INFORME nº 1470 de 2022 de Tribunal de Cuentas, 31-03-2022

EmisorTribunal de Cuentas
Fecha31 Marzo 2022
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA ADAPTACIÓN DE LOS MEDIOS PROPIOS EXISTENTES
EN EL ÁMBITO EMPRESARIAL ESTATAL NO FINANCIERO A LAS EXIGENCIAS DE LA LEY
40/2015 DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO Y DE LA LEY 9/2017 DE
CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en
los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y
concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas,
ha aprobado, en su sesión de 31 de marzo de 2022, el Informe de fiscalización de la
adaptación de los medios propios existentes en el ámbito empresarial estatal no financiero
a las exigencias de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público y de la Ley
9/2017 de Contratos del Sector Público, y ha acordado su elevación a las Cortes
Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28 de la
Ley de Funcionamiento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 1
ÍNDICE
I.- INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 7
I.1.- INICIATIVA DE LA FISCALIZACIÓN .................................................................................. 7
I.2.- OBJETIVOS, ÁMBITOS Y PROCEDIMIENTO DE LA FISCALIZACIÓN............................. 7
I.3.- RÉGIMEN JURÍDICO Y ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN .................................. 8
I.4.- RENDICIÓN DE CUENTAS ............................................................................................... 10
I.5.- TRÁMITE DE ALEGACIONES .......................................................................................... 11
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ................................................................................. 12
II. 1.- CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 32 DE
LA LCSP ........................................................................................................................... 12
II.1.1.- Cumplimiento de los requisitos de titularidad pública y de control efectivo .......... 12
II.1.2.- Requisito de actividad, cálculo y aprobación de tarifas ........................................... 15
II.1.3.- Requisitos relacionados con los estatutos del medio propio .................................. 38
II.1.4.- Publicación en la Plataforma de Contratos del Estado ............................................ 46
II.1.5.- Requisitos establecidos en relación con los encargos ............................................ 46
II.2.- CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 33 DE
LA LCSP ........................................................................................................................... 53
II.3.- CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 86 DE
LA LRJSP ......................................................................................................................... 56
II.3.1.- Entidades que durante el periodo fiscalizado consideraban aplicable la
Instrucción de la IGAE aprobada por Resolución de 16 de mayo de 2019 ............... 57
II.3.2.-Entidades que habían presentado la memoria justificativa conforme a la
legislación anterior, según la Instrucción de la IGAE aprobada por Resolución
de 6 de julio de 2017 ..................................................................................................... 59
II.4.- SITUACIÓN DE LAS ENTIDADES QUE HAN PERDIDO O CONSIDERAN QUE
PUEDEN HABER PERDIDO LA CONDICIÓN DE MEDIO PROPIO ................................. 60
II.5. CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE REMISIÓN DE LAS RELACIONES
ANUALES CERTIFICADAS DE LOS ENCARGOS FORMALIZADOS AL TRIBUNAL
DE CUENTAS ................................................................................................................... 64
III.- CONCLUSIONES ................................................................................................................... 68
III.1.- CUMPLIMIENTO POR LOS MEDIOS PROPIOS PERSONIFICADOS DE LOS
REQUISITOS EXIGIDOS POR LOS ARTÍCULOS 32 Y 33 DE LA LCSP Y POR EL
ARTÍCULO 86 DE LA LRJSP. .......................................................................................... 68
III.2.- OBSERVANCIA DE LOS REQUISITOS EXIGIDOS EN RELACN CON LOS
ENCARGOS RECIBIDOS DURANTE LOS EJERCICIOS 2018 Y 2019 POR LOS
MEDIOS PROPIOS PERSONIFICADOS. ......................................................................... 77
III.3.- CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE RENDICIÓN RECOGIDAS EN LA
INSTRUCCIÓN GENERAL APROBADA EL 28 DE JUNIO DE 2018 EN LO
RELATIVO A LAS RELACIONES ANUALES CORRESPONDIENTES A LOS
EJERCICIOS 2018 Y 2019 DE LOS ENCARGOS EFECTUADOS A MEDIOS
PROPIOS PERSONIFICADOS. ........................................................................................ 79
IV.- RECOMENDACIONES .......................................................................................................... 79
ANEXOS
ALEGACIONES FORMULADAS
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RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
ACUAMED
Aguas de las Cuencas Mediterráneas, S.A.
ADIF
Administrador de Infraestructuras Ferroviarias
ADIF-AV
ADIF-Alta Velocidad
AENA
Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea
AGE
Administración General del Estado
DEZF
Desarrollos Empresariales de la Zona Franca de Cádiz, S.M.E., M.P., S.A.U.
EMFESA
Enajenación de Materiales Ferroviarios, S.A., S.M.E., M.P.
EMGRISA
Empresa para la Gestión de Residuos Industriales, S.A., S.M.E., M.P.
ENISA
Empresa Nacional de Innovación, S.A.
ENRESA
Empresa Nacional de Residuos Radiactivos, S.A., S.M.E., M.P.
ENUSA
ENUSA Industrias Avanzadas, S.A. S.M.E.
FEGA
Fondo Español de Garantía Agraria
FNMT-RCM
Fábrica Nacional de Moneda y Timbre - Real Casa de la Moneda
HUNOSA
Hulleras del Norte, S.A.
IDAE
E.P.E. Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), M.P.
IGAE
Intervención General de la Administración del Estado
IMBISA
Imprenta de billetes, S.A.
INECO
Ingeniería y Economía del Transporte, S.M.E., M.P, S.A.
INTA
Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial “Esteban Terradas”
ISDEFE
Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España, S.A., S.M.E., M.P.
IVA
Impuesto sobre el valor añadido
LCSP
Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público
LFTCu
Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
LOTCu
Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas
MERCABADAJOZ
Mercados Centrales de Abastecimiento de Badajoz, S.A., S.M.E., M.P.
MERCALGECIRAS
Mercalgeciras, S.A., S.M.E., M.P.
MERCASA
Mercados Centrales de Abastecimiento, S.A., S.M.E., M.P.
SEGIPSA
Sociedad Mercantil Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio, M..P.,
S..A..
SEGITTUR
Sociedad Mercantil Estatal para la Gestión de la Innovación y las
Tecnologías Turísticas, S.A., M.P.
SEIASA
Sociedad Mercantil Estatal de Infraestructuras Agrarias, S.A.
SENASA
Servicios y Estudios para la Navegación Aérea y Seguridad Aeronáutica,
S.M.E., M.P., S.A.
SEPI
Sociedad Estatal de Participaciones Industriales
SOC. ALETAS
Sociedad de Gestión del Proyecto Aletas, S.M.E., M.P., S.A.
RENFE-
OPERADORA
Entidad Pública Empresarial RENFE-OPERADORA
TRAGSA
Empresa de Transformación Agraria, S.A., S.M.E., M.P.
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TRAGSATEC
Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P.
Texto Refundido de la Ley de contratos del sector público aprobado por
VALENCIA PIL
Valencia Plataforma Intermodal y Logística, S.A.
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RELACIÓN DE CUADROS
Cuadro nº 1: Medios propios personificados a 31/12/2018............................................................ 10
Cuadro nº 2: EMGRISA. Horas imputadas a proyectos ................................................................. 21
Cuadro nº 3: Encargos de las Entidades fiscalizadas en el periodo comprendido entre marzo de
2018 y diciembre de 2019 ........................................................................................ 47
Cuadro nº 4: Encargos formalizados en el ejercicio 2018 ............................................................. 64
Cuadro nº 5: Encargos formalizados en el ejercicio 2019 ............................................................. 66
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I.- INTRODUCCIÓN
I.1.- INICIATIVA DE LA FISCALIZACIÓN
La “Fiscalización de la adaptación de los medios propios existentes en el ámbito empresarial estatal
no financiero a las exigencias de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público y de la
Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público” se ha llevado a cabo a iniciativa propia del Tribunal de
Cuentas, al amparo del artículo 45 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas (LOTCu). La fiscalización se incluyó en el programa de Fiscalizaciones para el año 2019.
El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, en su sesión de 31 de enero de 2019, el inicio de este
procedimiento fiscalizador, según lo establecido en el artículo 3.b) de la Ley 7/1988, de 5 de abril,
de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu) y en las Normas de Fiscalización del Tribunal
de Cuentas. Las Directrices Técnicas conforme a las cuales se ha desarrollado la presente
fiscalización fueron aprobadas por el Pleno, en su sesión de 25 de junio de 2019, y modificadas en
su sesión de 19 de diciembre de 2019 con objeto de ampliar el ámbito temporal de la fiscalización
hasta el 31 de diciembre de 2019.
La fiscalización se encuadra dentro del Plan Estratégico del Tribunal de Cuentas 2018-2021,
aprobado por el Pleno en su sesión de 25 de abril de 2018, en el objetivo estratégico 1 “Contribuir
al buen gobierno y a la mejora de la actividad económico-financiera del Sector público” y, en
concreto, en el objetivo específico 1.3 “Identificar y fiscalizar las principales áreas de riesgo, con
especial hincapié en las prácticas que pueden propiciar el fraude y la corrupción”, en su medida 2
(Fiscalizar sistemáticamente contratación y subvenciones).
I.2.- OBJETIVOS, ÁMBITOS Y PROCEDIMIENTO DE LA FISCALIZACIÓN
De acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno, esta actuación se configura como
una fiscalización de cumplimento y tiene como objetivo general analizar el grado de observancia,
por parte de las entidades integradas en su ámbito subjetivo, de los requisitos exigidos en la
normativa que resulta de aplicación en relación con su condición de medio propio y los encargos
que les han sido formalmente encomendados en el periodo fiscalizado. Sus objetivos específicos
son:
a) Analizar el cumplimiento por parte de los medios propios personificados existentes a 31 de
diciembre de 2018 en el ámbito empresarial estatal no financiero, de los requisitos exigidos tanto
por el artículo 86 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), como por
los artículos 32, siguientes y concordantes de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público
(LCSP).
b) Verificar la observancia de los requisitos exigidos por la nueva legislación de contratos en
relación con los encargos recibidos durante los ejercicios 2018 y 2019 por los medios propios
personificados a partir de su entrada en vigor.
c) Analizar el cumplimiento de las obligaciones de remisión recogidas en la Instrucción General
aprobada el 28 de junio de 2018, en lo relativo a la remisión de la relación anual correspondiente
a los ejercicios 2018 y 2019 de los encargos efectuados a medios propios personificados en
aplicación de los artículos 32 y 33 de la LCSP.
El ámbito subjetivo de la fiscalización está constituido por todas aquellas entidades pertenecientes
al sector empresarial estatal no financiero que, a 31 de diciembre de 2018, ostentaban la condición
de medio propio personificado y, dentro de este mismo ámbito, las entidades de las que dependen
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 8
y los poderes adjudicadores o entidades a los que sirven. Su ámbito objetivo lo constituye el análisis
del cumplimiento de los requisitos establecidos tanto en la LCSP como en la LRJSP por las citadas
entidades. En cuanto al ámbito temporal, este comprende desde la entrada en vigor de la LCSP, el
9 de marzo de 2018, hasta el 31 de diciembre de 2019, sin perjuicio de la extensión de las
verificaciones a otras fechas o periodos anteriores o posteriores en la medida en la que se considere
necesario para el cumplimiento de los objetivos previstos. En cualquier caso, en el Informe se refleja
la situación en la que se encontraban las entidades a la fecha de la finalización de los trabajos de
la Fiscalización.
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras se han aplicado las Normas de Fiscalización del
Tribunal de Cuentas, aprobadas por el Pleno el 23 de diciembre de 2013, habiéndose realizado
todas las comprobaciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos planteados. Los trabajos
de fiscalización se han centrado en el examen, verificación y análisis de la documentación soporte
de las operaciones realizadas y en la realización de pruebas sustantivas y de cumplimiento para la
obtención de datos suficientes que han fundamentado los resultados de la fiscalización. Los trabajos
de fiscalización se han llevado a cabo en la sede del Tribunal de Cuentas.
Con carácter general, todas las Sociedades han prestado una adecuada colaboración durante los
trabajos de la fiscalización y han aportado los datos que se les han solicitado, con algunas
excepciones que han dificultado o limitado el análisis de aspectos concretos objeto de la
fiscalización, cuyo detalle consta en los apartados II.1.1 y II.1.2. de este Informe.
I.3.- RÉGIMEN JURÍDICO Y ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN
Régimen jurídico
La LCSP introdujo un régimen jurídico más estricto en relación con los medios propios
personificados, concretando y adaptando a las Directivas europeas los requisitos que han de reunir,
tanto en relación con su actividad como respecto a los encargos que realiza, además de añadir
alguno adicional, como la verificación por la entidad pública de la que depende el medio propio de
su suficiencia de medios o la aceptación expresa por parte del poder adjudicador que le puede
conferir encargos, y de exigir mayor publicidad y transparencia en su actuación. En su artículo 33,
adicionalmente, se introduce la posibilidad de que los medios propios reciban encargos de entidades
que no tienen la condición de poder adjudicador, siempre que concurran determinados requisitos
compartidos con el artículo 32.
Como nueva exigencia, se determina en el 80 % el porcentaje de actividad que el medio propio ha
de destinar a la ejecución de los cometidos que le han sido confiados por el poder adjudicador.
Durante el periodo fiscalizado, la Ley ordenaba que el cumplimiento de este requisito quedara
reflejado en la memoria integrante de las cuentas anuales y fuera verificado por el auditor de
cuentas, un requerimiento que posteriormente fue suprimido por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre,
de Presupuestos Generales del Estado para 2021, con efectos desde el 1 de enero.
Adicionalmente, con carácter previo a la adquisición de tal condición, se exige la autorización
expresa del poder adjudicador al que va a servir el medio propio y que la entidad de la que depende
verifique que aquel cuenta con los medios materiales y personales apropiados para llevar a cabo
los encargos.
El medio propio personificado debe publicar en la Plataforma de Contratación del Sector Público
correspondiente su condición de tal, respecto de qué poderes adjudicadores la ostenta y los
sectores de actividad en los que, estando comprendidos en su objeto social, sería apto para ejecutar
las prestaciones que vayan a ser objeto de encargo.
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En relación con los encargos realizados por entidades que tienen la consideración de poder
adjudicador, deben ser formalizados con indicación de su plazo de duración y la compensación
económica a percibir por el medio propio, que será determinada por la entidad pública de la que
depende. Los órganos de contratación que realicen encargos a medios propios personificados
deberán publicarlo, además, tanto en la Plataforma de Contratación del Sector Público como en el
perfil del contratante cuando superen determinados importes. A los poderes adjudicadores se les
requiere la previa autorización del Consejo de Ministros para conferir encargos cuyo gasto sea igual
o superior a 12 millones de euros, así como para sus modificaciones cuando estas superen el 20 %
del importe del encargo.
Por último, la LCSP también establece requisitos en cuanto al contenido de los estatutos de los
medios propios personificados de uno o varios poderes adjudicadores, y en su Disposición Final
decimosexta, determina un plazo adicional, que venció en septiembre de 2018, para que adaptaran
el contenido de sus Estatutos a las prescripciones legales.
Por otra parte, la LRJSP dedica el artículo 86 al medio propio y servicio técnico, refiriéndose
todavía a la regulación que al respecto establecía el derogado Texto Refundido de la Ley de
contratos del sector público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011 (TRLCSP), hoy
sustituido por la LCSP. Dicho artículo exige que el medio propio, además de disponer de medios
suficientes e idóneos para realizar prestaciones en el sector de actividad que se corresponda con
su objeto social, acredite que, o bien es una opción más eficiente que la contratación pública y
resulta sostenible y eficaz, o bien resulta necesario por razones de seguridad pública o de urgencia
en la necesidad de disponer de los bienes o servicios que suministra.
Durante el periodo fiscalizado, el artículo 86 de la LRJSP determinaba que la acreditación del
cumplimiento de estos requisitos había de reflejarse en una memoria justificativa que debía ser
informada por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), lo que la IGAE
entendió exigible a todos los medios propios existentes y aprobó en 2019 una Instrucción para la
elaboración de la memoria justificativa que incluía la necesidad de acreditar el cumplimiento,
además, de todos los requisitos exigidos en el artículo 32 de la LCSP; con posterioridad al periodo
fiscalizado, tras la modificación operada también en este artículo por la Ley 11/2020, de 30 de
diciembre, la necesidad de elaborar una memoria justificativa ha quedado claramente circunscrita
al ámbito de los medios propios de nueva creación.
Medios propios personificados en el ámbito empresarial estatal no financiero y encargos
formalizados durante el periodo fiscalizado
En el ámbito empresarial estatal no financiero se ha identificado la existencia de 21 entidades que,
a 31 de diciembre de 2018, ostentaban la condición de medio propio personificado, según el
siguiente detalle:
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Cuadro nº 1: Medios propios personificados a 31/12/2018
DENOMINACIÓN
Aparcamientos Subterráneos de Vigo, S.L.
Correos Telecom, S.A., S.M.E., M.P.
Desarrollos Empresariales de la Zona Franca de Cádiz, S.M.E., M.P., S.A.U. (DEZF )
E.P.E. Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), M.P. (IDAE)
Empresa de Transformación Agraria, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSA)
Empresa Nacional de Residuos Radiactivos, S.A., S.M.E., M.P. (ENRESA)
Empresa para la Gestión de Residuos Industriales, S.A., S.M.E., M.P. (EMGRIS A)
Enajenación de Materiales Ferroviarios, S.A., S.M.E., M.P. (EMFESA)
Fábrica Nacional de La Moneda y Timbre- Real Casa de la Moneda (FNMT -RCM)
Gerencia Urbanística Port Vell de l’Autoritat Portuaria de Barcelona, M.P.
Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España, S.A., S.M.E., M.P. (ISDEFE)
Ingeniería y Economía del Transporte, S.M.E., M.P, S.A. (INECO)
Mercados Centrales de Abastecimiento de Badajoz, S.A., S.M.E., M.P. (MERCABADAJOZ)
Mercados Centrales de Abastecimiento, S.A., S.M.E., M.P. (MERCASA)
Mercalgeciras, S.A., S.M.E, M.P. (MERCALGECIRAS)
Servicios y Estudios para la Navegación Aérea y Seguridad Aeronáutica, S.M.E., M.P., S.A. (SENASA)
Sociedad de Gestión del Proyecto Aletas, S.M.E., M.P., S.A. (SOC. ALETAS)
Sociedad Mercantil Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio, M.P., S.A. (SEGIPSA)
Sociedad Mercantil Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas, S.A., M.P. (SEGITTUR)
Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSATEC)
Valencia Plataforma Intermodal y Logística, S.A. (VALENCIA PIL)
Fuente: elaboración propia a partir de la información proporcionada por las Entidades.
Numerosos medios propios personificados declaran en sus estatutos serlo de toda la Administración
General del Estado (AGE). Este es el caso, por citar algunos ejemplos, de SEGIPSA, EMGRISA,
SENASA e IDAE.
A partir de la entrada en vigor de la LCSP y hasta el 31 de diciembre de 2019 se han formalizado
un total de 908 encargos, por un importe de 426.909.083,09 euros, de los que 455 (un 50 %) han
sido recibidos por INECO, fundamentalmente de los poderes adjudicadores Administrador de
Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y Entidad Pública Empresarial ADIF-Alta Velocidad (ADIF-AV).
En concreto, ADIF formalizó 211 encargos con INECO por importe total de 131.584.284,09 euros y
ADIF-AV 156 encargos por valor total de 125.481.556,56 euros. También destacan, en cuanto al
número, los encargos recibidos por SEGIPSA, un total de 137, con un importe de 3.160.181,80
euros; y en cuanto al importe, además de INECO, destacan los 185 encargos recibidos por
TRAGSA, con un valor total de 62.829.433,25 euros.
I.4.- RENDICIÓN DE CUENTAS
Todas las Sociedades rindieron al Tribunal las cuentas anuales de los ejercicios fiscalizados,
acompañadas, en su caso, del preceptivo informe de auditoría, dentro del plazo legal fijado para
ello, a excepción de Desarrollos Empresariales de la Zona Franca de Cádiz, S.M.E., M.P., S.A.U.
(DEZF), que rindió fuera de plazo las cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2018; E.P.E.
Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), M.P. (IDAE), que rindió fuera de plazo
las de 2018 y 2019; y Gerencia Urbanística Port Vell de la Autoridad Portuaria de Barcelona, M.P.,
que rindió fuera de plazo las cuentas de 2019.
