RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN MIXTA nº 1513 de 2025 de Tribunal de Cuentas
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
| Fecha | 27 Abril 2023 |
N.º 1.513
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS ACTUACIONES DEL
FROB Y DEL BANCO DE ESPAÑA EN LA FUSIÓN ENTRE
CAIXABANK Y BANKIA Y DE LA SITUACIÓN DEL PROCESO DE
REESTRUCTURACIÓN BANCARIA A 31 DE DICIEMBRE DE 2021
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988,
de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 27 de abril
de 2023, el Informe de fiscalización de las actuaciones del FROB y del Banco de España en la
fusión entre Caixabank y Bankia y de la situación del proceso de reestructuración bancaria a 31 de
diciembre de 2021, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la
Nación, según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 1
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 7
I.1. INICIATIVA Y ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN.................................................... 7
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN ..................... 9
I.3. RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL ÁMBITO OBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN..... 10
I.4. OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN................................ 12
I.5. RENDICIÓN DE CUENTAS ................................................................................................... 12
I.6. TRÁMITE DE ALEGACIONES .............................................................................................. 13
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ..................................................................................... 13
II.1. RECURSOS PÚBLICOS COMPROMETIDOS EN LA REESTRUCTURACIÓN
BANCARIA ............................................................................................................................ 13
II.2. COSTE ESTIMADO DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN BANCARIA................ 18
II.3. RENDICIÓN DE CUENTAS Y SITUACIÓN PATRIMONIAL DEL FROB A 31 DE
DICIEMBRE DE 2021 ............................................................................................................ 28
II.4. CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD ................................................................................. 29
II.5. SEGUIMIENTO Y CONTROL ............................................................................................... 30
II.6. CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD EN LA OPERACIÓN DE FUSIÓN DE BANKIA
CON CAIXABANK................................................................................................................. 48
II.7. SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN DEL INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL
PERIODO 2009-2018 ............................................................................................................ 52
III. CONCLUSIONES ......................................................................................................................... 53
III.1. SOBRE EL COSTE ESTIMADO DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN................ 53
III.2. SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD ............................................................ 54
III.3. SOBRE EL SEGUIMIENTO Y CONTROL........................................................................... 55
III.4. SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD EN LA OPERACIÓN DE FUSIÓN DE
BANKIA CON CAIXABANK ................................................................................................. 59
III.5. SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN DEL INFORME DE
FISCALIZACIÓN DEL PERÍODO 2009-2018....................................................................... 59
IV. RECOMENDACIONES ................................................................................................................ 60
ANEXOS
ALEGACIONES FORMULADAS
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RELACIÓN DE SIGLAS Y ABREVIATURAS
BCE
Banco Central Europeo
BFA
Banco Financiero y de Ahorros
CNMC
Comisió n Nacional de los Mercados y la Competencia
CNMV
Comisió n Nacional del Mercado de Valores
CoCos
Obligaciones contingentemente convertib les en accio nes
DP
Diligencias Previas
EPA
Esquema d e protección de activos
FGDEC
Fondo de Garantía de Depó sitos de Entidad es de Crédito
FROB
Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria
MEDE
Mecanismo Europeo de Estabilidad
MoU
Memorandum of Understanding (Memorándum de Entendimiento)
OPS
Oferta Púb lica de Suscripción d e Acciones
PPC
Participaciones Preferentes Convertib les
RRI
Reglamento de Régimen Interno d el FROB
Sareb
Socied ad de Gestión de Activos Procedentes d e la Rees tructuración Bancaria
SEPBLAC
Servicio Ejecutivo de la Prevención de Blanqueo de Capitales e Infracciones
Monetarias
SGTyFI
Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional
SIP
Sistema Institucional d e Protección
TRLMV
Texto refundido de la Ley del Mercado de Valores
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RELACIÓN DE CUADROS
Cuadro 1: Recursos públicos comprometidos en las actuaciones de reestructuración,
clasificados por tipo de apoyo ........................................................................................ 14
Cuadro 2: Recursos públicos comprometidos en las actuaciones de reestructuración,
clasificados por entidad .................................................................................................. 15
Cuadro 3: Procedimiento de cálculo del coste del proceso de reestructuración............................ 20
Cuadro 4: Clasificación del coste estimado del proceso de reestructuración ................................ 21
Cuadro 5: Coste del proceso de reestructuración, clasificado por entidad .................................... 21
Cuadro 6: Coste del proceso de reestructuración. Determinación a partir de los
recursos comprometidos ................................................................................................ 22
Cuadro 7: Situación de los EPA a 31 de diciembre de 2021 .......................................................... 24
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I. INTRODUCCIÓN
I.1. INICIATIVA Y ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN
El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, el 22 de diciembre de 2020, el Programa Anual de
Fiscalizaciones correspondiente al año 2021, en el que se incluyó, a iniciativa del propio Tribunal,
la “Fisc alización de las actuaciones del FROB y del Banco de España en la fusión entre CaixaBank
y Bankia y de la situación del proceso de reestructuración bancaria a 31 de diciembre de 2021”.
Esta actuación fiscalizadora se enmarca en la puesta en práctica del Plan Estratégico del Tribunal
de Cuentas 2018-2021, aprobado el 25 de abril de 2018, contribuyendo a la consecución de diversos
objetivos estratégicos del mismo. Así, se encuadra en las actuaciones tendentes al cumplimiento
del objetiv o estratégico 1 “Contribuir al buen gobierno y a la mejora de la actividad económico-
financiera del sector público” y, en concreto, de los siguientes objetivos específicos: 1.2 “Fomentar
buenas prácticas de organización, gestión y control de las entidades públicas”; y 1.3 “Identificar y
fiscalizar las principales áreas de riesgo, con especial hincapié en las prácticas que puedan propiciar
el fraude y la corrupción”. También contribuye al cumplimiento del objetivo estratégico 2 “Fortalecer
la posición institucional y el reconocimiento social del Tribunal de Cuentas”, a través del objetivo
específico 2.3 “Contribuir al f ortalecimiento del control interno”.
El proceso de reestructuración bancaria iniciado en España en 2009 ha sido objeto de tres
fiscalizaciones por parte del Tribunal de Cuentas. La primera, referida al periodo 2009-2012, culminó
con la aprobación de un Informe el 27 de marzo de 2014 y se centró en la legalidad de las
actuaciones emprendidas por las entidades competentes en materia de reestructuración,
reordenación y resolución bancaria. La segunda, referida al periodo 2009-2015, cuyos resultados
se expusieron en el Informe aprobado el 22 de diciembre de 2016, continuó el análisis de legalidad
realizado en la primera y estimó el coste del proceso a 31 de diciembre de 2015 en 60.718 millones
de euros. Y la tercera, referida al periodo 2009-2018, cuyos resultados se expusieron en la Nota de
fiscalización aprobada el 28 de noviembre de 2019, actualizó el coste del proceso a 31 de diciembre
de 2018 para situarlo en 66.577 millones de euros. Los dos Informes y la Nota han sido presentados
en la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas y han dado lugar a la aprobación
por esta de las Resoluciones de 10 de junio de 2014, 16 de noviembre de 2017 y 28 de febrero de
2022, respectivamente.
Los Informes y la Nota citados señalaban que la estimación del coste del proceso de
reestructuración no puede considerarse definitiva en tanto no estén finalizadas todas las
consecuencias de los procesos de reestructuración. Entre las operaciones que podían dar
lugar a un incremento o una disminución del coste estimado se destacaba la evolución del valor
neto contable de la participación del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) en
BFA/Bankia o el importe eventualmente obtenido por su venta. Precisamente en relación con la
participación del FROB en BFA/Bankia se ha producido, con posterioridad a la aprobación de la
última Nota de fiscalización citada, un acontecimiento muy destacado, con una influencia decisiva
a efectos de una nueva estimación del coste del proceso de reestructuración: la fusión de Bankia
(participada en ese momento aproximadamente en un 62 % por BFA, y esta a su vez participada
en un 100 % por el FROB) con la entidad financiera privada CaixaBank, formalizada en marzo de
2021. Como consecuencia de la fusión, el FROB sustituyó en su balance el valor de la participación
indirecta en Bankia, por medio de BFA, por su participación indirecta en un 16,1 % en CaixaBank
(continúa siendo a través de BFA), porcentaje que resulta del canje de acciones en que se ha
materializado la fusión. Por lo tanto, al cierre de 2021, las únicas participaciones que ostenta el
FROB en el capital de entidades reestructuradas son las de BFA y CaixaBank. De esta forma, la
valoración de la participación del FROB en BFA/CaixaBank es un elemento determinante de la
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estimación del coste del proceso de reestructuración, de acuerdo con la metodología de estimación
del coste aplicada en las fiscalizaciones previas a las que se ha hecho referencia.
La Nota de fiscalización aprobada en noviembre de 2019 formuló una recomendación al FROB,
referida al establecimiento de un sistema de gestión de BFA que le facilite la comprobación de las
condiciones establecidas en los convenios formalizados entre BFA y Bankia para el reparto de los
costes por las contingencias legales derivadas de la comercialización de híbridos y de la oferta
pública de suscripción de acciones de Bankia. La nueva fiscalización, a la que corresponde el
presente Informe, analiza el grado de cumplimiento de esta recomendación en el periodo 2019 a
2021. Por su parte, la Nota aprobada en noviembre de 2019 estimó cumplidas las dos
recomendaciones formuladas en el Informe aprobado en diciembre de 2016.
La Resolución aprobada por la Comisión Mixta el 28 de febrero de 2022, referida a la Nota de
fiscalización del periodo 2009-2018, asume el contenido de la citada Nota e insta al FROB al
cumplimiento de la recomendación contenida en la misma. También insta al Gobierno y a las Cortes
Generales a que apliquen la citada recomendación, a pesar de que es el FROB el destinatario
natural de la misma de acuerdo con sus competencias. Asimismo, insta al Tribunal a continuar
actualizando los resultados obtenidos en la Nota de fiscalización. Desde este punto de vista, aunque
la fiscalización se programó como a iniciativa del Tribunal, porque cuando se decidió incluirla en el
Programa de Fiscalizaciones de 2021 aún no se había aprobado tal Resolución, lo cierto es que la
fiscalización da respuesta también a la iniciativa de las Cortes Generales.
El proceso de reestructuración bancaria se desencadenó como consecuencia de la crisis financiera
internacional iniciada en 2007, que supuso la aprobación, entre 2009 y 2021, de los procesos
relacionados en el Anexo I. Los apoyos financieros públicos concedidos adoptaron distintas
modalidades, pudiéndose distinguir los siguientes tres periodos:
a) El denominado FROB 1, referido a los procesos de reestructuración realizados entre junio de
2009 y febrero de 2011, caracterizado por la concesión de apoyos financieros para la realización
de procesos de integración de las Cajas de Ahorro materializados principalmente en la creación
de Sistemas Institucionales de Protección (SIP), en los términos previstos en el artículo 8.3.d) de
la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de coeficientes de inversión, recursos propios y obligaciones de
información de los intermediarios financieros (norma derogada por la Ley 10/2014, de 26 de junio,
de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito).
b) El denominado FROB 2, referido a los apoyos financieros concedidos entre febrero de 2011 y
mediados de 2012, caracterizado por la adquisición por el FROB y el Fondo de Garantía de
Depósitos de Entidades de Crédito (FGDEC) de acciones de las entidades de crédito, así como
la incorporación del FROB a los órganos de administración de las entidades emisoras de los
títulos.
c) El FROB 3, referido a los apoyos financieros recibidos por España procedentes del Mecanismo
Europeo de Estabilidad (MEDE) con la finalidad de reforzar la estabilidad financiera de nuestro
país, con sujeción a las condiciones establecidas en el Memorándum de Entendimiento (MoU)
formalizado en julio de 2012 entre las autoridades españolas y la Comisión Europea.
En cumplimiento de lo previsto en la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y
resolución de entidades de crédito, el Banco de España declaró finalizados, el 31 de diciembre de
2017, los procesos de reestructuración del grupo BFA-Bankia, Banco Mare Nostrum (BMN),
Liberbank y Cajatres, por haberse cumplido, a dicha fecha, los compromisos incluidos en los planes
de reestructuración de cada una de las entidades citadas. Por su parte, el FROB dio por concluidos
los procesos de resolución del Banco de Valencia y Banco Gallego (que finalizaron el 31 de
diciembre de 2015), de NCG (que finalizó el 31 de diciembre de 2016) y de CX y CEISS (finalizados
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el 24 de abril de 2018), al haberse cumplido por dichas entidades los compromisos adquiridos,
dando por terminado el periodo de reestructuración de cada entidad.
El Pleno del Tribunal de Cuentas acordó el inicio de este procedimiento fiscalizador y aprobó sus
Directrices Técnicas en sus sesiones de 30 de septiembre de 2021 y 31 de marzo de 2022,
respectivamente, según lo establecido en los apartados b) y g) del artículo 3 de la Ley 7/1988, de 5
de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, y siguiendo lo dispuesto al efecto en las
Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas aprobadas el 23 de diciembre de 2013.
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN
El ámbito subjetivo de la fiscalización está compuesto por las entidades sujetas al control externo
del Tribunal de Cuentas que han participado en las actuaciones de planificación, ejecución y control
de los procesos de reestructuración bancaria llevados a cabo:
a) El FROB, entidad creada en 2009 con objeto de gestionar los procesos de reestructuración y
resolución de las entidades de crédito y contribuir a reforzar sus recursos propios.
b) El FGDEC, que realiza actuaciones de garantía de los depósitos y de reforzamiento de la
solvencia y del funcionamiento de dichas entidades, y se financia con las aportaciones de las
entidades de crédito adheridas al mismo
1
.
c) El Banco de España, como institución supervisora del sistema bancario (función compartida con
el Banco Central Europeo -BCE- desde la entrada en funcionamiento, a finales de 2014, del
Mecanismo Único de Supervisión), al que, entre otras actuaciones, le correspondió la aprobación
de los planes de reestructuración de cada uno de los procesos.
Entre las entidades que han participado en el proceso de reestructuración bancaria debe
mencionarse también a la Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración
Bancaria (Sareb), creada en 2012. Hasta abril de 2022, y de acuerdo con lo establecido en el Real
Decreto 1559/2012, de 15 de noviembre, por el que se establece el régimen jurídico de las
sociedades de gestión de activos, Sareb tuvo mayoría de capital privado (en torno a un 55 %),
perteneciendo el porcentaje restante al FROB. Desde su creación hasta finales de 2020, Sareb ha
estado clasificada como una institución financiera privada no controlada por las Administraciones
Públicas. El 5 de abril de 2022, el FROB pasó a ostentar la titularidad del 50,14 % del capital de
Sareb, como consecuencia de la aprobación del Real Decreto-ley 1/2022, de 18 de enero, por el
que se modifican la Ley 9/2012, la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de
entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y el citado Real Decreto 1559/2012. El
preámbulo del citado Real Decreto-ley 1/2022 señala que “la reclasificación de Sareb en las Cuentas
Nacionales como unidad perteneciente al sector de las Administraciones Públicas, siguiendo la
opinión emitida por Eurostat, hace urgente y necesaria la adopción de una serie de cambios en su
régimen jurídico”. En efecto, desde finales del año 2020, el Comité Técnico de Cuentas Nacionales
consideró que Sareb debía reclasificarse en las Cuentas Nacionales como una unidad perteneciente
al sector de las Administraciones Públicas, dentro del subsector de la Administración Central. Sin
perjuicio de esta reclasificación y de la participación mayoritaria desde abril de 2022 del FROB en
el capital de Sareb, las actuaciones fiscalizadoras relacionadas con la actividad de Sareb se han
realizado por medio del FROB, aplicando el mismo método que se empleó en el Informe de
1
L a creación en 2011 del FGDEC supuso la desaparición de l os tres Fond os preexistentes (Fondos de Garantía de
Depósitos en Establecim iento s Bancari os, en Cajas de Ahorros y en Coopera tivas de Crédito), cu ya gestió n fu e ana lizada
en la fisca lización del per iodo 2009-2015.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 10
fiscalización referido al periodo 2009-2015 y en la Nota de fiscalización referida al periodo 2009-
2018.
El ámbito objetivo de la fiscalización ha estado compuesto por todas las actuaciones realizadas por
las citadas entidades sujetas al control externo del Tribunal de Cuentas en la preparación, ejecución
y control de los procesos de reestructuración, que durante el período 2019-2021 consistieron,
principalmente, en el seguimiento de las garantías concedidas en las ventas de las entidades de
crédito. Asimismo, se ha procedido a la actualización a 31 de diciembre de 2021 de la estimación
del coste del proceso de reestructuración bancaria y a comprobar el grado de cumplimiento de la
recomendación contenida en la Nota de fiscalización del periodo 2009-2018. Por lo que se refiere a
la fiscalización de la fusión de CaixaBank y Bankia, el ámbito objetivo de la fiscalización ha incluido
todas las actuaciones realizadas por el FROB y el Banco de España en el marco de dicha operación.
El periodo fiscalizado comprende los trece ejercicios de 2009 a 2021, sin perjuicio de que se hayan
analizado aquellos hechos o actuaciones anteriores o posteriores que se han considerado
relevantes para el mejor cumplimiento de los objetivos de la fiscalización. No obstante, el periodo
de 2009 a 2018 ya ha quedado fiscalizado en los dos Informes y en la Nota de fiscalización a los
que se ha hecho referencia en el subapartado I.1 de este Informe, por lo que no se han realizado
nuevas pruebas sobre dichos ejercicios, constando en el presente Informe, cuando se considere
necesario para la claridad de la exposición, los resultados expuestos en aquellos. De hecho, a
efectos de la estimación del coste del proceso de reestructuración al cierre de 2021 se ha partido
de la estimación al cierre de 2018 contenida en la Nota de fiscalización aprobada en noviembre de
2019 y se han estimado las variaciones producidas en el periodo 2019 a 2021. A estos efectos,
debe tenerse en cuenta que, debido a la terminación de los procesos de reestructuración, en el
periodo transcurrido entre el final de 2018 y el final de 2021 no se han producido actuaciones
significativas en materia de reestructuración como las producidas en el periodo 2009-2018, ni
tampoco ha tenido lugar la venta de las entidades que permanecían en el balance del FROB a
finales de 2018, esto es, BFA/Bankia, sin perjuicio de la fusión entre Bankia y CaixaBank que tuvo
lugar en 2021. Pero sí han continuado produciéndose pagos asociados a los esquemas de
protección de activos (EPA) y a otras garantías asumidas por el FROB y el FGDEC.
En lo que se refiere estrictamente a la operación de fusión, el ámbito temporal se extiende al periodo
2020-2021, en el que ha tenido lugar la preparación de la operación y tuvo lugar su culminación.
Todo ello sin perjuicio, también en este caso, de que se hayan analizado aquellos hechos o
actuaciones anteriores o posteriores al referido periodo en la medida en que se han considerado
relevantes para el mejor cumplimiento de los objetivos de la fiscalización.
I.3. RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL ÁMBITO OBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN
Las actuaciones de reestructuración y resolución de entidades de crédito han estado sujetas durante
el periodo fiscalizado a una sucesión de normas que comenzó con el Real Decreto-ley 9/2009, de
26 de junio, de reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades
de crédito, desarrollado en cinco reales decretos leyes. A su vez, el Real Decreto-ley 9/2009 fue
derogado por el Real Decreto-ley 24/2012, de 31 de agosto, de reestructuración y resolución de
entidades de crédito. El Real Decreto-ley 24/2012 fue tramitado, por acuerdo del Congreso de los
Diputados, como proyecto de ley dando lugar a la aprobación de la Ley 9/2012.
La normativa aplicable a la materia objeto de fiscalización se completa con las siguientes normas:
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a) La Ley 26/1988, de 26 de julio, sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito
(derogada por la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de
entidades de crédito).
b) El Real Decreto 2606/1996, de 20 de diciembre, sobre fondos de garantía de depósitos de
entidades de crédito.
c) El Real Decreto 216/2008, de 15 de febrero, de recursos propios de las entidades financieras
(derogado por el Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero, de desarrollo de la citada Ley 10/2014).
d) El Real Decreto-ley 16/2011, de 14 de octubre, por el que se crea el FGDEC.
e) El Real Decreto 1559/2012, de 15 de noviembre, que estableció el régimen jurídico de las
sociedades de gestión de activos y dispuso la creación de Sareb (modificado, como se ha
indicado, por el Real Decreto-ley 1/2022, de 18 de enero).
En la actualidad, el régimen jurídico del FROB se encuentra recogido en la Ley 11/2015, de 18 de
junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión,
ordenamiento jurídico español de la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución
de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión. Esta Directiva constituye la norma
básica de creación y organización del Mecanismo Único de Resolución
2
. Aun cuando se trata de
una norma fundamental para regular el funcionamiento de los procesos de reestructuración y
resolución, esta Ley 11/2015 no ha tenido, debido a la fecha de su aprobación, consecuencias
relevantes sobre el ámbito objetivo de las fiscalizaciones del proceso de reestructuración bancaria
emprendidas por el Tribunal de Cuentas. En efecto, según dispone su disposición transitoria
primera, los procedimientos de reestructuración y resolución iniciados con anterioridad a la entrada
en vigor de la Ley 11/2015, así como todas las medidas accesorias que les hubieran acompañado,
incluyendo los instrumentos de apoyo financiero y la gestión de instrumentos híbridos, continuarán
regulándose, hasta su conclusión, por la normativa de aplicación anterior a la entrada en vigor de
esta Ley, es decir, básicamente la Ley 9/2012 y el Real Decreto-ley 9/2009.
Por otro lado, la operación de fusión de Bankia con CaixaBank está regulada por la Ley 3/2009, de
3 de abril, sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, el Real Decreto
Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Mercado
de Valores, y la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.
La Comisión Rectora del FROB, de conformidad con el artículo 54.7 de la Ley 9/2012, aprobó, en
su sesión del 15 de diciembre de 2014, el Reglamento de régimen interno del FROB, unificando en
un solo texto y sus anexos las distintas normas de actuación aprobadas a lo largo del periodo 2012-
2014. Con la aprobación de la Ley 11/2015, y de conformidad con su artículo 54.7, la Comisión
Rectora aprobó, el 21 de junio de 2016, la actualización del Reglamento de régimen interno a la
citada Ley 11/2015. El Reglamento recoge las reglas esenciales de actuación de la entidad en el
ámbito económico, financiero, patrimonial, presupuestario, contable, organizativo y procedimental.
Finalmente, ya con posterioridad al período fiscalizado, la Comisión Rectora ha aprobado un nuevo
Reglamento de régimen interno el 2 de diciembre de 2022.
2
El Tribunal de Cuentas aprobó el 30 de se ptiembre de 2020 el Informe de fiscalización de la ad ecuación d e la norm ativa
y de las institucion es españolas al Mecani smo Único de Resolució n.
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I.4. OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN
Se ha realizado una fiscalización de cumplimiento con los siguientes objetivos generales:
a) Estimar el coste, actualizado a 31 de diciembre de 2021, de las ayudas públicas concedidas por
el FROB, el FGDEC y el Banco de España en los procesos de reestructuración bancaria
desarrollados en el periodo 2009-2021. Como se ha señalado, esta estimación se ha realizado
partiendo de la contenida en la Nota de fiscalización aprobada el 28 de noviembre de 2019,
referida a 31 de diciembre de 2018, actualizándola en función de las operaciones del trienio 2019-
2021.
b) Verificar que las actuaciones emprendidas en los procesos de reestructuración bancaria por el
FROB, el FGDEC y el Banco de España en el periodo 2019-2021 se adecúan a la normativa
aplicable en esta materia.
c) Verificar que las actuaciones de seguimiento y control de la ejecución de los procesos de
reestructuración, implantados por las entidades citadas, han sido adecuadas a la normativa
aplicable en esta materia.
d) Verificar que el FROB y el Banco de España han desarrollado todas las actuaciones que la
normativa les requiere en la operación de fusión CaixaBank-Bankia y que las actuaciones
emprendidas por ambos se adecúan a la normativa aplicable en esta materia.
e) Comprobar el grado de cumplimiento de la recomendación contenida en la Nota de fiscalización
de la situación a 31 de diciembre de 2018 del proceso de reestructuración bancaria, aprobada el
28 de noviembre de 2019.
También se ha verificado el cumplimiento por las tres entidades fiscalizadas de la normativa sobre
transparencia en todo aquello en que lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, pudiera tener relación con el objeto
de las actuaciones fiscalizadoras. No se han abordado cuestiones relacionadas con las previsiones
contenidas en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres, por no haber surgido estas cuestiones en el curso de los trabajos de fiscalización, dado
el objeto de la misma.
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que hayan
impedido cumplir los objetivos previstos, habiendo prestado adecuadamente su colaboración los
responsables del FROB, del FGDEC y del Banco de España.
La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con las Normas de Fiscalización del Tribunal
de Cuentas, aprobadas por su Pleno el 23 de diciembre de 2013.
I.5. RENDICIÓN DE CUENTAS
El FROB ha rendido al Tribunal las cuentas anuales de los ejercicios 2019 a 2021 en los plazos
establecidos en la normativa aplicable. En el subapartado II.3 de este Informe se analizarán con
mayor detalle las cuentas del FROB en lo que guarda relación con el objeto de esta fiscalización.
Por su parte, el FGDEC y el Banco de España han rendido las cuentas de los ejercicios 2019 a
2021.
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I.6. TRÁMITE DE ALEGACIONES
Dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas, los resultados de la fiscalización han sido puestos de manifiesto, para la
formulación de alegaciones, a la Presidenta del FROB, a la Presidenta de la Comisión Rectora del
FGDEC y al Gobernador del Banco de España. Asimismo, se han puesto de manifiesto los
resultados de la fiscalización a la persona que ocupó la Presidencia del FROB en parte del periodo
fiscalizado (la Presidenta de la Comisión Rectora del FGDEC y el Gobernador del Banco de España
lo fueron durante el periodo fiscalizado). El plazo concedido para formular las alegaciones fue
ampliado a solicitud de la actual Presidenta del FROB. Se han recibido, dentro de dicho plazo
inicialmente otorgado, y en su caso, del ampliado, alegaciones firmadas respectivamente por la
Presidenta del FROB y por la Presidenta de la Comisión Rectora del FGDEC, así como un escrito
del Gobernador del Banco de España por el que manifiesta que no formula alegaciones. Todos
estos escritos se adjuntan al presente Informe.
Las alegaciones presentadas han sido analizadas y valoradas. Como consecuencia de ese análisis,
se han introducido en el texto los cambios que se han considerado oportunos. En todo caso, el
resultado definitivo de la fiscalización es el expresado en el presente Informe, con independencia
de las consideraciones incluidas en las alegaciones.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1. RECURSOS PÚBLICOS COMPROMETIDOS EN LA REESTRUCTURACIÓN BANCARIA
II.1.1. Importe y distribución de los recursos comprometidos
El importe de los recursos públicos
3
comprometidos en la reestructuración, como consecuencia de
las actuaciones realizadas por las entidades fiscalizadas entre 2009 y 2021, fue de 123.005 millones
de euros. El Cuadro 1 recoge la distribución de este importe por tipos de apoyo. Como se observa
en el Cuadro, aproximadamente la mitad de los apoyos se ha materializado en aportaciones al
capital de las entidades de crédito y a cuotas participativas (60.247 millones de euros). Por
entidades fiscalizadas, el FROB comprometió 77.739 millones de euros en la reestructuración, el
FGDEC (que, como se ha indicado en el subapartado I.2, se financia con las aportaciones de las
entidades de crédito adheridas al mismo) 35.464 millones y el Banco de España 9.802 millones
4
.
3
Con i ndependenci a de las preci siones jurídicas q ue pued an form ularse en cuanto a la naturaleza de los re cursos
aportados por el FGDEC debe hacerse notar que, a ef ectos de e ste Informe de fiscalizaci ón, así como de los Inform es de
fiscali zación precedentes, lo s fon dos ap ortados p or el FGD EC se consideran p arte de la s a yudas p úblicas destinadas al
proceso de reestructura ción. No obstan te , y siguien do también el criterio ap licado en aquellos Inform es previos, los
recursos com prometidos por e l FGDEC , así com o e l coste asumid o por el mi smo, a parecen en co lumnas sepa radas en
los Cuadro s 1 a 5 de este Inform e, y so n objeto de tratamiento sep arado en los Anexos.
