Proyecto de Infraestructura Ferroviaria y Planeamiento Urbanístico: (a propósito de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-frontera francesa)

AutorJoan Manuel Trayter
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Barcelona
Páginas148-166

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I Planteamiento. Delimitación del tema

El objetivo del presente trabajo es examinar las relaciones entre el planeamiento urbanístico, como instrumento ordenador del territorio, y el denominado proyecto de establecimiento de nuevas líneas férreas, proyecto que es previo y necesario a la creación y ampliación de vías ferroviarias. Al respecto estudiaremos en profundidad el proyecto de establecimiento de la línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa, que nos servirá de ejemplo para analizar las principales cuestiones que suscitan ambas figuras.

En consecuencia no se abordará:

  1. Específicamente, la problemática que deriva de los proyectos de establecimiento de nuevas líneas de alta velocidad en otras comunidades autónomas, dado que, como es sabido, tras la STC 61/97, de 20 de marzo las competencias urbanísticas son de las Comunidades Autónomas, no del Estado.

  2. Tampoco serán analizadas las cuestiones que específicamente no estén referidas a las relaciones plan urbanístico - proyecto de establecimiento de nuevas líneas y, en concreto, las siguientes:

  1. Expropiaciones forzosas realizadas como consecuencia de la aprobación definitiva del proyecto de establecimiento de nuevas líneas y subsiguiente procedimiento expro-piatorio en aplicación de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954.

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  2. Las cuestiones derivadas de la construcción de la infraestructura, es decir, por un lado a los actos de ejecución concreta de las infraestructuras y por otro, los actos de preparación y adjudicación de los contratos de obra y servicio públicos realizados al amparo de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Ley 13/95, de 18 de mayo. Al respecto, es necesario señalar que la Ley 13/96, de 30 de diciembre de medidas fiscales, administrativas y del orden social creó en su artículo 160 al ente público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) adscrito al Ministerio de Fomento, que será el encargado, entre otras cuestiones, de tramitar los expedientes de contratación y abonar el justiprecio expropiatorio1.

  3. También quedarán al margen de nuestro estudio, las licencias urbanísticas municipales tanto para la construcción de nuevas estaciones como para la realización de otro tipo de obras. En este sentido, sólo señalaremos que el art. 160, cuatro e) de la Ley creadora del GIF ya citada señala que para llevar a cabo obras de infraestructura ferroviaria, el GIF no precisará de licencia municipal, sin perjuicio de la aplicación a las mismas de lo dispuesto en el artículo 250.3 del Decreto legislativo catalán 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de los textos urbanísticos vigentes en Cataluña referido a la suspensión de obras contrarias al planeamiento.

    En definitiva, y desde la perspectiva apuntada vamos a abordar la rica problemática derivada de las relaciones entre el proyecto de establecimiento de nuevas líneas ferroviarias, previstas en la Ley 16/87, de 30 de julio de ordenación del Transporte Terrestre (LOTT) como instrumento técnico preceptivo para el establecimiento de las líneas del AVE, y el planeamiento urbanístico, conflicto que se hará más intenso al paso de la línea de ferrocarril por los núcleos urbanos ya habitados. En ese sentido y aunque la problemática sea común en todo el territorio estatal haremos especial referencia a Cataluña en donde rige el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia urbanística.

    Para ello analizaremos los distintos niveles de la Administración que intervienen en el proceso, es decir: a) Instituciones Europeas (II), b) Administración Estatal (III), c) Administración autonómica catalana (PV) y d) Administración Local (V).