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La opinión de auditoría en ambos ejercicios fiscalizados fue favorable para todas las Entidades,
aunque para Mercados Centrales de Abastecimiento, S.A., S.M.E., M.P. (MERCASA) lo fue con
salvedades en 2018, por la existencia de una incertidumbre referida a una de sus sociedades
participadas.
I.5.- TRÁMITE DE ALEGACIONES
Dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas, los resultados de la fiscalización han sido puestos de manifiesto a los máximos
responsables de las entidades fiscalizadas y a los que lo fueron durante los ejercicios fiscalizados,
En algún caso en que no se ha dispuesto de una dirección de notificación de los anteriores
responsables de las entidades fiscalizadas, se ha solicitado la colaboración de los actuales máximos
responsables para el traslado de la notificación a aquellos. En total, el número de posibles alegantes
ascendió a 55. El plazo concedido para las alegaciones fue ampliado a solicitud de los máximos
responsables de diez Entidades fiscalizadas.
Se han recibido dentro del plazo establecido veinte escritos de alegaciones al Anteproyecto y siete
escritos en los que se manifiesta la voluntad de no formular alegaciones o adherirse a las de la
entidad en caso de responsables anteriores. Para las alegaciones formuladas en representación de
las entidades fiscalizadas, en todos los casos se ha verificado que quienes suscriben el documento
de alegaciones ostentan poder de representación suficiente otorgado por sus respectivas entidades
en sus actuaciones ante el Tribunal de Cuentas.
Todas las alegaciones formuladas han sido analizadas y valoradas y se acompañan a este Informe.
Como consecuencia de ese análisis, se han introducido en el texto los cambios que se han
considerado oportunos, ya sea para aceptar su contenido o para exponer el motivo por el que no se
han aceptado; en su caso, cuando las alegaciones formuladas se han referido exclusivamente al
apartado III. Conclusiones, las explicaciones de los motivos por los que no se han aceptado se han
incluido en el apartado II. Resultados de la fiscalización, en los textos que recogen con detalle las
cuestiones a las que se refieren esas alegaciones. En aquellos supuestos en que las alegaciones
presentadas constituyen meras explicaciones o comentarios de hechos o situaciones descritos en
el Informe o plantean opiniones sin un adecuado soporte documental, no se ha modificado el texto
del Informe. En todo caso, el resultado definitivo de la fiscalización es el expresado en el presente
Informe, con independencia de las consideraciones incluidas en las alegaciones, en particular la
manifestación por varias Entidades de haber solventado algunas de las incidencias observadas en
el período fiscalizado y puestas de manifiesto en este Informe.
En el trámite de alegaciones, la IGAE ha mostrado su disconformidad con que no se le hubiera
comunicado el inicio de esta fiscalización ni solicitado documentación o información alguna, a pesar
de que en el texto se cuestionan determinados informes emitidos por ella y se manifiesta la
discrepancia con la Circular Conjunta emitida con la Abogacía General del Estado el 22 de marzo
de 2019. Al respecto, cabe señalar que la IGAE no forma parte del ámbito subjetivo de la presente
fiscalización, motivo por el que no se le comunicó su inicio, ello sin perjuicio de que en el Informe
se analicen las normas internas emanadas de la IGAE, que han sido objeto de aplicación por parte
de todas las entidades sometidas a fiscalización, así como los informes emitidos por ella y su
coherencia con esas normas internas. Precisamente por haberse apreciado diferencias de criterio
como consecuencia de los resultados obtenidos en el curso de la fiscalización, se han puesto de
manifiesto las actuaciones ante la IGAE, con objeto de que sus manifestaciones queden reflejadas
en el Informe.
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II.- RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II. 1.- CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 32 DE LA
LCSP
A continuación, se exponen los resultados obtenidos en la verificación del cumplimiento por los
medios propios personificados analizados de los requisitos contenidos en el artículo 32. La
exposición se realiza por requisitos, especificando respecto de cada uno de ellos su regulación legal
y las instrucciones o informes emitidos al respecto por la IGAE y la Abogacía General del Estado.
(En el Anexo I de este Informe se exponen globalmente los resultados obtenidos en el análisis del
cumplimiento de estos requisitos).
Todos los medios propios personificados analizados ostentan tal condición respecto de varios
poderes adjudicadores, excepto VALENCIA PIL, motivo por el que se hará referencia a los artículos
que regulan este supuesto con carácter general, regulación muy similar a la correspondiente a
medios propios de un único poder adjudicador.
II.1.1.- Cumplimiento de los requisitos de titularidad pública y de control efectivo
Establece el artículo 32, número 2, apartado c) de la LCSP que, cuando el ente destinatario del
encargo sea una persona jurídico-privada, la totalidad del capital o patrimonio tendrá que ser de
titularidad pública. Todas las entidades analizadas cumplen este requisito.
Por otra parte, el artículo 32, en su número 4, apartado a) de la LCSP dispone que, para que una
entidad pueda tener la consideración de medio propio personificado de dos o más poderes
adjudicadores, estos deben ejercer sobre el ente destinatario del encargo un control conjunto
análogo al que ostentarían sobre sus propios servicios o unidades, lo que se entiende que existe
cuando se cumplen las siguientes condiciones:
1. Que en los órganos decisorios del ente destinatario del encargo estén representados todos los
entes que puedan conferirle encargos.
2. Que estos últimos puedan ejercer directa y conjuntamente una influencia decisiva sobre los
objetivos estratégicos y sobre las decisiones significativas del ente destinatario del encargo.
3. Que el ente destinatario del encargo no persiga intereses contrarios a los intereses de los entes
que puedan conferirle encargos.
En términos generales, en todos los medios propios analizados se da cumplimiento al requisito de
control efectivo, con la excepción de las deficiencias detectadas que se exponen a continuación:
a) Enajenación de Materiales Ferroviarios, S.A., S.M.E., M.P (EMFESA)
EMFESA es una sociedad mercantil de titularidad pública dependiente de ADIF, que posee el 100
% de su capital social, creada en 1985 para gestionar la enajenación por sí o mediante terceras
personas, de los materiales innecesarios para la explotación ferroviaria, tanto si se trata de
materiales inútiles como nuevos o usados útiles. Con fecha 27 de junio de 2013 se modificaron sus
Estatutos, reconociéndose su condición de medio propio y servicio técnico de cualquier poder
adjudicador integrado en la AGE, a los efectos previstos en el artículo 4.1.n) y 24.6 del entonces
vigente TRLCSP.
Mediante escrito remitido a este Tribunal de mayo de 2020, la Sociedad ha informado de que tanto
ADIF como ADIF-AV requieren que EMFESA sea considerada su medio propio personificado, por
lo que se vio necesario que ADIF-AV pasase a formar parte de su accionariado. El contrato de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 13
compraventa de acciones fue autorizado por Acuerdo de los Consejos de Administración de ambas
entidades el 20 de diciembre de 2019, y todavía se encontraba pendiente de su elevación a público
cuando finalizaron los trabajos de campo de la presente fiscalización. ADIF y ADIF-AV han
manifestado en el trámite de alegaciones que, con fecha 10 de marzo de 2020, se materializó la
elevación a público del contrato de compraventa de acciones, escritura pública que ha sido aportada
por EMFESA en ese mismo trámite.
De acuerdo con la información remitida por la Entidad, como consecuencia de ello se debe ampliar
el número de consejeros, lo que también estaba pendiente de tramitación. Para adaptar los
Estatutos a la nueva legislación y contemplar los encargos que le puedan realizar tanto ADIF como
ADIF-AV, era necesario llevar a cabo su modificación. Los Consejos de administración de ADIF y
ADIF-AV autorizaron el 20 de diciembre de 2019 la solicitud de autorización al Consejo de Ministros
para la modificación de los Estatutos, habiendo sido remitido el 18 de mayo de 2020 el conjunto de
documentación a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, Movilidad y Agenda
Urbana, que estaba pendiente de aprobación por el Consejo de Ministros a la fecha de cierre de los
trabajos de esta fiscalización.
No obstante, durante el periodo fiscalizado la entidad recibió encargos de ADIF y ADIF-AV, y
EMFESA ha remitido un certificado del secretario del Consejo de Administración, de fecha 16 de
octubre de 2019, en el que se hace constar que todos los miembros de su Consejo de
Administración habían sido nombrados por ADIF, lo que lleva a concluir que, para cumplir el
requisito de control efectivo, han de terminar de tramitarse las modificaciones correspondientes y
que ADIF-AV forme parte de su accionariado y tenga representación en su Consejo de
Administración o se establezcan procedimientos que garanticen su participación en la toma de
decisiones y en la determinación de los objetivos estratégicos del medio propio.
b) Empresa para la Gestión de Residuos Industriales, S.A., S.M.E., M.P. (EMGRISA)
EMGRISA se constituyó en 1990 en cumplimiento del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de
julio de 1989, para llevar a cabo los objetivos de los planes nacionales de residuos industriales y
peligrosos y de descontaminación de suelos, en consonancia con las nuevas Directivas europeas.
EMGRISA pertenece al Grupo ENUSA que, a su vez, pertenece al Grupo SEPI, adscrito al Ministerio
de Hacienda y Función Pública. En la actualidad participan en EMGRISA las siguientes entidades:
ENUSA Industrias Avanzadas, S.A., S.M.E. (ENUSA), con el 99,62 %; Aeropuertos Españoles y
Navegación Aérea (AENA), con el 0,07 %; ADIF, con el 0,08 %; Red Nacional de Ferrocarriles
Españoles (actualmente Entidad Pública Empresarial Renfe-Operadora)(RENFE), con el 0,08 %
Puertos del Estado, con el 0,08 %; y Abra Industrial S.A., S.M.E., con el 0,07 %.
EMGRISA tiene reconocido expresamente en sus Estatutos sociales su carácter de medio propio
personificado de la AGE y de sus organismos públicos, de la Sociedad Estatal de Participaciones
Industriales (SEPI), de ENUSA, del Centro de Investigaciones Energéticas Medioambientales y
Tecnológicas (CIEMAT), de la anterior entidad pública empresarial AENA -actualmente, ENAIRE-,
de ADIF, de RENFE, de Puertos del Estado y de A.l. Abra Industrial, S.A., S.M.E., así como de las
sucesivas entidades del sector público que cumplan los requisitos contemplados en la LCSP.
Sin embargo, EMGRISA no ha remitido un certificado sobre la composición de su Consejo de
Administración. De acuerdo con la información contenida en la página web de SEPI, sus miembros
son nombrados en su totalidad por ENUSA que, además, es el socio mayoritario, por lo que existe
solo un control sobre EMGRISA por parte de aquellas entidades pertenecientes al Grupo SEPI.
Teniendo en cuenta que es medio propio de la AGE y sus entidades vinculadas o dependientes y
que en su capital participan como socios minoritarios otras entidades dependientes de otros
Ministerios que pueden conferirle encargos, para dar cumplimiento al artículo 32 de la LCSP debería
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 14
contar con una representación de la AGE en el Consejo de Administración o de aquellas entidades
vinculadas respecto de las que ostenta la consideración de medio propio, de manera que pueda
acreditarse una unidad de decisión y su participación en la toma de decisiones de la Entidad.
c) Fábrica Nacional de La Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda (FNMT-RCM)
La FNMT-RCM es una entidad pública empresarial que realiza actividades de interés general de
naturaleza industrial o mercantil, adscrita al Ministerio de Hacienda y Función Pública. La parte
esencial de su actividad está dedicada a la prestación de servicios y la fabricación de productos
oficiales para la AGE y, a efectos contractuales, tiene la consideración de poder adjudicador.
Mediante el Real Decreto 199/2009, de 23 de febrero, se incluyó en sus Estatutos su condición de
medio propio y servicio técnico de la AGE. Posteriormente, el Real Decreto 336/2014 ampl las
entidades respecto de las que tendría consideración de medio propio, incluyendo los organismos,
entes y entidades del sector público estatal, de naturaleza jurídica pública y privada, vinculados o
dependientes de la AGE.
se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente
al COVID-19, ha añadido una Disposición Adicional quincuagésimo quinta a la LCSP, ampliando el
ámbito en el que la Entidad actuaría como medio propio personificado a los sectores públicos
autonómico y local, además de al estatal, pero solo respecto a las entidades que tuvieran
consideración de poder adjudicador y siempre que se cumplieran los requisitos previstos en el
artículo 32 de la LCSP.
La Entidad ha aportado un certificado del Secretario de Consejo de Administración de 1 de octubre
de 2019 sobre la composición del Consejo de Administración, según el cual, en él están
representados varios Ministerios. No obstante, no se cumple en la actualidad el requisito de control
efectivo por parte de los poderes adjudicadores pertenecientes a las administraciones autonómica
y local, respecto de las que también ostenta la condición de medio propio personificado como
consecuencia de la modificación operada por el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, en la
LCSP. En consecuencia, deberán realizarse las actuaciones precisas para garantizar la
participación de estas administraciones en la toma de decisiones y en la determinación de los
objetivos estratégicos del medio propio.
d) Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España, S.A, S.M.E, M.P. (ISDEFE)
ISDEFE es una sociedad mercantil de consultoría e ingeniería, de titularidad pública y dependiente
del Ministerio de Defensa, creada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de septiembre de
1985.
La totalidad de las acciones que conforman su capital social pertenecen al Instituto Nacional de
Técnica Aeroespacial “Esteban Terradas” (INTA), organismo autónomo adscrito al Ministerio de
Defensa. De acuerdo con sus Estatutos, ISDEFE es medio propio de la AGE y de todas las
entidades dependientes o vinculadas a esta.
Sin embargo, la Entidad no ha remitido a este Tribunal un documento certificado sobre la
composición y designación de su Consejo de Administración que permita verificar el cumplimiento
del requisito de control efectivo respecto de la AGE y del resto de entidades vinculadas, como son
las Autoridades Portuarias o ENAIRE que, durante el periodo fiscalizado, han realizado algún
encargo a ISDEFE.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 15
II.1.2.- Requisito de actividad, cálculo y aprobación de tarifas
Exige el artículo 32 de la LCSP, en su número 4, apartado b) Que más del 80 por ciento de las
actividades del ente destinatario del encargo se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que
le han sido confiados por los poderes adjudicadores que lo controlan o por otras personas jurídicas
controladas por los mismos poderes adjudicadores. El cálculo del 80 por ciento se hará de acuerdo
con lo establecido en la letra b) del apartado 2 de este artículo, es decir, tomando en consideración
el promedio del volumen global de negocios, los gastos soportados por los servicios prestados al
poder adjudicador en relación con la totalidad de los gastos en que haya incurrido el medio propio
por razón de las prestaciones que haya realizado a cualquier entidad, u otro indicador alternativo
de actividad que sea fiable, y todo ello referido a los tres ejercicios anteriores a la formalización del
encargo.
En el periodo fiscalizado, se exigía que el cumplimiento de este requisito quedara reflejado en la
memoria integrante de las cuentas anuales y fuera verificado por el auditor de cuentas, aunque
estas exigencias se han suprimido, con efectos de 1 de enero de 2021, tras la modificación de la
LCSP operada por la Ley 11/2020. Sin embargo, considerando la relación que se establece entre
el medio propio y el ente (o entes) del que depende, las operaciones generadas en la actuación
como medio propio de una entidad que tiene tal condición constituyen, por su propia naturaleza,
transacciones entre entidades vinculadas, por lo que el medio propio debe incluir información sobre
esas operaciones en la memoria de sus cuentas anuales, debiendo verificar el auditor de cuentas
que se cumplen los requisitos legales para tener la condición de medio propio y que resulta completa
la información financiera sobre esta consideración. En este sentido, se orienta la “Nota Técnica
1/2021 sobre la consideración de la condición de medio propio en la auditoría de cuentas”, publicada
por la Oficina Nacional de Auditoría (dependiente de la IGAE) tras la modificación de la LCSP
operada por la Ley 11/2020, que sustituye a la anterior Nota Técnica 1/2019, referida a la misma
cuestión.
El derogado TRLCSP de 2011, en su artículo 24.6, exigía al medio propio que “la parte esencial de
su actividad” estuviera destinada al poder adjudicador que realizaba las encomiendas,
requerimiento formulado en términos genéricos en el que no hacía ninguna referencia a “los
cometidos” conferidos por el poder adjudicador. La Abogacía General del Estado y la IGAE
aprobaron el 22 de marzo de 2019 una Circular conjunta sobre la determinación de criterios para el
cálculo del cómputo del requisito de actividad exigido por la Ley 9/2017 para su aplicación en tanto
no exista un desarrollo normativo. En esta Circular se precisa que el indicador a tener en cuenta
debe estar asociado a la actividad realizada por el medio propio en ejercicio de los encargos
conferidos por el poder adjudicador, o por otras personas jurídicas controladas por aquel. Esta
interpretación de la Abogacía General del Estado y de la IGAE se fundamenta en el artículo 1.6 de
la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre
contratación pública, que señala lo siguiente:
Los acuerdos, las decisiones y los demás instrumentos jurídicos mediante los cuales se organiza
la transferencia de competencias y responsabilidades para desempeñar funciones públicas entre
poderes adjudicadores o agrupaciones de los mismos y que no prevén que se dé una retribución
por la ejecución de un contrato, se consideran un asunto de organización interna del Estado
miembro de que se trate y, en ese sentido, en modo alguno se ven afectados por la presente
Directiva”.
La IGAE y la Abogacía General del Estado han interpretado que, al no quedar incluidas en el ámbito
de aplicación de la Directiva las actividades que se derivan del ejercicio de las competencias o
funciones públicas asignadas a los poderes adjudicadores que forman parte de la Organización del
Estado, estas actividades no pueden tomarse, en principio, en consideración a efectos del cómputo
del 80 %, esto es, del “requisito de actividad”. Y, con carácter general, no consideran parte del
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 16
80 % en la actividad aquellas que hayan sido realizadas por una entidad en ejecución del objeto
social y sin la cobertura formal de un encargo, salvo aquellas actividades que se hayan realizado
por imposición unilateral y con una compensación basada en el coste.
Sin embargo, al menos en el ámbito público empresarial estatal, cabe entender que son cuestiones
distintas “el ámbito de aplicación de la normativa contractual” y “las actividades a considerar en el
cómputo del requisito de actividad”, término este último más amplio, que no solo incluye las
relaciones contractuales, sino que se refiere a la actividad esencial desarrollada por una entidad.
Por otra parte, en relación con la interpretación de que se deben incluir para su cómputo únicamente
aquellas actividades relacionadas con la ejecución de los encargos, procede señalar que la Directiva
y la LCSP emplean el término “cometido” sin hacer referencia a la figura del “encargo”. Tampoco se
hace referencia en la Ley al término encargo cuando se determina el modo de calcular el 80 % de
actividad; en concreto, se dispone respecto de los gastos “los gastos soportados por los servicios
prestados al poder adjudicador en relación con la totalidad de los gastos en que haya incurrido el
medio propio por razón de las prestaciones que haya realizado a cualquier entidad…”. Es decir, se
hace referencia a “servicios prestados” y a “prestaciones que haya realizado para cualquier otra
entidad”.
La figura del encargo se encuadra dentro de la doctrina “in house providing”, cuyo origen ha de
situarse en la doctrina asentada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea a partir de la
Sentencia Teckal (STJCE 18/11/99), según la cual, no se aplicarán las reglas de la contratación
pública si, en primer lugar, la entidad adjudicadora ejerce sobre la adjudicataria un control análogo
al que ejerce sobre sus propios servicios y, en segundo lugar, si esta última entidad dedica a la
primera lo esencial de su actividad. Se trata de una excepción a la aplicación de las normas de
contratación pública que se basa en la estrecha relación existente entre las partes implicadas, lo
que anula prácticamente la autonomía jurídica y económica del adjudicatario.
La Ley regula los requisitos que una entidad ha de cumplir para ostentar la condición de medio
propio de otra u otras entidades y tener la posibilidad de ejecutar encargos, con independencia de
la importancia relativa que estos encargos tengan respecto del conjunto de su actividad, aspecto
sobre el que nada exige expresamente. Lo que sí exige la Ley es el control efectivo de la entidad
que realiza el encargo sobre la actividad y objetivos estratégicos de la entidad obligada a ejecutarlo
y que esta última realice la parte esencial de su actividad en beneficio de la entidad que la controla
o de otras controladas por aquella, parte esencial que se ha cuantificado en la LCSP en un 80 %.
Pero la Ley no exige que esta parte esencial se lleve a cabo bajo la forma jurídica de encargos.
Es esclarecedor en este sentido el Preámbulo de la LCSP, en el que, en relación con el requisito de
actividad que han de cumplir los medios propios personificados, se hace referencia en los siguientes
términos “que no pueda realizar libremente en el mercado más de un 20 por ciento de su actividad”.