4
En la distribución del importe de recursos comprometidos entre el FROB y el FGDEC debe tenerse en cuenta que, como
se seña ló en los Informe s d e fiscalización precedentes, y se indica tam bién en las alegaciones del FGDEC, los Fondos
de Garan tía de De pósitos preexistentes al FGDEC aportaron al fondo patrimo nial inicial del FROB 2.250 mil lones de
euros. En el presen te Inform e, al igual que en lo s Inform es d e fiscalizaci ón precedentes, los re cursos comprom etidos se
asignan a la entidad que los h a com prometido. Pero , por lo señalado, debe tenerse en cuenta que 2 .2 50 m il lones de euros
compro metidos por el FROB fueron aportad os por los Fondos de Garantía.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 14
Cuadro 1
: Recursos públicos comprometidos en las actuaciones de reestructuración,
clasificados por tipo de apoyo
(en miles de euros)
TIPOS DE APOYO
FROB
FGDEC
BANCO DE
ESPAÑA
TOTAL
A) SUBTOTAL CAPITALIZACIÓN Y APOYO A LA LI QUIDEZ DE ENTIDADES
63.797.943
10.025.888
9.800.000
83.623.831
A.1 A portacione s al capita l y cuotas participativas
52.241.500
8.005.568
60.247.068
A.2 S uscripción de PPC
977.000
1.300.000
2.277.000
A.3 S uscripción de CoCos
1.135.000
1.135.000
A.4 S uscripción de bonos
351.983
172.721
524.704
A.5 A nticipos de liquidez
350.000
350.000
A.6 L íneas d e crédito p ara liquide z (importe máximo d isponible)
6.900.000
9.800.000
16.700.000
A.7 A portacione s al capita l y deud a subordin ada Sa reb
2.192.460
2.192.460
A.8 Co stes asocia dos con CCM
197.599
197.599
B) SUBTOTAL GASTOS DE GESTIÓ N
200.203
49.851
1.65 1
251.705
B.1 G astos de gestión de híbrido s
152.842
152.842
B.2 I nformes de valoracione s y due diligence (FROB 2 y FROB 3)
25.047
25.047
B.3 Dia gnóstico d el sistema fin anciero
37.932
37.932
B.4 G astos de selección d e represen tantes y honorario s
11.277
11.277
B.6 G astos de asesoramien tos en la s ventas
6.62 6
6.62 6
B.7 O tros gasto s (notarías, otros ase soramientos , etc.)
4.41 1
11.919
1.65 1
17.981
C) SUBTOTAL COMISIO NES Y GASTO S FINANCIEROS
2.187.454
312.061
0
2.499.515
C.1 Comision es y coste s del présta mo MEDE
1.293.279
1.293.279
C.2 Otro s gastos f inancieros
894.175
22.449
916.624
C.3 Op eración de permuta financiera co n Finland ia
289.612
289.612
D) SUBTOTAL GARANTÍAS COMP ROMETIDAS EN LA VENTA DE
ENTIDADES Y CONTINGENCIAS LEGALE S
11.553.810
25.075.773
0
36.629.583
D.1 EP A (importe máximo c ubierto)
4.757.937
23.908.262
28.666.199
D.2 Otra s garantía s otorga das en la venta (impo rte máximo cub ierto)
6.542.506
1.167.511
7.710.017
D.3 Con tingencias legales
253.367
253.367
TOTAL (A+B+C+D)
77.739.410
35.463.573
9.801.651
123.004.634
Fuente: Elabor ación p ropi a a partir de l a informaci ón obten ida de las entidades fiscalizadas .
El Cuadro 2, por su parte, recoge la distribución de los apoyos por entidades beneficiarias.
Destacan, como procesos que han requerido mayor cuantía de fondos públicos, el de Banco CAM
(26.310 millones de euros) y el de BFA/Bankia (22.427 millones). Por su parte, en los Anexos II, III
y IV de este Informe se recoge, para cada una de las tres entidades fiscalizadas, el reparto de las
ayudas por tipos de apoyo y por entidades.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 15
Cuadro 2
: Recursos públicos comprometidos en las actuaciones de reestructuración,
clasificados por entidad
(en miles de euros)
ENTIDADES
FROB
FGDEC
BANCO DE
ESPAÑA
TOTAL
Banco CAM
4.443.574
21.866.648
26.310.222
BFA/Ba nkia
22.427.343
22.427.343
Banco de Va lencia
13.020.540
99
6.000.000
19.020.639
Catalun ya Banc (CX)
13.886.780
1.661.677
15.548.457
Novacaixa galicia Ba nco (NCG)
10.803.287
1.485.888
12.289.175
Unnim Ba nc
644.893
5.797.192
6.442.085
Caja de Ahorros d e Castilla-La Mancha (CCM)
4.324.525
3.000.000
7.324.525
Cajasur
2.947.094
2.947.094
Banco Mare Nostrum
1.647.896
1.647.896
Banco CEISS
1.573.433
1.573.433
Banco Gallego
450.350
800.000
1.250.350
Banca Cívica
977.024
977.024
Banco Grupo Ca jatres
408.183
408.183
Liberbank
125.603
125.603
Caja Rural Mota del Cu ervo
127
127
Sareb
2.194.330
2.194.330
Otros co nceptos no distribuib les entre e ntidade s
2.188.953
327.544
1.65 1
2.518.148
TOTAL
77.739.410
35.463.573
9.801.651
123.004.634
Fuente: Elabor ación p ropi a a partir de la info rmación obtenida d e las entid ades fiscal izadas.
El concepto de recursos comprometidos, que ya fue expuesto y analizado en los Informes de
fiscalización de los periodos 2009-2012, 2009-2015 y 2009-2018, no debe confundirse con el
concepto de coste del proceso de reestructuración. En efecto, el primer concepto, recursos
comprometidos, únicamente sirve para delimitar, en su parte esencial, el importe monetario del
conjunto de actuaciones sometidas a la presente fiscalización; esto es, el importe por el que se
materializaron las distintas medidas de reestructuración adoptadas por los órganos competentes y
cuya legalidad ha sido examinada en los Informes de fiscalización anteriores y en el presente. Pero
no todos los componentes de este conjunto de recursos comprometidos representan, en términos
económicos, un coste. Así, a efectos de estimar el coste (los resultados de esta estimación se
expondrán en el subapartado II.2 de este Informe), debe descontarse el importe obtenido por el
sector público en los casos en los que se ha procedido a la venta de la totalidad o de parte de la
participación en el capital de las entidades. Tampoco puede considerarse coste el importe por el
que el FROB mantiene en su balance la participación en BFA/CaixaBank, únicas entidades en las
que aún participaba a 31 de diciembre de 2021, u otra serie de instrumentos y activos financieros.
Asimismo, a efectos del coste computan por un importe nulo los anticipos de liquidez que no han
sido dispuestos o que han sido cancelados o amortizados. De igual modo, los importes
comprometidos en forma de garantías, EPA y similares, computan como coste solo por las cuantías
que a 31 de diciembre de 2021 han sido materializadas en forma de pagos o que reúnen los
requisitos para ser considerados pérdidas o importes provisionados a dicha fecha por parte de las
entidades concedentes de tales garantías. Y, finalmente, en el concepto de coste debe tenerse en
cuenta que ciertas actuaciones del proceso de reestructuración han supuesto ingresos (por
comisiones, intereses, litigios, etc.) para las entidades fiscalizadas. Como se ha indicado, la
evolución desde el concepto de recursos comprometidos hasta el concepto de coste del proceso
será cuantificada y analizada en el subapartado II.2 de este Informe.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 16
La parte más importante de las operaciones de reestructuración de entidades de crédito se produjo
en el periodo 2009-2015. Según se indicó en el Informe de fiscalización referido a ese periodo, los
recursos públicos comprometidos hasta el cierre de 2015 ascendieron a 122.122 millones de euros.
Durante el trienio 2016-2018 se produjeron operaciones que supusieron el compromiso de recursos
públicos adicionales por importe de 632 millones de euros, hasta llegar a los 122.754 millones del
periodo completo 2009-2018. Y en el trienio 2019-2021 se ha producido un incremento de los
recursos públicos comprometidos de 251 millones de euros, quedando el importe de los recursos
comprometidos al cierre de ese período en 123.005 millones de euros. Estas modificaciones
respecto del importe acumulado a 31 de diciembre de 2018 corresponden a las siguientes partidas:
a) Los recursos comprometidos en la capitalización y apoyo a la liquidez de entidades han
aumentado en 20 millones de euros, principalmente por la evolución de los costes de CCM.
b) Los gastos de gestión han aumentado en 14 millones de euros, originados en su mayor parte por
la gestión de híbridos.
c) Las comisiones y los gastos financieros han aumentado en 218 millones de euros, procediendo
223 millones de los costes, comisiones e intereses asociados a la recepción de los fondos del
MEDE. Además, la garantía otorgada por el FGDEC a la República de Finlandia con el objeto de
facilitar la operación de asistencia financiera europea para la recapitalización de las entidades
españolas, en los términos previstos en el apartado 4 de la disposición adicional quinta del Real
Decreto-ley 21/2012, se ajustó a la baja en 5 millones de euros.
d) Por último, el importe de las garantías otorgadas en la venta de las entidades reestructuradas
disminuyó en un millón de euros.
II.1.2. Otros recursos comprometidos en la reestructuración bancaria
Al margen de los recursos comprometidos por el FROB, el FGDEC y el Banco de España a los que
se ha hecho referencia en el epígrafe II.1.1 de este Informe, la Administración General del Estado,
en consonancia con las decisiones adoptadas en el ámbito de la Unión Europea, asumió gastos
financieros derivados del préstamo MEDE concedido en el marco de la asistencia financiera
europea suscrito en 2012 y, además, concedió garantías a las entidades de crédito para limitar los
efectos de la crisis financiera. En los dos subepígrafes siguientes se analizan dichas operaciones.
II.1.2.1. PRÉSTAMO MEDE
Con el fin de dar cumplimiento a los acuerdos formalizados entre las autoridades españolas y
europeas, el 3 de diciembre de 2012 el Estado español firmó con el FROB un contrato de préstamo
por el que le concedió un máximo de 60.000 millones de euros, financiados mediante un crédito
extraordinario del Ministerio de Economía y Competitividad aprobado por la disposición adicional
decimosexta de la Ley 9/2012. A su vez, este crédito extraordinario estaba financiado con
préstamos, materializados en efectivo o títulos valores, concedidos al Reino de España por la
Facilidad Europea de Estabilización Financiera o el MEDE. De esta manera, el Estado se
comprometía a poner a disposición del FROB, como entidad que canalizaría los fondos a las
entidades beneficiarias de dicho programa, el importe dispuesto por España de la asistencia
financiera europea, bien en efectivo o bien en títulos emitidos por el MEDE. El FROB, por su parte,
se comprometía a reintegrar el principal y a pagar los intereses, comisiones, tributos, intereses de
demora y cualquier otro gasto que se derivase de la operación hasta su cancelación.
El préstamo del Estado, que permitió canalizar hacia el FROB los fondos aportados por el MEDE al
Reino de España, importó 41.333 millones de euros (39.468 millones en un primer desembolso en
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 17
2012 y 1.865 millones en un segundo desembolso en 2013), reembolsables entre 2022 y 2027. El
contrato de préstamo estipulaba que el Estado podía acordar su conversión en una aportación a la
dotación patrimonial del FROB, siempre que previamente se hubiera obtenido la autorización del
MEDE. Esta posibilidad ha sido llevada a efecto en las siguientes cuatro ocasiones: 9 de dic iembre
de 2013 por importe de 27.170 millones de euros; 30 de junio de 2017 por 3.000 millones de euros;
20 de febrero de 2020 por 3.000 millones de euros; y 20 de diciembre de 2021 por 5.591 millones
de euros. Como consecuencia de dichas conversiones la dotación patrimonial del FROB se ha visto
incrementada en un total de 38.761 millones de euros.
A 31 de diciembre de 2021, el importe del préstamo MEDE pendiente de devolver ascendía a 23.721
millones de euros, de los que corresponde asumir directamente al Estado 21.856 millones de euros,
y al FROB los 1.865 millones de euros restantes. Al cierre de 2021, los gastos financieros por todos
los conceptos (intereses, comisión de apertura y otros) pagados por el Estado español al MEDE
han ascendido a un total de 2.865 millones de euros, de los que el Estado ha soportado directamente
1.572 millones de euros, mientras que el FROB ha asumido los restantes 1.293 millones de euros.
Los recursos públicos empleados por las entidades fiscalizadas, FROB, FGDEC y Banco de
España, que ascienden a 123.005 millones de euros, como se ha indicado en el epígrafe II.1.1 y en
los Cuadros 1 y 2, incluyen los 1.293 millones correspondientes a los gastos financieros del
préstamo MEDE asumidos por el FROB, pero no incorporan los 1.572 millones soportados
directamente por el Estado por la asunción de los gastos del préstamo MEDE.
II.1.2.2. GARANTÍAS OTORGADAS POR LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO A LAS
ENTIDADES DE CRÉDITO Y A SAREB
El Real Decreto-ley 7/2008, de 13 de octubre, de medidas urgentes en materia económico-financiera
en relación con el Plan de Acción Concertada de los países de la zona euro, autorizó el otorgamiento
de avales del Estado a las operaciones de financiación nuevas que realizaran las entidades de
crédito residentes en España. Asimismo, el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de
medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit
público, autorizó el otorgamiento de avales de la Administración General del Estado a las nuevas
emisiones de bonos y obligaciones que realizasen las entidades de crédito residentes en España
con una actividad significativa en el mercado de crédito nacional.
En relación con las garantías concedidas por la Administración General del Estado a las entidades
de crédito como consecuencia de la crisis financiera durante los años 2008, 2009 y 2012, se
aprobaron tres programas de avales a determinadas operaciones de financiación de dichas
entidades por un importe total de 110.895 millones de euros, de los que 85.965 millones
correspondieron a avales concedidos a entidades de crédito relacionadas con procesos de
reestructuración o resolución. A 31 de diciembre de 2021, las emisiones avaladas estaban
totalmente amortizadas y el saldo vivo avalado era igual a cero.
Además de los avales concedidos por la Administración General del Estado a las entidades de
crédito afectadas por procesos de reestructuración, el Estado ha avalado también las emisiones de
obligaciones de deuda senior realizadas por Sareb. Así, todo el saldo vivo a 31 de diciembre de
2021 de las emisiones de deuda senior de Sareb, que asciende a 34.089 millones de euros, estaba
avalado por el Estado.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 18
II.2. COSTE ESTIMADO DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN BANCARIA
II.2.1. Definición del concepto de coste estimado del proceso de reestructuración bancaria
Uno de los objetivos de la presente fiscalización ha sido estimar el coste, actualizado a 31 de
diciembre de 2021, de las ayudas públicas concedidas por las entidades fiscalizadas (FROB,
FGDEC y Banco de España) en los procesos de reestructuración bancaria desarrollados en el
periodo 2009-2021. En el subapartado II.1 de este Informe ya se ha adelantado que no deben
confundirse los conceptos de “recursos comprometidos en la reestructuración” y de “coste estimado
del proceso de reestructuración”. El primer concepto recoge simplemente el importe monetario de
todas las medidas de compromiso de recursos públicos adoptadas por las entidades fiscalizadas
en ejecución de los procesos de reestructuración. Pero no todas estas medidas suponen “coste
estimado del proceso”, bien porque son importes recuperados posteriormente, bien porque no llegan
a materializarse en salidas de recursos públicos. Además, debe tenerse en cuenta que las entidades
fiscalizadas han obtenido ingresos por ciertas operaciones desarrolladas en el marco de los
procesos de reestructuración (como intereses y comisiones), que deben ser computados a efectos
de estimar el coste.
En definitiva, el método aplicado para estimar el coste del proceso de reestructuración a 31 de
diciembre de 2021 ha sido el mismo que fue empleado en los Informes referidos a los periodos
2009-2015 y 2009-2018, es decir, partir del importe de los recursos comprometidos (Cuadros 1 y 2)
y restar las siguientes partidas:
a) Los ingresos obtenidos por reembolsos de aportaciones al capital y cuotas participativas.
b) El importe obtenido por la venta de entidades.
c) El importe por el que el FROB mantiene contabilizadas en su balance a 31 de diciembre de 2021
las participaciones en el capital de entidades.
d) Los ingresos obtenidos por el reembolso de otros instrumentos como participaciones preferentes
convertibles (PPC), obligaciones contingentemente convertibles en acciones (CoCos) y bonos.
e) Los importes no dispuestos, cancelados o reembolsados de los anticipos y de las líneas de
crédito para la provisión de liquidez.
f) Los importes de las líneas de crédito dispuestas que constituyen saldos a favor del FROB (no los
hay en los casos del FGDEC y del Banco de España), a 31 de diciembre de 2021.
g) Los importes garantizados en EPA y en otras garantías comprometidas en la venta de las
entidades que no han dado lugar a desembolsos ni han sido provisionados por las
correspondientes entidades fiscalizadas a 31 de diciembre de 2021.
h) Los ingresos obtenidos por las entidades fiscalizadas por ciertas operaciones desarrolladas en
el marco de los procesos de reestructuración (fundamentalmente intereses, comisiones u otros
ingresos financieros producidos por los instrumentos financieros suscritos).
i) Los ingresos derivados de sentencias y costas judiciales dictadas en relación con los procesos de
reestructuración por la existencia en ciertas entidades de crédito de operaciones irregulares no
ajustadas al ordenamiento jurídico y que habían supuesto un quebranto injustificado a dichas
entidades.
II.2.2. Estimación del coste. Distribución por conceptos y entidades
Según las estimaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas, el coste de los recursos públicos
empleados en el proceso de reestructuración bancaria por las entidades fiscalizadas se situaba, a
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 19
31 de diciembre de 2021, en 71.833 millones de euros, habiéndose incrementado en 5.256 millones
respecto al coste calculado al cierre de 2018 (66.577 millones de euros).
El Cuadro 3 recoge el procedimiento de cálculo del coste, partiendo de los importes de los recursos
comprometidos y descontando las partidas que representan ingresos, menores costes, recursos no
dispuestos o cancelados o participaciones en capital o créditos que aún mantenía el FROB a 31 de
diciembre de 2021, siguiendo el criterio expuesto en el epígrafe II.2.1 de este Informe. Como se
observa en el Cuadro 3, el coste estimado correspondiente al FROB se situaba en 50.622 millones
de euros, el del FGDEC, que como se indica en el subapartado I.2 de este Informe se financia con
las aportaciones de las entidades de crédito, en 21.273 millones y el del Banco de España en -62
millones
5
.
Durante el trienio 2019-2021, el FROB incrementó el coste estimado de la reestructuración en 5.278
millones de euros, el FGDEC lo disminuyó en 22 millones
6
, y el Banco de España no incurrió en
ningún coste. Teniendo en cuenta el tipo de apoyo, las variaciones en el coste estimado durante
esos tres años se deben, principalmente, a las siguientes causas:
a) La disminución del valor neto contable de las entidades participadas por el FROB al cierre de
2021 (únicamente BFA/CaixaBank), en 5.069 millones de euros.
b) La disminución de los costes por EPA en 155 millones.
c) La disminución de los costes soportados por otras garantías en las ventas de entidades
reestructuradas en 7 millones de euros.
d) El aumento de los costes asociados a CCM en 20 millones.
e) El aumento de los costes asociados a las aportaciones al capital y a la deuda de Sareb por 168
millones.
f) El incremento de 161 millones de euros del coste de otros gastos e ingresos.
El Cuadro 4, por su parte, reclasifica los distintos componentes del coste en función de su
naturaleza. Como se observa en el Cuadro, el principal componente del coste (un 73 % del total) ha
sido el derivado de las aportaciones al capital y cuotas participativas (52.716 millones de euros).
El Cuadro 5 recoge la distribución del coste por entidades beneficiarias. Destacan, como procesos
que han supuesto mayor coste, los de BFA/Bankia (17.590 millones de euros), CX (12.691 millones),
Banco CAM (12.560 millones) y NCG (9.229 millones).
5
El imp orte de coste estimado para el Banco de España es ne gativo por ser superiore s l os intereses y comisio nes
percibid os por los anticipos y líne as de crédi to concedid os para la provisi ón de liquid ez a los gastos asu midos por la
Institución.
6
El importe del coste e sti mado p ara el FGDEC ha disminuido en el perio do 2019-2021 debido a que los ingresos obtenidos
en di cho periodo por EPA (intereses y com isiones) y por litigios han sido supe riores a los gastos asumidos du rante el
mism o.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 20
Cuadro 3
: Procedimiento de cálculo del coste del proceso de reestructuración
(en miles de euros)
TIPOS DE APOYO
FROB
FGDEC
BANCO DE
ESPAÑA
TOTAL
Aporta ciones al ca pital y cuo tas participa tivas
52.241.500
8.005.568
60.247.068
Reembo lsos de ap ortacione s al capital y cuotas p articipativas
(800.0 00)
(800.0 00)
Venta de entidades
(1.565 .225)
(674.0 92)
(2.239 .317)
Entidades aún participadas: valor neto a 31/12/2021
(4.491 .602)
(4.491 .602)
COSTE APO RTACIONES CAPITAL
45.384.673
7.331.476
0
52.716.149
Suscripción de PP C
977.000
1.300.000
2.277.000
Reembo lsos de PP C
(977.0 00)
(977.0 00)
COSTE S USCRIPCIÓN DE PP C
0
1.300.000
0
1.300.000
Suscripción de CoCo s
1.135.000
1.135.000
Reembo lsos de CoCo s
(1.135 .000)
(1.135 .000)
COSTE S USCRIPCIÓN DE COCOS
0
0
0
0
Suscripción de bo nos
351.983
172.721
524.704
Reembolsos de bonos
0
COSTE S USCRIPCIÓN DE BONOS
351.983
172.721
0
524.704
Anticipo s de liquid ez
350.000
350.000
Líne as de créd ito para liq uidez (importe máximo dispon ible)
6.900.000
9.800.000
16.700.000
Anticipo s y líneas de liquide z no dispu estos, ca ncelado s o reembolsa dos
(6.897 .888)
(9.800 .000)
(16.697.888)
Líne as de créd ito: importes dispuesto s pendie ntes de reembolso
(2.112 )
(2.112 )
COSTE ANTICIP OS Y LÍNEAS DE LIQUIDEZ
0
350.000
0
350.000
EPA (impo rte máximo cub ierto)
4.757.937
23.908.262
28.666.199
Importes por EPA no realizad os
(4.082 .334)
(12.049.552)
(16.131.886)
COSTE S OPORTADO POR EP A
675.603
11.858.710
0
12.534.313
Otras g arantías o torgada s en la ve nta (importe máximo cubierto )
6.542.506
1.167.511
7.710.017
Otras g arantías o torgada s en la ve nta no realizadas
(5.404 .767)
(929.9 86)
(6.334 .753)
COSTE S OPORTADO POR OTRAS GARANTÍAS OTORGADAS EN LA
VENTA
1.137.739
237.525
0
1.375.264
Costes a sociados con CCM
197.599
197.599
Ingreso s asociad os a CCM
(59.20 1)
(59.20 1)
COSTES ASOCIADOS CON CCM
0
138.398
0
138.398
Aporta ciones al ca pital y de uda sub ordinada Sareb
2.192.460
2.192.460
Deuda subordinada Sareb en balance a 31/12/2021
0
0
COSTE APORTACIONES AL CAPITAL Y DEUDA S UBORDINADA SAREB
2.192.460
0
0
2.192.460
Permuta financiera con Finlan dia
289.612
289.612
Recupe rable po r permuta fina nciera con Finlandia
(289.6 12)
(289.6 12)
COSTE P OR PERMUTA FINANCIERA CON FINLANDIA
0
0
0
0
Otros g astos
2.641.024
72.300
1.65 1
2.714.975
Otros ing resos
(1.761 .772)
(188.2 90)
(63.51 2)
(2.013 .574)
COSTE OTRO S GASTOS E INGRESOS
879.252
(115.9 90)
(61.86 1)
701.401
TOTAL
50.621.710
21.272.840
(61.86 1)
71.832.689
Fuente: Elabor ación p ropi a a partir de la info rmación obtenida d e las entid ades fiscal izadas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 21
Cuadro 4
: Clasificación del coste estimado del proceso de reestructuración
(en miles de euros)
TIPOS DE COSTE
FROB
FGDEC
BANCO DE
ESPAÑA
TOTAL
Coste por pérd idas en aportaciones de capital y cuo tas particip ativas
45.384.673
7.331.476
0
52.716.149
Coste p or suscripción de PPC
0
1.300.000
0
1.300.000
Coste so portado por bon os suscritos y provisionado s
351.983
172.721
0
524.704
Coste p or anticipo s y líneas d e liquide z
0
350.000
0
350.000
Coste so portado en EPA
675.603
11.858.710
0
12.534.313
Coste so portado en otra s garantí as otorga das en la venta
1.137.739
237.525
0
1.375.264
Coste a sociado co n CCM
0
138.398
0
138.398
Coste so portado por apo rtaciones a Sareb
2.192.460
0
0
2.192.460
Coste so portado por otros gastos e ingresos
879.252
(115.9 90)
(61.86 1)
701.401
TOTAL
50.621.710
21.272.840
(61.86 1)
71.832.689
Fuente: Elabor ación p ropi a a partir de la info rmación obtenida d e las entid ades fiscal izadas.
Cuadro 5
: Coste del proceso de reestructuración, clasificado por entidad
(en miles de euros)
ENTIDADES
FROB
FGDEC
BANCO DE
ESPAÑA
TOTAL
Banco CAM
(30.97 2)
12.590.837
12.559.865
BFA/Ba nkia
17.589.546
17.589.546
Banco de Va lencia
5.901.872
99
(10.37 1)
5.891.600
Catalun ya Banc (CX)
11.803.326
887.436
12.690.762
Novacaixa galicia Ban co (NCG)
8.573.109
656.051
9.229.160
Unnim Ba nc
(50.70 1)
2.965.446
2.914.745
Caja de Ahorros d e Castilla-La Mancha (CCM)
4.135.039
(49.74 1)
4.085.298
Cajasur
643.611
643.611
Banco Mare Nostrum
1.504.448
1.504.448
Banco CEISS
636.532
636.532
Banco Gallego
246.220
(3.400 )
242.820
Banca Cívica
(164.9 43)
(164.9 43)
Banco Grupo Ca jatres
(142.0 44)
(142.0 44)
Liberbank
(17.40 9)
(17.40 9)
Caja Rural Mota del Cu ervo
114
114
Sareb
2.193.825
2.193.825
Otros co nceptos no distribuib les entre e ntidade s
1.935.177
37.932
1.65 1
1.974.760
TOTAL
50.621.710
21.272.840
(61.86 1)
71.832.689
Fuente: Elabor ación p ropi a a partir de la info rmación obtenida d e las entid ades fis calizadas.
El Cuadro 6 muestra, con datos agregados para las tres entidades fiscalizadas, la evolución desde
el importe de recursos comprometidos (los 123.005 m illones de euros expuestos en el Cuadro 1)
hasta el de coste estimado del proceso de reestructuración a 31 de diciembre de 2021 (los 71.833
millones expuestos en el Cuadro 3). Por su parte, los Anexos V, VI y VII recogen, respectivamente
para cada una de las tres entidades fiscalizadas, el cómputo de la estimación del coste, con arreglo
al criterio expuesto en el epígrafe II.2.1.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 22
Cuadro 6: Coste del proceso de reestructuración. Determinación a partir de los recursos
comprometidos
(en miles de euros)
TIPOS DE APOYO
COMPROMETIDO
(1)
NO DISPUE STO
O CANCELADO
(2)
INGRESOS Y
DEVOLUCIONES
(3)
VALOR ACTIVOS
A 31/12/2021
(4)
COSTE A
31/12/2021
(5)=1-2-3-4
A) SUBTOTAL CAPITALIZACIÓN Y APOYO A
LA LIQUIDEZ DE ENTIDADES
83.623.831
16.697.888
5.210.518
4.493.714
57.221.711
A.1 A portacione s al capita l y cuotas
participa tivas
60.247.068
3.039.317
4.491.602
52.716.149
A.2 S uscripción de PPC
2.277.000
977.000
1.300.000
A.3 S uscripción de CoCos
1.135.000
1.135.000
0
A.4 S uscripción de bono s
524.704
524.704
A.5 A nticipos de liquidez
350.000
350.000
A.6 L íneas d e crédito p ara liquide z (importe
máximo disp onible)
16.700.000
16.697.888
2.11 2
0
A.7 A portacione s al capita l y deud a
subordinada Sareb
2.192.460
0
2.192.460
A.8 Co stes asocia dos con CCM
197.599
59.201
138.398
B) SUBTOTAL GASTOS DE GESTIÓ N
251.705
0
0
0
251.705
B.1 G astos de gestión de híbrido s
152.842
152.842
B.2 I nformes de valoracione s y due diligence
(FROB 2 y FROB 3)
25.047
25.047
B.3 Dia gnóstico d el sistema fin anciero
37.932
37.932
B.4 G astos de selección d e represen tantes y
sus ho norarios
11.277
11.277
B.6 G astos de asesoramien tos en la s ventas
6.62 6
6.62 6
B.7 O tros gasto s (notarías, otros
aseso ramientos, e tc.)