II La intervención de las instituciones europeas en el diseño de la red transeuropea de alta velocidad

En el seno de la política común del transporte y como medio para hacer efectivas las grandes cuatro libertades comunitarias, la Unión Europea ha dado gran importancia alPage 150 ferrocarril2. Así, en el Tratado de Maastrich (art. 129 b) se establece: "1. A fin de contribuir a la realización de los objetivos contemplados en los artículos 7 A y 130 A y de permitir que los ciudadanos de la Unión, los operadores económicos y los entes regionales y locales participen plenamente de los beneficios resultantes de la creación de un espacio sin fronteras interiores, la Comunidad contribuirá al establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras de transportes, de las telecomunicaciones y de la energía. 2. En el contexto de un sistema de mercados abiertos y competitivos, la acción de la Comunidad tendrá por objetivo favorecer la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales, así como el acceso a dichas redes. Tendrá en cuenta, en particular, la necesidad de establecer enlaces entre las regiones insulares, sin litoral y periféricas y las regiones centrales de la Comunidad".

Al respecto, la tarea de la Unión Europea, ha seguido dos direcciones importantes:

  1. Por un lado, la Directiva 91/440 CEE, de 29 de julio, ha deslindado claramente la normativa y régimen jurídico de la infraestructura ferroviaria de lo que es el sistema de explotación de la vía, que se liberaliza. Ese primera dato ha influido en la LOTT de 1987 que dibujaba dichos aspectos como una unidad, y nos ayudará a perfilar el objeto de nuestro estudio.

  2. Por otro lado, la Cumbre Europea de Essen de diciembre de 1994 aprobó 14 proyectos prioritarios que forman parte de un documento titulado Esquema Director de la Red Transeuropea de Alta Velocidad3 en donde, entre otras cuestiones, se prevén dos enlaces con España, uno pasando por Irún y otro referido a la línea Madrid -Zaragoza- Barcelona - Frontera Francesa4. Dicha línea tiene un carácterPage 151 europeo5 y por ello de acuerdo con el art. 129 c del Tratado de Maastrich recibe apoyo técnico y financiero este último por medio del Fondo de Cohesión conforme a lo dispuesto en el art. 130 d) del Tratado.

En definitiva, el resto de cuestiones y sobre todo las relacionadas con problemas urbanísticos del trazado y articulación de las nuevas líneas con los núcleos poblaciona-les al paso por el territorio español, quedan en manos de las Administraciones Estatales y, básicamente, se resuelven con la aplicación de la legislación interna.

III Intervención de la Administración General del Estado
1. Competencia y regulación legal

El artículo 149.1.24 CE establece como competencia exclusiva del Estado "las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma". Asimismo, el artículo 149.1.21 CE atribuye al Estado la competencia sobre ferrocarriles que transcurran por más de una comunidad Autónoma. De ese modo, la STC 118/96, de 27 de junio (Ley Orgánica de Transportes Terrestres) en su f.j. núm. 43 señala claramente que la construcción de ferrocarriles de transporte público entra de lleno en la noción de obra pública de interés general por cuanto es de general uso y aprovechamiento, destinado a un servicio público. Incluso la sentencia llega a afirmar que cuestiones como el ancho de vía, las dimensiones únicas y uniformes de espacios entre vías se pueden imponer por el Estado a los transportes intra - autonómicos6. Ese marco com-Page 152petencial, perfilado en otras resoluciones,7 va a legitimar al Estado para que dicte, al amparo de la LOTT y de su reglamento, los instrumentos de planificación territorial que estime idóneos y proporcione las fórmulas de coordinación que finalmente van a condicionar la decisión de las Comunidades Autónomas. En concreto las actuaciones realizadas se circunscriben a la aprobación del Plan Director de Infraestructuras8 y al proyecto de establecimiento de nuevas vías, como instrumentos de ordenación del territorio.

2. - La línea AVE Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa

La segunda línea española de alta velocidad, después de la línea Madrid-Sevilla es la Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa.

La misma, con una longitud de 784 Km., goza de carácter prioritario en virtud del acuerdo del Gobierno de 9 de diciembre de 1988, ratificado por el Congreso de los diputados en fecha de 23 de abril de 1991.

Conforme señala el Esquema Director de ¡a Red Europea de Trenes a Gran Velocidad, hay que distinguir dos secciones: Madrid-Zaragoza-Barcelona (612 Kms.) y Barcelona-Per -pignan (172 Kms.)

La primera está reservada para el tráfico de viajeros. La segunda...

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