Como puede observarse, el Preámbulo de la Ley apela a la falta de libertad para actuar en el
mercado que debe caracterizar al medio propio personificado, una falta de libertad que es
consecuencia necesaria del control que sobre él han de ejercer las entidades que le pueden conferir
encargos y de destinar la parte esencial de su actividad a los cometidos realizados en beneficio de
estas entidades.
La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de mayo de 2006, asunto
Carbotermo, afirmó queel requisito de que la persona de que se trate realice lo esencial de su
actividad con el ente o los entes territoriales que la controlan tiene por objeto, en particular,
garantizar que la Directiva 93/36 siga siendo aplicable en el caso de que una empresa controlada
por uno o varios de estos entes opere en el mercado y pueda competir, por tanto, con otras
empresas” porque, según el Tribunal, una empresa no carece necesariamente de libertad de acción
por el mero hecho de que el ente territorial al que pertenece controle las decisiones que la
conciernen, si aún puede desarrollar una parte importante de su actividad económica con otros
operadores económicos”, razón por la que el Tribunal concluye que “es necesario que las
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 17
prestaciones de dicha empresa estén destinadas únicamente, en lo esencial, a dicho ente territorial,
a lo que añade que “aplicando estos principios, sólo cabe considerar que la empresa de que se trata
realiza lo esencial de su actividad con el ente territorial que la controla, según los términos de la
sentencia Teckal antes citada, cuando la actividad de dicha empresa está destinada principalmente
a dicho ente territorial, de modo que el resto de su actividad tiene un carácter meramente marginal”.
De la Sentencia se desprende que lo determinante es que la parte esencial de la actividad de una
entidad que tiene la consideración de medio propio este destinada al poder adjudicador que lo
controla y que puede conferirle encargos y que la que realiza libremente con otros operadores del
mercado debe tener carácter puramente marginal.
1
La figura de “empresa asociada”, que se da en el ámbito de los sectores del agua, la energía, los
transportes y los servicios postales y se encuentra regulada actualmente en el artículo 24 del Real
Decreto Ley 3/2020, de 4 de febrero, también encuadra su razón de ser en la doctrina “in house
providing”. En este caso, la normativa exige, en términos generales, que el 80 % del promedio del
volumen de negocio de la empresa asociada, en prestación de servicios, suministros u obras, según
el caso, provenga de las empresas con las que está asociada, es decir, con las empresas que se
encuentren bajo una misma influencia dominante, para poder recibir de ellas adjudicaciones directas
exentas de la aplicación de los procedimientos de adjudicación. No exige, en definitiva, que la parte
esencial de su actividad se realice mediante adjudicaciones directas o al margen de la aplicación
de la normativa contractual, sino que su actividad esencial sea de carácter “doméstico”, es decir,
que se desarrolle dentro de una misma unidad de decisión y no en beneficio de agentes externos
del mercado.
Los medios propios de naturaleza jurídico-privada desarrollan las actividades para las que han sido
creados y, en consecuencia, ejecutan el objeto social acordado por los poderes adjudicadores que
los controlan. La normativa europea lo que hace es limitar su actuación en el mercado, precisando
que su actividad para personas distintas de los poderes adjudicadores que los controlan no puede
exceder del 20 %, o, lo que es lo mismo, exige que su actividad sea esencialmente doméstica, lo
que no impide, e incluso hace deseable, que puedan tener una actividad residual en el mercando
libre que contribuya a su financiación.
En consecuencia, por las razones expuestas, para analizar el cumplimiento del requisito de actividad
el Tribunal de Cuentas ha considerado más adecuado tomar en consideración el indicador
seleccionado por cada una de las entidades fiscalizadas respecto a las actividades que ha realizado
para los poderes adjudicadores que le pueden conferir encargos o para entidades controladas por
aquellos en general, valorando su razonabilidad, así como el porcentaje que, al aplicar dicho
indicador, suponen esas actividades respecto de su actividad total, con independencia de si el
indicador se ha aplicado sobre actividades que son consecuencia de la mera ejecución de su objeto
social o sobre actividades ejecutadas bajo la cobertura formal de un encargo. Todo ello sin perjuicio
del criterio más restrictivo adoptado por la IGAE y la Abogacía General del Estado, un criterio que
en la práctica tampoco se ha aplicado en sentido estricto, como se pone de manifiesto en el presente
apartado y en el apartado II.3. del Informe.
2
1
La IGAE y la Abogacía General del Estado consideran que las actividades a tener en cuenta en el cómputo del 80% son
aquellas que requieren de una adjudicación, de una decisión concreta que debe tener naturaleza d e contrato tener una
compensación concreta, sin embargo, esta exigencia no se recoge en el artículo 32 de la LCSP. Tanto la Dire ctiva como
la LCSP se refieren a “cometidos”, “actividad” o “funciones” que el medio propio debe realizar para el poder adjudicador
que lo controla. Por otra parte, los encargos carecen de naturaleza contractual, son de obligado cumplimiento y no nacen
de un acuerdo de voluntades sino por imposición unilateral.
2
La IGAE y la Abogacía General del Estado consideran que el criterio mantenido en el Informe llevaría al cumplimiento
del requisito de actividad por todas las entidades. Sin embargo, siempre pueden existir actividades incluidas en el objeto
social de una entidad en las que tenga libertad para actuar con otros operadores del mercado, que no computarían como
cometidos realizados para el poder ad judicador, luego la aplicación del criterio mantenido no lleva al cumplimiento del
requisito de actividad de forma generalizada por todos los medios propios.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 18
Se expone a continuación, para cada una de las entidades fiscalizadas, los indicadores utilizados
para acreditar este requisito y, cuando ha tenido lugar, el resultado de su revisión por la IGAE.
Finalmente, en relación con las tarifas, el artículo 32 de la LCSP, en su apartado 4, exige que las
tarifas sean aprobadas por la entidad pública de la que depende el medio propio y que se calculen
de manera que representen los costes reales de realización de las unidades producidas por el medio
propio, o, en su caso, atendiendo al coste efectivo soportado por el medio propio para las actividades
objeto de encargo que se subcontraten con empresas particulares, en los casos en que este coste
sea inferior al resultante de aplicar las tarifas a las actividades subcontratadas.
A continuación, se analiza el cumplimiento de estos dos requisitos por las entidades analizadas.
a) Desarrollos Empresariales de la Zona Franca S.M.E., M.P, S.A.U. (DEZF):
Requisito de actividad
Es una sociedad participada íntegramente por el Consorcio de la Zona Franca de Cádiz (CZFC),
ente adscrito al Ministerio de Hacienda y Función Pública, que posee el 100 % de las participaciones
de otras sociedades pertenecientes al mismo Grupo empresarial (Quality Food Industria
Alimentaria, S.A., en liquidación;; Aparcamientos Zona Franca, S.L.) y al menos el 50 % de las
participaciones de otras (Servicios Documentales de Andalucía, S.L.; Depósito Aduanero y Logístico
Sur de Europa, S.L.; y Powerastersolar 2009, S.L.).
DEZF es una sociedad instrumental, que ostenta la condición de poder adjudicador y que se dedica,
fundamentalmente, a la gestión de la parte administrativa del resto de las sociedades del Grupo y a
la explotación de los centros de negocios ubicados en edificios de titularidad del CZFC.
Mediante acuerdo del Comité Ejecutivo del CZFC, de fecha 19 de mayo de 2016, se modificaron
los estatutos sociales de DEZF, para que incluyera la consideración de medio propio. De este modo,
se configura como medio propio del CZFC y de sus sociedades unipersonales dependientes que
participen de la condición de poder adjudicador.
DEZF entiende que casi la totalidad de su volumen de negocios (90 %) proviene de ingresos
obtenidos por actividades realizadas para los poderes adjudicadores que le pueden conferir
encargos (el CZFC, Servicios Documentales de Andalucía, S.L. y Aparcamientos Zona Franca, S.L.)
y que, por tanto, cumpliría con el requisito establecido en el artículo 32 de la LCSP.
De acuerdo con la información remitida al Tribunal, la mayor parte de sus ingresos provienen de la
explotación de centros de negocios de la Zona Franca, propiedad del Consorcio y sobre los que
tiene formalizados contratos de arrendamiento. En concreto, en el ejercicio 2018 supusieron un
63,97 % del total de sus ingresos. Según manifiesta la Sociedad, estos contratos son de ejecución
obligatoria por DEZF y de acuerdo con las instrucciones fijadas unilateralmente por el Consorcio. El
resto de ingresos provienen de la explotación de plantas fotovoltaicas en las cubiertas de inmuebles
propiedad del CZFC, en las que DEZF tiene una cesión de uso; del arrendamiento para la
explotación de una cafetería cedida por el CFZC; y de diversos servicios administrativos realizados
para Servicios Documentales de Andalucía, S.L. y Aparcamientos Zona Franca, S.L., como gestión
y pago de nóminas y seguros sociales, facturación, cobro y contabilización de clientes, información
a la IGAE, preparación del presupuesto, etc.
Partiendo de los objetivos principales de la Entidad y sus líneas de actuación, incluidos en el
Programa de Actuación Plurianual 2019-2021, que fue incorporado a los Presupuestos Generales
del Estado del ejercicio 2019, los centros de negocios de la Zona Franca, de titularidad del Consorcio
y explotados por DEFZ, tienen como finalidad fomentar el desarrollo empresarial de emprendedores
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 19
y PYMES, y apoyar el área económica del entorno, proporcionando los servicios administrativos y
financieros que necesiten; y la explotación de plantas fotovoltaicas del Consorcio y responden a la
necesidad de mantener la participación en proyectos de energías alternativas como forma de
desarrollo de nuevas soluciones tecnológicas, participando y formando en el proceso completo de
producción, instalación y montaje y mantenimiento.
El CZFC es un poder adjudicador que se constituyó principalmente para el establecimiento y
explotación de la Zona Franca, bajo la dependencia del Ministerio de Hacienda y Función Pública,
así como para gestionar y explotar todos los bienes integrantes de su patrimonio y situados fuera
de la Zona Franca, con el fin de contribuir al desarrollo y dinamización económica y social de su
área de influencia. De ello se deduce que las actividades llevadas a cabo por DEZF se realizan en
beneficio de su accionista único que, a su vez, persigue objetivos de interés general.
Por otra parte, los servicios administrativos realizados para las Sociedades del Grupo responden a
la necesidad de mejorar la gestión de la información y la resolución de incidencias para tender a
facilitar a las sociedades y unidades de negocio del Grupo la información en tiempo real, lo que
redunda en beneficio para las entidades controladas por el Consorcio.
En definitiva, se puede afirmar que la parte esencial de la actividad de DEZF es de carácter
doméstico y se realiza en beneficio del poder adjudicador que lo controla y puede conferirle
encargos y de aquellos otros poderes adjudicadores controlados por aquel, y, en consecuencia,
debe considerarse cumplido el requisito de actividad.
Sin embargo, en el Informe emitido por la IGAE con fecha 12 de febrero de 2020, en relación a la
memoria justificativa del medio propio que, en aplicación del artículo 86 de la LRJSP, DEZF remitió
al órgano de control el 19 de noviembre de 2019, la IGAE observa que las actividades que se tienen
en cuenta para el cómputo del 80 % no obedecen a instrucciones unilaterales del poder adjudicador,
no se retribuyen en base a tarifas y algunos de estos contratos son de naturaleza patrimonial,
rigiéndose por su normativa específica a dichos efectos. Es decir, no considera acreditado el
cumplimiento del requisito de actividad. Este criterio, sin embargo, por las razones expuestas con
anterioridad, no es compartido por el Tribunal de Cuentas.
La Entidad ha manifestado que, teniendo en cuenta el criterio sostenido por la Circular conjunta de
la Abogacía del Estado y la IGAE de 22 de marzo de 2019, la solución para adaptarse a los nuevos
criterios interpretativos podría ser una reorganización de los servicios y formas de contratación,
pudiendo sustituirse los actuales contratos de arrendamiento por un encargo que tuviera como
prestación una concesión de servicios consistente en la explotación de los centros de negocio. A
estos efectos señalan que, teniendo en cuenta la reorganización de las actividades, el cálculo podría
hacerse de acuerdo con proyecciones de negocios, del que resultaría un promedio del volumen de
negocio para el poder adjudicador del 88 % para el periodo 2019-2020. No obstante, en opinión de
este Tribunal, la formalización de contratos de arrendamiento no vulnera las reglas de competencia
en el mercado y forma parte de su actividad esencial, motivo por el que la citada reorganización no
se considera necesaria a efectos de cumplir con el requisito de actividad.
Por último, DEZF incluyó en la memoria de las cuentas anuales de 2018 una nota sobre su condición
de medio propio y el cumplimiento del requisito de actividad, en la que se especifica que en el
ejercicio 2018 se había aprobado el primer encargo del Consorcio, teniendo en cuenta lo previsto
en el artículo 32 de la LCSP y que entiende que casi la totalidad de su volumen de negocios (90 %)
proviene de ingresos obtenidos de actividades realizadas en virtud de los cometidos de los poderes
adjudicadores que pueden conferirle encargos. En las cuentas anuales de 2019, DEZF se limita a
informar sobre la aprobación de un encargo, sin acreditar el cumplimiento del requisito. En cuanto
a su revisión por un auditor externo, en el periodo fiscalizado la Entidad estaba exceptuada de la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 20
obligación de que se auditaran sus cuentas anuales en virtud de lo previsto en el artículo 263 de la
Cálculo y aprobación de tarifas
El Consorcio no ha aprobado tarifas de aplicación general a los encargos que pueda recibir DEZF,
sino que, en el documento de aprobación del único encargo como tal realizado, en 2018 se señala
que la tarifa del encargo se calculará en base a los costes reales de realización de las unidades
producidas directamente por el medio propio, con lo que no puede darse por acreditado el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32 de la LCSP en relación con las tarifas,
más allá de su aprobación por la entidad pública de la que depende el medio propio.
b) Enajenación de Materiales Ferroviarios, S.A., S.M.E, M.P. (EMFESA)
Requisito de actividad
EMFESA una sociedad pública mercantil participada íntegramente por ADIF, que fue creada en
1985 para gestionar la enajenación por sí o mediante terceras personas de los materiales
innecesarios para la explotación ferroviaria, tanto si se trata de materiales inútiles como nuevos o
usados útiles. Con fecha 27 de junio de 2013, se modificaron sus estatutos para incluir su condición
de medio propio y servicio técnico de cualquier poder adjudicador integrado en la AGE, a los efectos
previstos en el artículo 4.1.n) y 24.6 del TRLCSP.
Como justificación del cumplimiento del requisito de actividad, EMFESA únicamente ha aportado
un escrito del Director General de 10 de enero de 2019, en el que certifica, en nombre de la Entidad,
que en el periodo comprendido entre 2016 y 2018 la actividad llevada a cabo por EMFESA para sus
poderes adjudicadores superó el 80 % en función del importe del volumen de negocio,
acompañando un cuadro expresivo de la cifra del volumen de negocio durante el periodo 2016-2018
con la indicación del porcentaje que representan los cometidos efectuados para los poderes
adjudicadores, porcentaje que en 2016 no alcanzaba el 80 % pero que en los dos ejercicios
posteriores se encuentra por encima del 90 % respecto de la cifra total del volumen de negocio. No
se ha aportado, sin embargo, ningún dato adicional que aclare cuáles han sido los poderes
adjudicadores ni los datos utilizados para el cálculo.
En las memorias correspondientes a las cuentas anuales de 2018 y de 2019, se hace una referencia
a su condición de medio propio, con indicación del porcentaje del volumen de negocio que destina
a los poderes adjudicadores, estando en ambos ejercicios por encima del 91 %. No obstante, no
consta ningún apartado específico sobre este aspecto en los informes de auditoría realizados a las
citadas cuentas de 2018 y 2019.
Cálculo y aprobación de tarifas
De acuerdo con la información remitida, durante el ejercicio 2018 EMFESA fue retribuida mediante
compensación tarifaria aprobada en cada encargo realizado por los poderes adjudicadores ADIF y
ADIF-AV. De acuerdo con la documentación recibida, ADIF establece la compensación tarifaria con
el impuesto sobre el valor añadido (IVA) incluido. En relación con la aplicación del IVA, cabe recordar
que la Disposición Final décima de la LCSP modificó el artículo 7.8.c) de la Ley 37/1992, de 28 de
diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, determinando la no sujeción al IVA de los servicios
prestados en virtud de los encargos realizados por los poderes adjudicadores a los medios propios
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 21
personificados, en los términos del artículo 32 de la LCSP, por lo que las compensaciones tarifarias
aprobadas por ADIF no deberían incluir este concepto.
3
EMFESA ha informado que, a la fecha de redacción de este Informe, se estaban elaborando unas
tarifas para ser aprobadas por los accionistas, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 32
de la LCSP.
c) Empresa para la Gestión de Residuos Industriales, S.A., S.M.E., M.P. (EMGRISA)
Requisito de actividad
Como ya se ha señalado, EMGRISA tiene reconocido en sus Estatutos sociales su carácter de
medio propio y servicio técnico de la AGE y de sus organismos públicos, de SEPI, de ENUSA, del
CIEMAT, de ENAIRE, de ADIF, de RENFE, de Puertos del Estado y de A.l. Abra Industrial, S.A.,
S.M.E., así como de las sucesivas entidades del sector público que cumplan los requisitos
contemplados en la LCSP.
EMGRISA se constituyó teniendo como objeto social la realización de cuantas actividades fueran
necesarias para la correcta gestión de los programas y acciones del Plan Nacional de Residuos
Industriales a que se refiere la Ley 20/1986, de 14 de mayo. Durante los ejercicios 2018 y 2019, su
actividad principal ha consistido en la caracterización y descontaminación de suelos contaminados
y en la gestión de residuos industriales.
La Entidad ha certificado que, durante los ejercicios 2017, 2018 y 2019, desarrolló un 89 % de
promedio del volumen de actividad referido al indicador “horas de trabajo imputadas a proyectos” a
favor de sus poderes adjudicadores y entidades contratantes pertenecientes al sector público, según
el siguiente detalle:
Cuadro nº 2: EMGRISA. Horas imputadas a proyectos
IMPUTACIÓN DE HORAS A PROYECTOS DE CLIENTES PÚBLICOS
2018
2017
ACCIONISTAS (ENUSA, AENA, RENFE, ADIF, PUERTOS DEL ESTADO)
16.986
13.484
MINISTERIOS (MITECO, MAPA, DEFENSA)
9.937
10.814
OTROS ORGANISMOS Y ENTES PÚBLICOS (ACUAMED, NAVANTIA,
FNMT, IMBISA, INTA, S.P., ETC)
11.584
10.571
ENTIDADES CONTRATANTES DEL SECTOR PÚBLICO
38.507
34.870
OTROS SECTORES
5.529
2.063
TOTAL HORAS DE PRODUCCIÓN
44.036
36.933
% ENTIDADES CONTRATANTES DEL SECTOR PÚBLICO
87 %
94 %
Fuente: EMGRISA
EMGRISA utiliza este indicador, “horas de trabajo imputadas a proyectos”, por considerar que
muestra adecuadamente a qué se dedica la Sociedad y a quién presta sus servicios, obteniendo
dicha información de los partes de trabajo en los que el personal productivo imputa sus horas a
proyectos. Por parte del Tribunal, se considera que este indicador es razonable y adecuado.
3
La Entidad alega que algunas tarifas contemplaban el IVA por referirse a actividades incluidas en las excepciones
establecidas por la Ley. No obstante, ninguna de las tarifas analizadas se refiere a las actividades excepcionadas en la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 22
En consideración a lo expuesto, debe considerarse cumplido el requisito de actividad, aunque con
las deficiencias que, en relación con el control efectivo, se han expuesto en el apartado II.1.1.
anterior.
En la memoria correspondiente a las cuentas anuales de 2018, se hace constar que durante el
ejercicio 2018 desarrolló un 87 % del volumen referido al indicador “horas de trabajo imputadas a
proyectos” a favor de sus poderes adjudicadores y entidades contratantes pertenecientes al sector
público, un 94 % durante el ejercicio 2017 y un 89 % durante el ejercicio 2016. No existe, sin
embargo, en el informe de auditoría referencia concreta a la verificación de este requisito. En la
memoria correspondiente a las cuentas anuales de 2019, se hace referencia a los porcentajes de
actividad en función de las horas de trabajo imputadas a proyectos a favor de poderes adjudicadores
durante el periodo 2017-2019, representando el correspondiente al ejercicio 2019 un 86 %, sin que
exista ninguna alusión concreta a la verificación del cumplimiento del requisito de actividad en el
informe de auditoría. No obstante, en el trámite de alegaciones, la Entidad ha remitido un informe
complementario sobre las cuentas anuales de 2019, de fecha 28 de octubre de 2020, en el que el
auditor externo especifica que ha verificado la idoneidad del indicador de actividad utilizado por
EMGRISA y el cálculo del mismo, relacionando todas las verificaciones realizadas al respecto.
