La Financiación de nuevas Infraestructuras de Ferrocarril en el Marco de la Unión Monetaria Europea

AutorPablo Gasós Casao
Cargo del AutorDirector General de Programación Económica y Presupuestaria. Ministerio de Fomento
Páginas245-262

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La creación del Ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias en diciembre de 1996 por la Ley 13/96 de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social constituye un hito fundamental en la organización del ferrocarril en España. Esto es así porque el GIF constituye el instrumento básico que permitirá abordar los dos retos fundamentales para la modernización y la supervivencia del ferrocarril en el siglo XXI: incorporar las nuevas tecnologías capaces de ofrecer tiempos de desplazamiento competitivos con otros modos de transporte y facilitar la introducción de dosis crecientes de competencia en la gestión ferroviaria.

El problema de introducir las modernas tecnologías que permiten el transporte a alta velocidad radica en la necesidad de construir costosas infraestructuras y en su financiación. Este trabajo intenta presentar las ventajas que tiene un instrumento como el GIF para abordar la financiación de nuevas infraestructuras ferroviarias y también cuáles son sus Kmites de actuación. Todo ello en el marco normativo y financiero propio de la Unión Económica y Monetaria (UEM) de la que España forma parte y que condiciona profundamente la forma de abordar la financiación de este tipo de proyectos de infraestructura.

I Las nuevas infraestructuras ferroviarias y su financiación
A) Necesidad de nuevas inversiones ferroviarias

Dentro del sector del transporte en España, el ferrocarril ha ido perdiendo peso de forma sistemática desde los años 50. Al finalizar la década de los ochenta, el ferroca-Page 246rril disponía de una cuota de mercado del 7 por ciento en el transporte de pasajeros y de tan sólo el 6 por ciento en el transporte de mercancías, lo que contrastaba de forma acusada con las cuotas del 60 por ciento en viajeros y del 40 por ciento en mercancías de comienzos de los años 50. En el caso del transporte de mercancías, la pérdida de mercado se produjo incluso en términos absolutos: en 1993 apenas superó los 8 mil millones de Tn/Km., cuando diez años antes se transportaron cantidades próximas a los 12 mil millones Tn/Km. Por su parte, los resultados de gestión antes de subvenciones sufrieron también un deterioro progresivo, hasta llegar a un resultado negativo de 310 mil millones de pesetas en 1994, lo que exigía aportaciones crecientes del Estado a RENFE.

Además, las perspectivas para el ferrocarril a comienzos de la década de los noventa eran de una competencia creciente, tanto de la carretera como de la aviación, El desarrollo del plan de autovías cambia los parámetros estructurales de tiempo y de seguridad en el transporte por carretera, dejando obsoletas muchas de las líneas de transporte de viajeros de RENFE en términos de duración del viaje. Por su parte, la liberalización del transporte aéreo, unida a la reducción de los costes de la energía en los años 90, permitió un notable descenso del precio del transporte aéreo interior; lo que añade presión sobre los resultados de RENFE.

En este contexto, la política ferroviaria debía actuar sobre dos grandes líneas de actuación: el modelo de gestión de RENFE y la adaptación de la red ferroviaria a las nuevas tecnologías de la alta velocidad. El contrato-programa 1994-1998 marcó un punto de inflexión en el modelo de gestión de RENFE, introduciendo criterios de racionalidad económica como elemento estructurante del conjunto de las actuaciones que en él se contemplaban1. El control de costes, el redimensionamiento concertado de la plantilla y el aumento de la productividad, así como la organización de la actividad en torno a unidades de negocio se han traducido en una mejora notable de los resultados de gestión y de la calidad del servicio prestado.

Sin embargo, la modernización del monopolio no era por sí sola suficiente para garantizar la supervivencia del ferrocarril como modo competitivo de transporte. Para ello es preciso, además, incorporar la tecnología de la alta velocidad, lo que requiere ingentes inversiones en la red ferroviaria2. La reducción de los tiempos de viaje quePage 247 permiten las nuevas infraestructuras transforma radicalmente la posición del ferrocarril en el conjunto de los modos de transporte: así, en la relación Madrid-Sevilla, el ferrocarril pasó a ser ya en 1993 el modo dominante del transporte, aumentando su cuota del 20 al 45 por ciento. (Gráfico 1).

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B) El modelo tradicional de financiación de infraestructuras

Las infraestructuras del transporte en España se han financiado tradicionalmente a través de los presupuestos del Estado. Las infraestructuras ferroviarias no han sido en este sentido una excepción. En el periodo 1985-1992 hubo en España una fuerte acumulación de capital público financiado a través de los presupuestos del Estado. Entre las numerosas obras públicas construidas en este periodo se encuentra la primera línea de alta velocidad entre Madrid y Sevilla3.

No obstante, este modo de financiación de las infraestructuras tenía sus límites. Desde un punto de vista macroeconómico, el continuo aumento del ratio deuda pública/PIB no resultaba sostenible a largo plazo. (Gráfico 2).

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Pero, además, estos límites de naturaleza financiera resultaron anticipados en el caso de España por las provisiones que en materia de finanzas públicas se establecieron en el Tratado de Maastricht del año 1992.

Con el objetivo de dotar de un marco de estabilidad financiera a los planes para la implantación de una moneda única, los países miembros de la Comunidad Europea incorporaron a los Tratados comunitarios una estricta regulación de las finanzas públicas. Así, en el artículo 104C.1 se establece que'Tos Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos". Además, el artículo 104C.2 refiere la disciplina presupuestaria no sólo al déficit de cada ejercicio, sino también al nivel de endeudamiento.

Por su parte, en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, se fijaban los valores de referencia en un 3 por ciento para el ratio déficit/PIB y en un 60 por ciento para la proporción entre la deuda pública y el PIB.

Este nuevo marco regulador de las finanzas públicas europeas vino a poner en cuestión el modelo tradicional de financiación de infraestructuras, y lo hizo de forma inmediata. Por una parte, los países europeos, que presentaban desequilibrios en sus cuentas públicas muy superiores al tres por ciento previsto en el Tratado, tuvieron que acometer programas de consolidación fiscal que afectaron, inevitablemente, a la disponibilidad de fondos presupuestarios para la financiación de infraestructuras4.

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Pero, además, a largo plazo, el establecimiento de un nivel máximo al ratio deuda pública sobre PIB constriñe también la posibilidad de financiar sistemáticamente las infraestructuras públicas con cargo al presupuesto del Estado; aún en el caso de que en la determinación del déficit público excesivo se tuviera en cuenta"si el déficit público supera los gastos de inversión", tal y como recoge el artículo 104C.3 del Tratado5.

En este contexto, no es de extrañar que el Plan Director de Infraestructuras 1993-2007, aprobado por el Consejo de Ministros de 4 de marzo de 1994, contemple inversiones en la red ferroviaria de alta velocidad estimadas en 1,7 billones de pesetas de 1992, sin llegar a aclarar el modo de financiación de las mismas.

De hecho, la contribución máxima desde los Presupuestos Generales del Estado se cifraba en dicho Plan en 600 mil millones de pesetas, remitiéndose para el resto de la inversión, que ascendía a 1,1 billones de pesetas, dos tercios de la inversión total, a unas...

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