puertos de interés general -alguno sin construir- sobre la base de que cumplen aquellos requisitos.
En el caso de los aeropuertos, los criterios determinantes de la condición de interés general siguen recogidos en el artículo 1 del R.D. 2858/1981, de 27 de noviembre, sobre...
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