Cálculo y aprobación de tarifas
Las tarifas en vigor, según certificado del Director General de EMGRISA de 1 de julio de 2020,
fueron aprobadas el 8 de octubre de 2015 por el Consejo de Administración de SEPI, entidad que
posee la mayoría del capital de ENUSA, que, a su vez, es el accionista mayoritario de EMGRISA.
Dichas tarifas se aprobaron con el objeto de actualizar las anteriormente vigentes de 2010 y
adaptarlas a la Ley 28/2014, de 27 de noviembre, por la que se modifica la Ley 37/1992 de 28 de
diciembre, del Impuesto de Valor Añadido, según la cual las encomiendas de gestión quedan no
sujetas al IVA y al Impuesto General Indirecto Canario.
En la memoria que acompaña a las tarifas se manifiesta que estas tarifas están en consonancia
con los precios de mercado de técnicos especialistas con titulación superior”, habiéndose tenido en
cuenta para su determinación “las tarifas vigentes de EMGRISA para la AGE y otras entidades del
sector público, bien mediante acuerdos bilaterales, o bien mediante encomiendas de gestión o
precios de mercado”. En la determinación de las tarifas, según la memoria, se han tenido en cuenta
los costes directos, los indirectos, así como los márgenes razonables acordes con las prestaciones
comprometidas, para atender, tanto posibles desviaciones e imprevistos, como su rentabilidad.
Además, se prevé que en el caso de realización de encomiendas de gestión no sujetas a IVA, según
el artículo 7.8 de la Ley 37/1992, las tarifas correspondientes a las partidas codificadas como IN
(ejecución de infraestructuras), MU (muestreo y analíticas) y EN (ensayos), serán incrementadas
en un porcentaje igual al tipo de IVA vigente en el momento de prestación del servicio. También se
prevé que, establecido el presupuesto en base a las tarifas, el mismo se incrementará en un 4 %
en concepto de gastos generales.
A tenor de lo expuesto, no parece que dichas tarifas se hayan basado exclusivamente en costes
reales, según lo exigido en el artículo 32 de la LCSP, sino que se les suman otros conceptos
atendiendo a criterios de rentabilidad, de forma que estén en consonancia con los precios de
mercado. Además, se fijan porcentajes a tanto alzado para cubrir gastos generales e imprevistos.
Al respecto, cabe recordar que la Moción a la Cortes Generales sobre la necesidad de desarrollar
un adecuado marco legal para el empleo de las encomiendas de gestión por las Administraciones
Públicas (nº1198), aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 22 de diciembre de 2008, ya
precisó que los precios fijados a tanto alzado deberían tener la consideración de gastos a justificar.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 23
d) Fábrica Nacional de la Moneda y Timbre, Real Casa de la Moneda (FNMT-RCM)
Requisito de actividad
Como ya se ha señalado, durante el periodo fiscalizado, años 2018 y 2019, la FNMT-RCM tenía la
consideración de medio propio de la AGE y de los organismos, entes y entidades de naturaleza
jurídico-pública o jurídico-privada vinculadas o dependientes de ella y, desde marzo de 2020, por la
modificación introducida en la LCSP mediante al Real Decreto Ley 11/2020, tiene consideración de
medio propio personificado de los poderes adjudicadores dependientes o vinculados a los sectores
públicos estatal, autonómico y local.
Para acreditar el cumplimiento del requisito de actividad, la FNMT-RCM ha remitido un informe en
el que manifiesta que se ha visto afectada por la reorganización de sus servicios debido al proceso
de segregación de una rama de actividad (fabricación de los billetes euro) y la posterior constitución
de la sociedad Imprenta de Billetes, S.A. que se encarga de llevarla a cabo. Teniendo en cuenta
esta reorganización y la posibilidad que establece la Circular conjunta de 22 de marzo de 2019, en
dicho informe realiza una proyección de negocio para los ejercicios 2019-2021, utilizando como
indicador su cifra de negocio, que muestra un promedio de actividad realizada para sus poderes
adjudicadores del 81,64 %. No obstante, se desprende de la documentación remitida que el único
impacto que ha provocado dicha segregación es que la facturación derivada de esta actividad, que
representa un porcentaje muy pequeño, ha dejado de contabilizar en la parte de su actividad
esencial, sin que ello tenga ninguna consecuencia en cuanto al cumplimiento del requisito de
actividad, dado que se mantendría por encima del 80 %.
Según indica la Entidad en su informe, el objetivo de utilizar las proyecciones de negocios es
proyectar a la nueva figura legal del Encargo la producción y prestación de servicios que la entidad
realiza para sus poderes adjudicadores y que, a la fecha, y en algunos casos, se realizan con un
soporte legal anterior a la nueva normativa”. Es decir, parece desprenderse que las proyecciones
de negocio no se justifican por la segregación de parte de su actividad, sino por el hecho de que
determinados negocios jurídicos que actualmente tienen la forma jurídica de convenio pasarán a
formalizarse como encargos que reúnan los requisitos del artículo 32 de la LCSP, lo que, de acuerdo
con el análisis realizado en el presente Informe sobre las exigencias legales para dar cumplimiento
al requisito de actividad, no sería necesario.
Aunque el indicador de “cifra de negocio” utilizado por la Entidad se considera razonable y
adecuado, al no haber aportado datos de sus ingresos en los tres ejercicios precedentes, no se ha
podido verificar que dicho porcentaje se hubiera cumplido en los ejercicios 2016-2018.
La FNMT-RCM ha incluido en la memoria de las cuentas anuales de 2018 su condición de medio
propio de la AGE y sus organismos, entes y entidades del sector público estatal en el apartado
relativo a la actividad de la entidad, así como una nota sobre su condición de medio propio y el
cumplimiento del requisito de actividad mediante proyecciones de negocio durante el periodo 2019-
2021, utilizando el indicador de la cifra de negocio. Aporta el informe de auditoría realizado por la
Oficina Nacional de Auditoría con opinión favorable, en el que se hace una referencia expresa a que
la verificación realizada en cuanto al requisito de actividad se ha limitado a analizar las partidas
componentes del desglose facilitado del cálculo realizado y su razonabilidad con relación a las
cuentas auditadas. Asimismo, señala que, tratándose de proyecciones, la evolución real podría
diferir de la prevista y que esta comprobación en la auditoría de cuentas no sustituye al informe a
emitir en virtud del artículo 86.3 de la LRJSP. En cuanto a la memoria correspondiente a 2019,
también incluye una nota específica sobre su condición de medio propio, en la que hace
nuevamente referencia al cumplimiento de requisito de actividad mediante proyecciones de negocio
durante el periodo 2019-2021, haciendo constar los datos reales referentes al ejercicio 2019, en el
que la actividad como medio propio habría supuesto el 81,26 % del total. En el informe de auditoría,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 24
que igualmente expresa una opinión favorable, se señala que el análisis del auditor se “ha limitado
a verificar el cumplimiento de las proyecciones previstas para el 2019 sobre los datos reales del
ejercicio, que efectivamente ha sido muy ajustado.
Cabe destacar que en la aplicación por la Entidad del indicador de la cifra de negocio, no se
discriminan las actividades que se desarrollan bajo la cobertura formal de un encargo o son de
cumplimiento obligatorio y con compensación de costes, como exige la Circular conjunta de la
Abogacía General del Estado y la IGAE; a pesar de lo cual, el Informe emitido por la IGAE sobre su
condición de medio propio en aplicación del artículo 86 de la LRJSP fue favorable, lo que puede
resultar contradictorio.
Cálculo y aprobación de tarifas
La Entidad ha remitido resoluciones de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Función
Pública, emitidas durante el periodo comprendido entre el 11 de mayo de 2009 hasta el 24 de
septiembre de 2019, en las que se aprueban las tarifas para cada encargo concreto que se realiza,
sin perjuicio de que dichos encargos puedan reiterarse en el tiempo.
De la totalidad de tarifas aprobadas por la Subsecretaría, solo cuentan con memoria justificativa
aquellas con fecha de aprobación posterior a diciembre de 2011. Manifiesta la FNMT-RCM que
aquellas resoluciones que no cuentan con su correspondiente memoria económica son las que
provienen de la etapa inicial (hasta diciembre de 2011), para las cuales, en general, se mantuvo el
precio que anteriormente se estaba aplicando en los correspondientes documentos jurídicos previos
a las encomiendas de gestión, por considerarse que mantenían las condiciones de rentabilidad que
permitiesen la sostenibilidad a largo plazo de la entidad”.
En la mayoría de las resoluciones que van acompañadas de memorias justificativas (aprobadas a
partir de mayo de 2012) se indica que se han elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo
30.1 de los Estatutos de la Entidad, aprobado por Real Decreto 1114/1999, de 25 de junio. Dicho
artículo establece que, cuando actúe como medio propio y servicio técnico de la AGE, se atendrá
a las tarifas aprobadas por la Administración o poder adjudicador encomendante, teniendo en
cuenta la equiparación entre el coste de producto o servicio y el precio a repercutir, el cual
comprenderá necesariamente un porcentaje de beneficio industrial. En algunos casos, además, se
señala que las tarifas resultantes se encuentran orientadas a costes, así como dirigidas a la
necesaria actualización tecnológica que ha de realizarse en este tipo de productos, con la finalidad
de que la FNMT-RCM pueda hacer desarrollos propios.
Dichas resoluciones, vigentes en la actualidad, no se ajustan a lo previsto en el artículo 32.4 de la
LCSP, que exige que las tarifas se calculen atendiendo a los costes reales de producción, sin que
quepa, en consecuencia, añadir ningún margen de rentabilidad o beneficio industrial. No obstante,
en las resoluciones aprobadas a partir del 17 de febrero de 2017, como la relativa a los certificados
médicos, licencias y certificados de seguridad para la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, la
relativa a certificados veterinarios o la relativa a elaboración de licencias comunitarias, entre otras,
se excluye expresamente la aplicación del beneficio industrial, aunque se mantiene el importe de la
“renovación tecnológica”.
En definitiva, la FNMT-RCM está utilizando tarifas aprobadas en ejercicios anteriores (algunas de
ellas en el ejercicio 2009), lo que hace necesario una actualización de las tarifas que respete los
límites establecidos en el artículo 32 de la LCSP y se acompañe de la memoria económica
correspondiente.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 25
e) Ingeniería y Economía del Transporte S.M.E. M.P., S.A. (INECO)
Requisito de actividad
INECO es una sociedad mercantil estatal dependiente del Ministerio de Transportes, Movilidad y
Agenda urbana, cuyo objeto social es, en términos generales, la realización de todo tipo de estudios
y proyectos vinculados con el sector del transporte y las telecomunicaciones.
En 2008 fue declarada medio propio y servicio técnico de la AGE. De acuerdo con el artículo 2 de
sus Estatutos, según la última modificación aprobada en Junta General Extraordinaria celebrada el
28 de marzo de 2019 y elevada a pública el siguiente 4 de junio, INECO tiene la consideración de
medio propio personificado de la AGE y de aquellas entidades del sector público estatal que tengan
la consideración de poder adjudicador y cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 32
de la LCSP.
INECO ha utilizado como indicador para justificar el requisito de actividad las horas de trabajo
imputadas a proyectos a favor de sus poderes adjudicadores y de las entidades contratantes a las
que sirve como empresa asociada (figura prevista en la Ley reguladora de los procedimientos de
contratación en los denominados sectores excluidos, que también se basa en la doctrina “in house
providing”).
En función de este cálculo, el indicador arroja un promedio para el periodo 2016-2018 del 93 % de
horas imputadas a proyectos productivos de la AGE y empresas asociadas. El mismo porcentaje se
desprende de los datos incluidos en sus cuentas anuales correspondientes a 2019.
Este Informe fue igualmente remitido a la IGAE a los efectos de acreditar el cumplimiento de este
requisito en la Memoria justificativa de su condición de medio propio fechada el 18 de octubre de
2019, no dando lugar a ningún tipo de observación por parte de la IGAE, que emitió informe
favorable. Sin embargo, es preciso señalar en este punto que la LCSP, en su artículo 32, apartado
4 subapartado b), lo que exige es que más del 80 % de las actividades del ente destinatario del
encargo se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes
adjudicadores que lo controlan y pueden conferirle encargos, o por otras personas jurídicas
controladas por aquellos, es decir, la actividad de INECO con aquellas entidades para las que
actuaba como empresa asociada en aplicación de la entonces vigente Ley 31/2007, que regulaba
los procedimientos de contratación en los sectores excluidos, no aporta información suficiente si no
se acompaña de los datos que acreditan que la influencia dominante bajo la que se encuentran
estas entidades contratantes la ostentan directa o indirectamente los poderes adjudicadores
respecto de los cuales INECO tiene la condición de medio propio. No obstante, se ha comprobado
que, en el periodo fiscalizado, las entidades contratantes para las que INECO actuaba como
empresa asociada eran poderes adjudicadores dependientes del Ministerio de Transportes,
Movilidad y Agenda Urbana, por lo que, desde esta perspectiva, se trataba de entidades controladas
por los poderes adjudicadores que controlan al medio propio y pueden conferirle encargos.
Una segunda cuestión que cabe resaltar es que en la aplicación del citado indicador en ningún
momento se discrimina sobre las actividades que se desarrollan bajo la cobertura formal de un
encargo o son de cumplimiento obligatorio y con compensación de costes, como exige la Circular
conjunta de 22 de marzo de 2019, y aun así el Informe emitido por la IGAE en aplicación del artículo
86 de la LRJSP fue favorable, lo que puede resultar contradictorio.
Finalmente, hay que añadir que el cálculo del porcentaje de actividad se encuentra incluido en las
memorias de las cuentas anuales de los ejercicios 2018 y 2019. Los informes de auditoría
correspondientes se limitan, sin embargo, a incluir un párrafo de énfasis en el que se señala la
condición de medio propio de INECO, sin especificar si se han realizado comprobaciones en
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 26
relación con el cumplimiento del requisito de actividad. No obstante, en el trámite de alegaciones,
INECO ha remitido un documento específico del auditor en el que se detalla que se ha comprobado
la actividad realizada por INECO para las entidades de las que es medio propio durante los ejercicios
2016-2018.
Cálculo y aprobación de tarifas
INECO ha remitido dos memorias para la aprobación de tarifas, ambas de 2016, una con tarifas
sujetas a IVA y otra con tarifas no sujetas a IVA, que fueron aprobadas por Orden de 9 de mayo de
2016 del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y cuya vigencia se mantiene en la
actualidad. Debe traerse a colación, nuevamente, la reforma operada por la Disposición Final
Décima de la LCSP al artículo 7.8 de la Ley 37/1992 reguladora del IVA, por la que se declaran no
sujetas las actuaciones derivadas de encargos de poderes adjudicadores a medios propios
personificados, lo que hace necesario la revisión de las tarifas aprobadas en 2016.
Estas tarifas se calculan de conformidad con lo establecido en el “Acuerdo del Consejo de Ministros
por el que se dan instrucciones para la atribución de la condición de medio propio y servicio técnico
a sociedades mercantiles estatales cuyo capital corresponde en su integridad a la Administración
General del Estado o a la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales y a fundaciones
constituidas con aportación íntegra de esa entidad, de 6 de junio de 2008, también utilizado para
el cálculo de las tarifas de 2010, anteriormente vigentes.
En el Informe emitido por la IGAE sobre la Memoria justificativa de la condición de medio propio, de
18 de octubre de 2019, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 86.3 de la LRJSP, figura la
presentación por parte de INECO de una aclaración sobre la vigencia de la comparación de las
tarifas con mercado que ha sido remitido en el trámite de alegaciones por la Entidad, y en el que se
hace referencia a que la Inspección General del Ministerio de Fomento emitió informe el 22 de abril
de 2016, verificando que las tarifas propuestas por INECO se ajustan, e incluso están por debajo
de las de mercado, no obstante, la citada aclaración no consta firmada y no se adjunta el referido
informe. En consecuencia, no se ha dispuesto de datos suficientes que permitan acreditar que las
tarifas se ajustan a los requisitos establecidos en el artículo 32 de la LCSP, más allá de su
aprobación por la entidad pública de la que depende el medio propio personificado.
f) Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España, S.A, S.M.E, M.P. (ISDEFE).
Requisito de actividad
ISDEFE es una empresa pública de consultoría e ingeniería en el ámbito de la defensa y la
seguridad, que es medio propio personificado de la AGE y de todas su entidades vinculadas y
dependientes.
ISDEFE ha acreditado el cumplimiento del requisito de actividad atendiendo al indicador de
ingresos, es decir, a los ingresos obtenidos por encargos en relación con el total de ingresos
anuales. En aplicación de este criterio, ISDEFE ha dedicado una media del 87,62 % de su volumen
de negocio a las actividades de medio propio en el periodo 2016-2018.
En la memoria de las cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2018, se incluye un apartado
específico en el que se recoge su consideración como medio propio y servicio técnico de la AGE y
de los entes, entidades y organismos vinculados y dependientes de ella, así como el cálculo del
peso porcentual de las actividades que realiza como medio propio sobre el total de su actividad. Del
mismo modo, en el informe de auditoría se constata específicamente la verificación de que “más del
80 % de la actividad se ha llevado a cabo en ejercicio de los cometidos que le han sido confiados
por el poder adjudicador que lo controla y a las tarifas aprobadas reglamentariamente.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 27
Por otra parte, también en la memoria de las cuentas anuales de 2019 se incluye una nota en la
que se establecen los servicios que la Sociedad, como medio propio y servicio técnico, presta a sus
poderes adjudicadores, así como su peso porcentual sobre el resto de las actividades, ascendiendo
este a un 90,96 %. Del mismo modo, en el informe de auditoría de las cuentas anuales de 2019 se
pone de manifiesto que se ha incluido, dentro de sus procedimientos de verificación, una serie de
comprobaciones sobre su actividad como medio propio.
Cálculo y aprobación de tarifas
La Entidad ha aportado las Resoluciones del Director General de Asuntos Económicos del Ministerio
de Defensa, de fechas 18 de marzo de 2016, 28 de septiembre de 2018 y de 28 de mayo de 2019,
aprobando las tarifas a aplicar por la Entidad. Estas tarifas se basan en la aplicación del Acuerdo
del Consejo de Ministros de 6 de junio de 2008.
De acuerdo con la información remitida por ISDEFE, las tarifas se aprueban previa comprobación,
revisión e informe por parte del Grupo de Evaluación de Costes de la Dirección General de Asuntos
Económicos del Ministerio de Defensa.
Por otra parte, la Entidad ha rendido los análisis de costes y compensación por aplicación de tarifas
correspondientes a los ejercicios 2017 y 2018.
En 2017, la diferencia entre los costes totales y la compensación de costes por aplicación de las
tarifas para la actividad de ISDEFE como medio propio instrumental fue negativa, por importe de
567.436 euros, lo que supuso una tasa de cobertura de costes negativa del 0,57 %. Por actividades,
la única en las que la compensación por tarifas fue superior a los costes fue la de consultoría,
asistencia técnica y defensa y seguridad, con una diferencia del 2,70 %; en el resto, los costes
fueron superiores a las compensaciones, destacando la actividad de proyectos de ingeniería
aeroespacial, en la que el porcentaje de cobertura negativo fue del 26,56 %.
En 2018, la diferencia de costes totales en su actividad como medio propio y su compensación por
tarifas fue menor en relación con la de 2017, negativa por 210.311 euros, lo que supuso una tasa
de cobertura negativa del 0,20 %. Por actividades, el margen positivo aumentó en las actividades
de consultoría, con un 4,26 %, aumentando en sentido contrario también el margen negativo en la
actividad de proyectos de ingeniería aeroespacial hasta el 30,21 %.
De lo anterior se desprende que, si bien el déficit de cobertura entre los costes y la compensación
de tarifas no es significativo a nivel global y se ha reducido en 2018, las tarifas fijadas para las
distintas actividades no se ajustan en su totalidad a los costes reales, por lo que ISDEFE debería
actualizar los cálculos que realiza para su determinación.
g) Mercados Centrales de Abastecimientos, S.A., S.M.E., M.P. (MERCASA)
Requisito de actividad
MERCASA es una empresa estatal, constituida en 1966 con el objetivo de crear mercados de
abastos dotados de depósito, tipificación y lonja, así como de impedir prácticas restrictivas de la
competencia, cuyos accionistas, en la actualidad, son SEPI y el Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentación, a través del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA). MERCASA está calificada
en sus Estatutos como medio propio y servicio técnico de la AGE y de sus organismos y entidades.