17.981
17.981
C) SUBTOTAL COMISIO NES Y GASTO S
FINANCIEROS
2.499.515
0
2.013.574
289.612
196.329
C.1 Comision es y coste s del présta mo MEDE
1.293.279
1.293.279
C.2 Otro s gastos financieros
916.624
2.013.574
(1.096 .950)
C.3 Op eración de permuta f inanciera co n
Finland ia
289.612
289.612
0
D) SUBTOTAL GARANTÍAS
COMPROMETIDAS E N LA VENTA DE
ENTIDADES
36.629.583
22.466.639
0
0
14.162.944
D.1 EP A (importe máximo cubierto)
28.666.199
16.131.886
12.534.313
D.2 Otra s garantía s otorga das en la venta
(importe máximo cubierto)
7.710.017
6.334.753
1.375.264
D.3 Con tingencias legales
253.367
253.367
TOTAL (A+B+C+D)
123.004.634
39.164.527
7.224.092
4.783.326
71.832.689
Fuente: Elabor ación p ropi a a partir de la info rmación obtenida d e las entid ades fiscal izadas.
En los siguientes subepígrafes de este epígrafe II.2.2 se analizarán las distintas operaciones que
han dado lugar a la estimación del coste del proceso de reestructuración, siempre partiendo del
importe de los recursos comprometidos y aplicando las minoraciones que son procedentes en cada
caso.
II.2.2.1. COSTE DE LAS APORTACIONES DE CAPITAL Y CUOTAS PARTICIPATIVAS
El importe de las aportaciones al capital de las entidades afectadas por la reestructuración ascendió
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 23
durante el periodo 2009-2021 a un total de 60.247 millones de euros (ver Cuadro 1), de los que
52.241 millones fueron aportados por el FROB y 8.006 millones por el FGDEC. Como se ha
expuesto en el Cuadro 3, para calcular el coste de estos apoyos públicos a 31 de diciembre de 2021
deben minorarse los 60.247 millones con los siguientes conceptos:
a) Los ingresos obtenidos por reembolsos de aportaciones al capital y cuotas participativas, que
sumaron 800 millones de euros.
b) El importe obtenido por la venta de entidades, que ascendió a 2.239 millones de euros.
c) El importe por el que el FROB mantiene contabilizadas en su balance a 31 de diciembre de 2021
las participaciones en el capital de BFA/CaixaBank, que supone un valor (neto de deterioros) de
4.492 millones de euros.
Por lo tanto, el coste del proceso de reestructuración, en la parte derivada de las aportaciones al
capital y cuotas participativas, se estima a 31 de diciembre de 2021 en 52.716 millones de euros
(45.385 millones de euros correspondientes al FROB y 7.331 millones correspondientes al FGDEC).
El coste estimado a 31 de diciembre de 2018, última actualización realizada por el Tribunal hasta el
presente Informe, derivado de las aportaciones al capital y cuotas participativas, se había elevado
a 47.647 millones de euros.
En los Informes de fiscalización del periodo 2009-2015 y del período 2009-2018 se analizaron las
operaciones tenidas en cuenta para la estimación de esta parte de coste al cierre de 2015 y de
2018, respectivamente. por lo que a continuación solo se analizan las variaciones en el coste
estimado producidas en el trienio 2019-2021, que se corresponden exclusivamente con la evolución
del importe por el que está registrado en el balance del FROB el valor de la participación en
BFA/Bankia primero y luego en BFA/CaixaBank.
Como se observa en el Anexo II, las aportaciones de capital del FROB a BFA/Bankia ascendieron
a 22.424 millones de euros, mientras que los ingresos percibidos por el FROB por los intereses de
las PPC emitidas por BFA en diciembre de 2010 ascendieron a 346 millones, como se aprecia en
el Anexo V. Al cierre del ejercicio 2021 el FROB era titular directo del 100 % del capital de BFA y,
de forma indirecta, del 16,1 % del capital de CaixaBank, al ostentar BFA la titularidad de ese
porcentaje de acciones de esta última entidad, tras producirse en marzo de 2021 la fusión de Bankia
con CaixaBank (que será analizada en el subapartado II.6 de este Informe). A 31 de diciembre de
2021 aún no se había procedido a la venta de la participación en BFA/CaixaBank (tampoco a la
fecha de elaboración de este Informe), que permanecía en el balance del FROB al cierre de 2021
con un valor, neto de deterioros, de 4.492 millones de euros.
El valor en el balance del FROB de la participación en BFA/Bankia al cierre de 2018 era de 9.561
millones. En definitiva, en el trienio 2019-2021 se ha producido una disminución de 5.069 millones
de euros en la valoración de la participación del FROB en la única entidad financiera en cuyo capital
participaba en dicho periodo. Dicha disminución de valor se produjo principalmente en los ejercicios
2020 y 2021, debido al cambio en el cálculo de la valoración del grupo Bankia en las cuentas
consolidadas del grupo BFA, motivado por la aprobación de la fusión entre Bankia y CaixaBank en
diciembre de dicho año. A partir de 2020, el valor de la participación del grupo Bankia en el balance
consolidado del grupo BFA se calculó a partir del valor razonable, obtenido del valor de cotización
de la acción de Bankia al cierre de 2020, en lugar de por el valor en libros por el que figuraba en la
contabilidad hasta ese momento. El deterioro aflorado con este cambio se repercutió en las cuentas
anuales de BFA de los años 2020 y 2021. Como consecuencia, a partir de 2021 el valor contable
de la participación del FROB en BFA tiene en cuenta para su cálculo el valor de cotización de la
acción de CaixaBank.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 24
En 2014 y 2017 BFA procedió a la desinversión del 7,5 % y del 7 % del capital de Bankia,
operaciones por las que ingresó 1.304 y 818 millones de euros, respectivamente. Además, Bankia
repartió dividendos, durante el periodo 2015 a 2021, con cargo a los beneficios de los años 2014 a
2020, de los que BFA percibió, en concepto de accionista, un total de 1.217 millones de euros.
Asimismo, durante 2022, BFA recibió de CaixaBank 190 millones con cargo a los beneficios de
2021, con lo que el importe total cobrado hasta noviembre de 2022, en concepto de dividendos,
asciende a 1.407 millones. El FROB ha decidido que los fondos obtenidos por BFA procedentes de
dividendos y de la desinversión en Bankia, 3.339 millones de euros en total hasta finales de 2021
(3.529 millones si se tienen en cuenta los recibidos en 2022), no se ingresen de momento en el
FROB, permaneciendo en poder de BFA. A este respecto hay que tener en cuenta que una parte
importante de los citados 3.339 millones de euros recibidos por BFA se han utilizado para satisfacer
los costes originados por las contingencias legales que se describirán en el subepígrafe II.5.2.4 de
este Informe. Por lo tanto, estos ingresos y gastos de BFA no computan directamente a efectos de
estimar el coste de reestructuración de BFA/Bankia actualizado a 31 de diciembre de 2021,
calculado con arreglo a los criterios descritos en este Informe. No obstante, estas operaciones de
BFA han afectado a su valoración al cierre del ejercicio 2021 y, con ello, al deterioro de esa
valoración en el balance del FROB cerrado a la misma fecha. En definitiva, la repercusión de las
operaciones citadas sobre el coste del proceso de reestructuración de BFA/Bankia ya ha sido
anticipada en la estimación de coste realizada a 31 de diciembre de 2021.
II.2.2.2. COSTE SOPORTADO POR EPA
Como se observa en el Cuadro 6 de este Informe, el FROB y el FGDEC reconocieron unos EPA
por unos importes máximos totales de 28.666 millones de euros, de los que al cierre de 2021 son
coste estimado 12.534 millones de euros, correspondiendo 11.859 millones al FGDEC y 675
millones al FROB. Este coste estimado presenta una disminución de 155 millones respecto del
importe a 31 de diciembre de 2018. La situación a 31 de diciembre de 2021 de cada uno de estos
EPA, resumida en el Cuadro 7, era la siguiente:
Cuadro 7
: Situación de los EPA a 31 de diciembre de 2021
(en miles de euros)
Entidad
Importe
máxim o
cubierto
inicia l
(1)
Minoración
del importe
garantiza do
(2)
Importe
máxim o
cubierto fina l
(3)=(1)-(2)
Compromisos de
pago o
desem bolsos
hasta 31/ 12/2021
(4)
Provis ionado
hasta
31/12/2021
(5)
Total cos te
soportado
(6)=(4)+(5)
Importe
pendiente
(7)=(3)-(6)
Banco de Va lencia
4.365.937
3.590.988
774.949
129.486
154.117
283.603
491.346
Cajasur
392.000
392.000
392.000
392.000
0
EPA DE FRO B
4.757.937
3.590.988
1.166.949
521.486
154.117
675.603
491.346
Banco CAM
16.609.733
9.223.723
7.386.010
7.315.638
70.372
7.386.010
0
CCM
2.475.000
2.475.000
2.475.000
2.475.000
0
Unnim Ba nc
4.823.529
2.825.829
1.997.700
1.842.783
154.917
1.997.700
0
EPA de FGDEC
23.908.262
12.049.552
11.858.710
11.633.421
225.289
11.858.710
0
TOTAL
28.666.199
15.640.540
13.025.659
12.154.907
379.406
12.534.313
491.346
Fuente: Elabor ación p ropi a a partir de l a informaci ón obten ida de las entidades fiscalizadas .
a) En el ámbito del proceso de reestructuración del Banco de Valencia el FROB concedió en 2012
un EPA por el que se cubrirían el 72,5 % de las pérdidas que pudieran derivarse de una cartera
cerrada de activos del Banco, con una duración máxima de diez años, ascendiendo el EPA
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 25
concedido a un importe máximo cubierto de 4.366 millones de euros. En relación con dicho EPA,
a 31 de diciembre de 2021, el FROB había realizado pagos por 129 millones de euros y
provisionado un total de 154 millones de euros, de los que aplicó 11 millones en 2022 (importe
correspondiente a las pérdidas liquidadas en el año 2021) y en 2023 aplicará el importe que
corresponda a los pagos que el FROB deba realizar de las pérdidas liquidadas hasta el 30 de
septiembre de 2022, fecha de vencimiento del EPA. Por lo tanto, el coste soportado por este EPA
asciende a un total de 284 millones de euros. Además, como consecuencia de la reducción de
la cartera cubierta, el importe de la exposición del FROB se ha reducido hasta 491 millones de
euros.
b) En el marco del plan de reestructuración de Cajasur el FROB concedió en 2010 un EPA sobre
un conjunto de activos de distinta índole, por un importe máximo de 392 millones de euros y un
periodo de cinco años. El 31 de mayo de 2015 concluyó la garantía del EPA, habiendo alcanzado
la pérdida máxima posible.
c) En el ámbito del proceso de reestructuración del Banco CAM el FGDEC otorgó en 2011 un EPA
sobre determinada cartera de activos, asumiendo el 80 % de las pérdidas que pudieran darse en
aquella durante un plazo de diez años por encima de las provisiones existentes sobre dicha
cartera. El importe máximo cubierto por el EPA ascendió a 16.610 millones de euros. Los pagos
realizados de este EPA por el FGDEC, al cierre de 2021, ascienden a 7.316 millones de euros.
Además, el FGDEC tiene provisionado a 31 de diciembre de 2021 un total de 70 millones, con lo
que la pérdida derivada de este EPA se eleva a 7.386 millones. Con todo ello, y teniendo en
cuenta la disminución del importe de la garantía como consecuencia de la reducción de la cartera
cubierta y del acuerdo de clarificación suscrito con la entidad beneficiaria en diciembre de 2018,
a 31 de diciembre de 2021 este EPA ha quedado totalmente consumido. En el marco del proceso
de reestructuración de CCM el FGDEC otorgó en 2009 un EPA por un importe máximo cubierto
de 2.475 millones de euros. Este EPA venció el 31 de diciembre de 2016, ascendiendo la pérdida
al total de su importe.
d) En el marco del proceso de reestructuración de Unnim Banc, el FGDEC otorgó en 2011 un EPA
por un importe máximo cubierto durante diez años de 4.824 millones de euros, con objeto de
cubrir el 80 % de las pérdidas derivadas de una cartera de activos una vez absorbidas las
provisiones constituidas sobre los mismos. En relación con dicho EPA, a 31 de diciembre de
2021 el FGDEC ha pagado 1.843 millones de euros, y ha provisionado 155 millones, ascendiendo
el coste, por tanto, a un total de 1.998 millones de euros. Tras la disminución del importe
garantizado, producto de la reducción de la cartera cubierta, así como de la firma en diciembre
de 2018 de un acuerdo de clarificación con la entidad beneficiaria, al cierre de 2021 el importe
vigente de las garantías es nulo. Por último, el FGDEC procedió, el 24 de mayo de 2022, al pago
de los 155 millones de euros, hasta entonces provisionados, a la entidad compradora,
alcanzando así el importe máximo de pagos acordado, y sin que las partes tengan nada que
reclamarse.
II.2.2.3. COSTE SOPORTADO POR OTRAS GARANTÍAS OTORGADAS EN LA VENTA
Como se observa en el Cuadro 3, el coste total de las garantías otorgadas en la venta de entidades
asciende a 31 de diciembre de 2021 a 1.375 millones de euros (7 millones menos que el importe
estimado a 31 de diciembre de 2018), de los que 1.138 millones corresponden al FROB y 237
millones al FGDEC. Al cierre de 2021 no se habían ejecutado garantías por 6.335 millones de euros,
siendo el importe de las garantías vivas a dicha fecha de 3.736 millones, que corresponden a las
concedidas por el FROB a los compradores de Banco de Valencia, NCG, CX y Unnim Banc, y que,
fundamentalmente, afectan al aprovechamiento de los activos fiscales de las entidades transmitidas
(por un importe de 2.694 millones de euros).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 26
II.2.2.4. COSTES ASOCIADOS A LA REESTRUCTURACIÓN DE CCM
El FGDEC ha soportado unos costes asociados a la reestructuración de CCM (al margen de los
derivados de la adquisición de PPC, del otorgamiento de anticipos de liquidez y de la concesión del
EPA). El importe estimado de estos costes a 31 de diciembre de 2021 es de 138 millones de euros,
con un aumento de 20 millones respecto del importe estimado al cierre de 2018.
II.2.2.5. COSTE POR APORTACIONES AL CAPITAL Y DEUDA SUBORDINADA DE SAREB
Como se observa en el Cuadro 3, la inversión total del FROB en Sareb ascendió a 2.192 millones
de euros. Todo este importe se considera coste, debido a que el valor contable de la participación
es nulo a 31 de diciembre de 2021. Este importe supone un incremento de 168 millones respecto
del coste estimado a 31 de diciembre de 2018. La evolución de la relación del FROB con Sareb y
sus consecuencias para la estimación del coste del proceso de reestructuración se resumen a
continuación.
Las aportaciones iniciales de capital del FROB a Sareb realizadas durante 2012 y 2013, por importe
total de 540 millones de euros, son consideradas coste definitivo del proceso de reestructuración,
al haberse amortizado su importe durante 2016, como consecuencia de una operación de reducción
de capital para absorber pérdidas debido a que los fondos propios y el patrimonio neto de esta
sociedad al cierre de 2015 eran negativos. Por su parte, la deuda subordinada de Sareb suscrita
por el FROB, por importe de 1.652 millones de euros, fue parcialmente convertida en capital en
2016, por importe de 996 millones de euros, para el restablecimiento de la situación patrimonial de
la entidad al cierre de 2015. Los 996 millones de euros citados se consideran coste del proceso de
reestructuración, ya que su valor es nulo al cierre de 2021. Por último, el coste de la deuda
subordinada tras la conversión, 656 millones de euros, se encuentra íntegramente deteriorado en
el balance del FROB a 31 de diciembre de 2021, por lo que este importe se considera también coste
de la reestructuración.
II.2.2.6. COSTE POR OTROS GASTOS E INGRESOS OCASIONADOS POR EL PROCESO DE
REESTRUCTURACIÓN
Por último, el coste estimado a 31 de diciembre de 2021 derivado de otros tipos de gastos e ingresos
relacionados con el proceso de reestructuración asciende a 701 millones de euros
7
(Cuadro 3), lo
que representa un incremento de 160 millones respecto del importe estimado al cierre de 2018. La
principal causa de este incremento ha sido el aumento en 223 millones de los costes, comisiones e
intereses asociados a la recepción de los fondos MEDE. Este importe no incluye, como se indica
en el epígrafe II.1.2.1, los gastos financieros del préstamo MEDE asumidos directamente por el
Estado a 31 de diciembre de 2021 (1.572 millones de euros). Asimismo, durante el período 2019-
2021 el FROB ha recuperado 40 millones de euros, y el FGDEC 14 millones, por sentencias y costas
de litigios relacionados con los procesos de reestructuración.
7
En la e sti mación del importe de 701 millones de euros p or el coste de otros gastos e ingresos ocasionados por el p roceso
de reestructuración se incluyen, como coste para el FROB, los 153 millon es de euros correspondientes a la compensación
realizad a por esta entid ad al FGDEC p or los p agos o provision es que este Fond o ha reali zado a clientes titulare s de
productos híbridos, com o conse cuencia de l os procesos de NCG y CX, a la que se re fieren las alegaciones del FGDEC.
En concreto, y como pu ede verse en el Anexo II de este Inf orme, del citad o im porte de 153 mill ones de e uros,
correspond ieron 81 millones al proceso de CX y 72 m illones al de NCG. Adem ás, en los citados 701 mil lones de coste
estimad o por otros ingre sos y gastos se encue ntran recogidos los 21 m illones d e euros a los que se refie ren las
alegaci ones d el FGDEC, obteni dos po r e ste Fondo en la ge sti ón de l os activos adquiridos en el ejercicio del derecho de
tanteo previsto en el p rotocolo de 7 de diciem bre de 2011 que regu la el EPA a Banco CAM.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 27
II.2.3. Evolución futura del importe de coste estimado
Como ya se señaló en el Informe de fiscalización del periodo 2009-2015 y en la Nota de fiscalización
del periodo 2009-2018, la estimación del coste del proceso de reestructuración no puede
considerarse definitiva en tanto no estén finalizadas todas las consecuencias de los procesos de
reestructuración. Así, para interpretar adecuadamente el dato de coste estimado a 31 de diciembre
de 2021 (71.833 millones de euros) debe tenerse presente que ciertas operaciones posteriores a
esa fecha pueden provocar un incremento o una disminución del citado importe. No obstante, con
las prevenciones señaladas, el cierre del ejercicio 2021 se sitúa en una fase bastante avanzada del
proceso de reestructuración como para considerar oportuna y significativa la estimación del coste
que se ha realizado en la presente fiscalización.
Entre las operaciones que pueden dar lugar a un incremento o una disminución del coste estimado
se encuentran las siguientes, que afectan a 19.784 millones de euros de dicho coste (de los que
19.477 millones son imputables al FROB y 307 millones al FGDEC):
a) La venta de las participaciones que el FROB mantiene en el capital de BFA/CaixaBank, que están
valoradas en el balance de 31 de diciembre de 2021 por un importe neto de deterioros de 4.492
millones de euros, siendo la estimación de coste en este punto de 17.932 millones (subepígrafe
II.2.2.1).
b) La evolución de los EPA del Banco de Valencia y del Banco CAM. El importe incluido en el coste
estimado que estaba provisionado al cierre del 2021 para tales entidades asciende a 224
millones, de los que 154 millones corresponden al FROB (Banco de Valencia) y 70 millones al
FGDEC (Banco CAM) (subepígrafe II.2.2.2).
c) La evolución de las otras garantías otorgadas por el FROB y el FGDEC, que mantienen un saldo
vivo a dicha fecha de 3.736 millones de euros, correspondiendo 3.106 millones al FROB y 630
millones al FGDEC. El importe de las garantías realizadas incluido en la estimación de coste
asciende a 1.375 millones, de los que 1.138 millones se atribuyen al FROB y 237 millones al
FGDEC (subepígrafe II.2.2.3).
d) La evolución de la provisión registrada en las cuentas del FROB de 2021, por 253 millones de
euros, como consecuencia de la demanda interpuesta contra dicho Fondo por la entidad
adquirente de una entidad reestructurada. A este respecto, el 28 de junio de 2022, el Tribunal
Supremo dictó sentencia desestimando la demanda (subepígrafe II.5.1.3).
e) La recuperación de ayudas aportadas a entidades reestructuradas como consecuencia de la
resolución de los procesos judiciales que estaban en tramitación a 31 de diciembre de 2021
(subepígrafe II.5.1.3).
Al margen de la evolución futura de las operaciones citadas, debe tenerse en cuenta la evolución
de los costes del préstamo MEDE. Como se ha indicado en el subepígrafe II.1.2.1 de este Informe,
los gastos financieros por todos los conceptos (intereses, comisión de apertura y otros) pagados
por el Estado español al MEDE han ascendido hasta el 31 de diciembre de 2021 a un total de 2.865
millones de euros, de los que el Estado ha soportado directamente 1.572 millones de euros y el
FROB ha asumido los restantes 1.293 millones. El importe del préstamo pendiente de devolver a
dicha fecha asciende a 23.721 millones de euros, de los que el Estado asume directamente la
devolución de 21.856 millones y el FROB los 1.865 millones de euros restantes.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 28
II.3. RENDICIÓN DE CUENTAS Y SITUACIÓN PATRIMONIAL DEL FROB A 31 DE DICIEMBRE
DE 2021
II.3.1. Rendición de cuentas y transparencia
El FROB, el Banco de España y el Fondo de Garantía de Depósitos han rendido al Tribunal las
cuentas anuales del trienio 2019-2021. Con carácter general, las tres entidades cumplen con los
requisitos de publicidad activa recogidos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, al recoger en sus sedes electrónicas respectivas
información sobre su organización, normativa y actividad económica. En particular, el FROB ha
rendido al Tribunal de Cuentas las cuentas de cada uno de los ejercicios desde su creación, en
2009, hasta el 2021, último del periodo objeto de la presente fiscalización, acompañadas del
correspondiente informe de auditoría emitido por una sociedad privada de servicios de auditoría.
Las opiniones de auditoría han sido en todos los ejercicios favorables sin salvedades, excepto en
las correspondientes al ejercicio 2013, en las que el auditor incluyó una salvedad en relación con la
valoración contable de la participación que al cierre del ejercicio mantenía el FROB en CX. Esta
salvedad no se repitió en ejercicios posteriores, en los que ya se completó la venta de CX.
Los informes de auditoría de todos los ejercicios desde el primero en el que el FROB dispuso de
participaciones en el capital de entidades en proceso de reestructuración (es decir, desde 2011)
incluyen un párrafo de énfasis en el que el auditor destaca que las valoraciones de las
participaciones, incluyendo sus deterioros, se han estimado en las cuentas partiendo de la mejor
información disponible a la fecha de su formulación, añadiendo que, no obstante, el valor
recuperable final de dichas inversiones registradas en las cuentas anuales dependerá del
cumplimiento efectivo de las hipótesis clave consideradas en los planes de negocio, de ciertas
incertidumbres sobre el efecto conjunto que podrían tener determinados hechos (fundamentalmente
litigios judiciales en curso) sobre las entidades participadas o financiadas por el FROB, y del precio
que, en su caso, se obtenga de la venta de las entidades en las que el FROB participa. También se
destaca que la suficiencia de las provisiones registradas por las garantías otorgadas en la venta de
ciertas entidades, pese a haberse dotado basándose de nuevo en la mejor información disponible,
dependerá del cumplimiento efectivo de las hipótesis clave utilizadas para su determinación, así
como de la evolución futura de las contingencias cubiertas por las citadas garantías.
Por último, los informes de auditoría correspondientes a las cuentas anuales de 2018 a 2020
incluyen un párrafo de énfasis en el que se señala que los fondos propios del Fondo son negativos
al cierre de cada uno de dichos ejercicios, por importe de 469 millones de euros en 2018, 751
millones en 2019 y 1.390 millones en 2020. Además, mencionan que, si bien la entidad puede operar
con fondos propios negativos, la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de
entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, prevé que los fondos propios del FROB
se pueden incrementar, en su caso, a través de la capitalización de cualquier operación de
endeudamiento del FROB en la que la Administr ación General del Estado aparezca como
acreedora. Los informes añaden que el contrato de préstamo entre el Estado Español y el FROB
permite, previa autorización del MEDE, la transformación total o parcial de dicho préstamo en
aportación patrimonial al FROB. Como se ha indicado en el subepígrafe II.1.2.1 de este Informe,
desde diciembre de 2013 hasta diciembre de 2021 se han producido cuatro conversiones parciales
del préstamo del Estado en aportación a la dotación patrimonial del FROB por un total de 38.761
millones de euros.
II.3.2. Situación patrimonial del FROB a 31 de diciembre de 2021
Desde su creación en 2009, el FROB ha recibido aportaciones públicas a su fondo patrimonial por
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 29
importe de 53.761 millones de euros. Al cierre de 2018, estas aportaciones habían ascendido a
45.170 millones de euros. El incremento registrado en el periodo 2019-2021 se corresponde con las
capitalizaciones parciales del préstamo del Estado que tuvieron lugar en 2020 (3.000 millones) y
2021 (5.591 millones).
Los fondos propios del FROB al cierre del ejercicio 2021 eran positivos por valor de 2.849 millones
de euros. Este importe es el resultado de haber aplicado a las sucesivas aportaciones al fondo
patrimonial expuestas en el párrafo anterior los resultados negativos obtenidos por el FROB en cada
uno de los ejercicios desde el siguiente al de su creación.
Los pasivos financieros del FROB al cierre del ejercicio 2021 se elevan a 1.869 millones de euros
(8.582 millones menos que al cierre de 2018)
8
, con el siguiente desglose:
a) Préstamo recibido del Estado, con un valor efectivo neto que asciende a 1.863 millones de euros
9
,
con fechas previstas de vencimiento en diciembre de 2024 y de 2025.
b) Deuda con el FGDEC en relación con el precio de la venta de su participación en CX y NCG, por
importe de 4 millones de euros.
c) Deudas a corto plazo por prestación de servicios, por importe de 2 millones de euros.
A este respecto, se ha verificado que los recursos ajenos del FROB al cierre de los ejercicios del
período 2019-2021 no superaron los límites establecidos por las Leyes de Presupuestos Generales
del Estado para dichos años.
Los activos financieros del FROB al cierre del ejercicio 2021 tienen un valor neto de 4.646 millones
de euros (5.736 millones menos que al cierre de 2018). El principal componente es el valor neto de
la participación en BFA/CaixaBank por importe de 4.492 millones de euros (tras haber aplicado unos
deterioros de 15.769 millones de euros). La inversión total del FROB en Sareb, 2.192 millones de
euros, se encuentra totalmente deteriorada.
II.4. CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD
De acuerdo con lo señalado en el subapartado I.4 de este Informe, el Tribunal de Cuentas ha
verificado si las actuaciones emprendidas en los procesos de reestructuración y resolución bancaria
por el FROB, los Fondos de Garantía de Depósitos y el Banco de España en el periodo 2009-2021
se han adecuado a la normativa aplicable en esta materia. Como resultado de la fiscalización puede
concluirse que, en líneas generales, las entidades fiscalizadas han cumplido adecuadamente la
normativa en tales actuaciones.
En los Informes de fiscalización aprobados en diciembre de 2016 y en noviembre de 2019 ya se
expuso un pronunciamiento similar respecto del cumplimiento de la normativa en los periodos 2009-
2015 y 2009-2018, respectivamente, sin perjuicio de que se hubieran observado las insuficiencias
y deficiencias que se especificaron en el Informe que afecta al período 2009-2015, en relación con,
entre otras materias, la aprobación de las medidas de apoyo, la venta de entidades, los informes de
valoración de las mismas, la contratación efectuada y la ausencia de contabilidad analítica.
8
El endeuda miento h abía al canzado su cota más alta a l cierre d el e jercicio 2012, co n 50.613 millones de euros. La pa rte
más impo rtante de la red ucción registrada desde aquel ejercicio se deb e a las capitalizaciones parciales del préstamo del
Estado.
