Infracciones y sanciones
| Autor | A. Menéndez/F. Iglesias |
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 331-374 |
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La regulación de la «disciplina urbanística» comprende, junto a las medidas de protección de la legalidad urbanística estudiadas en el Capítulo anterior, la tipificación de las infracciones y la determinación de las sanciones correspondientes, así como las reglas para identificar a los presuntos responsables. Como ya sabemos, la imposición de una sanción es una de las posibles consecuencias de la realización de actuaciones ilegales en materia de urbanismo, pero es la que está revestida de mayores garantías, como ocurre siempre que se ejercita la potestad sancionadora de la Administración53.
Las reglas generales y básicas para el ejercicio de esta potestad se encuentran en el Título IX de la LRJPAC (arts. 127 y ss.), que establece en primer lugar los principios de la potestad sancionadora (legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad y proporcionalidad) y, a continuación, los principios del procedimiento sancionador, cuya regulación más detallada se contiene en el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, RPS). En el ámbito de la CAM existe un Reglamento específico para el ejercicio de dicha potestad (Decreto 77/1993, de 28 de agosto, RPSCAM), que habremos de tomar aquí comoPage 332 referencia. La existencia de esa regulación general no obsta a la aplicación de las reglas especiales contenidas en la legislación sectorial aplicable, en nuestro caso la LSCAM, siempre que no contradigan las garantías básicas establecidas en la citada legislación estatal.
Expondremos en primer lugar la delimitación de competencias en esta materia, con especial referencia a la potestad sancionadora de las Entidades Locales, que ha planteado bastante problemas, para abordar a continuación la regulación de las infracciones y sanciones, así como el procedimiento a seguir para su imposición.
Según reiterada jurisprudencia constitucional (a partir de la STC 87/1985, de 16 de julio), la competencia sancionadora es parte de la sustantiva para la regulación de una determinada materia. Por tanto, no hay duda de que los legisladores autonómicos pueden regular las infracciones urbanísticas y las correspondientes sanciones. Pero esa competencia tiene dos límites de carácter general: a) el respeto a las garantías establecidas en el art. 25 CE; b) el respeto a la igualdad sustancial que el Estado debe garantizar al amparo del art. 149.1.1 CE. A estos límites sustantivos debe añadirse el obligado respeto a las garantías formales que resultan de la regulación del procedimiento administrativo común, que también compete al Estado. En consecuencia, como ya hemos dicho, son aplicables a las infracciones y sanciones urbanísticas los principios generales de la potestad sancionadora derivados de la Constitución y desarrollados en el Título IX de la LRJPAC (arts. 127 y ss.), así como los principios del procedimiento sancionador establecidos en los artículos 134 y siguientes de la misma Ley.Page 333
En palabras de la citada sentencia «las Comunidades Autónomas pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del derecho sancionador (art. 25.1 CE, básicamente), y no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio» (FJ 8). La sentencia reconoce que «el derecho administrativo sancionador creado por las Comunidades Autónomas puede implicar, sin duda, una afectación al ámbito de los derechos fundamentales, pues la previsión de ilícitos administrativos supone siempre una delimitación negativa del ámbito de libre ejercicio del derecho». Ahora bien, en virtud del citado art. 149.1.1, lo que no puede es «introducir tipos ni prever sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de los ya recogidos en la normación válida para todo el territorio». No se infringirá ese artículo si la norma autonómica «se limita a sancionar, aunque de distinto modo, una conducta también considerada ilícita en el ordenamiento general y si tal sanción se proyecta sobre un bien (...) que no es distinto del también afectado por el derecho sancionador estatal, sin llegar a afectar a otros derechos constitucionalmente reconocidos» (FJ 8).
El problema es que en el ámbito del urbanismo, al no existir ya un derecho sancionador estatal de aplicación directa, no es fácil determinar el alcance del art. 149.1.1 como límite de la competencia legislativa autonómica. La interpretación tan restrictiva del contenido de esa competencia según la STC 61/1997 dificulta más aún esa labor. En términos generales, siempre que se respeten las garantías del art. 25.1 CE (incluyendo la reserva de ley) y las procedimentales derivadas del 149.1.18, no parece que existan límites sustantivos a la facultad del legislador autonómico para tipificar infracciones y establecer sanciones.
La potestad sancionadora de estas Corporaciones está reconocida en el art. 4.1.f) LBRL y en los arts. 1.2 y 2.2 RPS. Las leyes especiales, tanto estatales como autonómicas, suelen atribuir competencia sancionadora a los órganos locales, pero el problema estriba en determinar el alcance de la potestad normativa local (ordenanzas) para tipificar infracciones y determinar las correspondientes sanciones, sin contravenir las exigencias constitucionales (art.25 CE) de reserva de ley en esta materia. La cuestión ha sido bastante discutida, pero puede considerarsePage 334 resuelta a partir de la STC 132/2001, de 8 de junio, que mantiene una interpretación flexible de la reserva de ley en relación con las ordenanzas locales sancionadoras. Según la sentencia, hay dos exigencias mínimas: a) que la ley fije «los criterios mínimos de antijuricidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones»; b) que por ley se establezcan las clases de sanciones que pueden prever las ordenanzas municipales, sin que ello signifique que la ley «establezca una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica» (FJ 6).
La doctrina de esta sentencia tiene interés adicional por una triple consideración. En primer lugar, en cuanto diferencia el alcance de la reserva de ley en relación con la potestad reglamentaria de desarrollo, por un lado, y las ordenanzas locales, por otro, atribuyendo a éstas una mayor capacidad reguladora. En segundo, en cuanto mantiene un concepto muy amplio de «sanción» administrativa, entendiendo por tal toda resolución que cumple una función «represiva, retributiva o de castigo» (FJ 3). Por último, en cuanto relativiza, hasta casi difuminarlo, el significado de las denominadas «relaciones especiales de sujeción» en orden a una supuesta flexibilización de las exigencias de la reserva de ley en materia sancionadora, afirmando rotundamente que, incluso en el ámbito de una de esas relaciones «una sanción carente de toda base normativa legal resultaría lesiva del derecho fundamental que reconoce el art. 25.1 CE» (FJ 4). En relación con el primer aspecto, que es el que interesa aquí, la sentencia declara que la reserva de ley sancionadora es más estricta que la tributaria (arts. 31.3 y 133 CE), por lo que, aunque se flexibiliza por exigencia de la autonomía local, «siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento», esa flexibilidad no sirve para excluir de forma tajante la reserva de ley. «No hay correspondencia, por tanto, entre la facultad de un ámbito material de interés local y el poder para establecer cuándo y cómo el incumplimiento de una obligación impuesta por Ordenanza Municipal puede o debe ser castigada. La flexibilidad alcanza al punto de no ser exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador» (FJ 6).
En sintonía con esta doctrina constitucional, en la última modificación de la LBRL (Ley 57/2003, de 17 de diciembre, dePage 335 medidas para la modernización del gobierno local) se ha introducido un nuevo Título XI (arts. 139-141) en el que se autoriza a estas Entidades para establecer «en defecto de normativa sectorial específica los tipos de las infracciones e imponer sanciones por incumplimiento de deberes, prohibiciones y limitaciones contenidos en las...
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