De acuerdo con el informe justificativo de su condición de medio propio remitido a este Tribunal de
Cuentas, para la consecución de su objeto social MERCASA se ha constituido como un instrumento
público que presta servicio al conjunto de la cadena alimentaria de manera directa e indirecta a
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 28
través de la Red de Mercas. Esta Red de Mercas, formada por 23 unidades alimentarias de
distribución mayorista y de servicios, está gestionada junto a los Ayuntamientos respectivos y su
objeto es la promoción, construcción y explotación de los Mercados, así como el mejoramiento en
todos los órdenes del ciclo de comercialización de productos alimenticios. En 5 de estos Mercas, la
participación de MERCASA es mayoritaria, siendo minoritaria en el resto. Dado que MERCASA
posee participaciones en estas sociedades, dependientes y asociadas, es matriz de un Grupo
empresarial de carácter público. Por último, la gestión de la Red de Mercas y la actividad de
asistencia técnica institucional de MERCASA fue calificada como “estratégica” en el Plan estratégico
aprobado por los Consejos de Administración de SEPI, el 27de julio de 2019, y de MERCASA, el
26 de julio de 2019.
En definitiva, MERCASA es una sociedad creada por el Estado como instrumento de política
económica que interviene en todo lo relativo a la construcción, explotación y gestión de los
mercados centrales de abastecimiento, para resolver los fallos del mercado libre en materia de
abastecimiento alimentario. Para conseguir este objetivo, se sirve de una red de 23 sociedades
creadas junto con los Ayuntamientos respectivos, que cuentan con una importante inversión en
infraestructuras para albergar al tejido empresarial de la distribución comercial y la logística
alimentaria. Además, MERCASA instrumenta otras políticas estatales en el ámbito de la distribución
alimentaria y el comercio interior. Todo ello justifica su consideración como medio propio
personificado.
MERCASA remitió al Tribunal un informe justificativo específico sobre el cumplimiento del requisito
de actividad, fechado el 19 de octubre de 2020, utilizando dos indicadores distintos: el coste/hora
del personal y el valor de la inversión patrimonial que mantiene en los MERCAS.
En relación con el primer indicador, el “coste/hora del personal”, se considera el periodo
comprendido desde diciembre de 2018 hasta la fecha del informe. De acuerdo con él, cuantitativa
y cualitativamente el reparto de horas de dedicación del personal de MERCASA está orientado a la
gestión de la Red de MERCAS, que es el eje fundamental del Plan Estratégico de MERCASA
aprobado por SEPI para el periodo 2019-2023. En concreto, de los datos aportados, el porcentaje
de gastos de personal dedicados al objeto de su actividad fundacional, la gestión de las MERCAS,
supone un 81,15 % del total, superior al 80 % exigido por la LCSP.
Por otra parte, MERCASA ha utilizado un indicador alternativo, la participación que ostenta en el
conjunto de los 23 Mercas, valorada según el valor del patrimonio neto de cada uno de ellos, que
asciende a 230,9 millones de euros, mientras que la inversión que mantiene en su otra actividad,
de gestión de centros comerciales, es de 30,98 millones de euros. Por tanto, el valor patrimonial de
la inversión que MERCASA mantiene en los MERCAS es significativamente mayor que la que
mantiene en los centros comerciales, aunque la rentabilidad de esta inversión esté muy por debajo
de valores de mercado, consecuencia precisamente de los criterios de interés público ajenos al
mercado que presiden su actuación.
Por lo tanto, teniendo en cuenta la imputación de los gastos de personal, así como el importe de la
inversión que MERCASA mantiene en el conjunto de la Red de MERCAS, calculado según el valor
actual del patrimonio neto de los Mercas, puede afirmarse que MERCASA cumple con el requisito
de actividad para ser considerada medio propio de la AGE, al destinar la parte esencial de su
actividad a cometidos de interés público de los poderes adjudicadores que la controlan y pueden
conferirle encargos y ser residual la parte de su actividad en la que puede participar libremente en
el mercado.
No obstante, debe señalarse que la información remitida al Tribunal de Cuentas no se encuentra
desglosada por años con referencia a las cifras correspondientes a los tres ejercicios anteriores, ni
se refleja en las memorias de las cuentas anuales de los ejercicios 2018 y 2019 la justificación del
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 29
requisito de actividad, ni se realiza mención alguna en los informes de auditoría correspondientes.
Deficiencias que MERCASA debería subsanar para ajustarse a los términos del artículo 32 de la
LCSP.
Cálculo y aprobación de tarifas
MERCASA ha aportado un certificado del Secretario del Consejo de Administración de SEPI en el
que se acredita que las tarifas relativas a gastos de personal fueron aprobadas por el Consejo en
su reunión de 25 de febrero 2011, dando a entender que son las tarifas vigentes en la actualidad;
sin embargo, no se ha remitido ningún dato o informe económico que permita analizar la base del
cálculo de las citadas tarifas.
h) Mercalgeciras, S.A., S.M.E., M.P. (MERCALGECIRAS)
Requisito de actividad
MERCALGECIRAS, es una sociedad anónima estatal que se constituyó en 2002, cuyo capital
pertenece íntegramente al sector público a través del Ayuntamiento de Algeciras, que participa en
un 5,1 % y de la sociedad estatal MERCASA, propietaria del 94,9 % restante, que, a su vez,
pertenece íntegramente a la AGE a través de SEPI y el FEGA. Según el artículo 1 de sus Estatutos,
MERCALGECIRAS es un medio propio y servicio técnico del Ayuntamiento de Algeciras y de la
AGE a través de MERCASA.
MERCALGECIRAS fue creada como una sociedad instrumental para intervenir en la construcción
de un mercado mayorista de abasto dotado de depósito, tipificación y lonja y en la explotación y
gestión de dicha instalación. También contribuye con su actuación al mejoramiento en todos los
órdenes del ciclo de comercialización de los artículos alimenticios. Su función principal y sobre la
que radica su actividad es satisfacer el interés general dentro de la cadena alimentaria, siendo una
herramienta para el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, para el Ministerio de Industria,
Comercio y Turismo y para otros organismos de ámbito regional, provincial y comarcal. En concreto,
de los datos aportados por la Entidad sobre su cifra de negocios para el periodo 2016-2018, se
deduce que el porcentaje de su actividad relacionada con los mercados mayoristas fue del 97,58 %
en el ejercicio 2016, del 98,40 % en el ejercicio 2017 y del 98,20 % en el año 2018.
De lo anterior se desprende que MERCALGECIRAS cumple con el requisito de actividad para ser
considerada medio propio de MERCASA y del Ayuntamiento de Algeciras, al destinar la parte
esencial de su actividad a cometidos de interés público de los poderes adjudicadores que la
controlan y pueden conferirle encargos.
En la memoria de las cuentas anuales del ejercicio 2018 no se hace referencia al requisito de
actividad ni el informe de auditoría correspondiente alude a la verificación de su cumplimiento. En
las cuentas anuales de 2019 se hace referencia a su condición de medio propio de MERCASA y del
Ayuntamiento de Algeciras, de acuerdo con lo establecido en el artículo 32 y siguientes de la LCSP,
utilizando como indicador para el cálculo de su actividad esencial el volumen global de negocio.
Sin embargo, no se recoge ningún porcentaje ni se justifica el cumplimiento del requisito; tampoco
en el informe de auditoría se hace referencia a esta cuestión.
Cálculo y aprobación de tarifas
No consta la existencia de tarifas aprobadas por la entidad pública de la que depende; en este caso;
SEPI.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 30
i) Mercados Centrales de Abastecimiento de Badajoz, S.A., S.M.E., M.P. (MERCABADAJOZ)
Requisito de actividad
MERCABADAJOZ es una sociedad estatal cuyo capital pertenece íntegramente al sector público a
través del Ayuntamiento de Badajoz, que participa en un 1,64 % y de MERCASA, propietaria del
98,36 % restante, que, a su vez, pertenece íntegramente a la AGE a través de SEPI y el FEGA.
Según el artículo 1 de sus Estatutos, MERCABADAJOZ es medio propio y servicio técnico de la
AGE, a través de MERCASA y del Ayuntamiento de Badajoz. Desde su creación, en septiembre de
1970, MERCABADAJOZ ha promovido y gestionado de forma instrumental, junto al Ayuntamiento
de Badajoz, la unidad alimentaria de distribución mayorista y los servicios logísticos, que cubre toda
la zona de Badajoz y su área de influencia transfronteriza.
Constituye su objeto social, entre otros aspectos, el mejoramiento en todos los órdenes del ciclo de
comercialización de productos alimenticios y la realización de las actuaciones y gestiones que, en
materia de ejecución de política alimentaria, comercial y de mercados en general, y cuantos
servicios relacionados con todos ellos le encomienden las Administraciones y entidades de las que
es medio propio.
Según la información remitida por MERCABADAJOZ, el porcentaje de la cifra de negocios debida
a su actuación en los mercados mayoristas, en ejecución de su objeto social y beneficio de los
poderes adjudicadores que lo controlan, representa más del 90 % en el periodo 2016-2018.
De acuerdo con lo anterior, MERCABADAJOZ cumple con el requisito de actividad para ser
considerada medio propio de MERCASA y del Ayuntamiento de Badajoz, al destinar la parte
esencial de su actividad a cometidos de interés público de los poderes adjudicadores que la
controlan y pueden conferirle encargos.
En la memoria de las cuentas anuales del ejercicio 2018 no se hace referencia al cumplimiento del
requisito de actividad; y tampoco en el informe de auditoría correspondiente. En las cuentas anuales
de 2019 se hace referencia a su condición de medio propio y a la utilización como indicador para el
cálculo de su actividad esencial del volumen global de negocio”, aunque no aparece dicho cálculo
en las cuentas, ni el porcentaje de actividad que representa; en el informe de auditoría
correspondiente a las cuentas anuales de 2019 tampoco se hace ninguna referencia a esta cuestión.
Cálculo y aprobación de tarifas
No consta la existencia de tarifas aprobadas por la entidad pública de la que depende; en este caso,
SEPI.
j) Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio, M. P., S.A,(SEGIPSA)
Requisito de actividad
SEGIPSA fue constituida el 14 de febrero de 1977 con el nombre de Viviendas Sociales de Madrid,
S.A. Es medio propio y servicio técnico de la AGE desde 1999, condición que vino establecida por
Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.
Actualmente, su régimen jurídico viene establecido en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del
Patrimonio de las Administraciones Públicas, en su Disposición Adicional décima. De acuerdo con
ellas, SEGIPSA ostenta la condición de medio propio y servicio técnico de la AGE y los poderes
adjudicadores de la misma dependientes para la realización, en términos generales, de cualquier
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 31
trabajo o servicio que le sea encomendado relativo a la gestión, administración, explotación y
mantenimiento de cualquier bien y derecho integrante o susceptible de integración en el Patrimonio
del Estado o en otros patrimonios públicos, así como en lo relativo a cualquier otro negocio jurídico
sobre estos bienes y derechos de naturaleza patrimonial.
Mediante escrito de fecha 22 de noviembre de 2019, el Presidente de SEGIPSA ha certificado que
la Sociedad realiza como medio propio personificado para el poder adjudicador que lo controla, la
AGE, y para otras personas jurídicas controladas por dicho poder adjudicador, al menos, el 80 %
de su actividad. La Sociedad utilizó como indicador el promedio del volumen global de negocios
durante los ejercicios 2016-2018, siendo el promedio de la importancia relativa del volumen
mantenido con sus poderes adjudicadores del 95,23 %. No obstante, en el certificado no se aporta
detalle de los ingresos que permita verificar el citado porcentaje.
No obstante, en la memoria de las cuentas anuales de 2018 figura un apartado específico en el que
se justifica el requisito de actividad atendiendo al volumen global de negocios y en el que se recoge
el mismo porcentaje de actividad esencial, un 95,23 %, como promedio de la actividad mantenida
con los poderes adjudicadores que pueden conferirle encargos, en el periodo 2016-2018. SEGIPSA
incluye en este cálculo no solo los ingresos por encargos propiamente dichos, sino también los
ingresos por arrendamientos, basándose para ello en un informe de la Abogacía del Estado de fecha
23 de marzo de 2017 en el que se considera que en este tipo de negocios jurídicos se cumplen las
condiciones del entonces vigente artículo 24.6 del TRLCSP y de la Directiva 2014/24/UE, dado que
la actividad se realiza bajo el control y con las condiciones que determina la Dirección General de
Patrimonio del Estado. El Tribunal de Cuentas comparte este criterio asentado por la Abogacía del
Estado, pues los contratos de arrendamiento son, en definitiva, otros cometidos que desarrolla para
su poder adjudicador y bajo su control, por lo que deben incluirse en la actividad esencial de la
Entidad, en aplicación del artículo 32 de la LCSP, en cuya dicción literal nada se especifica sobre
la forma o régimen jurídico de los citados cometidos.
Sin embargo, en la memoria de las cuentas anuales de 2019, SEGIPSA modificó el cálculo para el
cumplimiento del requisito de actividad, suprimiendo los ingresos por arrendamientos en base a lo
señalado en el informe de la IGAE de 18 de marzo de 2020, emitido en aplicación del artículo 86 de
la LRJSP, en el que, a pesar de ser favorable, se sugería su supresión por tratarse de negocios
jurídicos patrimoniales no sometidos a la legislación de contratos, exigencia que, como se ha
expuesto con anterioridad al inicio de este subepígrafe, no se refleja en el artículo 32 de la LCSP.
En todo caso, aun aplicando este nuevo criterio en el ejercicio 2019, el 99,63 % del importe de la
cifra de negocios de SEGIPSA corresponde a prestaciones de servicios realizados para la AGE y
las personas jurídicas controladas por ella, siendo el promedio de los ejercicios 2017 - 2019 del
98,78 %.
Según lo acreditado en las cuentas anuales de 2018 y 2019, SEGIPSA cumpliría con el requisito de
actividad; no obstante, no se realiza ninguna mención específica, ni en el informe de auditoría a las
cuentas de 2018 ni en el de las cuentas de 2019, sobre la verificación del citado requisito.
Cálculo y aprobación de tarifas
La Entidad ha remitido un conjunto de resoluciones firmadas por el Subsecretario del Ministerio de
Hacienda y Función Pública por las que se aprueban distintas tarifas y compensaciones para
trabajos determinados (como por ejemplo la Resolución por la que se aprueba la tarifa de SEGIPSA
a aplicar a la realización de los trabajos de identificación y valoración de los suelos de titularidad
pública de ADIF y actualización del inventario de bienes muebles, de 2 de marzo de 2017), en las
que se manifiesta que su determinación se ha realizado de manera que representa los costes reales
de realización de los trabajos. Se han aportado, asimismo, tarifas vigentes aprobadas en ejercicios
anteriores, siendo la más antigua la Resolución de 12 de febrero de 2001, publicada en el BOE el
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 32
21 de febrero, para la administración de bienes inmuebles, tarifas estas últimas que, dado el tiempo
transcurrido desde su aprobación, sería conveniente que fueran objeto de revisión y actualización.
En las memorias remitidas a este Tribunal, en las que se calculan los costes para la determinación
de las tarifas, se incluye, dentro de los costes externos, un epígrafe de “imprevistos” que, en algunos
casos, se establecen como un porcentaje del resto de gastos estimados y, en otros, se fijaba tanto
alzado. Cómo ya manifestó el Tribunal de Cuentas en la Moción a la Cortes Generales sobre la
necesidad de desarrollar un adecuado marco legal para el empleo de las encomiendas de gestión
por las Administraciones Pública, aprobada por el Tribunal de Cuentas el 22 de diciembre de 2008
(nº 1198), los precios fijados a tanto alzado deberían tener la consideración de gastos a justificar.
k) Sociedad Mercantil Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas,
S.A, M.P. (SEGITTUR)
Requisito de actividad
SEGITTUR, dependiente del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, es la responsable de
impulsar la innovación en el sector turístico español, tanto público como privado. La Sociedad, de
naturaleza fundamentalmente instrumental, está participada íntegramente por la AGE a través de
la Dirección General de Patrimonio del Estado y se constituyó como instrumento de política turística
por Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de septiembre de 2002. En 2003 se amplió su objeto
social para que sirviese de instrumento para contribuir, mediante la innovación tecnológica, al
desarrollo, modernización y mantenimiento de la industria turística, lo que se instrumentó mediante
Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de agosto de 2007.
Su condición de medio propio fue atribuida por Acuerdo de la Junta General de accionistas de 30
de junio de 2008, en cumplimiento de lo establecido en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 6
de junio de 2008.
SEGITTUR ha remitido al Tribunal de Cuentas la Memoria justificativa de la condición de medio
propio presentada ante la IGAE, a los efectos contemplados en el artículo 86.3 de la Ley 40/2015,
conforme a la Instrucción de 6 de julio de 2017 y, por tanto, en base a lo establecido en el derogado
TRLCSP y no en la LCSP, que entró en vigor con posterioridad. En la citada Memoria, la Sociedad
utilizó como indicador los ingresos para acreditar su actividad esencial durante el periodo 2014-
2016, atendiendo a los recibidos por la ejecución de encomiendas y a las transferencias recibidas
por los poderes adjudicadores de los que SEGITTUR es medio propio. La aplicación de este
indicador dio como resultado que durante el ejercicio 2014 dichos ingresos representaran un 94 %
del total, en 2015 un 91 %, y en el ejercicio 2016 un 94 %. La IGAE asumió el citado cálculo en base
a lo establecido en el TRLCSP y la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de
26 de febrero, si bien su Informe, de 23 de enero de 2018, fue desfavorable por no considerar
acreditado que el recurso al encargo era la opción más eficiente. En todo caso, no afectaría al
periodo fiscalizado, una vez entrada en vigor la Ley 9/2017.
Con respecto a la justificación del requisito de actividad que, de acuerdo con el artículo 32 de la
LCSP debe incluirse en la memoria de las cuentas anuales, en la correspondiente al ejercicio 2018
se señala, sin aportar datos adicionales, que cumple el requisito de actividad dado que más del 80
% de la media de los ingresos de la actividad de la Sociedad correspondientes a los tres últimos
años (2015, 2016 y 2017) proviene de encargos y transferencias que le han sido confiadas por el
poder adjudicador que hace el encargo y que controla a la Sociedad o por personas jurídicas
controladas del mismo modo por la entidad que hace el encargo.
No obstante, según el desglose contenido en la citada memoria sobre la cifra de negocios por un
total de 1.326.824 euros, un 80,94 % corresponde a proyectos destinados a poderes adjudicadores
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 33
de los que la Entidad es medio propio, en concreto a la Secretaría de Estado de Turismo y al
Ministerio de Cultura y Deporte. Y durante el ejercicio 2017, del total de la cifra de negocios,
1.230.644 euros, un 92,16 % corresponde a proyectos realizados para los poderes adjudicadores
(Secretaría de Estado de Turismo, Secretaria de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras
Digitales y Ministerio de Cultura y Deporte).
Por otra parte, en el informe de auditoría correspondiente se menciona, en un párrafo de énfasis, la
condición de medio propio de SEGITTUR, aludiendo a que “realiza un volumen significativo de sus
operaciones con clientes del ámbito público con quienes mantiene saldos relevantes…” sin que se
especifique tampoco que porcentaje representan dichos saldos sobre el total.
En la memoria del ejercicio 2019 tampoco se acredita el porcentaje de actividad que realiza para
sus poderes adjudicadores, si bien, en esta ocasión se señala que el promedio de los tres últimos
ejercicios ha sido del 97,3 %. La cifra de negocios en este ejercicio ascendió a 1.268.045 euros,
representando el volumen de actividad realizado para la Secretaría de Estado de Turismo y el
Ministerio de Cultura y Deporte, un 83,94 %. El resto de actividad que computa SEGITTUR para
alcanzar el 97 %, es la de carácter instrumental que directamente le asigna la Secretaría de Estado
de Turismo y es financiada con transferencias nominativas consignadas en los Presupuestos
Generales del Estado. Los ingresos se recogen como subvenciones de explotación y, por
consiguiente, no se incluyen en la cifra de negocios.
En el informe de auditoría de las cuentas anuales de 2019 únicamente se afirma que la Sociedad
realiza un volumen significativo, más del 80 % de sus operaciones, con clientes de la AGE, sin
aportar más detalle.