9
Dicho importe incluye 429 miles de euros por i ntereses y gastos asociados devengados y no paga dos al 31 de diciembre
de 2021.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 30
Excepto por la operación de fusión de Bankia y CaixaBank, el FROB, el FGDEC y el Banco de
España no han realizado durante el trienio 2019-2021 actuaciones de reestructuración relevantes:
no se concedieron nuevos apoyos financieros y la actividad contractual llevada a cabo al respecto
no fue significativa. En consecuencia, la opinión global sobre el cumplimiento de la normativa
expuesta en los Informes del periodo 2009-2018 sigue siendo aplicable al periodo 2009-2021.
II.5. SEGUIMIENTO Y CONTROL
En cumplimiento de otro de los objetivos de esta fiscalización (ver subapartado I.4), en este
subapartado II.5 del Informe se analizan las actuaciones de seguimiento implantadas por las
entidades fiscalizadas para verificar la ejecución de los procesos de reestructuración, al amparo de
la Ley 9/2012. En concreto, en los próximos subepígrafes II.5.1.1 y II.5.1.2 se exponen los
resultados obtenidos en el examen del seguimiento efectuado por el FROB y el FGDEC de las
garantías otorgadas en las ventas de las entidades reestructuradas. Por su parte, en el subepígrafe
II.5.1.3 se analiza el seguimiento de los litigios derivados de los procesos de reestructuración y en
el II.5.1.4 el seguimiento del FROB sobre Sareb. Asimismo, en el epígrafe II.5.2 se incluye el análisis
de las actuaciones realizadas durante el período 2019-2021 por el FROB en relación con el
seguimiento de la gestión de BFA, de Bankia y de CaixaBank (esta última, tras la fusión). Por otro
lado, el análisis de la legalidad de las actuaciones llevadas a cabo por el FROB y el Banco de
España en relación con la fusión de Bankia y CaixaBank se desarrolla en el subapartado II.6 de
este Informe.
II.5.1. Seguimiento y control de los procesos de reestructuración
Las actuaciones de seguimiento efectuadas durante el periodo 2009 a 2018 fueron analizadas en
los tres Informes de fiscalización previos a los que se ha hecho reiterada referencia. A este respecto,
y como destacaba el segundo de los Informes, las deficiencias observadas en el primero de ellos
(2009-2012) no se repitieron en el segundo (2009-2015).
En cumplimiento de lo previsto en el artículo 56 de la Ley 11/2015, el Presidente del FROB
compareció ante las correspondientes Comisiones del Congreso de los Diputados que fueron
convocadas durante los años 2019 a 2021, para informar sobre los elementos fundamentales de
las actividades del FROB. Asimismo, se elaboraron los informes trimestrales que se elevaron a los
Ministros de Hacienda y Administraciones Públicas y de Economía y Competitividad con las
actuaciones de carácter económico y presupuestario de mayor impacto acometidas por el FROB
durante el citado periodo.
II.5.1.1. ACTUACIONES DE SEGUIMIENTO DE LOS EPA
El FROB y el FGDEC disponen de manuales de seguimiento y control de los EPA que describen,
entre otros aspectos, los riesgos y controles asociados, los flujos de información con la entidad
beneficiaria y el seguimiento interno de la evolución del EPA. Respecto de los EPA otorgados por
el FGDEC (CAM, Unnim y CCM) y por el FROB (Banco de Valencia), el FGDEC tiene implantado
un procedimiento por el que su personal realiza un seguimiento continuo de las carteras protegidas
a través de la selección de operaciones, que permite apreciar lo oportuno de su gestión o si dicha
gestión se aparta de la conducta seguida en las carteras no protegidas de la misma entidad
beneficiaria o grupo.
Las decisiones de la Comisión Europea relativas a la aprobación de los distintos EPA incluyen el
requerimiento al FROB para que periódicamente remita a la Secretaría General del Tesoro y
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 31
Financiación Internacional (SGTyFI) los informes de seguimiento de tales EPA. Al respecto, se ha
comprobado que el FROB remitió a la citada Secretaría General los informes elaborados sobre la
evolución del EPA del Banco de Valencia durante los años 2019 a 2021. El 9 de mayo de 2013 el
FROB y el FGDEC firmaron un convenio de colaboración por el que el FROB encomendó al FGDEC
el desarrollo de las tareas de gestión del EPA, ejercitando por cuenta del FROB determinadas tareas
y funciones en los términos previstos en el protocolo de medidas de apoyos financieros en el marco
del Plan de resolución del Banco de Valencia. Dicho convenio fue objeto de prórroga hasta el 31 de
diciembre de 2024, mediante una adenda formalizada entre ambas entidades el 15 de julio de 2022.
Sin perjuicio del seguimiento continuado que de la gestión del EPA efectúa el FGDEC, el FROB
dispone de un Manual de seguimiento y control de los EPA que describe las tareas a realizar
dirigidas a la supervisión, seguimiento y control de las operaciones incluidas en el ámbito de los
EPA y, además, tiene implantado un procedimiento relativo a la propuesta de pago derivada de las
pérdidas netas incurridas durante los ejercicios fiscalizados en el marco del EPA, que supone la
realización de comprobaciones periódicas. Se ha verificado que el auditor del EPA encargado de la
revisión del mismo emitió los dos informes previstos anualmente, que determinaron que la gestión
de la cartera protegida y la liquidación de pérdidas se llevó a cabo conforme a los compromisos
asumidos como consecuencia del EPA. Este Tribunal ha revisado la corrección y coherencia de las
propuestas de pago y los informes jurídicos elaborados por el FROB respecto a las liquidaciones y
pagos de cantidades derivadas del EPA, sin que se hayan observado incidencias relevantes. El
EPA del Banco de Valencia mantiene un saldo vivo a 31 de diciembre de 2021 de 491 millones de
euros, siendo el único EPA que se encuentra en vigor al cierre de 2021, al estar previsto su
vencimiento para el 30 de septiembre de 2022. Además, el protocolo del EPA estableció un periodo
transitorio de dos años adicionales (hasta el 30 de septiembre de 2024) en el que el FROB deberá
pagar su porcentaje de las dotaciones que se produzcan con posterioridad al 30 de septiembre de
2022 derivadas de los créditos sin garantía hipotecaria clasificados a esta fecha como dudosos por
razón de su morosidad y, a su vez, la entidad pagará al FROB la parte que le corresponde de las
recuperaciones que se evidencien con posterioridad a dicha fecha.
Por su parte, el FGDEC ha remitido a la SGTyFI los informes de seguimiento de su participación en
los procesos de reestructuración de Banco CAM, Unnim Banc y CCM. En el caso de los EPA de
Banco CAM y Unnim Banc, este Tribunal ha revisado los acuerdos de las liquidaciones practicadas
por el FGDEC durante el período fiscalizado, comprobándose que las liquidaciones se realizaron
en los términos previstos en los protocolos de cada EPA. En ambos EPA surgieron discrepancias
entre la entidad de crédito beneficiaria y el FGDEC en la interpretación de algunas cláusulas del
protocolo y de determinados importes liquidados por la entidad beneficiaria. Para la resolución de
las mismas, ambas partes acordaron someterse a arbitrajes, cuyos laudos ya han sido emitidos.
Respecto al EPA de Banco CAM, en noviembre de 2022 el auditor del EPA estaba realizando los
trabajos para validar los importes resultantes de las liquidaciones practicadas por la entidad
beneficiaria tras la emisión de los laudos, estando previsto que el pago se realice en el primer
trimestre de 2023. En cualquier caso, el importe a pagar por el FGDEC no excedería de los 70
millones de euros que faltan por consumir del máximo cubierto por el EPA (7.386 millones de euros),
importe que el Fondo tiene provisionado en sus cuentas de 2021.
En lo que se refiere a Unnim Banc, el 24 de mayo de 2022 el FGDEC procedió al pago de 155
millones de euros a la entidad compradora, alcanzando así el importe máximo de pagos acordado,
y sin que las partes tengan nada que reclamarse.
Por otro lado, respecto al proceso de reestructuración de CCM, iniciado en 2009, el informe enviado
por el FGDEC en septiembre de 2020 a la SGTyFI señalaba que el 29 de junio de 2020 dicho Fondo
había ejercido la opción de venta de su participación en una sociedad, por el precio de un euro.
Dicha venta no le generó ninguna pérdida dado que su participación estaba deteriorada en su
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 32
totalidad desde 2012. Con esta desinversión, el FGDEC dio por concluida su intervención en el
saneamiento de esta entidad de crédito.
II.5.1.2. ACTUACIONES DE SEGUIMIENTO DE OTRAS GARANTÍAS CONCEDIDAS EN LA
VENTA DE ENTIDADES
En las ventas de las entidades de crédito reestructuradas, el FROB concedió garantías fiscales a
las entidades compradoras de Banco CAM, Banco Gallego, Banco de Valencia, Unnim Banc y NCG.
Cuando se otorgaron estas garantías, el FROB únicamente constituyó una provisión para Banco
Gallego, por un importe total de 95 millones de euros, conforme a los informes de los asesores
externos que estimaron las pérdidas que podrían producirse en estas garantías.
El FROB realizó en 2012 y 2014 sendas consultas a la Dirección General de Tributos, la primera
respecto de Banco CAM y Unnim Banc, y la segunda para NCG, en relación con el devenir que
determinados aspectos fiscales pudieran tener para las entidades compradoras. En ambos casos
se estimó que las cuestiones planteadas no tendrían impacto negativo para las entidades
compradoras y, por tanto, tampoco para el FROB por las garantías otorgadas.
Cuando otorgó las garantías fiscales, el FROB estableció la obligación de la entidad compradora de
que le comunicase cualquier inspección o comprobación tributaria que afectase a las citadas
garantías. Así, la inspección de la Agencia Tributaria a la entidad compradora de Banco CAM y
Banco Gallego se cerró sin realizar ningún ajuste o regularización por los conceptos cubiertos por
el FROB. Esto implicó que en marzo de 2019 se liberara la provisión constituida para Banco Gallego
y se dieran por finalizadas las garantías otorgadas a la entidad compradora de este banco y de
Banco CAM.
El FROB considera que el motivo por el que se cerró la inspección tributaria de la entidad
compradora de Banco Gallego, sin impacto para las garantías otorgadas por el FROB, sería
extrapolable al resto de las garantías fiscales y podrían darse también por finalizadas. No obstante,
decidió dejarlas inactivas hasta que hayan transcurrido los diez años disponibles para ser revisadas
(a 31 de diciembre de 2021 su importe es de 2.694 millones de euros, de los que corresponden al
FROB 2.383 millones de euros y al FGDEC los restantes 311 millones).
Por otro lado, en lo que se refiere a las garantías otorgadas por el FROB y el FGDEC a las entidades
compradoras de CX y de una cartera de créditos denominada “cartera Hércules”, y a la entidad
compradora de NCG, se han analizado los informes emitidos por el FROB sobre las liquidaciones
practicadas, así como los enviados por este al FGDEC con cada liquidación, habiéndose verificado
la coherencia de los datos e importes de estos con la contabilidad del FROB. Además, se han
verificado los asientos contables del FROB relacionados con la venta de las acciones de CX, la
suscripción del bono B del Fondo de Titulización de Activos que adquirió la “cartera Hércules” y la
emisión de bonos FROB. Asimismo, respecto a las garantías citadas se han verificado los
movimientos que afectaron a las provisiones dotadas, el pago de garantías y la repercusión al
FGDEC de la parte que le correspondía en estos movimientos. No se han detectado incidencias
relevantes en ninguna de estas verificaciones.
II.5.1.3. ACTUACIONES JUDICIALES
El artículo 4 de la Ley 9/2012, al enumerar los objetivos de la reestructuración y resolución, incluye
el de responsabilidad de los administradores de las entidades respecto de los daños y perjuicios
causados, de conformidad con lo dispuesto en la legislación concursal, mercantil y penal. Por ello,
el FROB promovió desde finales de 2012, en aquellas entidades que recibieron fondos públicos, la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 33
elaboración de informes que determinasen la existencia de operaciones irregulares no ajustadas al
ordenamiento jurídico y que hubieran supuesto un quebranto injustificado a la entidad de crédito. Al
cierre de 2021, el FROB había recuperado un total de 40 millones de euros por ingresos derivados
de sentencias y costas judiciales dictadas en relación, principalmente, con los procesos de
reestructuración de Banco de Valencia (7,9 millones de euros) y NCG (31,6 millones). Hasta octubre
de 2022, dicha cifra se ha incrementado en 30 millones hasta alcanzar los 70 millones de euros,
como consecuencia de ingresos relacionados con litigios asociados, principalmente, con la
reestructuración de Banco de Valencia.
A lo largo del período fiscalizado el FROB ha emprendido o se ha personado en una serie de
actuaciones judiciales destinadas a la recuperación de los recursos que hayan podido sustraerse
de las entidades de crédito de una forma no ajustada a derecho. A continuación, se resume la
situación de las más relevantes al cierre del ejercicio 2021:
a) En relación con BMN, el FROB se ha personado como parte en las Diligencias Previas (DP)
iniciadas con ocasión del informe forense que remitió en marzo de 2017 a la Fiscalía especial
contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada (Fiscalía Anticorrupción), dirigidas contra
directivos de la entidad por presuntos delitos de apropiación indebida y administración desleal.
A este respecto, el 22 de julio de 2021, la Sección Tercera de la Sala de lo Penal de la Audiencia
Nacional dictó sentencia absolviendo a todos los imputados de los delitos de apropiación
indebida y de administrac ión desleal. La sentencia fue recurrida en apelación por el FROB y
sigue pendiente de resolverse. Respecto a las otras DP se sigue pendiente de acordar
señalamiento para la celebración del juicio oral.
b) Respecto a NCG Banco, el FROB sigue las DP, actualmente en fase de ejecución de sentencia,
incoadas contra diversos directivos de Novacaixagalicia, actual Abanca, con el objeto de
investigar las indemnizaciones percibidas con motivo de su salida de la entidad. Asimismo, se
encuentran en fase de juicio oral tres procedimientos derivados de informes forense remitidos
por el FROB a la Fiscalía Anticorrupción.
c) Siguen su curso once procedimientos penales ante la Audiencia Nacional con origen en diversas
denuncias o en investigaciones de la Fiscalía, relacionadas, fundamentalmente, con operaciones
realizadas por directivos del Banco de Valencia. Todas ellas se encuentran en distintas fases del
procedimiento: una en fase de instrucción, otra pendiente de apertura del juicio oral, otras tres
en fase de juicio oral o pendientes de sentencia, y en seis causas ya se ha dictado sentencia,
cuatro de las cuales están recurridas y dos son firmes tras haber recaído sentencia del Tribunal
Supremo.
d) El FROB fue demandado por la entidad adquirente de CX, en relación con la interpretación del
alcance de las garantías otorgadas por el FROB sobre cláusulas suelo. El recurso de casación
presentado por la entidad compradora está pendiente de decisión por parte del Tribunal
Supremo.
e) La entidad adquirente del negocio bancario de una entidad reestructurada interpuso una
demanda civil contra el FROB por entender que en dicha adquisición concurrió error de la parte
adquirente debido a la posterior nulidad decretada de las cláusulas suelo. Al cierre del ejercicio
2021 estaba pendiente de resolución por el Tribunal Supremo el recurso extraordinario por
infracción procesal presentado por la entidad adquirente contra la sentencia de apelación,
recurso al que el FROB se opuso. Esta situación ha dado lugar a que el FROB tenga registrado
en las cuentas anuales de 2021 una provisión por 253 millones de euros. A este respecto, el
Tribunal Supremo dictó sentencia el 28 de junio de 2022 desestimando la demanda civil
formulada por la entidad adquirente.
Por otro lado, como se indica en las alegaciones del FGDEC, esta entidad está personada como
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 34
acusación particular en dos procedimientos iniciados en su día por el FROB contra directivos de la
CAM, a los que se reclama una responsabilidad civil por los perjuicios económicos ocasionados. La
Audiencia Nacional dictó sentencia en 2020 en uno de los procedimientos, por la que reconoce que
el FGDEC debe recibir una indemnización de 28 millones de euros. De este importe, el FGDEC ya
cobró en 2019 un total de 12,5 millones de euros más 1,5 millones por costas. La sentencia ha sido
recurrida por los demandados ante el Tribunal Supremo.
II.5.1.4. ACTUACIONES DE SEGUIMIENTO DEL FROB SOBRE SAREB
Como se ha indicado en el subapartado I.2, el FROB ha mantenido una participación en el capital
de Sareb de alrededor del 45 % desde su creación en 2012 hasta abril de 2022, fecha en la que
pasó a tener una participación mayoritaria, ligeramente superior al 50 %.
El 24 de septiembre de 2018, la Comisión Rectora del FROB aprobó el marco de actuación que,
desde su condición de accionista, venía aplicando para la gestión de la participación en Sareb,
orientado a una adecuada toma de decisiones en el Consejo y la Junta General de la compañía, a
partir de un seguimiento continuado de la actividad y de un adecuado intercambio de información
entre ambas entidades. Una vez tomada la participación mayoritaria de Sareb, tras la aprobación
del Real Decreto-ley 1/2022, la Comisión Rectora del FROB aprobó, el 26 de octubre de 2022, la
adaptación de dicho marco de actuación a la nueva realidad de la entidad. Esta adaptación mantiene
el sistema de seguimiento de la gestión del marco anterior, al que se añaden las funciones de control
a realizar por el FROB sobre la actividad contractual de la entidad y la contratación de sus directivos.
En las actuaciones de fiscalización realizadas se ha comprobado que el FROB ejerce un
seguimiento adecuado de la gestión de Sareb, que se materializa en el análisis de la información
que periódicamente recibe de la compañía y en las decisiones adoptadas por la Comisión Rectora
del FROB, en su condición de consejero y accionista de la sociedad, sobre aspectos de su actividad.
Concretamente, analizadas las actas de la Comisión Rectora, este Tribunal ha verificado que,
durante el período fiscalizado, este órgano decisorio determinó el sentido del voto en la junta general
de accionistas de la compañía, decidió sobre aspectos relativos a la formulación de las cuentas
anuales, el plan de negocio y la estrategia de la entidad, y aprobó las propuestas de consejeros
dominicales del FROB para su nombramiento en la junta general de Sareb.
Al cierre de 2021, de conformidad con lo acordado en la junta extraordinaria de accionistas de Sareb
del 17 de diciembre de 2012, el FROB disponía de cuatro puestos en el consejo de administración
de la sociedad, de un total de quince, ostentando la presidenta del FROB la condición de consejera
dominical del consejo de Sareb, representando al Fondo ante la entidad. Tras la toma de la
participación mayoritaria de Sareb por parte del FROB, los accionistas minoritarios privados
renunciaron al derecho de designación de consejeros dominicales, pasando el Fondo a tener la
mayoría en el consejo de administración de la sociedad. La junta general de Sareb de 5 de abril de
2022 fijó el número de consejeros en nueve, de los que tres son independientes, uno ejecutivo
(consejero delegado) y cinco dominicales del FROB (el propio FROB y otros cuatro designados por
el FROB, uno de los cuales es el presidente no ejecutivo de la sociedad).
II.5.2. Seguimiento y control de la gestión de las entidades participadas: BFA, Bankia y
CaixaBank.
II.5.2.1. ANTECEDENTES DE LA PARTICIPACIÓN EN EL GRUPO BFA
Dado que durante el periodo 2019-2021 la única entidad financiera en la que participaba el FROB
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 35
era Bankia (y, tras la fusión, CaixaBank), a través de la participación en BFA, el análisis del
seguimiento y del control ejercido por el FROB sobre sus participadas debe centrarse en el
efectuado sobre las mismas. A este análisis se destina el presente epígrafe II.5.2 del Informe, que
se inicia con una exposición resumida de los antecedentes de la participación del FROB en BFA
que contribuya a situar el análisis en su debido contexto.
Los apoyos financieros concedidos por el FROB al grupo BFA/Bankia tienen su antecedente en la
aprobación por el Banco de España, el 29 de junio de 2010, del plan de integración presentado por
siete cajas de ahorros (Caja Madrid, Bancaja, Caja Insular de Canarias, Caja Ávila, Caixa Laietana,
Caja Segovia y Caja Rioja) para la creación de un SIP, conforme a lo previsto en el Real Decreto-
ley 9/2009, de 26 de junio, de reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de
las entidades de crédito. En esa misma fecha, el FROB acordó apoyar financieramente con 4.465
millones de euros la integración de dichas cajas en un nuevo banco cabecera del grupo,
denominado Banco Financiero y de Ahorros SAU (BFA), cuya actividad principal sería la de banca
minorista.
El contrato de integración se suscribió entre las cajas citadas el 30 de julio de 2010. El 3 de
diciembre de 2010 se constituyó BFA con un capital social de 18.040 miles de euros. Ese mismo
día, con la finalidad de reforzar los recursos propios del SIP, y de acuerdo con el plan de integración,
la junta general extraordinaria y universal de accionistas de BFA acordó la emisión a favor del FROB
de participaciones preferentes convertibles en acciones ordinarias de nueva emisión de BFA por
importe de 4.465 millones de euros, que se formalizó en escritura pública el 16 de diciembre de
2010 y fue íntegramente desembolsada por el FROB a BFA.
En abril de 2011 el consejo de administración y la junta general de accionistas de BFA aprobaron
la segregación de una parte significativa de la actividad bancaria de BFA en favor de Bankia, entidad
de la que BFA era el único accionista y a la que esta transfirió todo el negocio bancario, las
participaciones asociadas al negocio financiero y el resto de activos y pasivos que recibió de las
cajas, excluyéndose determinados activos y pasivos que seguirían siendo titularidad de BFA. La
salida a bolsa de Bankia se produjo el 20 de julio de 2011, mediante la realización de una Oferta
Pública de Suscripción (OPS) de acciones de Bankia, lo que supuso que BFA pasara a ostentar la
titularidad del 52 % de esta entidad de crédito.
El 14 de mayo de 2012, ante la situación de pérdidas del grupo BFA/Bankia, el Banco de España
comunicó al FROB que consideraba improbable que la recompra de las referidas PPC se llevara a
cabo en los términos comprometidos por BFA en la escritura de emisión de 16 de diciembre de
2010. La Comisión Rectora del FROB acordó, el 14 de mayo de 2012, instar la conversión de las
PPC en acciones de BFA. El 25 de mayo de 2012, el grupo BFA publicó una versión de las cuentas
anuales de 2011 reconociendo pérdidas adicionales de 4.952 millones de euros. Asimismo, en dicha
fecha, Bankia fue suspendida de negociación en los mercados oficiales y el órgano de
administración del grupo BFA/Bankia anunció que solicitaría al FROB 19.000 millones de euros de
capital, de los que entre 12.000 y 14.000 millones se necesitaban para Bankia.
La conversión de las PPC del FROB se formalizó el 27 de junio de 2012, instrumentándose mediante
una operación de reducción de capital a cero (por la que se amortizarían las acciones de BFA) con
simultáneo aumento de capital a 28 millones de euros (con una prima de emisión de 4.437 millones).
Tras la conversión, el FROB se convirtió en el accionista único de BFA, dejando a las siete cajas
integrantes del SIP sin ningún derecho económico o político sobre el grupo BFA/Bankia. A partir de
este momento el FROB se incorporó al consejo de administración de BFA, designando como su
representante a quien ostentaba la presidencia de Bankia, todo ello en cumplimiento de lo
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 36
establecido en el artículo 9.6 del Real Decreto-ley 9/2009, de 26 de junio
10
. Esta situación se ha
mantenido inalterable desde entonces a lo largo de todo el periodo fiscalizado. Al cierre de 2012, el
FROB era propietario del 48,05 % del capital de Bankia, a través de BFA.
La situación de debilidad del grupo BFA/Bankia se hizo más evidente con la publicación, el 31 de
agosto de 2012, de la información financiera del primer semestre de 2012, que mostraba pérdidas
consolidadas de 5.161 millones de euros, de las que fueron atribuidas a Bankia 4.448 millones, que
surgieron, entre otras razones, por la necesidad de registrar mayores provisiones relacionadas con
la exposición de activos al sector inmobiliario, según exigían los Reales Decretos-leyes 2/2012, de
3 de febrero, de saneamiento del sector financiero, y 18/2012, de 11 de mayo, sobre saneamiento
y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero. Estas pérdidas situaron al grupo
BFA/Bankia con unos fondos propios negativos y a BFA y Bankia con un déficit de capital
regulatorio.
El 3 de septiembre de 2012 el FROB acordó adoptar, al amparo de lo previsto en el Real Decreto-
ley 24/2012, de 31 de agosto, de reestructuración y resolución de entidades de crédito, dos medidas
de apoyo financiero al grupo BFA/Bankia: por un lado, efectuar una ampliación de capital de BFA
por 4.500 millones de euros, y, por otro, que BFA concediera a Bankia un préstamo subordinado
computable como recursos propios por ese mismo importe, para reforzar urgentemente su
solvencia. Ambas operaciones fueron suscritas el 12 de septiembre de 2012. Esta aportación a BFA
se efectuó como anticipo de la recapitalización final del grupo BFA/Bankia a realizar por el FROB
como consecuencia de la aprobación del “Plan de reestructuración de BFA y de Bankia” dentro del
marco europeo del programa de asistencia financiera, definido en el MoU firmado por la Comisión
Europea y el Reino de España el 23 de julio de 2012.
El 28 de septiembre de 2012 finalizó un ejercicio de resistencia desagregado sobre entidades
bancarias, realizado bajo la dirección y vigilancia de las autoridades españolas, la Comisión
Europea, el BCE, la Autoridad Bancaria Europea y el Fondo Monetario Internacional. El resultado
para el grupo BFA/Bankia fue que no alcanzaba el nivel de recursos propios mínimos exigido,
resultando unas necesidades adicionales de recursos propios para el período 2012-2014 de 24.743
millones de euros en el escenario adverso y 13.230 millones en el escenario base.
Teniendo como referencia dichos resultados, el Plan de reestructuración de BFA y de Bankia fue
aprobado el 27 de noviembre de 2012 por el Banco de España y por el FROB, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 14 de la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de
entidades de crédito, y el 28 de noviembre por la Comisión Europea. Las necesidades de capital
estimadas para el grupo BFA/Bankia fueron de 17.959 millones de euros (de los que Bankia
necesitaba aproximadamente 15.000 millones), por lo que el grupo requería una inyección de capital
adicional de 13.459 millones de euros a la de 4.500 millones realizada en septiembre de 2012.
El Plan, además de cuantificar los apoyos financieros, incluía, entre otras, las siguientes medidas:
a) La transmisión de activos a Sareb, de acuerdo con el artículo 35.2 de la Ley 9/2012
11
.
b) Las acciones de gestión de instrumentos híbridos de capital y deuda subordinada, de
conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 9/2012, que se implementarían para
asegurar un adecuado reparto de los costes de reestructuración.
10
El Real Decreto-ley 9/20 09 fue derog ado por el Real D ecreto-ley 24/2012 y este a su vez po r la Ley 9/2012, cuyo
11
El p recio de transmisió n de los activos a Sareb para el grup o BFA se estableció en 2 2.317 millones de eu ros, d e los
que 2.850 m illones correspondían a BFA y 19.467 mi llones a Bankia.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 37
c) La renuncia de BFA a su condición de entidad de crédito.
d) La transformación en un grupo mucho más pequeño, mediante una reducción de activos de
alrededor de un 71 %, y la reducción de costes por medio de la disminución de un elevado
número de sucursales y de la plantilla.
Como consecuencia de lo previsto en el Plan de reestructuración del grupo BFA/Bankia, el 26 de
diciembre de 2012 el FROB adoptó los siguientes acuerdos:
a) Aumentar el capital de BFA en 13.459 millones de euros, importe que fue suscrito y transferido
por el FROB a BFA mediante el desembolso de una aportación no dineraria consistente en
valores emitidos por el MEDE (Valores ESM – European Stability Mechanism), recibidos por el
Estado Español en respuesta a la solicitud de fondos efectuada por el R eino de España el 3 de
diciembre de 2012.
b) El aumento del capital de BFA citado reforzó la solvencia del grupo BFA/Bankia a nivel
consolidado, pero no era suficiente para atender los fines de la reestructuración, toda vez que, a
nivel individual, Bankia continuaba teniendo una ratio de capital principal por debajo del mínimo
regulatorio aplicable, lo que determinó que esta última entidad necesitara incrementar su capital
regulatorio de manera inmediata. Con este fin, la Comisión Rectora del FROB acordó, con
carácter simultáneo e inmediato al aumento de capital, una emisión por Bankia de CoCos,
suscrita y desembolsada por BFA, por importe de 10.700 millones de euros.
Para dar cumplimiento al Plan de reestructuración, una vez valorada la interrelación entre la
conversión de las CoCos y las acciones de gestión de híbridos, en abril de 2013 el FROB acordó
acciones de gestión de instrumentos híbridos de capital y deuda subordinada, lo que supuso que
se convirtieran la totalidad de las CoCos emitidas en diciembre de 2012, así como las
participaciones preferentes y la deuda subordinada anteriormente emitidas por el Grupo. Estas
operaciones convirtieron al FROB, a través de BFA, en el accionista mayoritario de Bankia, al ser
titular del 68,395 % de su capital.
El 19 de diciembre de 2013, el Consejo de Administración de BFA acordó solicitar la renuncia para
seguir operando como entidad de crédito. Finalmente, el 23 de diciembre de 2014 el Banco de
España comunicó a BFA la aprobación, con efectos de enero de 2015, de dicha solicitud de renuncia
para seguir operando como entidad de crédito, convirtiéndose, a partir de ese momento, en una
sociedad financiera mixta de cartera de conformidad con Io dispuesto en el punto 21 del artículo 3
del Reglamento (UE) n° 575/2013, de 26 de junio de 2013. De esta manera, BFA se convirtió en un
holding, propietario, principalmente, de la participación en Bankia y de carteras de deuda, pasando
a denominarse “BFA, Tenedora de Acciones, S.A.U.”, cumpliéndose así otro de los hitos previstos
en el Plan de reestructuración del Grupo BFA/Bankia.
El Plan de reestructuración, finalizado en diciembre de 2017, restringió el pago de dividendos por
parte de BFA hasta el 31 de diciembre de 2014, siendo de carácter obligatorio para el resto de
ejercicios hasta 2017. En consecuencia, BFA no abonó dividendos en los años 2011, 2012 y 2013.
Asimismo, el Plan de reestructuración establecía que, con cargo a los resultados del ejercicio 2014,
BFA debía abonar al FROB, su accionista único, un dividendo equivalente al 50 % del exceso de
capital sobre los requerimientos regulatorios mínimos del grupo BFA, incrementados en un colchón
de cien puntos básicos. Este porcentaje se elevaba hasta el 100 % para el dividendo a abonar con
cargo al ejercicio 2015 y hasta la finalización del Plan de reestructuración en 2017. No obstante, el
Plan eximía a BFA de la obligación de pagar dividendos si, a juicio del organismo supervisor o de
la propia entidad, dicho pago podía poner en riesgo la posición de solvencia del grupo BFA en los
años siguientes. Atendiendo a dicha posibilidad, el FROB, a través de BFA, consideró más prudente
que este grupo continuara acumulando capital. BFA no ha repartido dividendos con cargo a los
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 38
ejercicios 2014 a 2021, contando con autorización para ello de la Dirección General de Competencia
de la Comisión Europea, como supervisora del Plan de reestructuración, en lo que se refiere a los
ejercicios 2015 a 2017, y habiendo incurrido en pérdidas en los ejercicios 2018 a 2020. Por otra
parte, como se ha indicado en el subepígrafe II.2.2.1 de este Informe, el importe de los dividendos
recibidos por BFA hasta noviembre de 2022, primero de Bankia y después de CaixaBank, asciende
a un total de 1.407 millones de euros.
El 17 de septiembre de 2020, los Consejos de Administración de Bankia y CaixaBank aprobaron el
proyecto común de fusión entre ambas entidades, lo que supuso que, a partir de la fecha efectiva
de fusión, el 26 de marzo de 2021, BFA dejó de ser cabecera del grupo Bankia y pasó a ostentar el
16,1 % del capital de CaixaBank.
En resumen, los apoyos financieros concedidos por el FROB al grupo BFA/Bankia descritos
anteriormente han ascendido a un total de 22.424 millones de euros, al sumar los 17.959 millones
aportados en 2012 y los 4.465 millones de euros de las PPC desembolsados en 2010. De dichos
apoyos, 15.200 millones se destinaron a recapitalizar Bankia directamente. Desde el punto de vista
accionarial, desde 2012 hasta la actualidad, el FROB es accionista único de BFA, y desde 2013
hasta marzo de 2021, fecha de la fusión de Bankia con CaixaBank, el FROB fue titular de más del
60 % del capital de Bankia. A partir de marzo de 2021, el FROB es titular, a través de BFA, del 16,1
% del capital de CaixaBank. Los principales activos de BFA al cierre de 2021 son la participación
en CaixaBank (3.136 millones de euros) y la cartera de renta fija compuesta por bonos SAREB
(1.610 millones).
II.5.2.2. SEGUIMIENTO POR EL FROB DE LA GESTIÓN DE LAS ENTIDADES DEL GRUPO BFA
El seguimiento de la gestión de las entidades participadas por el FROB se realiza en los siguientes
cuatro ámbitos: (i) la gestión ordinaria de la entidad participada; (ii) los acuerdos de la Comisión
Rectora del FROB que deben ser adoptados según las normas de organización y funcionamiento
de dicha Comisión, contenidas en el Reglamento de Régimen Interno de la entidad (RRI); (iii) los
actos societarios del FROB como accionista de BFA y los actos de BFA; (iv) por último, en lo que
se refiere a los actos de desinversión, se sigue el procedimiento del artículo 31 de la Ley 9/2012,
conjuntamente con el procedimiento que al efecto apruebe la Comisión Rectora, tal y como dispone
la propia norma. Durante el período fiscalizado no se produjo ninguna desinversión al no tener la
fusión esta naturaleza.
En el transcurso de la fiscalización se ha verificado que el FROB, en líneas generales, realizó un
seguimiento adecuado de la gestión ordinaria de BFA y Bankia y de su participación en CaixaBank
(esta última, tras la fusión con Bankia). Se ha comprobado que la Comisión Rectora fue informada
de los principales actos de gestión de estas entidades y adoptó los acuerdos relacionados con esta
materia y como accionista de BFA y de Bankia y CaixaBank conforme a lo previsto en el RRI y en
el marco aprobado de las políticas de propiedad. En los párrafos siguientes se describen los
resultados de las comprobaciones efectuadas.
El seguimiento por parte del FROB de la gestión ordinaria de las entidades participadas se realiza
en el marco de las políticas de propiedad que aprobó para las mismas. En cumplimiento de lo
previsto en el artículo 54.7 de la Ley 11/2015 (y, previamente, en el artículo 54.7 de la Ley 9/2012),
la Comisión Rectora del FROB aprobó en las siguientes tres ocasiones las líneas básicas de su
política de propiedad sobre las entidades a las que ha aportado apoyo financiero público:
a) El 15 de diciembre de 2014 aprobó la política de propiedad aplicable a todas las entidades que
habían recibido apoyos financieros públicos hasta el momento, recogiéndose las casuísticas
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 39
existentes en el ámbito de los planes de reestructuración. Esta política atendía a la separación
de las funciones de gestión de las entidades y las del FROB, que centraba su atención en los
asuntos estratégicos, el control de la actuación de los gestores y el cumplimiento de los
compromisos incluidos en los planes de reestructuración o resolución, para lo que se estableció
un marco de información concreto a remitir por las entidades. En los anteriores Informes de
fiscalización referidos a los períodos 2009-2015 y 2009-2018 se hizo constar que el FROB aplicó
adecuadamente estas normas de gobierno corporativo.
b) Una vez finalizados los planes y vendidas las entidades, con excepción del grupo BFA/Bankia, el
22 de enero de 2019 la Comisión Rectora aprobó la política de propiedad aplicable al grupo
BFA/Bankia, que afectaba a la participación indirecta del FROB en Bankia y a la participación
directa en BFA.
c) Por último, tras la fusión de Bankia con CaixaBank, la Comisión Rectora aprobó, el 22 de febrero
de 2022, la política de propiedad aplic able a la partic ipación indirecta del FROB en CaixaBank y
a la participación directa en BFA.
Las condiciones en las que se ejerce el seguimiento de la gestión del grupo BFA/Bankia se
recogieron en un acuerdo relacional suscrito el 25 de enero de 2019 por los representantes del
FROB, BFA y Bankia. Las reglas básicas sobre las que se desarrolla la política de propiedad sobre
el grupo BFA/Bankia son: i) acceso a la información; ii) reuniones periódicas con los directivos de
la entidad; y iii) mantenimiento de la estructura de gobierno corporativo; de manera que el FROB no
participa en la gestión de Bankia ni nombra consejeros dominicales, ejerciendo sus derechos
mediante su participación en la junta general de accionistas. La gestión de BFA se realizó por Bankia
desde junio de 2011 hasta marzo de 2021, y a partir de dicha fecha hasta el 30 de diciembre de
2021 se llevó a cabo transitoriamente por CaixaBank, hasta que se externalizó dicha gestión. La
gestión de toda la actividad de BFA se realizó a través de Bankia desde junio de 2011 hasta marzo
de 2021. El importe pagado por BFA a Bankia por los servicios prestados durante el trienio 2019-
2021 ascendió a un total de 8,5 millones de euros, de los que 5,3 millones corresponden a 2019,
2,6 millones a 2020 y 0,6 millones de euros al primer trimestre de 2021. Entre dichos servicios se
incluyeron actividades de gobierno corporativo, dirección corporativa de intervención general y
dirección corporativa financiera, así como la gestión de fallidos y la gestión recuperatoria de créditos
totalmente deteriorados.
Durante 2021, tras la fusión de Bankia con CaixaBank, BFA perdió la condición de cabecera de un
grupo de entidades de crédito y desvinculó su gestión de Bankia. Dicha desconexión supuso que
CaixaBank realizara transitoriamente dicha gestión hasta la externalización funcional y tecnológica
de los servicios ordinarios de BFA mediante la contratación por esta de una empresa que, a partir
de finales de 2021, lleva a cabo la prestación integral de los servicios que hasta la fecha venía
realizando Bankia. Entre otras actuaciones realizadas en 2021, dicha empresa elaboró informes de
seguimiento presupuestario de BFA que se refirieron a los estados intermedios de las cuentas
anuales y a la situación de la cartera de renta fija y de la liquidez de la entidad.
Este Tribunal ha verificado que, en cumplimiento de lo previsto en el acuerdo relacional de enero
de 2019, el comité de seguimiento de BFA-Bankia/FROB se reunió trimestralmente durante los años
2019 y 2020 y el primer trimestre de 2021, recibiendo el FROB de BFA/Bankia la información
periódica prevista para el seguimiento de la evolución financiera y de negocio del grupo y del
cumplimiento de la normativa de ordenación y disciplina. Además, durante el período fiscalizado el
FROB no participó en la administración ordinaria de Bankia y no designó consejeros dominicales.
En el caso de la participación en CaixaBank, la forma de seguimiento de la gestión cambia
significativamente como consecuencia de la fusión. El acuerdo relacional articulado en el caso de
Bankia ya no es aplicable, al haber sido sustituido por otro aprobado por la Comisión Rectora del
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 40
FROB el 22 de febrero de 2022. Las reglas básicas de la política de propiedad en relación con BFA
y CaixaBank son: (i) acceso a la información a través de BFA, mediante la participación del FROB
en su consejo de administración, así como a través de la consejera dominical en CaixaBank que
debe reunirse periódicamente con el consejo de administración de BFA; y (ii) relación con los
órganos sociales. Además, estas normas cuentan con un marco de actuación y criterios orientativos
para el seguimiento de la gestión de BFA y CaixaBank que establecen, entre sus líneas generales,
que el FROB no debe pronunciarse sobre la gestión ordinaria de CaixaBank. El examen de las actas
del consejo de BFA ha permitido verificar que el FROB tomó parte en el consejo de dicha entidad,
en su condición de consejero persona jurídica de la misma, actuando a través de su representante
persona física, habiéndose designado como tal al director financiero y de entidades participadas del
FROB. Además, las funciones de secretaría y vicesecretaría fueron realizadas por la directora
jurídica y la jefa de asesoría jurídica. El consejo de BFA se reunió trimestralmente con la consejera
dominical del FROB en CaixaBank, entre junio de 2021 y julio de 2022. Asimismo, el director
financiero de CaixaBank se reunió con el consejo de BFA y personal del FROB a efectos
informativos, con motivo de la presentación a los accionistas de los resultados de CaixaBank.
Mediante el examen de las actas de la Comisión Rectora del FROB se ha verificado que este órgano
de gobierno adoptó sus acuerdos por mayoría de sus miembros, cumpliéndose con lo previsto en
el artículo 54.6 de la Ley 11/2015. Concretamente, decidió de manera oportuna, y sin interferir en
la gestión ordinaria de BFA, Bankia y CaixaBank, sobre aspectos tales como: la aprobación de las
cuentas anuales, el sentido del voto de las juntas generales de accionistas, y la fusión de Bankia y
CaixaBank. Asimismo, las decisiones y deliberaciones efectuadas por dicha Comisión Rectora en
relación con la estrategia de desinversión en Bankia y CaixaBank durante el período 2019 a 2021,
la toma de razón sobre el proyecto de fusión de Bankia y CaixaBank en octubre de 2020 y la
aprobación del nuevo marco de desinversión de las acciones de CaixaBank a través de BFA se
adoptaron por este órgano de gobierno constituido válidamente en su composición reducida de seis
miembros en lugar de los once previstos para el tratamiento de otros asuntos.
Por último, las decisiones del FROB como accionista de BFA y de Bankia y CaixaBank, adoptadas
por su Comisión Rectora, han seguido las reglas procedimentales de las juntas generales de socio
único y de los acuerdos de consejo de administración de la Ley de Sociedades de Capital,
conjuntamente con las normas de organización y funcionamiento de la Comisión Rectora previstas
en el RRI. En el análisis de las actas de consignación de decisiones del accionista único de BFA,
emitidas durante el período fiscalizado, este Tribunal ha verificado que el FROB acordó, en su
condición de socio único de BFA:
a) Aprobar las cuentas anuales de BFA de los años 2018 a 2021.
b) Determinar el sentido del voto de BFA, como accionista de Bankia, en las juntas generales de
accionistas que tuvieron por objeto, entre otros, (i) la aprobación de las cuentas anuales de dicha
entidad de crédito de los ejercicios 2018 a 2020; (ii) autorizar al consejo de administración de
Bankia a repartir dividendos de Bankia; y (iii) el nombramiento y reelección del consejo de
administración.
c) Determinar el sentido del voto de BFA como accionista de Bankia, en la junta general
extraordinaria prevista para el 1 de diciembre de 2020, que aprobó la fusión con CaixaBank
(operación que se analizará en el próximo subapartado II.6 de este Informe).
d) Determinar el sentido del voto de BFA, como accionista de CaixaBank, en las juntas generales
de accionistas convocadas para aprobar las cuentas anuales y aplicar el resultado de esta
entidad de crédito de los ejercicios 2020 y 2021.
e) Renovar el 26 de febrero de 2021 el consejo de administración de BFA, de manera que uno de
sus cuatro miembros fuera el FROB, persona jurídica, representado por la persona titular de la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 41
dirección financiera y de entidades participadas del Fondo. Con anterioridad, como se ha
señalado en el anterior subepígrafe II.5.2.1, dicha representación la ostentó la persona que era
presidente de Bankia.
f) Seleccionar el 22 de octubre de 2020 a la persona que fue propuesta por BFA para ser nombrada
consejera dominical de CaixaBank.
II.5.2.3. DEFINICIÓN POR EL FROB DE LA ESTRATEGIA DE DESINVERSIÓN
A) Variaciones en la participación de Bankia
Como se ha indicado reiteradamente en este Informe, desde junio de 2012 el FROB es titular del
100 % del capital de BFA, y desde mayo de 2013 era titular del 68,395 % de las acciones de Bankia,
habiendo experimentado esta última participación las siguientes variac iones desde principios de
2014:
a) El 21 de febrero de 2014, la Comisión Rectora del FROB aprobó un marco de desinversión de
acciones de Bankia a través de BFA. Así, el 27 de febrero de 2014 el FROB ejecutó la primera
operación de desinversión de su participación indirecta en Bankia, mediante la venta de un
bloque de acciones representativas del 7,5 % del capital de la entidad, operación por la que BFA
ingresó 1.304 millones de euros.
b) En septiembre de 2017 la Comisión Rectora, en su composición reducida, aprobó la revisión del
marco de desinversión. La segunda operación de desinversión se llevó a cabo el 11 de diciembre
de 2017, consistente en la venta de un nuevo bloque de acciones, representativas del 7 % del
capital de Bankia, que supusieron un ingreso en BFA de 818 millones de euros.
c) El 14 de marzo de 2017, el FROB acordó la reordenación de las participaciones que seguía
ostentando en BMN y Bankia, lo que se plasmó en la fusión de ambas entidades y supuso que
el FROB ampliase su porcentaje de participación indirecta en Bankia al recibir un 4,34 % adicional
de las acciones de esta entidad financiera.
d) En enero de 2018 el FROB amplió el capital de BFA mediante la aportación de las acciones de
Bankia recibidas como consecuencia de la fusión entre Bankia y BMN.
e) Desde 2014, como consecuencia de la ejecución de sentencias judiciales que han supuesto la
recompra de acciones a inversores minoristas, la participación de BFA en Bankia ha registrado
incrementos paulatinos.
Como resultado de todo lo anterior, a 31 de diciembre de 2020 el FROB mantenía una participación
en BFA del 100 %, y BFA mantenía una participación del 61,83 % en el capital de Bankia. Y a partir
de marzo de 2021, con la fusión de Bankia con CaixaBank, el FROB pasó a ostentar la titularidad
del 16,1 % del capital de CaixaBank.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 42
B) Ámbito de aplicación de la limitación temporal para la desinversión
Una vez culminados los procesos de reestructuración y resolución de entidades de crédito a las que
se concedieron apoyos financieros públicos, los objetivos de la resolución, previstos en el artículo 3
de la Ley 9/2012
12
, que están más directamente relacionados con el impacto en la estabilidad
financiera han sido razonablemente satisfechos, tanto en lo que se refiere a la protección de sus
clientes, particularmente de los depositantes, como, singularmente, en lo relativo a evitar efectos
perjudiciales para la estabilidad del sistema financiero. Por lo tanto, la labor que al respecto debe
acometer el FROB en el futuro es llevar a cabo un proceso de desinversión de la participación que
ostenta en BFA y en CaixaBank, priorizando una ejecución que favorezca la utilización más eficiente
de los recursos públicos, en cumplimiento de lo previsto en el citado artículo 3 de la Ley 9/2012.
Esto supone orientar la estrategia de desinversión del FROB a la maximización de la recuperación
de las ayudas mediante la venta de las participaciones en que se materializó la recapitalización del
grupo BFA/Bankia.
A este respecto, el artículo 31.4 de la Ley 9/2012 estableció inicialmente un plazo de cinco años
para la desinversión por parte del FROB de los instrumentos a los que se refiere el citado artículo,
por lo que la desinversión debía ejecutarse antes del fin de 2017. Concretamente, los instrumentos
a los que se refiere el citado artículo 31.4 son las acciones ordinarias o aportaciones al capital
suscritas o adquiridas por el FROB como consecuencia del proceso de reestructuración de BFA y
de Bankia; es decir, se aplica tanto a la participación que dicho Fondo mantiene en BFA (100 % del
capital), como a la que ostenta en CaixaBank (16,1 %).
La Ley 11/2015 derogó el núcleo de la Ley 9/2012, pero en su disposición transitoria primera
estableció que los procedimientos de reestructuración y resolución iniciados con anterioridad a su
entrada en vigor, así como los instrumentos de apoyo financiero y la gestión de instrumentos
híbridos implantados en su desarrollo, continuarían regulándose, hasta su conclusión, por la
normativa de aplicación anterior. Posteriormente, el Real Decreto-ley 4/2016 de 2 de diciembre, de
medidas urgentes en materia financiera, modificó la citada disposición transitoria primera de la Ley
11/2015 para ampliar de cinco a siete años el plazo de desinversión previsto en la Ley 9/2012 (con
lo que el plazo de desinversión quedó ampliado hasta finales de 2019) e incluyó además la
posibilidad de que subsiguientes ampliaciones pudiesen ser aprobadas por el Consejo de Ministros
a propuesta del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad
13
, previo informe del FROB y del
Ministerio de Hacienda, cuando se estime necesario para el mejor cumplimiento de los objetivos de
la resolución.
12
Artículo 3 de la Ley 9/2012 :
“Los procesos de reestructuraci ón o de resolución de entidade s de crédito persegu irán lo s sig uientes ob jetivos,
pondera dos de forma equivalente y segú n las circunstancias presentes en ca da caso:
a) Asegurar la co ntinuidad de aquellas actividades, servicios y operaciones cuya interrupción pod ría perturbar la economía
o el sistema finan ciero y, en particular, los servicios financieros de impo rta ncia sistémica y los sistemas de pago,
compensaci ón y liquidación .
b) Evitar efectos perjudi ciales para la estabilid ad de l sistema financiero, previniendo el contagi o de las dificultades de una
entidad al co njunto del sistema y mantenien do la disciplina d e mercado.
c) Asegura r la utilizaci ón más eficiente de los recu rsos públicos, minimizand o los apoyos financiero s p úblicos que, con
carácter extraordin ario, pueda ser necesari o conceder.
d) Proteger a los dep ositantes cu yos fondo s e stá n garantizados por el Fond o de Garantía de Depósitos de Entidades de
Crédito.
e) Proteger los fondo s re embolsables y demás activos de l os clientes de las entidade s de crédito .”
Estos objetivos fu eron casi literalm ente reiterados en el artículo 3 de la Le y 1 1/2015.
13
En la actualida d, Mi nisterio de Asuntos Económ icos y Tra nsformació n Digital.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 43
Conforme a dicha posibilidad, el Consejo de Ministros acordó sucesivamente, en diciembre de 2018
y en febrero de 2021, ampliar el plazo de desinversión hasta diciembre de 2021 y diciembre de
2023, respectivamente.
Por lo que se re fiere en concreto a la ampliación aprobada en febrero de 2021, la Comisión Rectora
del FROB informó favorablemente, el 25 de enero de 2021, la propuesta de Acuerdo del Consejo
de Ministros de ampliar el plazo de desinversión por dos años adicionales, hasta diciembre de 2023.
Para valorar la oportunidad de esta ampliación, el FROB tuvo en consideración el informe del asesor
estratégico referido a una potencial extensión del plazo de desinversión de la participación de BFA
en Bankia. Dicho informe señaló como condicionantes para fundamentar la ampliación: (i) el
contexto económico y de mercado; (ii) el proceso de fusión de Bankia y CaixaBank, que señalaba
que suponía una oportunidad de creación de valor para el accionista de Bankia; y (iii) el calendario
de desinversión según la estrategia vigente.
El informe del FROB señala que, tras la desinversión de diciembre de 2017, la posibilidad de
acometer nuevas operaciones se vio limitada, por un lado, por la situación de crisis del mercado de
capitales motivada por la pandemia del COVID-19 y, por otro, porque no se consideró oportuna una
desinversión hasta que concluyera la tramitación de la operación de fusión entre Bankia y
CaixaBank. En definitiva, el informe del FROB concluye que el nuevo plazo facilitará el mejor
cumplimiento de los objetivos de la resolución en el proceso de desinversión a acometer durante
los próximos años.
Asimismo, tanto el informe aprobado, como el informe del asesor externo que sirvió de base a aquel,
pronosticaban que las sinergias derivadas de la fusión se incorporarían totalmente a la acción en
diciembre de 2025.
Por su parte, la propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros de febrero de 2021 señala que las
ventas de participaciones accionariales significativas están sujetas a restricciones normativas y
técnicas y a las condiciones de mercado, que hacen difícil que pudiese venderse una participación
tan elevada en el plazo remanente de un año, cumpliendo además con el objetivo de asegurar la
utilización más eficiente de los recursos públicos, minimizando los apoyos financieros públicos que,
con carácter extraordinario, pueda ser necesario conceder. En consecuencia, la propuesta de
Acuerdo determina que el plazo entonces vigente, que finalizaba el 26 de diciembre de 2021, podría
resultar insuficiente para velar por el mejor cumplimiento de los objetivos de la resolución.
Como hechos posteriores al periodo fiscalizado debe señalarse que el Consejo de Ministros, en su
reunión de 27 de diciembre de 2022, ha aprobado una nueva ampliación del plazo de desinversión
hasta diciembre de 2025, argumentando de nuevo el objetivo de asegurar una mayor eficiencia en
el uso de los recursos públicos y maximizar el valor de recuperación de la participación del Estado.
En la propuesta del Acuerdo del Consejo de Ministros, que contó con el informe favorable de los
servicios técnicos del FROB (aprobado por su Comisión Rectora el 2 de diciembre de 2022), se
señala que, tras el perfeccionamiento de la fusión entre Bankia y CaixaBank, se prevé que la
generación de sinergias positivas continúe materializándose durante un periodo de tiempo que
excede el entonces vigente plazo máximo para la desinversión (diciembre de 2023). Adicionalmente,
considera que el valor de la acción aún no habría incorporado plenamente los efectos del entorno
de mayores tipos de interés e incremento de la rentabilidad de los bancos que se están observando
en los últimos meses. Por esa razón, continúa señalando la propuesta, se considera que el valor
actual de la acción estaría aún alejado de su valor objetivo a medio plazo, por Io que un horizonte
temporal de desinversión más amplio permitirá, previsiblemente, una mejor incorporación de las
expectativas de beneficios al valor de la acción y una maximización de la recuperación del importe
invertido por el Estado.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 44
Ninguno de los acuerdos citados de ampliaciones sucesivas del plazo de desinversión, ni los
documentos e informes previos en los que se sustentan, han tenido en consideración las
actuaciones necesarias para la desinversión de la participación que el FROB mantiene en BFA, que
habrá de producirse, muy probablemente, mediante un proceso de liquidación de esta sociedad. En
efecto, los acuerdos citados solo tuvieron en consideración la desinversión de la participación en
Bankia, primero, y en CaixaBank, después, pero no las actuaciones necesarias para la liquidación
de BFA. Ello podría tener como consecuencia que el plazo para la desinversión de la totalidad de
las participaciones suscritas o adquiridas por el FROB en el transcurso del proceso de
reestructuración de BFA y de Bankia no se haya determinado con precisión y que el plazo realmente
necesario para llevar a efecto la desinversión pueda exceder al aprobado hasta el momento.
C) Marco de desinversión de la participación del FROB en BFA, Bankia y CaixaBank
En lo que se refiere a las actividades de desinversión en BFA, y una vez formalizada la fusión de
Bankia con CaixaBank, el FROB está llevando a cabo actividades de saneamiento y enajenación
de todos sus activos
14
en aras a facilitar su liquidación y disolución. Respecto a dicha actividad de
desinversión en BFA, el FROB no dispone de un documento estratégico que, de manera integral,
incluya una planificación, una programación temporal y una metodología de todas las actuaciones
necesarias para llevarla a cabo. Dichas actuaciones deben afectar no solo a la desinversión de las
acciones de CaixaBank (para las que, como se indicará más adelante, el FROB sí ha definido una
estrategia), sino también a la gestión de activos inmobiliarios y de la tesorería resultante de las
mismas. A este respecto hay que recordar que, como se ha indicado en el subepígrafe II.2.2.1 de
este Informe, los fondos recuperados por las ventas realizadas hasta la fecha de acciones de
Bankia, y por los dividendos repartidos por Bankia (y CaixaBank), no se han ingresado en el FROB,
sino que permanecen en BFA.
El marco de desinversión de las acciones de Bankia a través de BFA se aprobó por la Comisión
Rectora del FROB el 12 de septiembre de 2017. Tras la fusión de Bankia con CaixaBank, la
Comisión Rectora aprobó, el 20 de abril de 2021, el nuevo marco de desinversión de las acciones
de CaixaBank, a través de BFA, en el que se proveen los elementos a considerar por el FROB con
el objeto de seleccionar los procedimientos más adecuados para ejecutar la desinversión.
En el transcurso de la fiscalización se ha analizado la estrategia de desinversión de la participación
de CaixaBank aprobada por el FROB, con los siguientes resultados:
a) La participación de BFA en CaixaBank es, en términos estrictos de porcentaje sobre el capital
total, muy inferior a la que tenía en Bankia. Ello determina que para BFA la acción de CaixaBank
es más líquida que la de Bankia.
b) El marco de desinversión de 2021, al igual que los aprobados en 2014 y 2017 para Bankia,
establece, como estrategia más adecuada al objetivo de maximizar la recuperación de ayudas,
la venta de acciones por etapas en el mercado de capitales.
c) El asesor externo identifica como recomendables las siguientes alternativas disponibles para la
venta en el mercado de capitales: (i) la colocación acelerada de acciones (ABB por su acrónimo
en inglés), que consiste en la venta de acciones a inversores institucionales, ejecutada al cierre
de los mercados europeos, cerrándose el precio de la colocación a la mañana siguiente a la
ejecución; y (ii) la venta en mercado de manera gradual o dribble-out, normalmente de forma
diaria y a lo largo de largos periodos de tiempo (semanas o meses), de pequeñas cantidades de
acciones al precio de mercado.