En consecuencia, atendiendo a su volumen de negocio, puede concluirse que la Entidad cumple el
requisito de actividad, si bien, aunque hay una mención expresa al respecto en los informes de
auditoría externa, ha incumplido la obligación de acreditarlo en la memoria que acompaña a las
cuentas anuales.
Cálculo y aprobación de tarifas
SEGITTUR ha remitido al Tribunal de Cuentas las tarifas aprobadas para el ejercicio 2015 por
resolución del Secretario de Estado de Turismo, en fecha 20 de agosto de 2015, y una propuesta
de aprobación de tarifas fechada en 2019 dirigida a la DGPE, que finalmente no fue contestada,
siendo preceptivo su informe favorable para que la propuesta pueda someterse a la aprobación del
órgano de tutela. SEGITTUR ha informado de que el 22 de abril de 2021 envió a la DGPE una nueva
propuesta, aunque a la fecha de elaboración de este Informe no consta su informe favorable.
Tanto las tarifas aprobadas en 2015, como la propuesta de aprobación de tarifas de 2019, se han
calculado en base al sumatorio de los costes directos, los costes indirectos, y un margen de
desviaciones, imprevistos y rentabilidad (6 %), de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo del
Consejo de Ministros de 6 de junio de 2008.
En el citado Acuerdo se señala que la tarifa deberá cubrir el valor de las prestaciones encargadas,
teniendo en cuenta para su cálculo los costes directos y los indirectos y márgenes razonables,
acordes con el importe de aquellas prestaciones, para atender desviaciones e imprevistos y de
rentabilidad.
Conviene tener en cuenta que la LCSP, en su artículo 32, exige que las tarifas respondan a los
costes reales de realización de las unidades producidas, es decir, no caben criterios de rentabilidad,
y que el establecimiento de un margen adicional por imprevistos podría suponer un beneficio para
la Entidad que realiza el encargo contrario a la normativa en vigor. Por este motivo, y siguiendo el
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 34
criterio establecido en la Moción a las Cortes Generales sobre la necesidad de desarrollar un
adecuado marco legal para el empleo de las encomiendas de gestión por las Administraciones
Públicas, aprobada por el Tribunal de Cuentas el 22 de diciembre de 2008, en el caso de costes
adicionales en los proyectos no contemplados en las tarifas aprobadas, sería más adecuado que
estos tuvieran la consideración de gastos a justificar.
No obstante, el 30 de septiembre de 2021, el Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó la Fiscalización
de la actividad de impulso de la competitividad del sector turístico realizada por la Sociedad
Mercantil Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas, S.A., M.P.
(SEGITTUR) en los ejercicios 2019 y 2020. Este Informe recoge que en todas las actividades que
ejecutó SEGITTUR por encargo en los ejercicios 2019 y 2020 se obtuvieron pérdidas, que se
producen porque las tarifas no cubrieron los costes del personal de las categorías profesionales
superiores, desde jefe de proyecto a directores de departamento.
l) Servicios y Estudios para la Navegación Aérea y la Seguridad Aeronáutica, S.M.E., M.P.,
S.A. (SENASA)
Requisito de actividad
SENASA es una sociedad estatal que se constituyó por Real Decreto 1649/1990, de 20 de
diciembre. Con posterioridad a su creación, SENASA asumió las competencias del desaparecido
Centro de Adiestramiento y de las Escuelas de Vuelo sin motor de la Dirección General de Aviación
Civil, modificándose su objeto social por Real Decreto 990/1992.
Mediante la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, se le otorga el carácter de medio propio instrumental
y servicio técnico de la AGE. En el año 2019 se modifica la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, por
Real Decreto-ley 9/2019, de 29 marzo, declarándose a SENASA como medio propio instrumental y
servicio técnico de la AGE y de aquellos entes, organismos y entidades vinculados o dependientes
de aquella, siempre que tengan la condición de poderes adjudicadores de conformidad con lo
establecido en el artículo 3.3 de la LCSP. SENASA depende de la Dirección General de Patrimonio
del Estado adscrita al Ministerio de Hacienda y Función Pública.
Según la memoria de las cuentas anuales del ejercicio 2019, durante los ejercicios 2018 y 2019
más del 85 % de su actividad estuvo destinada a la Seguridad Aeronáutica (76,25 % en 2018 y
76,68 % en 2019) y a la Formación de Navegación Aérea (12,86 % en 2018 y 13,75 % en 2019).
SENASA utiliza para acreditar el requisito de actividad esencial el indicador de horas/hombre,
imputables a proyectos facturables a los poderes adjudicadores que la controlan. Según la
información que consta en la memoria justificativa remitida a la IGAE de mayo de 2019, SENASA
ha dedicado un 89,36 % de promedio en el periodo 2016-2018 de su actividad a los poderes
adjudicadores que la controlan o a personas jurídicas controladas por aquellos. Debe considerarse
válida la acreditación del requisito de actividad. No obstante, en el Informe no se distingue entre los
proyectos realizados en ejecución de un encargo y los que no, y, aun así, ha obtenido un
pronunciamiento favorable de la IGAE sobre su condición de medio propio sin incluir ninguna
observación al respecto, lo que no parece muy acorde con el criterio establecido por la IGAE y la
Abogacía del Estado en la Circular conjunta de 22 de marzo de 2019.
En la memoria de las cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2018, la entidad incluye los
mismos datos remitidos a la IGAE. En el informe de auditoría se afirma que se han realizado
comprobaciones sobre la documentación soporte justificativa de la prestación de los servicios
procedentes de encomiendas de gestión, sin citar ningún porcentaje ni hacer ninguna referencia al
cumplimiento del requisito de actividad. En cuanto a la memoria correspondiente al ejercicio 2019,
se incluye un cuadro utilizando el mismo indicador, para el periodo comprendido entre el año 2017
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 35
a 2019, resultando un porcentaje medio del 88,59 % de las horas/hombre imputables a proyectos
facturables a los poderes adjudicadores. El Informe de auditoría realiza la misma afirmación que en
el ejercicio anterior.
Cálculo y aprobación de tarifas
Por Resolución de 13 de diciembre de 2002 de la Subsecretaría del Ministerio de Fomento se
aprueban las tarifas aplicables a SENASA. Las citadas tarifas, según manifiesta la Resolución,
responden al criterio establecido en la Ley 24/2001 de medidas fiscales, administrativas y de orden
social, en cuanto a que deberán representar los costes reales de realización. El 31 de marzo de
2011 y el 2 de diciembre de 2011 se realizaron modificaciones parciales de la Resolución de 2002.
Por resolución de 18 de julio de 2018 se aprueban nuevas tarifas por la Subsecretaria de Hacienda
a propuesta de la Dirección General de Patrimonio del Estado. La Entidad ha aportado una memoria
económica en la que se detalla la forma de cálculo de las tarifas. Éstas responden al sumatorio de
los costes directos, los costes indirectos y un porcentaje establecido a tanto alzado por
contingencias de un 8 % que incluye costes por distintos conceptos (imprevistos, costes por
disponibilidad de recursos, costes por desviaciones técnicas del proyecto y fluctuaciones del tipo de
cambio €/$ por las compras de repuestos y grandes reparaciones…). Además, se establece que
aquellos otros gastos no incluidos en las tarifas anteriores se facturarán por su coste, más un 5 %
por los gastos asociados a la tramitación, formalización y ejecución.
Según certificado que acompañan a la memoria justificativa de su condición de medio propio
remitida a la IGAE en mayo de 2019, se encontraban en fase de aprobación por el Ministerio de
Fomento nuevas tarifas en sustitución de las aprobadas por la Subsecretaría de Hacienda en 2018,
teniendo en cuenta, para el cálculo de las tarifas, los costes del ejercicio 2018, ya cerrado. Se
acompaña una memoria económica al respecto en la que se calculan las tarifas de una manera
similar a las de 2018.
Atendiendo nuevamente a la Moción a las Cortes Generales sobre la necesidad de desarrollar un
adecuado marco legal para el empleo de las encomiendas de gestión por las Administraciones
Públicas, aprobada por el Tribunal de Cuentas el 22 de diciembre de 2008”; y teniendo en cuenta
que la LCSP, en su artículo 32, exige que las tarifas respondan a los costes reales de realización
de las unidades producidas, puede concluirse que el establecimiento de un margen adicional por
imprevistos podría suponer un beneficio para la entidad que realiza el encargo contrarío a la
normativa en vigor, por lo que los precios fijados a tanto alzado deberían considerarse como gastos
a justificar.
m) Empresa de Transformación Agraria, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSA) y Tecnologías y
Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSATEC)
Requisito de actividad
TRAGSA está participada en un 51 % por SEPI, en un 39 % por el Fondo Español de Garantía
Agraria y en un 10 % por la Dirección General de Patrimonio del Estado, siendo también accionistas
las 19 Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas, 22 Diputaciones, 7 Cabildos y 4 Consell
Insulares. Esta Sociedad es cabecera de un grupo empresarial, de capital social público, en el que
está integrada TRAGSATEC.
Por el Real Decreto 379/1977, de 21 de enero, se autorizó la constitución de la Empresa de
Transformación Agraria (TRAGSA). Su actividad está enfocada a la realización de obras, trabajos y
prestación de servicios relacionados con el desarrollo del medio rural y la conservación de la
naturaleza, así como en todo tipo de emergencia social, catástrofe natural o accidente climático,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 36
ofreciendo una respuesta inmediata. TRAGSATEC, como filial de TRAGSA, es una empresa
especializada en la realización de actividades de ingeniería, consultoría y asistencia técnica en
materias como el desarrollo rural, el medio marino o la sanidad y la salud pública, entre otros,
llevando a cabo tanto estudios y proyectos como servicios técnicos. La creación de TRAGSATEC
fue autorizada por Acuerdo del Consejo de Ministros el 2 de junio de 1989. La condición de medio
propio personificado del Grupo TRAGSA y su régimen jurídico se recoge en la Disposición Adicional
vigesimocuarta de la Ley 9/2017.
TRAGSA ha remitido al Tribunal dos certificados fechados el 26 de septiembre de 2019, uno de la
Secretaria no Consejera del Consejo de Administración y de las Juntas Generales de TRAGSA, y
otro firmado por el Secretario no Consejero del Consejo de Administración y de las Juntas Generales
de TRAGSATEC, en los que únicamente se pone de manifiesto que, como consta en las memorias
anuales correspondientes a los ejercicios 2013 a 2018, más del 90 % de la actividad de ambas
empresas se realizó en el ejercicio de los cometidos que les fueron confiados por los poderes
adjudicadores de los que son medio propio instrumental y servicio técnico, tampoco en las cuentas
anuales correspondientes a 2018 y 2019 se acredita este extremo, más allá de esta declaración, ni
los informes de auditoría externa hacen ninguna mención a esta cuestión. TRAGSA ha aportado un
Excel con los cálculos realizados para la memoria de las cuentas anuales de 2018 por parte de la
Entidad y de su filial TRAGSATEC, así como los nuevos cálculos elaborados como consecuencia
de la aplicación de la Circular conjunta de la Abogacía del Estado y la IGAE de 22 de marzo de
2019, en los que, como único ajuste, se suprime de la cifra de negocios el importe del exceso de
provisión pendiente de certificar. En los datos remitidos, que han sido cotejados con las cuentas
anuales, se observa que en todo caso más de un 80 % de la cifra de negocios de TRAGSA y
TRAGSATEC proviene de las Administraciones que participan en su capital, fundamentalmente de
la Administración Central y la Autonómica.
Ha de entenderse, por tanto, cumplido el requisito de actividad, aunque no su acreditación en la
memoria que acompaña a las cuentas anuales y su revisión por el auditor externo. Por otra parte,
cabe precisar que los ajustes llevados a cabo por la matriz para adaptar este requisito a los
requerimientos de la Circular conjunta de marzo de 2019, no discriminan entre aquellas actividades
que se han llevado a cabo bajo la cobertura formal de un encargo, o bien, han sido de cumplimiento
obligatorio y sin contraprestación, como exige la citada Circular, ni contiene ninguna explicación en
relación con los criterios seguidos para llevarlos a cabo. No obstante, como se ha puesto de
manifiesto con anterioridad, los criterios mantenidos en la Circular conjunta de la Abogacía del
Estado y la IGAE no son compartidos por el Tribunal de Cuentas.
Cálculo y aprobación de tarifas
Con carácter general, el artículo 32 de la LCSP, en su apartado 4, exige que las tarifas sean
aprobadas por la entidad pública de la que depende el medio propio y que se calculen de manera
que representen los costes reales de realización de las unidades producidas por el medio propio, o,
en su caso, atendiendo al coste efectivo soportado por el medio propio para las actividades objeto
de encargo que se subcontraten con empresas particulares, en los casos en que este coste sea
inferior al resultante de aplicar las tarifas a las actividades subcontratadas.
Sin embargo, en el caso de TRAGSA y TRAGSATEC, la LCSP establece en su Disposición
Adicional vigesimocuarta, apartado 7, que “La elaboración y aprobación de las tarifas se realizará
por las Administraciones de las que el grupo es medio propio personificado, con arreglo al
procedimiento establecido reglamentariamente”. En su desarrollo, el Real Decreto 69/2019 atribuye
a una Comisión adscrita al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación e integrada por las
administraciones que participan en su capital su elaboración y aprobación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 37
A efectos de acreditar este requisito, TRAGSA ha remitido el acta firmada por la Comisión para la
determinación de las tarifas, de 22 de marzo de 2018, y la Resolución de 12 de abril de 2018 de la
Subsecretaría de Hacienda y Función Pública, por la que se publica el acuerdo de la Comisión.
Asimismo, en el Informe de Gestión que acompaña a las Cuentas Anuales correspondiente al
ejercicio 2019 se hace constar la aprobación por parte de la Comisión de nuevas tarifas para los
encargos formalizados a partir del 1 de mayo del citado ejercicio.
Por otra parte, su legislación específica, al igual que con carácter general el artículo 32 de la LCSP,
recoge la exigencia de que las tarifas representen los costes reales de realización. A estos efectos
TRAGSA ha rendido el documento de análisis de costes que sirvió de base para la determinación
de las tarifas aprobadas para 2018 para el Grupo, fechado en el mes de marzo de ese mismo año,
en el que se analizan los costes indirectos, gastos generales de estructura, mano de obra, costes
de suministro de material y maquinaria. Asimismo, en el Informe de Gestión correspondiente al
ejercicio 2019 constan los parámetros seguidos en la revisión de las tarifas, aprobada por la
Comisión en el mes de abril para los encargos formalizados a partir del 1 de mayo.
En conclusión, cabe entender acreditado el cumplimiento de los requisitos legales establecidos en
relación con la determinación y aprobación de las tarifas por parte del Grupo.
n) Valencia Plataforma Intermodal y Logística, S.A., S.M.E., M.P (Valencia PIL)
Requisito de actividad
Valencia PIL es una sociedad mercantil estatal cuyo objeto social es el desarrollo logístico e
intermodal asociado a los Puertos de la Autoridad Portuaria de Valencia (APV). Los Estatutos de la
Sociedad reconocen su condición de medio propio de la Autoridad Portuaria de Valencia.
La Sociedad recibió de la Autoridad Portuaria de Valencia una encomienda de gestión en el año
2014 para realizar la comercialización y promoción de los puertos y zonas de actividades logísticas
dependientes de la gestión de la Autoridad Portuaria durante los años 2014, 2015, 2016 y 2017,
que fue prorrogada hasta el 31 de diciembre de 2018. Con posterioridad, el 20 de diciembre de 2018
el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria aprobó un nuevo encargo a la entidad con
el mismo objeto y vigencia desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2019.
La Sociedad realiza la parte esencial de su actividad para la APV, lo que se acredita mediante
certificación expedida por el Director Financiero de Valencia PIL el 24 de octubre de 2018. Utiliza
como indicador los gastos de explotación, y, de acuerdo con los datos remitidos correspondientes
a los ejercicios 2015, 2016 y 2017, los gastos ocasionados como consecuencia de la encomienda
de gestión, posteriormente encargo, superarían en los tres ejercicios el 85 % de los gastos totales
de explotación.
En la memoria de las cuentas anuales del ejercicio 2018 se incluye una nota específica para justificar
el requisito de actividad, utilizando este indicador y exponiendo el porcentaje correspondiente a los
ejercicios 2018 (que estaría por encima del 91 %) y 2017, si bien no contiene los datos relativos a
los tres últimos ejercicios. En el informe de auditoría de 2018 no se hace ninguna referencia a esta
cuestión. Del mismo modo, en la memoria correspondiente al ejercicio 2019 se incluyen los datos
relativos al cumplimiento del requisito de actividad en 2018 y 2019 (los gastos derivados del encargo
representan más del 81 %) y no se hace referencia en el informe de auditoría correspondiente.
Cálculo y aprobación de tarifas
Según indica la entidad, las tarifas fueron aprobadas por el Consejo de Administración de la
Autoridad Portuaria de Valencia en sesión celebrada el 22 de julio de 2016. Sin embargo, no se ha
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 38
aportado el Acuerdo, sino el encargo que están ejecutando para la Autoridad Portuaria, en concreto,
la “Encomienda de gestión de la Autoridad Portuaria de Valencia a Valencia Plataforma Intermodal
y Logística para la promoción y comercialización de los puertos y las zonas de actividades logísticas
dependientes de la gestión de la Autoridad Portuaria de Valencia”, donde constan las citadas tarifas
aprobadas.
En el documento que se incluye en la encomienda se señala que las tarifas recogen gastos directos,
indirectos y gastos generales de la sociedad y que se encuentran en línea con los precios de
mercado “a la vista de las tarifas fijadas mediante Resolución de la Subsecretaría de Fomento de 9
de octubre de 2013… por la que se aprueban las tarifas de aplicación de la AGE para la realización
de encomiendas de gestión a la sociedad estatal INECO”. Atendiendo al artículo 32 de la LCSP, no
es a los precios de mercado a lo que han de asimilarse las tarifas a aplicar por los medios propios.
Por otra parte, no se ha remitido una memoria económica con datos que permitieran analizar el
cálculo de los importes fijados.
II.1.3.- Requisitos relacionados con los estatutos del medio propio
Establece el artículo 32 de la LCSP, apartado 2, letra d), al que a su vez se remite el apartado 4,
letra c), que la condición de medio propio personificado deberá reconocerse expresamente en los
estatutos o actos de creación del medio propio, previo cumplimiento de los siguientes requisitos: 1º.
Conformidad o autorización expresa del poder adjudicador respecto del que vaya a ser medio
propio; 2º. Verificación por la entidad pública de que depende el ente que vaya a ser medio propio
de que cuenta con medios personales y materiales apropiados para la realización de los encargos
de conformidad con su objeto social.
Este mismo precepto exige, además, la determinación, en los estatutos o actos de creación, de los
poderes adjudicadores respecto de los cuales tiene esa condición y del régimen jurídico y
administrativo de los encargos que se pueden conferir. Asimismo, se ha de establecer la
imposibilidad de participar en licitaciones públicas convocadas por los poderes adjudicadores de los
que sea medio propio. La Disposición Final decimosexta determina un plazo, que venció en
septiembre de 2018, para que adaptaran el contenido de sus Estatutos a las prescripciones legales.
La forma de cumplimiento de estos requisitos, en tanto no exista desarrollo reglamentario, ha sido
precisada para el sector público estatal en un Informe de la Abogacía General del Estado emitido
como consecuencia de una consulta del Ministerio de Fomento, el Informe 403/2018, del que se
desprenden las siguientes conclusiones:
a) En cuanto a la determinación del órgano al que corresponde efectuar la declaración de
conformidad o autorización expresa de la condición de medio propio, se contemplan varios
supuestos:
1. Si la entidad en cuestión va a ser declarada medio propio personificado únicamente de la
AGE, lo lógico es que exista una propuesta por parte del Ministerio al que está adscrita o
ejerce su tutela.
2. Si la entidad va a ser declarada medio propio de la AGE y de todas o algunas entidades del
sector público estatal, dado que cada una de esas administraciones o entidades tiene
personalidad jurídica propia, se requeriría la conformidad o autorización de cada una de
ellas.
3. Si la entidad va a ser declarada medio propio de varias administraciones públicas
territoriales, todas ellas deben prestar su conformidad.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 39
4. Si la entidad va a ser declarada medio propio de varias Administraciones públicas
territoriales y de todas o algunas de las entidades dependientes o vinculadas a ellas, cada
administración y entidad con personalidad jurídica propia debería manifestar su conformidad
o autorización expresa.