14
Aunqu e las acciones de Caixa Bank son el principal com ponente de los activos de BFA, e sta entidad cuenta tam bién
con una cantid ad limitada de activo s i nmobilia rios
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 45
d) El marco metodológico planteado por el asesor incluye una estrategia que prevé un trabajo de
preparación previo, seguido por un proceso dividido en dos fases diferenciadas: una fase de
seguimiento y otra de ejecución.
e) Las fases de seguimiento y ejecución están basadas en criterios técnicos que permiten el
seguimiento del mercado de capitales, y están orientadas a la recuperación de las ayudas
públicas otorgadas a CaixaBank, dentro del plazo otorgado para ello en la normativa.
f) Las condiciones técnicas establecidas como necesarias para pasar de la fase de seguimiento de
la acción y de los mercados de capitales a la fase de ejecución son, entre otras, las siguientes:
(i) que la ventana de mercado sea hábil, de manera que se pueda contar con una demanda
suficiente a un precio adecuado; (ii) que los analistas tengan un sentimiento positivo sobre la
acción; (iii) el sentimiento de mercado; (iv) la volatilidad y la liquidez; y (v) el valor de la acción.
Los trabajos preparatorios llevados a cabo por BFA para la realización de una futura desinversión
en CaixaBank consistieron en la contratación en febrero de 2022 de un asesor jurídico para la
desinversión y la revisión, a partir de mayo de 2021, del panel de bancos que iban a participar en la
colocación de la participación, revisión que se llevó a cabo por el asesor para la desinversión de
BFA, con la supervisión del consejo de esta entidad.
En cuanto a las tareas de la fase de seguimiento, el Tribunal ha verificado que, durante 2021 y 2022,
el FROB ha realizado un seguimiento de la acción y del mercado que se ha materializado, entre
otras, en las siguientes actuaciones:
a) La recepción y el análisis del informe mensual de mercados del asesor externo con la
recomendación sobre la desinversión.
b) La remisión periódica a la Comisión Rectora, en su versión reducida, de un seguimiento de la
estrategia de desinversión de las acciones de CaixaBank con la información contenida en los
informes de los bancos del panel, concluyendo con la recomendación de continuar con el
seguimiento de la acción y de las circunstancias de mercado para poder estar preparados para
abrir una fase de ejecución, si concurriesen los elementos necesarios para ello.
c) El análisis de los resultados de CaixaBank y el seguimiento diario del mercado.
Según se desprende del marco de desinversión de las acciones de CaixaBank acordado por el
FROB, es la Comisión Rectora en su composición reducida la que toma la decisión de pasar de la
fase de seguimiento a la fase de ejecución cuando se cumplan las condiciones técnicas establecidas
en el propio marco a las que se ha hecho referencia. Durante el período fiscalizado, no se han
producido en ningún momento las condiciones para pasar de la fase de seguimiento a la de
ejecución de la desinversión.
Por otro lado, este Tribunal ha analizado si la estrategia de desinversión de la participación en
CaixaBank cumple con los principios de buena gestión financiera destinados a conseguir la
maximización de la recuperación de los fondos públicos invertidos en la participación de CaixaBank.
Concretamente se ha verificado si el riesgo de ejecución de la desinversión está debidamente
controlado, si la duración establecida para la desinversión es razonable y tiene en cuenta la totalidad
de la participación y, por último, si las actuaciones adoptadas para la maximización de la
recuperación de las ayudas públicas otorgadas en la reestructuración de Bankia cumplen con el
principio de buena gestión financiera de fijación de objetivos.
Para dicho análisis, este Tribunal ha valorado las tres cuestiones que considera que, de manera
equilibrada, la entidad debe tener en cuenta para decidir la ejecución de la desinversión: (i) el riesgo
de ejecución; (ii) el cumplimiento del plazo legal de desinversión; y (iii) el objetivo de maximización
en la recuperación de las ayudas públicas concedidas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 46
Del examen efectuado por este Tribunal de estas tres cuestiones se destaca lo siguiente:
a) El análisis del riesgo de ejecución en la desinversión de CaixaBank tiene por objeto determinar
si en un momento concreto es adecuado desinvertir al cumplirse las condiciones técnicas
necesarias para ello que se han citado anteriormente (ventana de mercado hábil, volatilidad,
etc.). En opinión de este Tribunal, esta cuestión queda razonablemente cubierta con los análisis
practicados por los servicios técnicos del FROB, que tienen en consideración las
recomendaciones técnicas realizadas por el asesor estratégico que se pronuncian sobre la
viabilidad de la colocación de las acciones en el mercado de manera que se garantice la
estabilidad de la acción y el buen comportamiento posterior de su precio. Es decir, el citado
análisis técnico se pronuncia sobre el éxito puntual de cada operación y también sobre el
potencial éxito de las posteriores desinversiones, al incluir previsiones sobre el comportamiento
o estabilidad de la acción en los meses siguientes a cada desinversión.
b) El plazo temporal para la desinversión en Bankia, como se ha señalado, ha sido objeto de
sucesivas ampliaciones, todas ellas de dos años, hasta situarse en la actualidad en diciembre
de 2025. Este Tribunal considera que, en el proceso de análisis de las alternativas disponibles
en relación con el plazo de desinversión, podría haberse contemplado que la aprobación de
prórrogas por períodos superiores a los dos años podría incrementar el número de las ventanas
disponibles para llevar a cabo la desinversión. Además, como se ha indicado, la fijación del plazo
para la desinversión previsto en el artículo 31.4 de la Ley 9/2012 debería contemplar las
actuaciones necesarias para la desinversión de la totalidad de las participaciones que mantiene
el FROB, es decir, tanto las de BFA como las de CaixaBank.
c) En lo que se refiere a la maximización de la recuperación de las ayudas públicas, del marco de
desinversión de las acciones de CaixaBank se desprende que este objetivo se entiende
cumplido, operación a operación, en el momento en que el asesor externo determine que las
condiciones de mercado para entrar en la fase de desinversión son adecuadas, y, además, se
obtenga el máximo precio posible en dicho momento. A este respecto, se observa que la
estrategia de desinversión no ha establecido como objetivo un porcentaje deseable de
recuperación de las ayudas aportadas a BFA y a Bankia. En este sentido, este Tribunal reconoce
que fijar un precio de referencia para realizar las desinversiones es un ejercicio complicado de
determinar, pues habría que tener en cuenta múltiples aspectos como los dividendos percibidos
hasta el momento, la recompra de acciones por sentencias judiciales, la incertidumbre sobre el
momento de realización o el posicionamiento del mercado que puede ralentizar la desinversión.
Además, de fijarse un precio, este debería ser dinámico, que se fuera adaptando a la situación
macroeconómica y de mercado en cada momento. En cualquier caso, este Tribunal considera
que, como buena práctica de gestión financiera orientada a disminuir la incertidumbre y a facilitar
la planificación y el seguimiento del cumplimiento del objetivo consistente en la maximización de
la recuperación de los recursos utilizados en la reestructuración de BFA y de Bankia, podría
incorporarse a la estrategia de desinversión el análisis de distintos escenarios alternativos para
la ejecución de la venta de la participación en CaixaBank, calculando el importe recuperable
teniendo en cuenta como variables el precio de venta de la acción y el momento de ejecutar la
desinversión.
II.5.2.4. SEGUIMIENTO DE LA LITIGIOSIDAD DERIVADA DE LA COMERCIALIZACIÓN DE
HÍBRIDOS Y DE LAS CONTINGENCIAS LEGALES DERIVADAS DE LA OPS DE BANKIA
Como consecuencia de las distintas reclamaciones judiciales planteadas en relación con la
comercialización de productos financieros híbridos consistentes en la suscripción o adquisición de
participaciones preferentes u obligaciones subordinadas emitidas por las entidades del grupo
BFA/Bankia, se ha producido una multiplicidad de pleitos dirigidos contra Bankia, en los que se
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 47
pretende que se declare la nulidad de determinados contratos de productos híbridos, celebrados en
el mercado primario o secundario, emitidos en su día por las cajas que se integraron en el SIP, cuya
titularidad se distribuyó entre BFA y Bankia en la segregación producida en 2011, con la
consiguiente condena a la restitución de las prestaciones que fueron objeto del contrato.
El 31 de enero de 2014 se firmó entre BFA y Bankia el convenio para el reparto del coste de
arbitrajes y demandas judiciales relativas a participaciones preferentes y obligaciones
subordinadas. El criterio de reparto aprobado por el FROB y acordado entre BFA y Bankia es que
BFA soporte la totalidad de los costes del arbitraje y Bankia los costes de la litigiosidad ante la
jurisdicción civil, hasta el límite, en este último caso, de 246 millones de euros, asumiendo BFA el
importe que supere tal cifra.
Por otra parte, con posterioridad a la OPS de Bankia celebrada en julio de 2011, se produjeron
múltiples reclamaciones judiciales civiles de inversores minoristas en relación con la colocación en
el mercado primario de acciones de Bankia con motivo de su salida a bolsa, dirigidas generalmente
contra Bankia y, en determinados casos, contra Bankia y BFA conjuntamente. En dichos
procedimientos se solicita la anulación de operaciones de suscripción de acciones, con la
consiguiente devolución del dinero invertido o indemnización equivalente.
El 27 de febrero de 2015 se suscribió entre BFA y Bankia el convenio transaccional para el reparto
de los costes entre estas entidades derivados de los procedimientos civiles instados por inversores
minoristas por la colocación en el mercado primario de acciones en la OPS de Bankia. Según dicho
convenio, los costes objeto de reparto son los derivados de las sentencias en las que Bankia y/o
BFA resulten condenadas y los gastos judiciales. El acuerdo establecía que Bankia asumía, en un
tramo de primera responsabilidad, el 40 % de 780 millones de euros, esto es, hasta 312 millones
de euros, y BFA asumía los costes que excedieran de 312 millones de euros hasta el importe
máximo establecido de 780 millones de euros, esto es el 60 % de los costes objeto de reparto. El
límite máximo de 780 millones fue ampliado, en diciembre de 2015, a raíz de estimaciones
actualizadas por Bankia, hasta 1.840 millones de euros (1.104 millones de euros como máximo para
BFA y 736 millones para Bankia), límite que fue autorizado por la Comisión Rectora del FROB y
formalizado entre BFA y Bankia en una adenda al convenio inicial. En 2017, BFA alcanzó el importe
máximo que le correspondía por esta contingencia, los citados 1.104 millones de euros.
Los dos convenios citados en los párrafos anteriores atribuyen a Bankia la llevanza de los
procedimientos judiciales y de aquellos servicios que surjan para la ejecución de los m ismos, así
como la elaboración de la justificación formal y detallada de los importes satisfechos derivados del
convenio. Una vez realizadas dichas actuaciones, BFA procede a resarcir o reintegrar a Bankia las
cantidades correspondientes. La fusión entre Bankia y CaixaBank conlleva que CaixaBank suceda
universalmente en la posición que tenía Bankia en todos los acuerdos y contratos y, en particular,
en los convenios de híbridos y OPS suscritos con BFA.
Para el seguimiento de la ejecución de ambos convenios se creó en 2014 un comité, con el objeto
de velar por la defensa de los intereses de ambas partes en los procedimientos judiciales y
arbitrajes, estando representadas en el mismo Bankia y BFA, esta última con personal del FROB.
Se ha verificado que dicho comité se reunió trimestralmente durante el trienio 2019-2021,
informándose detalladamente en el mismo del impacto patrimonial para BFA por la contingencia de
los híbridos con desglose de todos los conceptos (principal, costas, costes judiciales, intereses,
etc.), el número de demandas recibidas, las vigentes, el riesgo económico y el importe provisionado.
El coste por estas contingencias asumido por BFA a 31 de diciembre de 2021 es de 3.840 millones
de euros. A dicha fecha BFA ha pagado 3.771 millones, de los que 1.136 millones de euros
corresponden al arbitraje por mala comercialización de híbridos, 1.531 millones derivan de los litigios
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 48
asociados a la comercialización de híbridos y 1.104 millones de litigios civiles minoristas asociados
a la OPS. A dicho importe hay que añadir 69 millones de euros por la estimación del coste futuro
para BFA de contingencias derivadas de los híbridos. De las contingencias que ha asumido Bankia
hasta el cierre de 2020, que suman, 1.027 millones de euros, corresponden 246 millones a las
contingencias derivadas de híbridos y 781 millones a las de la OPS. Los costes asumidos por BFA
por las contingencias legales citadas no se consideran coste del proceso de reestructuración
bancaria a los efectos de este Informe, debido a que no suponen desembolsos para el FROB, de
manera análoga al tratamiento dado a los importes percibidos por BFA por las desinversiones en
Bankia y los dividendos percibidos de esta entidad de crédito, tal como se ha indicado en el
subepígrafe II.2.2.1 de este Informe.
II.6. CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD EN LA OPERACIÓN DE FUSIÓN DE BANKIA CON
CAIXABANK
II.6.1. Análisis de la legalidad de la operación de fusión
Uno de los objetivos de la presente fiscalización, según se ha expuesto en el subapartado I.4 de
este Informe, ha sido verificar que el FROB y el Banco de España han desarrollado todas las
actuaciones que la normativa les requiere en la operación de fusión CaixaBank-Bankia y que las
actuaciones emprendidas por ambos se adecúan a la normativa aplicable en esta materia. Los
resultados obtenidos en el cumplimiento de este objetivo de la fiscalización se exponen en el
presente subapartado II.6. En concreto, en este epígrafe II.6.1 se analiza si en la operación de fusión
se han cumplido todos los requisitos exigidos por la normativa para este tipo de operaciones, en
tanto que en el siguiente epígrafe II.6.2 se analizarán en detalle las actuaciones del FROB en esta
materia ejercidas en el marco de sus competencias. Puede adelantarse, como resultado de las
comprobaciones realizadas, que tanto el Banco de España como el FROB han cumplido
adecuadamente la normativa en el ejercicio de las competencias que tienen respectivamente en
este tipo de operaciones, y que la operación de fusión se ha desarrollado, en todas sus fases, con
arreglo a la normativa aplicable.
En el curso de las actuaciones fiscalizadoras se ha tenido en cuenta que, desde la entrada en
funcionamiento del Mecanismo Único de Supervisión, el Banco Central Europeo asumió las
competencias de supervisión relacionadas con las entidades de crédito significativas, como Bankia
y CaixaBank. A efectos prácticos en la presente fiscalización, ello ha supuesto que el Banco de
España, ante la solicitud por parte del Tribunal de Cuentas de determinada documentación
acreditativa del cumplimiento de ciertos requisitos en la operación de fusión, haya debido requerir
la autorización del BCE para la aportación al Tribunal de documentos elaborados por este, o de
documentos elaborados por el Banco de España que formen parte de un procedimiento
administrativo que entra en el ámbito de competencias del BCE. Una vez obtenida esa autorización,
y habiendo analizado la documentación proporcionada a efectos exclusivamente de comprobar el
cumplimiento por el Banco de España de la normativa aplicable, puede concluirse que la misma
acredita el cumplimiento por esta Institución de la normativa aplicable a la operación de fusión
examinada. Así, en diciembre de 2020 el Banco de España adoptó los acuerdos correspondientes
para facilitar la fusión, y en febrero de 2021 el BCE emitió informe sin objeciones a la adquisición
por parte de BFA y del FROB de una participación significativa en CaixaBank.
La tramitación de la operación de fusión es un complejo proceso que comporta muy numerosos
actos preceptivos por parte de varias entidades públicas, que en bastantes ocasiones constituyen
antecedentes necesarios para que tanto el Banco de España como el FROB ejerzan sus
actuaciones en la materia. Por ello, se ha verificado el cumplimiento de los requisitos mercantiles y
de publicidad previstos en la Ley 3/2009, de 3 de abril, sobre modificaciones estructurales de las
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 49
sociedades mercantiles, y en el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores (TRLMV). Además, se ha verificado
que la fusión cuenta con la autorización de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(CNMC), de conformidad con la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia
de entidades de crédito, y la Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia.
En síntesis, la operación de fusión se ha desarrollado por medio de los siguientes trámites:
a) El 3 de septiembre de 2020, las entidades de crédito Bankia y CaixaBank hicieron público el
proceso de negociaciones en que se encontraban para analizar una fusión entre ambas
entidades, circunstancia que se comunicó a la Comisión Nacional del Mercado de Valores
(CNMV), de conformidad con lo previsto en el artículo 226 del TRLMV.
b) El 17 de septiembre de 2020, los consejos de administración de cada una de las entidades
participantes en la fusión aprobaron y suscribieron el proyecto común de fusión por absorción de
Bankia por parte de CaixaBank, conforme a lo dispuesto en los artículos 30 y 31 de la citada Ley
3/2009.
c) El 1 y el 3 de diciembre de 2020, respectivamente, las juntas generales extraordinarias de Bankia
y CaixaBank aprobaron la fusión y la emisión de nuevas acciones por CaixaBank para la
adquisición de Bankia, cumpliéndose con lo previsto en los artículos 30.3 y 40.1 de la Ley 3/2009.
d) En lo que se refiere a la adquisición de participaciones significativas como consecuencia de la
fusión, de conformidad con el artículo 17 de la citada Ley 10/2014 y el artículo 25 del Real Decreto
84/2015, la Comisión Ejecutiva del Banco de España adoptó el 10 de diciembre de 2020 los
siguientes acuerdos, una vez recibido sin objeciones el informe del Servicio Ejecutivo de la
Prevención de Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias (SEPBLAC), emitido de
conformidad con el artículo 18 de la Ley 10/2014:
1. No oponerse a la adquisición, directa e indirecta, por parte de CaixaBank y otras entidades
relacionadas con esta, de una participación significativa de acciones representativas del capital
social de un establecimiento de crédito que era titularidad de Bankia.
2. No oponerse a la adquisición por parte de BFA, y del FROB a través de aquella, de una
participación significativa en tres establecimientos de crédito participados íntegramente por
CaixaBank. Se ha verificado que, para la emisión de esta decisión, el Banco de España recibió
del FROB la información y documentación requerida por la Circular 5/2010, de 28 de septiembre,
del Banco de España, a entidades de crédito, sobre información que debe remitir el adquirente
potencial en la notificación a la que se refiere el artículo 57.1 de la Ley 26/1988, de 29 de julio,
sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito.
e) Previa solicitud al Banco de España de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones,
realizada en cumplimiento de lo previsto en artículo 16 del Real Decreto 1060/2015, de 20 de
noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y
reaseguradoras, el BCE manifestó el 17 de diciembre de 2020 no tener objeciones a la
adquisición por parte de CaixaBank, BFA y FROB de una participación accionarial significativa
en distintas entidades aseguradoras participadas por Bankia y CaixaBank, como consecuencia
de la fusión.
f) Asimismo previa solicitud de la CNMV al Banco de España, realizada en cumplimiento de lo
previsto en el artículo 177 del TRLMV y en el 83 ter del Real Decreto 217/2008, de 15 de febrero,
sobre el régimen jurídico de las empresas de servicios de inversión y de las demás entidades
que prestan servicios de inversión, el BCE emitió el 17 de diciembre de 2020 opinión sin
objeciones a la adquisición por parte de CaixaBank, como consecuencia de la fusión, de una
participación significativa en una sociedad de capital riesgo y en una sociedad gestora de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 50
instituciones de inversión colectiva, y a la adquisición por parte de BFA y del FROB de una
participación significativa en una sociedad gestora de instituciones de inversión colectiva y en
una sociedad gestora de fondos de titulización.
g) El 3 de febrero de 2021, a propuesta del Banco de España, el BCE emitió informe sin objeciones
a la adquisición por parte de BFA y del FROB de una participación significativa en CaixaBank y
en otras tres entidades de crédito significativas, filiales de aquella, como consecuencia de la
fusión. A estos efectos, el FROB envió al Banco de España la información y documentación
requerida por la citada Circular 5/2010 del Banco de España.
h) El 23 de marzo de 2021, la CNMC resolvió autorizar la operación de concentración en aplicación
del artículo 57 de la citada Ley 15/2007. En ejercicio de lo dispuesto en el artículo 39.1 de esta
Ley, la Dirección de Competencia había requerido previamente al Banco de España, con fechas
27 de noviembre de 2020 y 16 de febrero de 2021, información necesaria para la resolución del
expediente, que fue enviada oportunamente por el supervisor bancario.
i) En esa misma fecha, el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital aprobó la
operación de fusión mediante Orden Ministerial, una vez recibidos los informes sin objeciones
del Banco Central Europeo, a través del Banco de España, del SEPBLAC, de la CNMV y de la
Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, de conformidad con lo establecido en la
disposición adicional decimosegunda de la Ley 10/2014.
j) La eficacia de la fusión se produjo el 26 de marzo de 2021 mediante la inscripción en el Registro
Mercantil de la escritura de fusión, cumpliéndose lo previsto en los artículos 45 y 46 de la Ley
3/2009. Ese día, “Bankia, S.A.” se extinguió como persona jurídica y se inscribió su baja en el
Registro de entidades de crédito, cumpliéndose lo previsto en el artículo 11.4 del Real Decreto
84/2015. Asimismo, el 14 de abril de 2021 se publicó en el BOE la resolución de 31 de marzo de
2021 del Banco de España que comunicaba la referida baja de Bankia en el Registro de
entidades de crédito, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 3.4 del Real Decreto
84/2015.
k) También el 26 de marzo de 2021, “CaixaBank, S.A.” devino titular de todas las participaciones y
acciones ostentadas por “Bankia, S.A.” en el capital social de las diferentes sociedades en las
que esta última era accionista, socio o partícipe en cuanto parte integrante de su activo. También
ese mismo día se produjo el canje de las acciones de Bankia por las de CaixaBank, con lo que
el FROB pasó a ostentar la titularidad, a través de BFA, del 16,1 % de las acciones de CaixaBank.
l) Como resultado de la fusión se renovó parcialmente el consejo de administración de CaixaBank,
compuesto por quince personas. La consejera dominical de BFA fue nombrada el 3 de diciembre
de 2020, incorporándose como tal al consejo a partir del 26 de marzo de 2021.
En relación con el cumplimiento de las obligaciones de publicidad e información a las que estaban
sometidas Bankia y CaixaBank en el transcurso de la operación de fusión, se ha verificado que se
cumplió con lo previsto en la citada Ley 3/2009 (en concreto, en los artículos 32.3, 33, 39.1, 40.2 y
43). En particular se ha verificado: la inserción en las páginas web de las entidades fusionadas de
los documentos de la operación de fusión previstos en la normativa, el depósito del proyecto de
fusión en el Registro Mercantil y la publicación en el Boletín Oficial del Registro Mercantil del acuerdo
de fusión y del régimen y procedimiento de canje de las acciones de Bankia por acciones de
CaixaBank. Asimismo, se ha verificado que dichas entidades comunicaron a la CNMV información
privilegiada y hechos relevantes del proceso de fusión, que fue publicada por esta Comisión en su
página web, de conformidad con lo previsto en los artículos 226 y 227 del TRLMV.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 51
II.6.2. Análisis de la validez y de la legalidad de las decisiones del FROB en relación con el
proceso de fusión
Los detalles del diseño y de la planificación de la fusión no los determinó el FROB, sino que los
fijaron las entidades de crédito, que fueron las que determinaron el calendario y el tipo de canje de
las acciones de Bankia por las de CaixaBank. Por ello, además de las comprobaciones reseñadas
en el anterior epígrafe II.6.1 de este Informe, el Tribunal ha analizado, por un lado, si la tramitación
de la fusión cumplió con las líneas básicas previstas en la normativa del FROB en relación con la
toma de decisiones, por su Comisión Rectora, como accionista mayoritario de BFA y Bankia, y, por
otro, si el acceso a la información y el seguimiento de la operación por el FROB ha sido el adecuado.
Puede anticiparse, como resultado de las comprobaciones realizadas, que la Comisión Rectora del
FROB actuó según lo previsto en la normativa y adoptó las decisiones de manera adecuada,
realizando un seguimiento detallado de la operación de fusión.
En concreto, el Tribunal de Cuentas ha comprobado si en las decisiones de la Comisión Rectora
que afectaron al proceso de fusión se respetaron las funciones y competencias de dicho órgano.
Para ello se ha verificado si se cumplió lo previsto al respecto en la normativa aplicable, así como
si se cumplieron todos aquellos requisitos que han de concurrir para poder af irmar, con carácter
general, que una decisión se ha adoptado de modo conforme y con arreglo a la diligencia exigible
a los miembros de la Comisión Rectora.
En lo que se refiere a los aspectos puramente procedimentales, a la Comisión Rectora del FROB le
corresponde adoptar por mayoría, según el artículo 54 de la Ley 11/2015, las decisiones relativas a
las potestades y funciones de esta entidad y, en particular, le corresponde decidir sobre los procesos
de resolución, la enajenación o desinversión en una entidad participada y sobre todo aquello que
afecte a su cartera de acciones. Este Tribunal ha verificado que la Comisión Rectora debidamente
constituida adoptó las decisiones que afectaron a la operación de fusión, de conformidad con lo
previsto en la Ley 11/2015, y en las normas de gobierno y funcionamiento de la Comisión Rectora
del FROB, aprobadas el 20 de octubre de 2015. Las referidas decisiones fueron adoptadas por
unanimidad.
El análisis de las actas de las reuniones mantenidas por la Comisión Rectora en relación con la
operación de fusión
15
, y de los informes tratados y analizados en las mismas, permite concluir que
el procedimiento seguido para la adopción de los acuerdos por dicho órgano fue adecuado y cumplió
con los estándares de diligencia exigibles, al haberse actuado conforme a una metodología
aprobada al efecto que supuso contar con información necesaria y suficiente en relación con los
siguientes extremos: el análisis de la operación desde un punto de vista de la legalidad; las
consecuencias de la fusión sobre la recuperación de las ayudas públicas; sus efectos sobre las
perspectivas de la posterior desinversión de la participación en la entidad resultante de la fusión; y
el examen comparativo de otras alternativas hipotéticamente disponibles para el FROB.
Se ha comprobado también que la Comisión Rectora dispuso, a los efectos indicados, de
información suficiente y que la analizó con juicio crítico en la toma de sus decisiones. En particular,
dispuso de los informes elaborados por expertos independientes contratados por Bankia, BFA y el
propio FROB, así como de los documentos emitidos por los servicios técnicos de este último. En
este sentido, el 17 de septiembre de 2020 la Comisión Rectora tomó razón de la información recibida
de Bankia en relación con el proyecto común de fusión, referida en particular a la eventual
generación de valor para los accionistas. El 1 de octubre de 2020 la Comisión Rectora aprobó el
marco metodológico para proceder a un análisis detallado de la operación con la finalidad de
determinar el sentido del voto que BFA debía emitir en la junta general de accionistas de Bankia. Y
15
En 17 de septiem bre, 1 de octubre y 22 de octubre de 202 0.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 52
el 22 de octubre de 2020 la Comisión Rectora adoptó los acuerdos necesarios para llevar a efecto
la fusión.
Asimismo, la Comisión Rectora tomó en consideración los siguientes informes facilitados por
Bankia: la revisión o due diligence sobre aspectos financieros, legales y fiscales de CaixaBank; el
asesoramiento financiero o fairness opinion que determinó la razonabilidad de la ecuación de canje;
y la opinión de un despacho de abogados confirmando la legalidad y plena validez del proceso de
fusión. Adicionalmente, el FROB dispuso de los informes encargados por BFA a dos asesores
independientes: uno relativo a un análisis financiero o fairness opinion, que concluyó que la
ecuación de canje se fijó siguiendo los procedimientos habituales y era razonable para BFA desde
un punto de vista financiero, en las condiciones entonces vigentes de mercado; y otro de carácter
estratégico, que llevó a cabo un análisis comparativo de la transacción con otras alternativas
estratégicas, consistente en continuar en la situación entonces vigente, ser Bankia la que integrara
entidades de menor tamaño o integrarse en otra entidad mayor diferente a CaixaBank, arrojando
como resultado que la fusión resultaba como la opción que generaría mayor valor para el accionista
de Bankia.
Además de disponer de la documentación anterior, el FROB encargó un informe a su asesor
estratégico, que analizó toda la información disponible y recomendó la operación de fusión al
generar valor y optimizar la capacidad del FROB en la recuperación de ayudas en la futura ejecución
de su estrategia de desinversión. Asimismo, valoró positivamente el impacto de la fusión en la
operativa de desinversión futura de la acción de CaixaBank, debido a que, al tratarse de una acción
más líquida, el número de operaciones en el mercado necesarias para la desinversión total podría
reducirse, y se mejoraría con ello la certeza de la ejecución. De esta manera se permitiría
aprovechar mejor las ventanas de venta disponibles, utilizar otros instrumentos para la ejecución de
la desinversión no apropiados hasta entonces y beneficiarse del menor impacto sobre el precio que
supone una considerable reducción del overhang.
El 22 de octubre de 2020, la Comisión Rectora, tras recibir y analizar los informes citados, adoptó
por unanimidad las siguientes decisiones: (i) que el proyecto de fusión tenía sentido estratégico y
generaba valor para el FROB, al ser una operación favorable para el interés social de la entidad; (ii)
seleccionó a la candidata que fue propuesta por BFA para ser nombrada consejera dominical de
CaixaBank; y (iii) acordó las instrucciones a BFA sobre el voto a favor de la totalidad de los acuerdos
incluidos en el orden del día de la junta general extraordinaria de Bankia prevista para el 1 de
diciembre de 2020, y la firma del acta de consignación de decisiones del accionista único de BFA,
determinando el sentido del voto de la sociedad en dicha junta.
II.7. SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN DEL INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL
PERIODO 2009-2018
La Nota de fiscalización del período 2009-2018 incluyó la siguiente recomendación, que fue asumida
por la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas en su Resolución referida a
aquel Informe, fechada el 28 de febrero de 2022:
Recomendación única: Teniendo en cuenta que el FROB es el único propietario de BFA, este
Tribunal recomienda al FROB establecer un sistema de gestión de BFA que le facilite la
comprobación de las condiciones establecidas en los convenios formalizados entre BFA y Bankia
para el reparto de los costes por las contingencias legales derivadas de la comercialización de
híbridos y de la oferta pública de suscripción de acciones de Bankia.
Tras la aprobación de la Nota de fiscalización del periodo 2009-2018, que tuvo lugar el 28 de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 53
noviembre de 2019, la Comisión Rectora del FROB acordó la puesta en marcha de un plan de
acción destinado a la verificación de las condiciones previstas en los convenios formalizados entre
BFA y Bankia para el reparto de las contingencias de OPS y de híbridos, abarcando el período
comprendido entre la suscripción de ambos convenios y el 31 de diciembre de 2019, límite temporal
que se extendió posteriormente hasta el 31 de diciembre de 2020. El FROB, ante la insuficiencia de
recursos para realizar las verificaciones, instó a BFA a contratar un asesor externo para llevarlas a
cabo. El asesor externo verificó si los controles internos diseñados por Bankia en la gestión de
dichas contingencias eran suficientes, si se cumplieron los términos de los convenios y si la
contabilización de las contingencias fue correcta. En el transcurso de sus actuaciones el asesor
externo mantuvo reuniones periódicas de seguimiento con responsables del FROB y con los
consejeros no ejecutivos de BFA. Los resultados de los trabajos se recogieron en sendos informes
referidos cada uno a la situación de los litigios al cierre de 2019 y 2020, respectivamente, que
concluyeron señalando que no se habían observado incidencias relevantes en la gestión de las
contingencias y en los controles establecidos por Bankia, y que la contabilización en Bankia, BFA y
el grupo BFA de la referida litigiosidad había sido la correcta.
En consecuencia, aunque no ha sido directamente el FROB el encargado de revisar el montante de
los litigios y no se ha revisado el montante imputable al ejercicio 2021 (16,2 millones de euros), la
recomendación se considera cumplida, al haberse establecido en definitiva un sistema que ha
permitido la comprobación de las condiciones establecidas en los convenios citados.
III. CONCLUSIONES
III.1. SOBRE EL COSTE ESTIMADO DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN
1. El importe de los recursos públicos comprometidos en la reestructuración por el Fondo de
Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), el Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de
Crédito (FGDEC) y el Banco de España como consecuencia de las actuaciones realizadas entre
2009 y 2021 fue de 123.005 millones de euros. Aproximadamente la mitad de los apoyos se ha
materializado en aportaciones al capital de las entidades de crédito y a cuotas participativas (60.247
millones de euros). Como procesos que han requerido mayor cuantía de fondos públicos destacan
el de Banco CAM (26.310 millones de euros) y el de BFA/Bankia (22.427 millones). Por entidades
fiscalizadas, el FROB comprometió 77.739 millones de euros en la reestructuración, el FGDEC
35.464 millones y el Banco de España 9.802 millones. (subapartado II.1).
2. Según las estimaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas, el coste de los recursos
públicos empleados en el proceso de reestructuración bancaria se situaba, a 31 de diciembre de
2021, en 71.833 millones de euros, de los que 50.622 millones de euros corresponden al FROB,
21.273 millones al FGDEC, que se financia con las aportaciones de las entidades de crédito, y -62
millones al Banco de España
16
. El principal componente del coste (un 73 % del total) ha sido el
derivado de las aportaciones al capital y cuotas participativas (52.716 millones de euros). Destacan,
como procesos que han supuesto mayor coste, los de BFA/Bankia (17.590 millones), CX (12.691
millones de euros), Banco CAM (12.560 millones) y NCG (9.229 millones). El citado importe de
coste estimado a 31 de diciembre de 2021 no incluye los gastos financieros asumidos directamente
por el Estado (1.572 millones de euros) del préstamo MEDE concedido por la Comisión Europea al
16
El importe de coste estim ado para el Banco de España es ne gativo por se r superiores los intereses y comisiones
percibid os por los anticipos y líne as de crédi to concedidos para la pro visión de liq uidez a los gastos asumidos por la
Institución.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 54
Reino de España, en el marco de asistencia financiera europea para la reestructuración bancaria.
(epígrafe II.2.2).
3. La estimación del coste del proceso de reestructuración no puede considerarse definitiva en
tanto no estén finalizadas todas las consecuencias de los procesos de reestructuración. Así, para
interpretar adecuadamente el dato de coste estimado a 31 de diciembre de 2021 debe tenerse
presente que ciertas operaciones posteriores a esa fecha pueden provocar un incremento o una
disminución del citado importe. No obstante, y con las prevenciones señaladas, el cierre del ejercicio
2021 se sitúa en una fase bastante avanzada del proceso de reestructuración como para considerar
oportuna y significativa la estimación del coste que se ha realizado en la presente fiscalización.
Entre las operaciones que pueden dar lugar a un incremento o una disminución del coste estimado
se encuentran las siguientes, que afectan a 19.784 millones de euros de dicho coste (de los que
19.477 millones son imputables al FROB y 307 millones al FGDEC) (epígrafe II.2.3):
a) La venta de las participaciones que el FROB mantiene en el capital de BFA/CaixaBank, que están
valoradas en el balance de 31 de diciembre de 2021 por un importe neto de deterioros de 4.492
millones de euros, siendo la estimación de coste en este punto de 17.932 millones.
b) La evolución de los Esquemas de Protección de Activos (EPA) del Banco de Valencia y del Banco
CAM. El importe incluido en el coste estimado que estaba provisionado al cierre de 2021 para
tales entidades asciende a 224 millones, de los que 154 millones corresponden al FROB y 70
millones al FGDEC.
c) La evolución de las otras garantías otorgadas por el FROB y el FGDEC, que mantienen un saldo
vivo a dicha fecha de 3.736 millones de euros, correspondiendo 3.106 millones al FROB y 630
millones al FGDEC. El importe de las garantías realizadas incluido en la estimación de coste
asciende a 1.375 millones, de los que 1.138 millones se atribuyen al FROB y 237 millones al
FGDEC.
d) La evolución de la provisión registrada en las cuentas de 2021 del FROB, por 253 millones de
euros, como consecuencia de la demanda interpuesta contra el FROB por la entidad adquirente
de una entidad reestructurada. A este respecto, el 28 de junio de 2022, el Tribunal Supremo dictó
sentencia desestimando la demanda citada.
e) La recuperación de ayudas aportadas a entidades reestructuradas como consecuencia de la
resolución de los procesos judiciales que estaban en tramitación a 31 de diciembre de 2021.
Al margen de la evolución futura de las operaciones citadas, debe tenerse en cuenta la evolución
de los costes del préstamo MEDE. El importe del préstamo pendiente de devolver a 31 de diciembre
de 2021 asciende a 23.721 millones de euros, de los que el Estado asume directamente la
devolución de 21.856 millones y el FROB los 1.865 millones de euros restantes.
III.2. SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD
4. En líneas generales, las entidades fiscalizadas han cumplido adecuadamente la normativa
aplicable en las actuaciones emprendidas en los procesos de reestructuración y resolución bancaria
(subapartado II.4).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 55
III.3. SOBRE EL SEGUIMIENTO Y CONTROL
III.3.1. Sobre el seguimiento y control de los procesos de reestructuración
5. En lo que se refiere al seguimiento y control de los EPA otorgados en la venta de entidades
de crédito, el FROB y el FGDEC remitieron a la Secretaría General del Tesoro y Financiación
Internacional los informes sobre la evolución de los EPA del Banco de Valencia, Banco CAM, CCM
y Unnim Banc, cumpliéndose con lo previsto en las decisiones de la Comisión Europea relativas a
la aprobación de los distintos EPA. Tanto el FROB como el FGDEC realizaron un seguimiento
adecuado de los referidos EPA. (subepígrafe II.5.1.1)
6. Respecto a las garantías fiscales otorgadas a los compradores de Banco CAM, Banco
Gallego, Banco de Valencia, Unnim Banc y NCG, el FROB considera finalizadas las que afectan a
Banco Gallego y Banco CAM. El resto de las garantías fiscales (su importe a 31 de diciembre de
2021 es de 2.694 millones de euros, de los que corresponden al FROB 2.383 millones de euros y
al FGDEC los restantes 311 millones) son consideradas por el FROB inactivas y sin necesidad de
provisionar, hasta que hayan transcurrido los diez años disponibles para ser revisadas. Por otro
lado, en lo que se refiere a las garantías otorgadas por el FROB y el FGDEC a las entidades
compradoras de CX y de una cartera de créditos denominada “cartera Hércules”, y a la entidad
compradora de NCG, se ha verificado la coherencia con la contabilidad del FROB de los datos e
importes de los informes emitidos sobre las liquidaciones practicadas, sin que se hayan encontrado
incidencias relevantes. (subepígrafe II.5.1.2)
7. A lo largo del período fiscalizado el FROB y el FGDEC han emprendido o se han personado
en una serie de actuaciones judiciales destinadas a la recuperación de los recursos que hayan
podido sustraerse de las entidades de crédito de una forma no ajustada a derecho. Al cierre de
2021, el FROB había recuperado un total de 40 millones de euros y el FGDEC 14 millones por
ingresos derivados de sentencias y costas judiciales. (subepígrafe II.5.1.3)
8. El FROB ha mantenido una participación en el capital de la Sociedad de Gestión de Activos
Procedentes de la Reestructuración Bancaria (Sareb) de alrededor del 45 % desde su creación en
2012 hasta abril de 2022, fecha en la que pasó a tener una participación mayoritaria, ligeramente
superior al 50 %. Se ha comprobado que el FROB ejerce un seguimiento adecuado de la gestión
de Sareb que se materializa en el análisis de la información que periódicamente recibe de la
compañía y en las decisiones adoptadas por la Comisión Rectora del FROB, en su condición de
consejero y accionista de la sociedad, sobre su actividad. (subepígrafe II.5.1.4)
III.3.2. Sobre el seguimiento y control de la gestión de las entidades participadas
9. El FROB ha llevado a cabo el seguimiento de la gestión ordinaria de las entidades
participadas, BFA, Bankia y CaixaBank (esta última, tras la fusión), en el marco de las sucesivas
políticas de propiedad que ha aprobado al efecto. En líneas generales, se ha verificado que el FROB
realizó un seguimiento adecuado de la gestión ordinaria de BFA y Bankia y de su participación en
CaixaBank. Se ha comprobado que la Comisión Rectora fue informada de los principales actos de
gestión de estas entidades y adoptó los acuerdos relacionados con esta materia y como accionista
de BFA y de Bankia y CaixaBank, conforme a lo previsto en el Reglamento de Régimen Interno y
en el marco de las políticas de propiedad. (subepígrafe II.5.2.2)
10. En concreto, las condiciones en las que el FROB ejerce el seguimiento de la gestión del
grupo BFA/Bankia se recogieron en un acuerdo relacional suscrito el 25 de enero de 2019 por los
representantes del FROB, BFA y Bankia, en el que se establece que el FROB no participa en la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 56
gestión de Bankia ni nombra consejeros dominicales, ejerciendo sus derechos mediante su
participación en la Junta General de Accionistas. La gestión de BFA se realizó por Bankia desde
junio de 2011 hasta marzo de 2021, cuando culminó la fusión con CaixaBank. A partir de la fusión,
la gestión ordinaria de BFA se externalizó funcionalmente en una empresa. (subepígrafe II.5.2.2)
11. Con motivo de la fusión de Bankia con CaixaBank, la Comisión Rectora del FROB aprobó el
22 de febrero de 2022 la política de propiedad aplicable a la participación indirecta del FROB en
CaixaBank y a la participación directa en BFA. La forma de llevar a cabo el seguimiento de la gestión
cambia significativamente como consecuencia de la fusión, ya que el acceso a la información a
través de BFA se realiza mediante la participación del FROB en su consejo de administración y,
además, a través de la consejera dominical en CaixaBank, que debe reunirse periódicamente con
el consejo de administración de BFA. Asimismo, estas normas cuentan con un marco de actuación
y criterios orientativos para la gestión de BFA y CaixaBank que establecen entre sus líneas
generales que el FROB no debe pronunciarse sobre la gestión ordinaria de CaixaBank. (subepígrafe
II.5.2.2)
12. Una vez culminados los procesos de reestructuración y resolución de entidades de crédito a
las que se concedieron apoyos financieros públicos, los objetivos de la resolución, previstos en el
artículo 3 de la Ley 9/2012, que están más directamente relacionados con el impacto en la
estabilidad financiera, han sido razonablemente satisfechos, tanto en lo que se refiere a la
protección de sus clientes, particularmente de los depositantes, como, singularmente, en lo relativo
a evitar efectos perjudiciales para la estabilidad del sistema financiero. Por lo tanto, la labor que al
respecto debe acometer el FROB en el futuro es llevar a cabo un proceso de desinversión de la
participación que ostenta en BFA y en CaixaBank, priorizando una ejecución que favorezca la
utilización más eficiente de los recursos públicos. Esto supone orientar la estrategia de desinversión
del FROB a la maximización de la recuperación de las ayudas mediante la venta de las
participaciones en que se materializó la recapitalización del grupo BFA/Bankia. (subepígrafe II.5.2.3)
13. A este respecto, el artículo 31.4 de la Ley 9/2012 estableció inicialmente un plazo de cinco
años para la desinversión por parte del FROB de los instrumentos a los que se refiere el citado
artículo, por lo que la desinversión debía ejecutarse antes del fin de 2017. Concretamente, los
instrumentos a los que se refiere el citado artículo 31.4 son las acciones ordinarias o aportaciones
al capital suscritas o adquiridas por el FROB como consecuencia del proceso de reestructuración
de BFA y de Bankia; es decir, se aplica tanto a la participación que dicho Fondo mantiene en BFA
(100 % del capital), como a la que ostenta en CaixaBank (16,1 %). El Real Decreto-ley 4/2016 de 2
de diciembre, de medidas urgentes en materia financiera, amplió de cinco a siete años el plazo de
desinversión previsto en la Ley 9/2012, (con lo que el plazo de desinversión quedó ampliado hasta
finales de 2019) e incluyó además la posibilidad de que subsiguientes ampliaciones pudiesen ser
aprobadas por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de Economía y Competitividad
17
,
previo informe del FROB y del Ministerio de Hacienda. Conforme a dicha posibilidad, el Consejo de
Ministros acordó sucesivamente, en diciembre de 2018 y febrero de 2021, ampliar el plazo de
desinversión hasta diciembre de 2021 y diciembre de 2023, respectivamente, habiendo aportado el
FROB, previamente a la adopción de los Acuerdos, los informes preceptivos. (subepígrafe II.5.2.3)
14. Como hechos posteriores al periodo fiscalizado debe señalarse que el Consejo de Ministros,
en su reunión de 27 de diciembre de 2022, ha aprobado una nueva ampliación del plazo de
desinversión hasta diciembre de 2025, argumentando de nuevo el objetivo de asegurar una mayor
eficiencia en el uso de los recursos públicos y maximizar el valor de recuperación de la participación
del Estado. En la propuesta del Acuerdo del Consejo de Ministros se señala que, tras el
perfeccionamiento de la fusión entre Bankia y CaixaBank, se prevé que la generación de sinergias
17
En la actualidad, Ministerio de Asuntos Econ ómicos y Transform ación Digital.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 57
positivas continúe materializándose durante un periodo de tiempo que excede el entonces vigente
plazo máximo para la desinversión (diciembre de 2023). Adicionalmente, considera que el valor de
la acción aún no habría incorporado plenamente los efectos del entorno de mayores tipos de interés
e incremento de la rentabilidad de los bancos que se están observando en los últimos meses. Por
esa razón, continúa señalando la propuesta, se considera que el valor actual de la acción estaría
aún alejado de su valor objetivo a medio plazo, por Io que un horizonte temporal de desinversión
más amplio permitirá, previsiblemente, una mejor incorporación de las expectativas de beneficios al
valor de la acción y una maximización de la recuperación del importe invertido por el Estado.
(subepígrafe II.5.2.3)
15. Ninguno de los acuerdos citados de ampliaciones sucesivas del plazo de desinversión, ni los
documentos e informes previos en los que se sustentan, han tenido en consideración las
actuaciones necesarias para la desinversión de la participación que el FROB mantiene en BFA, que
habrá de producirse, muy probablemente, mediante un proceso de liquidación de esta sociedad. En
efecto, los acuerdos citados solo tuvieron en consideración la desinversión de la participación en
Bankia, primero, y en CaixaBank, después, pero no las actuaciones necesarias para la liquidación
de BFA. Ello podría tener como consecuencia que el plazo para la desinversión de la totalidad de
las participaciones suscritas o adquiridas por el FROB en el transcurso del proceso de
reestructuración de BFA y de Bankia no se haya determinado con precisión y que el plazo realmente
necesario para llevar a efecto la desinversión pueda exceder al aprobado hasta el momento.
(subepígrafe II.5.2.3)
16. En lo que se refiere a las actividades de desinversión en BFA, una vez formalizada la fusión
de Bankia con CaixaBank, el FROB está llevando a cabo actividades de saneamiento y enajenación
de todos sus activos en aras a facilitar su liquidación y disolución. Respecto a dicha actividad de
desinversión en BFA, el FROB no dispone de un documento estratégico que, de manera integral,
incluya una planificación, una programación temporal y una metodología de todas las actuaciones
necesarias para llevarla a cabo. Dichas actuaciones deben afectar no solo a la desinversión de las
acciones de CaixaBank, sino también a la gestión de los activos inmobiliarios y de la tesorería
resultante de las mismas. A este respecto hay que recordar que los fondos recuperados por las
ventas realizadas hasta la fecha de acciones de Bankia, y por los dividendos repartidos por Bankia
(y CaixaBank), no se han ingresado en el FROB, sino que permanecen en BFA. (subepígrafe
II.5.2.3)
17. El marco de desinversión de las acciones de Bankia a través de BFA se aprobó por la
Comisión Rectora el 12 de septiembre de 2017. Tras la fusión de Bankia con CaixaBank, la
Comisión Rectora aprobó, el 20 de abril de 2021, el nuevo marco de desinversión de las acciones
de CaixaBank, a través de BFA, en el que se proveen los elementos a considerar por el FROB con
el objeto de seleccionar los procedimientos más adecuados para ejecutar la desinversión. El marco
metodológico está estructurado en dos fases, de seguimiento y ejecución, precedida de unas
actuaciones previas. Las fases de seguimiento y ejecución están basadas en criterios técnicos que
permiten el seguimiento del mercado de capitales y están orientadas a la recuperación, dentro del
plazo establecido en la normativa, de las ayudas públicas otorgadas a BFA y Bankia. (subepígraf e
II.5.2.3)
18. Este Tribunal ha analizado si la estrategia de desinversión de la participación en CaixaBank
cumple con los principios de buena gestión financiera destinados a conseguir la maximización de la
recuperación de los fondos públicos invertidos en la participación de CaixaBank. A estos efectos ha
valorado las tres cuestiones que considera que, de manera equilibrada, la entidad debe tener en
cuenta para decidir la ejecución de la desinversión: (i) el riesgo de ejecución; (ii) el cumplimiento del
plazo legal de desinversión; y (iii) el objetivo de maximización en la recuperación de las ayudas
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 58
públicas concedidas. Del examen efectuado por este Tribunal de estas tres cuestiones se destaca
lo siguiente (subepígrafe II.5.2.3):
a) El riesgo de ejecución de la desinversión se encuentra razonablemente cubierto con el
seguimiento que realizan el FROB y el asesor estratégico de las condiciones técnicas necesarias
para ello (ventana de mercado hábil, volatilidad, etc.).
b) El plazo temporal para la desinversión en Bankia, como se ha señalado, ha sido objeto de
sucesivas ampliaciones, todas ellas de dos años, hasta situarse en la actualidad en diciembre
de 2025. Este Tribunal considera que, en el proceso de análisis de las alternativas disponibles
en relación con el plazo de desinversión, podría haberse contemplado que la aprobación de
prórrogas por períodos superiores a los dos años podría incrementar el número de las ventanas
disponibles para llevar a cabo la desinversión. Además, como se ha indicado, la fijación del plazo
para la desinversión previsto en el artículo 31.4 de la Ley 9/2012 debería contemplar las
actuaciones necesarias para la desinversión de la totalidad de las participaciones que mantiene
el FROB, es decir, tanto las de BFA como las de CaixaBank.
c) En lo que se refiere a la maximización de la recuperación de las ayudas públicas, del marco de
desinversión de las acciones de CaixaBank se desprende que este objetivo se entiende
cumplido, operación a operación, en el momento en que el asesor externo determine que las
condiciones de mercado para entrar en la fase de desinversión son adecuadas, y, además, se
obtenga el máximo precio posible en dicho momento. A este respecto, se observa que la
estrategia de desinversión no ha establecido como objetivo un porcentaje deseable de
recuperación de las ayudas aportadas a BFA y a Bankia. En este sentido, este Tribunal reconoce
que fijar un precio de referencia para realizar las desinversiones es un ejercicio complicado de
determinar, pues habría que tener en cuenta múltiples aspectos como los dividendos percibidos
hasta el momento, la recompra de acciones por sentencias judiciales, la incertidumbre sobre el
momento de realización o el posicionamiento del mercado que puede ralentizar la desinversión.
Además, de fijarse un precio, este debería ser dinámico, que se fuera adaptando a la situación
macroeconómica y de mercado en cada momento. En cualquier caso, este Tribunal considera
que, como buena práctica de gestión financiera orientada a disminuir la incertidumbre y a facilitar
la planificación y el seguimiento del cumplimiento del objetivo consistente en la maximización de
la recuperación de los recursos utilizados en la reestructuración de BFA y de Bankia, podría
incorporarse a la estrategia de desinversión el análisis de distintos escenarios alternativos para
la ejecución de la venta de la participación en CaixaBank, calculando el importe recuperable
teniendo en cuenta como variables el precio de venta de la acción y el momento de ejecutar la
desinversión.
19. Como consecuencia de las distintas reclamaciones judiciales planteadas en relación con la
suscripción o adquisición de participaciones preferentes u obligaciones subordinadas emitidas por
las entidades del grupo BFA/Bankia, así como las iniciadas tras la Oferta Pública de Suscripción
(OPS) de acciones de Bankia, se ha producido una multiplicidad de pleitos dirigidos generalmente
contra Bankia, en los que se pretende la condena a la restitución de las prestaciones que fueron
objeto del contrato o la devolución del dinero invertido o indemnización equivalente. Para el reparto
de las contingencias legales derivadas de los híbridos y de la emisión de la OPS, Bankia y BFA
firmaron, en enero de 2014 y febrero de 2015, dos convenios, que atribuyen a Bankia la llevanza
de los procedimientos judiciales y aquellos servicios que surjan para la ejecución del mismo, así
como la elaboración de la justificación formal y detallada de los importes satisfechos derivados del
convenio. La fusión entre Bankia y CaixaBank conlleva que CaixaBank suceda universalmente en
la posición que tenía Bankia en todos los acuerdos y contratos, y, en particular, en los convenios de
híbridos y OPS con BFA. Se ha verificado que el comité creado para el seguimiento de la litigiosidad,
en el que están representadas Bankia, actualmente CaixaBank, y BFA, esta última con personal del
FROB, se reunió trimestralmente durante el trienio 2019-2021, informándose detalladamente en el
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 59
mismo del impacto patrimonial en BFA por la contingencia de los híbridos. De los costes totales
asumidos por BFA a 31 de diciembre de 2021, que ascienden a 3.840 millones, se han pagado
3.771 millones, de los que 1.136 millones de euros corresponden al arbitraje por mala
comercialización de híbridos, 1.531 millones derivan de los litigios asociados a la comercialización
de híbridos y 1.104 millones de litigios civiles minoristas asociados a la OPS. A dicho importe hay
que añadir 69 millones de euros por la estimación del coste futuro para BFA de contingencias
derivadas de los híbridos. (subepígrafe II.5.2.4)
III.4. SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD EN LA OPERACIÓN DE FUSIÓN DE
BANKIA CON CAIXABANK
20. En lo que se refiere a la operación de fusión de Bankia y CaixaBank, formalizada en marzo
de 2021, se ha analizado la documentación facilitada por el FROB, el Banco de España y el Banco
Central Europeo y se ha comprobado que la operación se llevó a cabo según lo previsto en la
normativa. En particular, el Banco de España adoptó, en diciembre de 2020, los acuerdos
correspondientes para facilitar la fusión y el Banco Central Europeo emitió, en febrero de 2021,
informe sin objeciones a la adquisición por parte de BFA y del FROB de una participación
significativa en CaixaBank. Asimismo, la tramitación de la operación de fusión cumplió los requisitos
mercantiles y de publicidad previstos en la Ley 3/2009, de 3 de abril, sobre modificaciones
estructurales de las sociedades mercantiles, y en el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de
octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores. Por su parte,
en marzo de 2021, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia resolvió autorizar la
operación de concentración en aplicación del artículo 57 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa
de la Competencia, una vez recibida la información pertinente del Banco de España. También en
marzo de 2021, el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital aprobó la operación
de fusión mediante Orden Ministerial, de conformidad con lo establecido en la disposición adicional
decimosegunda de la Ley 10/2014, de 26 de junio. (epígrafe II.6.1)
21. Por su parte, el FROB, como titular de la participación en Bankia, adoptó, a través de su
Comisión Rectora debidamente constituida, las decisiones que afectaron a la operación de fusión,
de conformidad con lo previsto en la Ley 11/2015 y en las normas de gobierno y funcionamiento de
dicha Comisión Rectora. El procedimiento seguido para la adopción de los acuerdos por la Comisión
Rectora del FROB ha sido adecuado y cumple con los estándares de diligencia exigibles, al haberse
actuado conforme a una metodología aprobada al efecto que supuso contar con información
necesaria y suficiente, tanto en lo que se refiere al análisis de la operación desde un punto de vista
de la legalidad, como de las consecuencias que la fusión iba a tener sobre la recuperación de las
ayudas públicas, como de sus efectos sobre las perspectivas de la posterior desinversión de la
participación en la entidad resultante y, por último, del examen comparativo de otras alternativas
hipotéticamente disponibles para el FROB. (epígrafe II.6.2)
III.5. SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN DEL INFORME DE
FISCALIZACIÓN DEL PERÍODO 2009-2018
22. La Nota de fiscalización del periodo 2009-2018 incluyó una recomendación referida a la
necesidad de que el FROB estableciera un procedimiento de gestión de BFA que le facilitara la
comprobación de las condiciones establecidas en los convenios formalizados entre BFA y Bankia
para el reparto de los costes por las contingencias legales derivadas de la comercialización de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27 /04/2023 60
híbridos y de la oferta pública de suscripción de acciones de Bankia. Esta recomendación se
considera cumplida. (subapartado II.7)
IV. RECOMENDACIONES
Teniendo en cuenta que el FROB dispone de una estrategia de desinversión de las acciones de
CaixaBank, a través de BFA, se recomienda al FROB elaborar un análisis de las distintas opciones
de actuación de las que dispondrá en relación con BFA una vez que se produzca dicha desinversión.
Madrid, 27 de abril de 2023
LA PRESIDENTA
Enriqueta Chicano Jávega
ANEXOS
ANEXOS AL INFORME DE FI SCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 63
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO I: RELACIÓN DE PROCESOS DE REESTRUCTURACIÓN BANCARIA
(2009-2021)..................................................................................................................... 65
ANEXO II: FROB. RECURSOS PÚBLICOS COMPROMETIDOS EN LAS
ACTUACIONES DE REESTRUCTURACIÓN EN EL PERÍODO 2009-2021................ 67
ANEXO III: FGDEC. RECURSOS PÚBLICOS COMPROMETIDOS EN LAS
ACTUACIONES DE REESTRUCTURACIÓN EN EL PERÍODO 2009-2021................ 69
ANEXO IV: BANCO DE ESPAÑA. RECURSOS PÚBLICOS COMPROMETIDOS EN
LAS ACTUACIONES DE REESTRUCTURACIÓN EN EL PERÍODO 2009-
2021 ................................................................................................................................ 71
ANEXO V: FROB. CÁLCULO DEL COSTE DEL PROCESO DE
REESTRUCTURACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2021 .............................................. 73
ANEXO VI: FGDEC. CÁLCULO DEL COSTE DEL PROCESO DE
REESTRUCTURACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2021 .............................................. 75
ANEXO VII:BANCO DE ESPAÑA. CÁLCULO DEL COSTE DEL PROCESO DE
REESTRUCTURACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2021 .............................................. 77
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 65
ANEXO I
RELACIÓN DE PROCESOS DE REESTRUCTURACIÓN BANCARIA (2009-2021)
PROCESOS A NTERIORES AL F ROB
Proceso de reestr ucturación de la C aja de Ahorros de Castilla-La Mancha (C CM)
PROCESOS D EL FROB 1
Proceso de integración de Catalunya Banc (CX)
Proceso de integración de Unnim Banc
Proceso de integración de Banco CEISS
Proceso de reestr ucturación de Cajasur
Proceso de integración de BFA/Bankia
Proceso de integración de Banco Mare N ostrum (BMN)
Proceso de integración de Novacaixagalicia Banco (NCG)
Proceso de integración de Banca Cívica
PROCESOS D EL FROB 2
Proceso de recapitalización de Catalunya Banc (CX)
Proceso de recapitalización de Novacaixagalicia Banco (NCG)
Proceso de reestr ucturación de Unnim Banc
Proceso de re estructuración de CAM/Banco CAM
Proceso de reestr ucturación de Banco de Valencia
PROCESOS D EL FROB 3
Proceso de reestr ucturación de BFA/Bankia
Proceso de resolución de Catalunya Banc (CX)
Proceso de resolución de Novacaixagalicia Banco (NCG)
Proceso de resolución de Banco Gallego
Proceso de resolución de Banco de Valencia
Proceso de resolución de Banco C EISS
Proceso de reestr ucturación de Liberbank
Proceso de reestr ucturación de Banco Ma re Nostrum (BMN)
Proceso de reestr ucturación de Banco Grupo Cajatres
Proceso de resolución de Caja Rural Com arcal de Mota del Cuer vo
Fuente: Elaboraci ón propia
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 67
ANEXO II
FROB. RECURSOS PÚBLICOS EMPLEADOS O COMPROMETIDOS EN LAS ACTUACIONES DE REESTRUCTURACIÓN EN EL PERÍODO 2009-2021
(en miles d e euros)
Entidades
beneficiarias
Aportaciones al
capital y cu otas
participativas
Suscripción
de PPC
Suscripción
de CoCos
Suscripción de
bonos
Líneas de
crédito p ara
liquidez
(importe
máximo
dispon ible)
EPA (impor te
máximo
cubierto)
Otras
garantías
otorgadas en
la venta
(importe
máximo
cubierto)
Gastos de
gestión por
híbrido s
Aportaciones al
capital y d euda
subord inada
Sareb
Comisiones y
costes del
préstamo
MEDE
Otros g astos
financieros
Informes de
valoraciones y
due diligence
(FROB 2 y
FROB 3)
Gastos
de selección
de representantes
y sus ho norarios
Conting.
legales
Gastos de
asesoramientos
en las ventas
Otros g astos
(notarías, otros
asesoramientos,
informes, etc.)
TOTAL
Banco CAM
3.000.000
1.441.000
913
1.367
203
91
4.443.574
BFA/Bankia
22.424.000
2.908
46
339
50
22.427.343
Banco d e Valencia
5.498.500
2.000.000
4.365.937
1.149.394
3.617
1.386
1.332
374
13.020.540
Catalunya Ban c
(CX)
12.052.000
351.983
400.000
992.549
80.768
2.315
2.619
2.399
1.968
179
13.886.780
Novacaixagalicia
Banco (NCG)
9.052.000
1.672.040
72.074
2.172
2.250
1.087
1.664
10.803.287
Unnim Banc
642.393
887
897
610
106
644.893
Caja de Ahorro s
de Castilla-La
Mancha (CCM)
0
Cajasur
800.000
1.500.000
392.000
938
253.367
784
5
2.947.094
Banco Mare
Nostrum
1.645.000
1.408
1.184
303
1
1.647.896
Banco CEISS
525.000
604.000
441.000
3.433
1.573.433
Banco Galleg o
245.000
204.130
1.059
135
26
450.350
Banca Cívica
977.000
24
977.024
Banco Gr upo
Cajatres
407.000
1.183
408.183
Liberban k
124.000
1.586
17
125.603
Caja Rural Mo ta
del Cuervo
35
91
1
127
Sareb
2.192.460
1.870
2.194.330
Otros con ceptos
no distribu ibles
entre entidades
1.293.279
891.860
3.227
584
3
2.188.953
TOTAL
52.241.500
977.000
1.135.000
351.983
6.900.000
4.757.937
6.542.506
152.842
2.192.460#
1.293.279
894.175
25.047
11.277
253.367
6.626
4.411
77.739.410
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 69
ANEXO III
FGDEC. RECURSOS PÚBLICOS COMPROMETIDOS EN LAS ACTUACIONES DE REESTRUCTURACIÓN EN EL PERÍODO 2009-2021
(en miles d e euros)
Entidades
benefic iarias
Aportaciones al
capital y cuotas
participa tivas
Suscri pción
de PPC
Suscri pción
de bonos
Anticipos
de liquide z
EPA
(importe
máxim o
cubierto)
Otras
garantías
otorgadas
en la venta
(importe
máxim o
cubierto)
Costes
asoci ados
con CCM
Otros gastos
financie ros
Operac ión de
permuta
financie ra con
Finlandia
Diagnóstico
del sistem a
financie ro
Otros gas tos
(notarías, otros
ases oramientos,
informes, etc.)
TOTAL
Banco CAM
5.249.000
16.609.733
7.91 5
21.866.648
BFA/Bankia
0
Banco de Va lencia
99
99
Catalunya Banc
(CX)
1.000.940
172.721
485.751
2.20 0
65
1.661.677
Novaca ixagalic ia
Banco (NCG)
802.364
681.760
1.76 4
1.485.888
Unnim Banc
953.264
4.823.529
18.485
1.91 4
5.797.192
Caja de Ahorros de
Castilla -La Mancha
(CCM)
1.300.000
350.000
2.475.000
197.599
1.92 6
4.324.525
Cajas ur
0
Banco Mare
Nostrum
0
Banco CEI SS
0
Banco Ga llego
0
Banca Cívica
0
Banco Grupo
Cajatres
0
Liberbank
0
Caja Rura l Mota
del Cuerv o
0
Sareb
0
Otros conc eptos
no distribuible s
entre e ntidades
289.612
37.932
327.544
TOTAL
8.005.568
1.300.000
172.721
350.000
23.908.262
1.167.511
197.599
22.449
289.612
37.932
11.919
35.463.573
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DE L TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 71
ANEXO IV
BANCO DE ESPAÑA. RECURSOS PÚBLICOS COMPROMETIDOS EN LAS ACTUACIONES DE
REESTRUCTURACIÓN EN EL PERÍODO 2009-2021
(en miles d e euro s)
Entidades beneficiarias
Líneas de crédito para
liquidez (importe máximo
disponible)
Otros gasto s r elacionados
con el proceso d e
reestructuración bancaria
TOTAL
Banco CAM
BFA/Bankia
Banco de Valencia
6.000.000
6.000.000
Catalunya Banc (CX)
Novacaixagalicia Banco (NCG)
Unnim Banc
Caja de Ahorros de Castilla-La Mancha
(CCM)
3.000.000
3.000.000
Cajasur
Banco Mare Nostru m
Banco CEISS
Banco Gallego
800.000
800.000
Banca Cívica
Banco Gru po Cajatres
Liberban k
Caja Rural Mota del Cuervo
Sareb
Otros conceptos no distribuibles entre
entidades
1.651
1.651
TOTAL
9.800.000
1.651
9.801.651
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 73
ANEXO V
FROB. CÁLCULO DEL COSTE DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2021 (en miles d e euros)
Entidades
beneficiarias
Recursos
empleados o
compro met.
(Anexo II)
Reembolsos de
aportaciones al
capital
y cuotas
participativas
Venta de
entidades
Entidades aú n
participadas:
valor neto a
31/12/2021
Reembolsos de
PPC
Reembolsos de
CoCos
Líneas de crédito
para liquidez no
dispuestas o
canceladas
Líneas de
crédito p ara
liquidez:
importes
dispuestos
pendien tes de
reembolso
Importes po r
EPA no
realizados
Otras garantías
otorgadas en la
venta no
realizadas
Deuda
subord inada de
Sareb en
balance a
31/12/2021
Intereses
PPC
Intereses d e
Cocos
Líneas de
crédito:
intereses y
comisiones
Ingresos po r
EPAs: Intereses
y comisiones
Otros
ingresos
financ.
Ingresos
por
dietas
Ingresos po r
litigios
TOTAL
Banco CAM
4.443.574
(3.000.000)
(1.441.000)
(33.546)
(30.972)
BFA/Bankia
22.427.343
(4.491.602)
(346.037)
(158)
17.589.546
Banco d e
Valencia
13.020.54040
(2.000.000)
(4.082.334)
(984.539)
(40.535)
(3.366)
(7.894)
5.901.872
Catalunya
Banc (CX)
13.886.780
(781.728)
(397.888)
(2.112)
(798.998)
(96.875)
(3.423)
(2.229)
(201)
11.803.326
Novacaixagalic
ia Banco (NCG)
10.803.287
(783.497)
(1.322.791)
(90.055)
(1.764)
(141)
(31.930)
8.573.109
Unnim Banc
644.893
(642.393)
(34.716)
(18.485)
(50.701)
Caja de
Ahorros d e
Castilla-La
Mancha (CCM)
0
0
Cajasur
2.947.094
(800.000)
(1.500.000)
(3.483)
643.611
Banco Mare
Nostrum
1.647.896
(143.198)
(250)
1.504.448
Banco CEISS
1.573.433
(604.000)
(10.916)
(82.162)
(239.813)
(10)
636.532
Banco Galleg o
450.350
(204.130)
246.220
Banca Cívica
977.024
(977.000)
(164.967)
(164.943)
Banco Gr upo
Cajatres
408.183
(407.000)
(143.227)
(142.044)
Liberban k
125.603
(124.000)
(19.012)
(17.409)
Caja Rural
Mota del
Cuervo
127
(13)
114
Sareb
2.194.330
0
(505)
2.193.825
Otros con ceptos
no distribu ibles
entre entidades
2.188.953
(253.776)
1.935.177
TOTAL
77.739.410
(800.000)
(1.565.225)
(4.491.602)
(977.000)
(1.135.000)
(6.897.888)
(2.112)
(4.082.334)
(5.404.767)
0
(958.010)
(402.052)
(77.504)
(6.849)
(276.26 7)
(1.097)
(39.993)
50.621.710
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 75
ANEXO VI
FGDEC. CÁLCULO DEL COSTE DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2021 (en miles de euros)
Entidad es beneficiarias
Recursos
empleado s o
compro metidos
(Anexo III)
Venta de
entidad es
Import es por
EPA no
realizados
Otras garan tías
otorga das en la
venta no
realizadas
Ingresos
asociados
con CCM
Operación de
permut a
financiera co n
Finland ia
Ingresos p or
EPAs: Intereses
y comision es
Ingresos p or
litigios
TOTAL
Banco CA M
21.866.648
(9.223.723)
(38.088)
(14.000)
12.590.837
BFA/Ban kia
0
0
Banco d e Valencia
99
99
Catalun ya Banc (CX)
1.661.677
(383.581)
(390.660)
887.436
Novacaixagalicia B anco (NCG)
1.485.888
(290.511)
(539.326)
656.051
Unnim Banc
5.797.192
(2.825.829)
(5.917)
2.965.446
Caja de Ah orros de Castilla-L a Mancha
(CCM)
4.324.525
0
(59.201)
(130.285)
4.135.039
Cajasur
0
0
Banco Mare No strum
0
0
Banco CEISS
0
0
Banco Gallego
0
0
Banca Cívica
0
0
Banco Grup o Cajatres
0
0
Liberban k
0
0
Caja Rural Mot a del Cuervo
0
0
Sareb
0
0
Otros concep tos no dist ribuibles entre
entidad es
327.544
(289.612)
37.932
TOTAL
35.463.573
(674.092)
(12.049.552)
(929.986)
(59.201)
(289.612)
(174.290)
(14.000)
21.272.840
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 27/04/2023 77
ANEXO VII
BANCO DE ESPAÑA. CÁLCULO DEL COSTE DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2021
(en miles d e euros)
Entidades beneficiarias
Recursos empleados o
comprometidos (Anexo IV)
Líneas de crédito para
liquidez no dispuestas o
canceladas
Líneas de crédito:
intereses y
comisiones
TOTAL
Banco CAM
0
BFA/Bankia
0
Banco de Valencia
6.000.000
(6.000.000)
(10.371)
(10.371)
Catalunya Banc (CX)
0
Novacaixagalicia Banco (NCG)
0
Unnim Banc
0
Caja de Ahorros de Castilla-La Mancha (CCM)
3.000.000
(3.000.000)
(49.741)
(49.741)
Cajasur
0
Banco Mare Nostru m
0
Banco CEISS
0
Banco Gallego
800.000
(800.000)
(3.400)
(3.400)
Banca Cívica
0
Banco Gru po Cajatres
0
Liberban k
0
Caja Rural Mota del Cuervo
0
Sareb
0
Otros conceptos no distribuibles entre entidades
1.651
1.651
TOTAL
9.801.651
(9.800.000)
(63.512)
(61.861)
ALEGACIONES FORMULADAS
(De conformidad con lo previsto en las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, Norma
de Procedimiento 66, se han excluido los documentos y justificaciones adjuntos a las alegaciones
que no resultan esenciales para comprender lo expuesto en ellas)
RELACIÓN DE ALEGANTES
- ALEGACIONES FORMULADAS POR LA PRESIDENTA DEL FONDO DE
REESTRUCTURACIÓN ORDENADA BANCARIA
- ALEGACIONES FORMULADAS POR LA PRESIDENTA DE LA COMISIÓN RECTORA
DEL FONDO DE GARANTÍA DE DEPÓSITOS DE ENTIDADES DE CRÉDITO
- ALEGACIONES FORMULADAS POR EL GOBERNADOR DEL BANCO DE ESPAÑA
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA PRESIDENTA DEL FONDO DE
REESTRUCTURACIÓN ORDENADA BANCARIA
Paula Conthe Calvo
Presidenta
Avda. General Perón, 38
Edificio Master’s II, Pl. 16-17
28020 – Madrid
C.I.F. V85737112
www.frob.es
D. José Manuel Otero Lastres
Consejero del Tribunal de Cuentas
Tribunal de Cuentas
c/ Fuencarral, 81
28004 MADRID
Madrid, a 23 de marzo de 2023
Asunto: alegaciones al “Anteproyecto de Informe de fiscalización de las actuaciones del FROB y del Banco
de España en la fusión entre Caixabank y Bankia y de la situación del proceso de reestructuración bancaria
a 31 de diciembre de 2021”.
Con fecha 17 de febrero de 2023 se ha recibido el “Anteproyecto de Informe de fiscalización de las
actuaciones del FROB y del Banco de España en la fusión entre Caixabank y Bankia y de la situación del
proceso de reestructuración bancaria a 31 de diciembre de 2021” al objeto de que en un plazo de 10 días,
prorrogables por un periodo igual, se formulen alegaciones.
Posteriormente, con fecha 24 de febrero de 2023 el FROB solicitó la prórroga de 10 días adicionales, de
conformidad con lo previsto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del
Tribunal de Cuentas, la cual fue concedida el 1 de marzo de 2023.
Por tanto, de conformidad con lo previsto en su normativa reguladora, se procede a la remisión de las
alegaciones al “Anteproyecto de Informe de fiscalización de las actuaciones del FROB y del Banco de
España en la fusión entre Caixabank y Bankia y de la situación del proceso de reestructuración bancaria a
31 de diciembre de 2021”.
Sin otro particular, reciba un cordial saludo.
Alegaciones al anteproyecto de informe de fiscalización . 1 de 6
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE
FISCALIZACIÓN DE LAS ACTUACIONES DEL FROB Y DEL BANCO DE
ESPAÑA EN LA FUSIÓN ENTRE CAIXABANK Y BANKIA Y DE LA
SITUACIÓN DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN BANCARIA
A 31 DE DICIEMBRE DE 2021
Marzo 2023
Alegaciones al anteproyecto de informe de fiscalización . 2 de 6
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN. .................................................................................................... 3
II. ALEGACIONES. ...................................................................................................... 3
A) Al apartado “II.1.1. Importe y distribución de los recursos comprometidos”: ........... 3
B) Al apartado II.2. COSTE ESTIMADO DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN
BANCARIA ................................................................................................................. 4
Alegaciones al anteproyecto de informe de fiscalización . 3 de 6
I. INTRODUCCIÓN.
Con fecha 23 de febrero de 2023 se ha recibido en esta entidad el “Anteproyecto de
informe de fiscalización de las actuaciones del FROB y del Banco de España en la fusión
entre Caixabank y Bankia y de la situación del proceso de reestructuración bancaria a
31 de diciembre de 2021”, para que se proceda, en el plazo de 10 días prorrogables por
el mismo periodo, a realizar las correspondientes alegaciones.
El 24 de febrero de 2023 el FROB ha solicitado la prórroga de los 10 días adicionales,
de conformidad con lo previsto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
funcionamiento del Tribunal de Cuentas, habiendo recibido el 1 de marzo de 2023 la
conformidad por parte del Tribunal de Cuentas a dicha prórroga.
De conformidad con el plazo conferido para ello y, en relación con las cuestiones que
afectan al FROB, sin perjuicio de la valoración positiva que el anteproyecto realiza sobre
el cumplimiento por parte del FROB, Fondo de Garantía de Depósitos y Banco de
España, respectivamente, de la normativa aplicable, y tomando razón de la
recomendación recogida en el texto relativa a la necesidad de recoger formalmente en
un documento estratégico el análisis de las distintas opciones de actuación de las que
dispone el FROB en relación con BFA, se formulan las siguientes ALEGACIONES al
Anteproyecto de informe de fiscalización.
II. ALEGACIONES.
A) Al apartado “II.1.1. Importe y distribución de los recursos comprometidos”:
“El importe de los recursos públicos comprometidos en la reestructuración, como
consecuencia de las actuaciones realizadas por las entidades fiscalizadas entre 2009 y
2021, fue de 123.005 millones de euros. El Cuadro 1 recoge la distribución de este
importe por tipos de apoyo. Como se observa en el Cuadro, aproximadamente la mitad
de los apoyos se ha materializado en aportaciones al capital de las entidades de crédito
y a cuotas participativas (60.247 millones de euros). Por entidades fiscalizadas, el FROB
comprometió 77.739 millones de euros en la reestructuración, el FGDEC (que, como se
ha indicado en el subapartado I.2, se financia con las aportaciones de las entidades de
crédito adheridas al mismo) 35.464 millones y el Banco de España 9.802 millones”.
➢ Alegaciones a estas observaciones:
El Tribunal de Cuentas refleja en este apartado una metodología que parte de la primera
fiscalización realizada por dicho tribunal, correspondiente al periodo 2009-2012, y que
ha mantenido sin cambios en las fiscalizaciones posteriores (2009-2015 y 2009-2018),
incluido el presente anteproyecto de informe de fiscalización 2009-2021. Esta
metodología distingue entre “recursos públicos comprometidos en las actuaciones de
reestructuración” (importe monetario de todas las medidas de compromiso de recursos
públicos en ejecución de procesos los procesos de reestructuración) y “coste estimado
del proceso de reestructuración” (importe de recursos comprometidos descontando las
Alegaciones al anteproyecto de informe de fiscalización . 4 de 6
partidas que representan ingresos, recuperaciones efectivas o importes recuperables,
costes no incurridos, recursos no dispuestos o cancelados a fecha de cierre del informe,
31.12.2021).
Respecto al primer concepto (“recursos públicos comprometidos en las actuaciones de
reestructuración”) cabe insistir en que se trata de una cifra que recoge el importe máximo
de recursos que se llegó a comprometer en el momento inicial para su uso potencial en
los procesos de reestructuración, pero que está muy alejada del importe de recursos
efectivamente comprometidos a fecha de la fiscalización. Así, por ejemplo, incluye
ayudas en forma de una línea de liquidez de 9.000 millones de euros del Banco de
España, así como anticipos de liquidez y líneas de crédito del FROB por importe de
6.900 millones de euros que nunca se llegaron a utilizar o fueron íntegramente devueltas
y se cerraron con anterioridad al último periodo de fiscalización analizado.
Transcurrida más de una década desde el inicio de la primera fiscalización, estando
cerradas las líneas de liquidez y conociéndose ya el coste real de una parte relevante
de los procesos y no existiendo por tanto en muchos casos compromiso de hacer uso
de esos recursos previstos inicialmente para actuaciones de reestructuración, a juicio
del FROB, resultaría más clarificador señalar los recursos como “inicialmente”
comprometidos, poniendo de manifiesto que no solo se trata de un concepto muy distinto
al de coste real, que ha resultado muy por debajo de ese importe, como se explica en
secciones siguientes del informe, sino que una parte muy significativa de esas ayudas
no solo no se materializaron sino que no están vigentes a día de hoy.
Igualmente, cabe destacar que el concepto de “recursos públicos comprometidos”
incluye las aportaciones realizadas por el Fondo de Garantía de Depósitos, que son
recursos proporcionados por la industria financiera.
B) Al apartado “II.2. COSTE ESTIMADO DEL PROCESO DE
REESTRUCTURACIÓN”
Respecto a este apartado, se toma nota de la metodología aplicada por el Tribunal de
Cuentas que, como se ha señalado, ha sido ya aplicada en informes anteriores. No
obstante, en la medida en que el FROB publica información sobre los importes de las
ayudas aportadas por la entidad a los procesos de reestructuración a 31 de diciembre
de 2021, fecha de referencia de los trabajos de fiscalización realizados, se estima
conveniente, a efectos meramente aclaratorios, realizar algunas observaciones que
permitan entender los datos que aparecen publicados por el FROB en relación a los
recogidos en los cuadros sobre coste estimado incluidos en este apartado II.2 del
anteproyecto.
En los datos recogidos en el anexo adjunto, se refleja el cuadro histórico de ayudas
concedidas por el FROB, que recoge las actuaciones de reestructuración, el coste de
las acciones y participaciones preferentes (Cocos) así como la participación en Sareb,
por importe total de 56.545 millones de euros. Asimismo, aparece una columna que
presenta el valor estimado, a fecha 31 de diciembre de 2021, de las garantías y
Alegaciones al anteproyecto de informe de fiscalización . 5 de 6
Esquemas de protección de activos (EPAs) por un importe de 2.166 millones de euros.
El total de ambos tipos de instrumentos sería de un coste para el FROB de 58.711
millones de euros.
Por otro lado, se presenta una columna con las recuperaciones efectivas por un total de
5.920 millones de euros que recoge las ventas de acciones y amortizaciones de CoCos
por 4.477 millones así como 1.443 millones que se corresponden con los intereses
cobrados de estos últimos.
El cuadro publicado por el FROB refleja por tanto el coste total estimado de las ayudas
concedidas por este y las recuperaciones efectivas a 31 de diciembre de 2021, sin incluir
las recuperaciones judiciales hasta la fecha. A diferencia de la metodología utilizado por
el Tribunal de Cuentas, no se incluye el valor recuperable de BFA estimado en las
cuentas anuales del FROB a cierre del ejercicio 2021 en 4.492 millones de euros, ni los
gastos relacionados con el préstamo MEDE.
Alegaciones al anteproyecto de informe de fiscalización . 6 de 6
ANEXO I
Cuadro histórico de ayudas FROB
Entidades involucradas
EPAs y
garantías
Acciones,
participaciones preferentes
o CoCos
Recuperaciones
(FROB)(*)
Catalunya Banc
Catalunya, Tarragona, Manresa
546
12.052
782
CEISS
Caja España-Duero
430
1.129
604
Nova CaixaGalicia
Galicia, Caixanova
349
9.052
783
*Banco Gallego (separado de NCG)
-
245
-
BFA-Bankia
Madrid, Bancaja, Laietana, Insular, Rioja, Ávila, Segovia
-
22.424
-
Banco Mare Nostrum
Murcia, Penedés, Sa Nostra, Granada
-
1.645
-
Banca Cívica
Navarra, Cajasol-Guadalajara, General de Canarias, Municipal de Burgos
-
977
977
Banco de Valencia
449
5.498
-
Liberbank
G. Cajastur, C. Extremadura, C. Cantabria
-
124
124
Caja3
CAI, C. Círculo, C. Badajoz
-
407
407
Caja Sur
392
800
800
Intereses cobrados por cupones y otros
-
-
1.443
Inyección FROB
2.166
54.353
-
Sareb
-
2.192
-
Total
2.166
56.545
5.920
(* ) Las ayudas definitivamente recuperadas dependerán de la evolución y desinversión final de las
participadas del FROB (BFA/Caixa y SAREB). En esta columna no se han incluido 1.304 millones de
euros resultado de la venta del 7,5% de Bankia, en enero de 2014, ni los 818,3 millones de euros
desinvertidos en la venta del 7% de Bankia en diciembre 2017, ni el importe acumulado de dividendos
que ha percibido BFA con cargo a los ejercicios 2014-2021, procedentes bien de Bankia, bien de
CaixaBank tras su fusión con Bankia y que alcanza los 1.407 millones de euros, ya que en los tres casos
las cantidades recibidas se mantienen en el balance de BFA que cuenta con un patrimonio n eto a 31 de
diciembre de 2021 de 4.492 M€, que sería su valor recuperable a esa fecha, tal y como está recogido en
las cuentas anuales del FROB del 2021.
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA PRESIDENTA DE LA COMISIÓN RECTORA
DEL FONDO DE GARANTÍA DE DEPÓSITOS DE ENTIDADES DE CRÉDITO
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL GOBERNADOR DEL BANCO DE ESPAÑA
Calle Alcalá 48 28014 Madrid Teléfono + 34 91 338 5261 gobernador@bde.es www.bde.es
Pablo Hernández de Cos
Gobernador
D. José Manuel Otero Lastres
Tribunal de Cuentas
Sección de Fiscalización
C/ Fuencarral, 41
28004, Madrid
Madrid, 03 de marzo de 2023
Asunto: "Anteproyecto de Informe de fiscalización de las actuaciones del FROB
y del Banco de España en la fus ión entre CaixaBank y Ban kia y de la situación
del proceso de reestructuración bancaria a 31 de diciembre de 2021"
Estimado Consejero:
En respuesta a su escrito fechado el pasado 17 de febrero de 2023 y registrado en el
Banco de España el día 23, por el que se remite el “Anteproyecto de Informe de
fiscalización de las actuaciones del FROB y del Banco de España en la fusión entre
CaixaBank y Bankia y de la situación del proceso de reestructuración bancaria a 31
de diciembre de 2021", a fin de que por esta Institución se formulen, en su caso, las
alegaciones pertinentes en un plazo de diez días, por la presente le comunico que,
tras analizar el contenido de dicho Informe, en lo relativo al Banco de España, esta
Institución no considera necesario formular ninguna alegación.
Atentamente,
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