5. Por último, si la condición de medio propio se va a recoger en una norma de rango de ley,
la autorización o conformidad previa se encuentra implícita en la propuesta formulada por el
Departamento o Departamentos ministeriales a iniciativa de los cuales se tramite el
correspondiente anteproyecto de ley.
b) En relación con si la identificación en los estatutos de los poderes adjudicadores que pueden
conferirle encargos ha de ser genérica o nominativa, la Abogacía General del Estado considera que,
ante eventuales cambios de denominación, transformación o incluso supresión de alguno de los
poderes adjudicadores expresamente mencionados, resulta preferible, siempre que sea posible, la
indicación mixta.
c) En cuanto a la verificación por la entidad pública de la que dependa el ente que vaya a ser medio
propio, de que cuenta con medios personales y materiales apropiados para la realización de los
encargos de acuerdo con su objeto social, corresponderá a la primera entidad pública de la que
dependa el ente que va a ser declarado medio propio, con exclusión de las competencias que, a
estos efectos, pudiera corresponder a entidades jurídico-privadas pertenecientes al sector público
estatal.
d) Finalmente, en relación con el régimen jurídico de los encargos que debe figurar en los estatutos
del medio propio, considera la Abogacía General del Estado que la regulación del artículo 32 de la
LCSP es lo suficientemente detallada y completa, siendo suficiente, en principio, que los estatutos
o actos de creación se remitan a su contenido, sin perjuicio de que se puedan incorporar contenidos
adicionales.
En el análisis realizado del cumplimiento de estos requisitos se han detectado las siguientes
deficiencias:
a) Desarrollos Empresariales de la Zona Franca S.M.E., M.P, S.A.U. (DEZF):
La Entidad ha remitido una Resolución de 24 de octubre de 2018 de la Delegada Especial del Estado
en el CZFC dando su conformidad a su condición de medio propio, aunque por la forma en la que
se encuentra redactada la citada conformidad parece darse para la realización de un encargo en
concreto y no ser de carácter general. No se tienen constancia de la conformidad otorgada por el
resto de las entidades pertenecientes al Grupo societario de los que también es medio propio.
En la misma Resolución mediante la que se da la conformidad para que sea medio propio, la
Delegada Especial del Estado informa que se ha verificado que DEZF cuenta con medios
personales y materiales apropiados para la realización de encargos de conformidad con su objeto
social, si bien, el encargo al que se refiere el documento, consistente en el diseño de creatividades
para su publicación en medios impresos y en algún caso digitales, utilizando programas de diseño
gráfico y claves publicitarias, no parece incluido dentro de las actividades definidas en su objeto
social.
b) Enajenación de Materiales Ferroviarios, S.A., S.M.E, M.P. (EMFESA)
Como se menciona en el apartado II.1.1., mediante escrito remitido a este Tribunal, fechado en el
mes de mayo de 2020, la Sociedad ha informado de que tanto ADIF como ADIF-AV requieren que
EMFESA sea considerada su medio propio personificado, por lo que se ha visto necesario que
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 40
ADIF-AV pase a formar parte de su accionariado. El contrato de compraventa de acciones fue
autorizado por Acuerdo de los Consejos de Administración de ambas Entidades el 20 de diciembre
de 2019 y, a la fecha del escrito, se encontraba pendiente de su elevación a público. ADIF y ADIF-
AV han manifestado en el trámite de alegaciones que la citada compraventa fue elevada a público
el 10 de marzo de 2020, escritura pública que ha sido aportada por EMFESA
Para adaptar los Estatutos de EMFESA a la nueva legislación y contemplar los encargos que le
puedan realizar tanto ADIF como ADIF-AV, es necesario llevar a cabo la modificación de sus
Estatutos y de su objeto social. Como se menciona en anteriores apartados, el 18 de mayo de 2020
se remitió el conjunto de documentación necesaria, aunque todavía se encuentra pendiente de
aprobación por el Consejo de Ministros.
ADIF y ADIF-AV han remitido al Tribunal de Cuentas en el trámite de alegaciones la autorización
expresa por parte de ADIF y de ADIF-AV para que EMFESA sea su medio propio; asimismo, se ha
remitido la verificación de la suficiencia de medios de la Entidad, tanto por parte de ADIF como de
ADIF- AV, aunque la Ley solo exige tal verificación por parte de la entidad pública de la que depende
el medio propio, que en este caso es ADIF, todo ello fechado el 14 de enero de 2021.
c) Empresa para la Gestión de Residuos Industriales, S.A., S.M.E., M.P. (EMGRISA)
EMGRISA tiene reconocido expresamente en sus Estatutos sociales su carácter de medio propio y
servicio técnico de la AGE y de sus organismos públicos, de SEPI, de ENUSA, del CIEMAT, de
ENAIRE, de ADIF, de RENFE, de Puertos del Estado y de A.l. Abra Industrial, S.A., S.M.E., a
como de las sucesivas entidades del sector público que cumplan los requisitos contemplados en la
LCSP.
La Entidad ha remitido al Tribunal de Cuentas la conformidad expresa de SEPI Desarrollo
Empresarial, S.A., S.M.E. (SEPIDES), de 15 de julio de 2020; de la Dirección General de Desarrollo
Rural, Innovación y Formación Agroalimentaria del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación,
de 18 de junio de 2020; de los administradores mancomunados de A.I. Abra Industrial, S.A, S.M.E,
de 25 de junio de 2020; de los administradores mancomunados de Parque Empresarial Principado
de Asturias, S.L., S.M.E., de 25 de junio de 2020; de la Dirección General del Agua, del Ministerio
para la Transición Ecológica, de 24 de mayo de 2019; de ADIF, de 30 de julio de 2019; y del
Presidente de ENUSA, de 18 de junio de 2020. Se acompaña, además, la solicitud al Ministerio de
Hacienda para que emita la autorización expresa, que, de acuerdo con la documentación remitida
en el trámite de alegaciones, se realizó el 23 de septiembre de 2020.
Según la información remitida a este Tribunal sobre encargos realizados durante el ejercicio 2018,
las entidades que los realizaron fueron las siguientes: Aguas de las Cuencas Mediterráneas, S.M.E,
S.A.; Hulleras del Norte, S.A, S.M.E.; ENUSA; A.I. Abra Industrial, S.A., S.M.E.; Ministerio de
Justicia; ADIF; Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial Esteban Terradas; Parque Empresarial
Principado de Asturias, S.L., S.M.E.; Confederación Hidrográfica del Ebro; y Ministerio de
Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. En consecuencia, no consta autorización expresa para
ser medio propio de Aguas de las Cuencas Mediterráneas, S.M.E, S.A.; Hulleras del Norte, S.A.;
Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial y Confederación Hidrográfica del Ebro, todas ellas
entidades distintas de la AGE y con personalidad jurídica propia. Durante el ejercicio 2019 realizaron
encargos a EMGRISA las siguientes entidades: ADIF-AV; Aguas de las Cuencas Mediterráneas,
S.M.E, S.A.; Confederación Hidrográfica del Ebro; ENUSA; FNMT-RCM; Instituto Nacional de
Técnica Aeroespacial; Parque Empresarial Principado de Asturias, S.L., S.M.E.; Puertos del Estado;
y diversos departamentos Ministeriales. De estas, no consta autorización para ser medio propio de
Aguas de las Cuencas Mediterráneas, S.M.E, S.A.; Confederación Hidrográfica del Ebro; FNMT-
RCM y el Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial. En trámite de alegaciones la Entidad ha
remitido la autorización expresa emitida en el año 2020 por ACUAMED, el Ministerio de Defensa y
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 41
el Ministerio para la Transición Ecológica. Asimismo, ha acompañado un escrito del Ministerio de
Hacienda de 1 de octubre de 2020 en el que se manifiesta que han prestado la conformidad para
que sea su medio propio ADIF (de 30 de junio de 2019), AENA, RENFE-Operadora y FNMT-RCM.
La Entidad ha remitido certificados del vicepresidente de SEPI de 1 de agosto y de 17 de mayo de
2019, que acreditan la suficiencia de medios materiales y humanos apropiados, pero para la
realización de encargos concretos. No obstante, con fecha 25 de junio de 2020, SEPI ha certificado
que dispone de medios materiales y humanos apropiados, suficientes e idóneos para la realización
de los encargos que pueda recibir de acuerdo con su objeto social, así como el compromiso de no
superar el porcentaje de subcontratación establecido por la normativa en vigor en cada momento,
dando finalmente cumplimiento a este requisito.
d) Fábrica Nacional de la Moneda y Timbre, Real Casa de la Moneda (FNMT-RCM)
La FNMT-RCM es una entidad pública empresarial que, durante el periodo fiscalizado, años 2018 y
2019, tenía consideración de medio propio de la AGE y de los organismos, entes y entidades de
naturaleza jurídico-pública o privada vinculadas o dependientes de ella. Desde marzo de 2020, por
la modificación introducida en la LCSP mediante el Real Decreto Ley 11/2020, tiene consideración
de medio propio personificado de los poderes adjudicadores dependientes o vinculados a los
sectores públicos estatal, autonómico o local.
Si bien consta autorización de la Ministra de Hacienda y Función Pública para ser medio propio de
la AGE por Orden Ministerial de fecha 20 de febrero de 2019, respecto del resto de organismos o
entidades la Entidad prevé solicitar la autorización en el caso de que se realizasen encargos y
previamente a su ejecución.
Entre las entidades para las que han realizado encargos durante los ejercicios 2018 y 2019, en su
mayoría son Departamentos Ministeriales y diversas entidades adscritas a estos (Autoridades
Portuarias adscritas al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, el CZFC, adscrito al
Ministerio de Hacienda y Función Pública; empresas estatales como la Sociedad Estatal Correos y
Telégrafos S.A., S.M:E. que depende del mismo Ministerio a través de SEPI, SEGITTUR y
SEGIPSA, que están adscritas a la Dirección General de Patrimonio del Estado de ese Ministerio;
RENFE, adscrita al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, entre otras). Todas ellas
con personalidad jurídica propia diferenciada de la AGE. Siguiendo lo señalado por la Abogacía del
Estado en su Informe (R 403/2018) “…sería preciso, dado que cada una de esas Administraciones
o entidades tiene personalidad jurídica propia, la conformidad o autorización de cada una de
ellas…”.
Con respecto a otras entidades, como Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado,
dependiente del Ministerio de Hacienda y Función Pública; La Mutualidad General Judicial
(MUGEJU), adscrita al Ministerio de Justicia; el Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS),
adscrito al Ministerio de Defensa; el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA), adscrito al
Ministerio de Sanidad; y Agencia Estatal de Seguridad Aérea y Agencia Estatal de Seguridad
Ferroviaria, adscritas al Ministerio de Fomento, todas ellas con personalidad jurídica diferenciada,
parecen haber prestado conformidad para que la FNMT-RCM actúe como medio propio según la
información que consta en el informe emitido por la IGAE en aplicación del artículo 86 de la LRJSP,
si bien dichos documentos no han sido remitidos al Tribunal.
Finalmente, aunque no se han recibido encargos de otras administraciones territoriales durante los
ejercicios 2018 y 2019, dado que la FNMT-RCM solo era medio propio de la AGE, es posible que,
con la entrada en vigor de Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, la Entidad reciba encargos
procedentes de poderes adjudicadores de la administración autonómica o local, por lo que sería
necesario, previo a su celebración, que se recabaran las conformidades o autorizaciones precisas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 42
e) Ingeniería y Economía del Transporte S.M.E. M.P., S.A. (INECO)
De acuerdo con la última modificación de sus Estatutos, aprobada en Junta General Extraordinaria
celebrada el 28 de marzo de 2019 y elevada a pública el siguiente 4 de junio, INECO tiene la
consideración de medio propio personificado de la AGE y de aquellas entidades del sector público
estatal que tengan la consideración de poder adjudicador y cumplan con los requisitos establecidos
en el artículo 32 de LCSP. En concreto, en la memoria justificativa de la condición de medio propio,
de 18 de octubre de 2019, remitida a la IGAE en cumplimiento de lo establecido en el artículo 86 de
la LRJSP, la Entidad incluye la conformidad expresa, además del Ministerio de Transportes,
Movilidad y Agenda Urbana, de 27 entidades dependientes del citado Ministerio y de 20 entidades
dependientes de otros Ministerios, según declara expresamente la IGAE en su informe favorable de
fecha 10 de febrero de 2020. Si bien inicialmente solo se remitió la autorización expresa del
Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, aprobada por Orden de 7 de septiembre de
2018, en trámite de alegaciones del presente Informe se han remitido 60 autorizaciones de distintas
entidades.
En cuanto a la verificación por la entidad pública de la que depende el medio propio, de que cuenta
con los medios personales y materiales apropiados, la Entidad ha remitido la declaración firmada
por el Director General de ENAIRE, fechada el 12 de julio de 2018. Consta aportada a la IGAE,
como información adicional, acreditación de que es ENAIRE la primera entidad pública de la que
depende INECO sobre la base del informe de Abogacía del Estado 86/19 (R-833/2019), según el
cual es a quien corresponde resolver los recursos de alzada impropios. Cabe recordar que ENAIRE
es el accionista con mayor participación en el capital social de INECO, con un 45,85 % de las
acciones; no obstante, no ostenta la condición de socio mayoritario, por lo que sería más correcto
que la declaración de suficiencia de medios hubiera sido emitida por el Ministerio de Transportes,
Movilidad y Agenda Urbana, a pesar de la falta de comentario al respecto por parte de la IGAE en
su informe favorable de 10 de febrero de 2020.
f) Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España, S.A, S.M.E, M.P. (ISDEFE)
ISDEFE es una empresa pública de consultoría e ingeniería, medio propio personificado de la AGE
y de todas su entidades vinculadas y dependientes.
La Entidad ha remitido al Tribunal de Cuentas la Resolución de 27 de marzo de 2019 de la Ministra
de Defensa, en la que manifiesta su conformidad para que ISDEFE sea medio propio personificado
del citado Ministerio. Asimismo, consta escrito enviado por la Entidad al Secretario General Técnico
del Ministerio de Defensa, para que recabe conformidad o autorización del resto de los
Departamentos ministeriales respecto de sus entidades dependientes que tengan la consideración
de poderes adjudicadores y que pueden realizar encargos a ISDEFE, de fecha 13 de junio de 2019.
La Entidad no ha aportado al Tribunal de Cuentas las confirmaciones obtenidas por los distintos
Departamentos ministeriales, aunque en una segunda comunicación remitida el 4 de octubre de
2019 por ISDEFE al Secretario General Técnico del Ministerio de Defensa para que recabase el
resto de conformidades que aún faltaban, la Entidad informa que ha recibido conformidad expresa
de distintas entidades dependientes de distintos Ministerios, que han sido remitidas al Tribunal de
Cuentas en el trámite de alegaciones con excepción de las correspondientes al Ministerio de
Sanidad (Organización Nacional de Trasplantes, Agencia Española de Seguridad Alimentaria y
Nutrición, Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, Instituto Nacional de Gestión
Sanitaria e Instituto de la Juventud); al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y
Cooperación (Consorcios Casa Árabe y Casa de América); al Ministerio de Hacienda (entidades
dependientes, aunque no especifica cuáles) y al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
(Entidad Estatal de Seguros Agrarios, TRAGSA y Sociedad Mercantil Estatal de Infraestructuras
Agrarias, S.A.).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 43
En todo caso, ISDEFE ha ejecutado encargos durante el periodo fiscalizado para las siguientes
entidades con personalidad jurídica diferenciada de la AGE, de las que no consta, ni siquiera de
forma indirecta, que hubieran otorgado su conformidad expresa:
- En el ejercicio 2018: IDAE (cuya autorización fue formalizada el 10 de julio de 2020 y remitida
al Tribunal en el trámite de alegaciones por ISDEFE), Autoridad Portuaria de Baleares, Autoridad
Portuaria Bahía de Algeciras, Instituto de Vivienda, Infraestructura y Equipamiento de la
Defensa, Instituto de Mayores y Servicios Sociales, Centro Nacional de Inteligencia, ENAIRE,
Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo, Instituto Nacional de Técnica
Aeroespacial Esteban Terradas y Servicio Español para la Internacionalización de la Educación.
- Y durante el ejercicio 2019: Autoridad Aeroportuaria de Ceuta, Corporación Radio Televisión
Española, S.A., Autoridad Portuaria de Melilla, IDAE, Autoridad Portuaria de Baleares,
Autoridad Portuaria de la Bahía de Algeciras, Instituto de Vivienda, Infraestructura y
Equipamiento de la Defensa, Instituto de Mayores y Servicios Sociales, Centro Nacional de
Inteligencia, Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo, Instituto Nacional
de Técnica Aeroespacial Esteban Terradas, Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife,
Autoridad Portuaria de Almería, Autoridad Portuaria de Gijón, Servicio Español para la
Internacionalización de la Educación, Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo,
Autoridad Portuaria de Cartagena, Autoridad Portuaria de Vigo, Agencia Estatal de
Meteorología, Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil y E.P.E.
Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima.
g) Mercados Centrales de Abastecimientos, S.A., S.M.E., M.P. (MERCASA), Mercalgeciras,
S.A., S.M.E., M.P. (MERCALGECIRAS) y Mercados Centrales de Abastecimiento de Badajoz,
S.A., S.M.E., M.P. (MERCABADAJOZ)
MERCASA se califica en sus Estatutos como medio propio y servicio técnico de la AGE y de sus
organismos y entidades, sin que conste en ellos la prohibición de acudir a las licitaciones públicas
convocadas por el poder adjudicador del que sean medio propio personificado, según lo dispuesto
en el artículo 32.2.d) de la LCSP. Tampoco se hace referencia en ellos al gimen jurídico de los
encargos, a los que sigue denominando encomiendas de gestión, lo que evidencia la necesidad de
proceder a su modificación para adecuarlos a las exigencias de la normativa en vigor.
La Entidad no ha remitido a este Tribunal la conformidad expresa de los poderes adjudicadores que
pueden conferirle encargos ni la verificación por parte de la entidad pública de la que depende de
que cuenta con los medios materiales y personales adecuados.
En cuanto a MERCALGECIRAS, de acuerdo con sus Estatutos, es medio propio y servicio técnico
del Ayuntamiento de Algeciras y de la AGE a través de MERCASA. No consta en ellos la prohibición
de acudir a las licitaciones públicas convocadas por el poder adjudicador del que sea medio propio
personificado, ni se hace referencia al régimen jurídico de los encargos; además, se sigue haciendo
referencia al TRLCSP de 2011.
La Entidad no ha remitido a este Tribunal la conformidad expresa de los poderes adjudicadores que
pueden conferirle encargos ni la verificación por parte de la entidad pública de la que depende de
que cuenta con los medios materiales y personales adecuados.
Por último, MERCABADAJOZ es medio propio y servicio técnico de la AGE a través de MERCASA
y del Ayuntamiento de Badajoz. En sus Estatutos no se incluye el régimen jurídico de los encargos
y se sigue haciendo referencia al TRLCSP de 2011. Además, no ha remitido a este Tribunal la
conformidad expresa de los poderes adjudicadores que pueden conferirle encargos ni la verificación
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 44
por parte de la entidad pública de la que depende de que cuenta con los medios materiales y
personales adecuados.
h) Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio, M. P., S.A, (SEGIPSA)
El régimen jurídico de SEGIPSA viene establecido en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del
Patrimonio de las Administraciones Públicas, en su Disposición Adicional décima. De acuerdo con
él, SEGIPSA ostenta la condición de medio propio y servicio técnico de la AGE y de los poderes
adjudicadores de ella dependientes.
En relación con la conformidad o autorización expresa del poder adjudicador respecto del que vaya
a ser medio propio, SEGIPSA ha remitido varios certificados de entidades en los que dan su
conformidad a su condición de medio propio, en concreto, de la Delegación del Gobierno para el
Plan Nacional sobre Drogas, del Ministerio de Justicia, de la Dirección General del Catastro y del
Instituto de la Juventud.
No obstante, todas estas entidades, a excepción del Instituto de la Juventud, se encuentran
adscritas a la AGE y no tienen personalidad jurídica diferenciada. Por el contrario, la Sociedad ha
recibido encargos durante el periodo fiscalizado de un número significativo de entidades con
personalidad jurídica independiente de las que no ha aportado su conformidad expresa. Sin
pretender una relación exhaustiva, es el caso de numerosas empresas estatales como Puertos del
Estado y las Autoridades Portuarias de Avilés, Ceuta, Gijón, de la Bahía de Cádiz, Sevilla y de
Tarragona, ADIF-AV, Sociedad de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios y de Seguridad
del Estado, S.M.E., S.A., FNMT-RCM, Cofivacasa, S.A., S.M.E. Sociedad Unipersonal o E.P.E.
Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima; y, también, otras entidades públicas con
personalidad jurídica propia como el Consorcio de Compensación de Seguros, el Parque Móvil del
Estado o el Museo Nacional Reina Sofía.
Aplicando los criterios del Informe de la Abogacía General del Estado de 30 de mayo de 2018,
SEGIPSA, al tener reconocida su condición de medio propio personificado por ley no precisaría la
conformidad expresa de su Ministerio de tutela, aunque sí de todos aquellos poderes con
personalidad jurídica propia que le confieren encargos.
i) Sociedad Mercantil Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas,
S.A, M.P. (SEGITTUR)
La Sociedad se constituyó como instrumento de política turística por Acuerdo del Consejo de
Ministros de 20 de septiembre de 2002 y está participada íntegramente por la AGE a través de la
Dirección General de Patrimonio del Estado.
De acuerdo con los Estatutos vigentes a 5 de junio de 2018, SEGITTUR es medio propio de la AGE
y del Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA), así como de los entes, organismos o entidades
que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.3 de la Ley de contratos del Sector Público
(Ley 30/2007), tengan la naturaleza de poderes adjudicadores y se encuentren vinculados o sean
dependientes, directa o indirectamente, de aquellos. En ellos no se hace referencia al régimen
jurídico de los encargos, se sigue utilizando el término de encomiendas y se remiten a la Ley
30/2007, lo que evidencia su necesidad de actualización.
La Entidad ha informado de que se han realizado los trámites necesarios para una nueva
modificación del art. 2 bis de los Estatutos, relativa a la condición de medio propio personificado de
la AGE, en concreto, la propuesta de modificación de los Estatutos fue aprobada el 30 de abril de
2019 por el Consejo de Administración de la Sociedad tras haberse recibido el informe favorable de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 45
la Abogacía del Estado, si bien se encontraba pendiente de su aprobación por la Junta General y
su elevación a escritura pública al finalizar los trabajos de fiscalización.
j) Servicios y Estudios para la Navegación Aérea y la Seguridad Aeronáutica, S.M.E., M.P.,
S.A. (SENASA)
La Ley 24/2001, de 27 de diciembre, otorga el carácter de medio propio instrumental y servicio
técnico de la AGE a esta Sociedad. En la citada disposición se enumeran las actividades que está
obligada a realizar como medio propio.
Por Real Decreto-ley 9/2019, de 29 marzo, se modificó la Ley 24/2001, de 27 de diciembre,
declarándose a SENASA como medio propio instrumental y servicio técnico de la AGE y de aquellos
entes, organismos y entidades vinculados o dependientes, siempre que tengan la condición de
poderes adjudicadores de conformidad con lo establecido en el artículo 3.3 de la LCSP.
Al tener otorgada por ley su condición de medio propio, siguiendo el criterio de la Abogacía General
del Estado, la autorización ha de considerarse implícita en lo que afecta a la AGE. Por otra parte,
SENASA ha recabado la conformidad expresa de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, de
ENAIRE, AENA, ADIF-AV, de la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación
Civil y de la Dirección General de Aviación Civil. En este sentido, si bien es necesaria la conformidad
de aquellas entidades con personalidad jurídica propia, como ENAIRE, AENA y ADIF-AV o la
Agencia Estatal de Seguridad Aérea, no sería necesario en aquellas que no la tienen, como la
Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil y la Dirección General de
Aviación Civil.
k) Empresa de Transformación Agraria, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSA) y Tecnologías y
Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSATEC)
La condición de medio propio personificado de estas sociedades integrantes del Grupo TRAGSA y
su régimen jurídico se recoge en la Disposición Adicional vigesimocuarta de la LCSP, que les
atribuye la condición de medios propios personificados de la AGE, de las Comunidades Autónomas,
de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, de los Cabildos y Consejos Insulares, de las
Diputaciones Forales del País Vasco, de las Diputaciones Provinciales y de las entidades del sector
público dependientes de cualesquiera de ellas que tengan la condición de poderes adjudicadores,
siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 32 de la LCSP. Asimismo,
TRAGSA y su filial TRAGSATEC tendrán la consideración de medios propios personificados y
servicios técnicos de las entidades pertenecientes al sector público que no tengan la consideración
de poder adjudicador y podrán recibir sus encargos, siempre y cuando se cumplan los requisitos
que establece el artículo 33 de la LCSP.
TRAGSA está participada en un 51 % por SEPI, en un 39 % por el Fondo Español de Garantía
Agraria y en un 10 % por la Dirección General de Patrimonio del Estado. Además, son accionistas
las 19 Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas, 22 Diputaciones, 7 Cabildos y 4 Consell
Insulares. Por su parte, TRAGSATEC está participada en un 100 % por TRAGSA.
La Entidad no ha remitido a este Tribunal acreditación de la verificación por parte de SEPI, como
entidad pública de la que depende, de que TRAGSA y su filial TRAGSATEC cuentan con los medios
personales y materiales apropiados en aplicación de lo establecido en el apartado 2 de la
Disposición final vigésima cuarta de la LCSP.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 46
l) Valencia Plataforma Intermodal y Logística, S.A., S.M.E., M.P (Valencia PIL)
Valencia PIL es una sociedad mercantil estatal cuyo objeto social es el desarrollo logístico e
intermodal asociado a los Puertos de la Autoridad Portuaria de Valencia. Los Estatutos de la
Sociedad, en la redacción dada por el Acuerdo de la Junta General Universal de fecha 31 de marzo
de 2014, reconocen su condición de medio propio y servicio técnico de la Autoridad Portuaria de
Valencia, a los efectos previstos en la normativa de contratación del sector público aplicable en cada
momento.
La Entidad ha remitido un escrito de fecha 18 de diciembre de 2018 del Presidente de la Autoridad
Portuaria de Valencia certificando que VPI cumple los requisitos para ser medio propio y servicio
técnico de la Autoridad Portuaria, y, en el trámite de alegaciones, una certificación del Secretario no
consejero del Consejo de Administración de 24 de octubre de 2018, en la que se señala que la
Sociedad dispone de recursos materiales y personales suficientes e idóneos para afrontar los
encargos encomendados por la Autoridad Portuaria de Valencia.
II.1.4.- Publicación en la Plataforma de Contratos del Estado
Establece el artículo 32 de la LCSP en su apartado 6, subapartado a) que el medio propio
personificado deberá publicar en la Plataforma de Contratación correspondiente su condición de tal;
respecto de qué poderes adjudicadores ostenta tal condición y los sectores de actividad en los que,
estando comprendidos en su objeto social, sería apto para ejecutar las prestaciones que vayan a
ser objeto de encargo.
En relación con los sectores de actividad aptos para ejecutar las prestaciones objeto de encargo,
todas las entidades fiscalizadas hacen referencia en términos genéricos en la Plataforma de
Contratación a cualquier actividad incluida en su objeto social, sin especificar sectores concretos.
Por otra parte, el Grupo MERCASA no incluye ninguna de las menciones exigidas por el artículo 32
de la LCSP.
II.1.5.- Requisitos establecidos en relación con los encargos
Establece el artículo 32. Apartados 6 y 7 de la LCSP que los encargos que realicen las entidades
del sector público a un ente que pueda ser calificado de medio propio personificado no tendrán la
consideración jurídica de contratos, debiendo cumplir, además de las analizadas, las siguientes
normas:
- El encargo debe ser objeto de formalización en un documento que será publicado en la
Plataforma de Contratación correspondiente en los supuestos previstos en el artículo 63.6 de la
LCSP (es decir, aquellos cuyo importe supere los 50.000 euros, IVA excluido, y, para aquellos
de cuantía superior a 5.000 euros, se requiere publicación trimestral).
- Los poderes adjudicadores pertenecientes al sector público estatal necesitarán autorización del
Consejo de Ministros cuando el importe del gasto que se derive del encargo sea igual o superior
a 12 millones de euros, así como de las modificaciones acordadas en los citados encargos
cuando superen el 20 % del importe del encargo.
- Los contratos celebrados con terceros por los medios propios personificados para la ejecución
de los encargos recibidos quedarán sometidos a la LCSP.
- El importe de las prestaciones parciales que el medio propio puede contratar con terceros no
excederá del 50 % de la cuantía del encargo, aunque no se consideran prestaciones parciales
los suministros o servicios auxiliares o instrumentales que no constituyen una parte autónoma y
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 47
diferenciable de la prestación principal. Esta regla general se somete a determinadas
excepciones introducidas por la disposición final 44.1 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de
Para verificar el cumplimiento de estos requisitos se han seleccionado para su análisis encargos de
las entidades que, en el periodo comprendido entre marzo de 2018 y diciembre de 2019,
formalizaron el 91,94 % del importe total de los encargos, que son ISDEFE, INECO, TRAGSA,
TRAGSATEC y SEGIPSA. De estas Empresas, se ha seleccionado una muestra de 114 encargos,
lo que supone un 39,10 % del importe total, con el desglose que se expresa el siguiente cuadro:
Cuadro nº 3: Encargos de las 5 Entidades fiscalizadas (que formalizaron el 91,94 % de los
encargos) en el periodo comprendido entre marzo de 2018 y diciembre de 2019
(en euros)
TOTAL, ENCARGOS
TOTAL,
MEDIOS
PROPIOS
FISCALIZADOS
ISDEFE
TRAGSA
TRAGSATEC
INECO
SEGIPSA
Importe total encargos
426.909.083,09
25.899.108,56
62.829.433,25
13.046.358,37
292.694.077,61
3.160.181,80
2018
155.794.685,53
11.686.795,42
21.524.356,89
3.758.709,67
108.164.266,89
1.266.125,95
2019
271.114.397,56
14.212.313,14
41.305.076,36
9.287.648,70
184.529.810,72
1.894.055,85
Importe total muestra
166.924.167,62
18.680.169,31
29.784.765,23
6.013.051,51
111.442.015,57
1.004.166,00
2018
66.153.051,14
9.771.827,15
9.520.373,96
2.668.865,54
43.404.059,49
787.925,00
2019
100.771.116,5
8.908.342,16
20.264.391,27
3.344.185,97
68.037.956,08
216.241,00
(en %)
Muestra sobre total
39,10
72,13
47,41
46,09
38,07
31,78
2018
42,46
83,61
44,23
71,00
40,13
62,23
2019
37,17
62,68
49,06
36,01
36,87
11,42
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos rendidos por las Entidades
En el Anexo II figuran los encargos analizados y en el Anexo III se acompaña un cuadro resumen
con los incumplimientos detectados.
a) Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España, S.A., S.M.E, M.P. (ISDEFE)
ISDEFE realizó 13 encargos en el ejercicio 2018 y 16 en el ejercicio 2019, por un importe total de
25.899.108,56 euros. Los mayores ingresos los obtuvo de los encargos realizados para ADIF y
ENAIRE. Se ha seleccionado una muestra de 7 encargos, 4 del ejercicio 2018 (2 de ADIF y 2 de
ENAIRE) y 3 del ejercicio 2019 (1 de ADIF y 2 de ENAIRE). La muestra seleccionada supone un
porcentaje del 72,13 % del importe total de los encargos realizados por ISDEFE.
Todos los encargos de la muestra se encuentran debidamente formalizados, con indicación de su
plazo de duración.
Sin embargo, en los encargos con números de referencia 1, 2 y 3 de ADIF, se incluyen cláusulas
propias de negocios jurídicos bilaterales, como, por ejemplo, la suspensión del contrato por mutuo
acuerdo en todos ellos o la resolución de controversias de común acuerdo por las partes, en los
números 1 y 2.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 48
Con respecto a las tarifas, se encuentran indicadas en 4 de los 7 expedientes analizados. No se
hace referencia a las tarifas en los expedientes 1 y 2, y en el 3, si bien se menciona que para la
valoración del encargo se aplicarán las tarifas aprobadas en cada momento, no se hace referencia
a ninguna resolución en concreto en base a la que se haya fijado el importe del encargo.
Ninguno de los encargos analizados supera los 12 millones de euros, por lo que no se ha solicitado
la aprobación del Consejo de Ministros.
Por lo que respecta a la publicidad de los encargos en la Plataforma de Contratación del Estado,
todos los encargos analizados figuran publicados de manera individual, de conformidad con lo
previsto en la LCSP.
En cuanto a las subcontrataciones, ISDEFE ha celebrado 41 contratos con terceros que afectan a
6 de los 7 encargos analizados. En ninguno de los encargos analizados se supera el máximo del
50 % de subcontratación sobre el importe del encargo, siendo la media de subcontratación del 21,63
% y el porcentaje más elevado de subcontratación de un 36,97 %.
Del análisis de los contratos con terceros, se ha detectado que la información relativa a 3 de los 41
remitidos, no ha sido rendida al Tribunal de Cuentas en los términos establecidos por la Instrucción
General relativa a la remisión telemática de la información contractual aprobada por el Pleno del
Tribunal el 28 de junio de 2018, lo que supone un incumplimiento de las obligaciones de rendición
recogidas en el artículo 335 de la LCSP. Estos expedientes se detallan en el Anexo III.
b) Empresa de Transformación Agraria, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSA)
TRAGSA formalizó 55 encargos durante el ejercicio 2018 y 130 durante el ejercicio 2019. De estos,
se ha analizado una muestra que supone el 47,41 % del importe total de los encargos y que engloba
los realizados por las siguientes entidades: ADIF, ADIF-AV y SEIASA. Así, se han analizado 7
encargos solicitados por ADIF en 2018 y 4 en 2019, 3 solicitados por ADIF-AV en 2018 y 4 en 2019
y 3 solicitados por SEIASA en 2018 y 6 en 2019. Lo que supone un total de 13 encargos de 2018 y
14 de 2019.
Para la muestra seleccionada se ha comprobado, en primer lugar, si los precios establecidos en los
encargos responden a tarifas previamente aprobadas por la entidad pública de la que dependa,
según lo previsto en el artículo 32.2.a) de la LCSP. Se ha constatado que no se mencionan las
tarifas a aplicar en 13 encargos de los 27 analizados, lo que supone un 48,15 % de ellos, según el
siguiente detalle: en los encargos realizados por ADIF en el ejercicio 2018 con los números de
referencia 10 y 11, en ninguno de los encargos formalizados por ADIF-AV y SEIASA durante el
mismo ejercicio, ni en los encargos formalizados por ADIF-AV durante el ejercicio 2019 con los
números de referencia 22, 23 y 25.
Con carácter general, se ha remitido al Tribunal la formalización del encargo, con expresión del
importe y del plazo de ejecución de todos los encargos, con excepción de 3 formalizados por
SEIASA en el ejercicio 2018 (expedientes 26, 27 y 28), en los que solo constan los correos
electrónicos con el parte de avería, que incluye la orden de reparación, y la solicitud de presupuesto
a TRAGSA para la ejecución, no ajustándose en consecuencia a los requerimientos previstos en la
LCSP.
Cabe, no obstante, poner de manifiesto que, de todos los documentos de formalización remitidos,
solo los formalizados por SEAISA en el ejercicio 2019 (6 encargos), el encargo de ADIF formalizado
en 2018 con el número 10 y el formalizado en 2019 con el número 18, responden, stricto sensu, a
la naturaleza jurídica de un encargo como negocio jurídico unilateral. En el resto de los documentos
de formalización de los encargos aportados, constan cláusulas propias de los contratos, como la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 49
resolución de controversias por mutuo acuerdo, el establecimiento de penalidades por parte del que
realiza el encargo, la suspensión del encargo por mutuo acuerdo, la aceptación y conformidad previa
del encargo por parte de TRAGSA, o se menciona el carácter contractual del cronograma o del
pliego de bases.
Ninguno de los expedientes analizados superaba los 12 millones de euros, por lo que no ha
procedido dar cuenta al Consejo de Ministros.
En cuanto al cumplimiento de la publicación de los encargos en la Plataforma de Contratación, tanto
ADIF como ADIF-AV han publicado los encargos en los listados correspondientes y las resoluciones
de aprobación en los encargos mayores de 50.000 euros. Las dos empresas publican los encargos
por duplicado en cada uno de sus dos órganos de contratación, “Presidencia” y “Consejo de
administración”. Con respecto a los listados trimestrales de encargos, cabe destacar que, en lugar
de publicar la tarifa aplicable, como exige el artículo 63.6 de la LCSP, especifican el importe del
encargo, sin IVA.
Por su parte, SEIASA no publicaba los encargos de manera diferenciada en el perfil del contratante,
sino en el apartado de licitaciones, definiendo el proceso de contratación como “negociado sin
publicidad”. De los 9 encargos de la muestra, 8 se encuentran publicados en el perfil, sin que conste
el expediente número 32.
Finalmente, con respecto a las subcontrataciones realizadas por TRAGSA en los encargos
recibidos, cabe señalar que se han realizado en todos los encargos analizados.
En 16 de los encargos, las subcontrataciones comunicadas a este Tribunal superan el 50 % del
importe del encargo y, de estos, 6 superan el 100 % del citado importe; cumpliéndose solo el límite
establecido en el artículo 32.7. b) de la LCSP en 11 de los encargos.
Los expedientes que superan el 50 % del precio del encargo en subcontrataciones son los que se
identifican con los siguientes números: 8, 9, 11, 13, 14, 15, 18, 21, 23, 24, 28, 29, 30, 31, 33 y 34.
TRAGSA considera en la mayoría de los casos que las citadas contrataciones responden a
suministros o servicios auxiliares o instrumentales que no constituyen parte autónoma y
diferenciable de la prestación auxiliar y, por consiguiente, quedarían excluidos del cómputo para el
límite del 50 % según lo establecido en el artículo 32.7 de la LCSP. Sin embargo, con carácter
general, TRAGSA no ha remitido información lo suficientemente detallada como para poder realizar
una valoración sobre cuáles de los contratos han sido considerados como auxiliares y cuáles como
prestaciones parciales sobre dicha clasificación. En concreto, sí se han podido alcanzar algunas
conclusiones respecto a los siguientes encargos:
- En relación con el encargo número 9, por importe de 1.684.414,80 euros, se han remitido un
total de 181 contratos con terceros con un importe total de 2.365.832 euros, lo que representa
el 140 % del importe del encargo. Cabe destacar que el ámbito temporal en el que se han
realizado las subcontrataciones supera el tiempo de ejecución establecido en el encargo. En la
Plataforma de Contratación del Estado no se ha justificado dicho exceso de subcontratación,
según lo previsto en el artículo 32.7 de la LCSP. Se ha constatado que 47 de las contrataciones
realizadas responden a suministros de material por un importe de 471.633 euros y otros 40 a
alquiler de maquinaria y otros elementos por importe de 526.080 euros. Considerando dichas
prestaciones como auxiliares o instrumentales, el porcentaje de subcontratación sería del 81 %.
No obstante, según comunica TRAGSA, la ejecución del citado encargo no está finalizado, por
lo que no es posible determinar cuál será el porcentaje de subcontratación real hasta que no se
finalice la obra, certificando que, hasta noviembre de 2020, el porcentaje de subcontratación ha
sido del 55 %. Lo que lleva a concluir que el encargo ha sido modificado en cuanto a su importe
y plazo de ejecución, sin que conste la formalización de la citada modificación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 50
- En el encargo número 13, cuyo importe fue de 49.000 euros, se formalizaron 10 contratos con
terceros cuyo importe total representa el 122 % del importe del encargo. Existe un único contrato
de alquiler de maquinaria con conductor por importe de 41.706 euros que, de considerarlo como
auxiliar, reduciría la representatividad de la subcontratación al 37 % del importe del encargo.
TRAGSA ha remitido un certificado con respecto a este encargo en el que afirma que la
subcontratación ha sido del 19,5 %, sin embargo, no especifica qué contratos, por afectar a
servicios o suministros auxiliares o instrumentales, han sido excluidos del cómputo.
- En cuanto al encargo de ADIF con número 14, por importe de 20.677,17 euros, ha dado lugar a
10 contratos cuyo importe total representa el 171 % del importe total del encargo. Dos de los
contratos de suministros de material de fontanería y materiales de construcción suman un total
de 27.500 euros que, si se excluyen del cálculo, reducirían el porcentaje de subcontratación al
38 %. En este caso, TRAGSA ha certificado que, si bien la terminación de la obra ha sido
reciente, en el cierre contable de noviembre de 2020 existía un 12 % de subcontratación, sin
aportar ningún dato más que permita verificar el citado porcentaje.
- En el encargo número 24, cuyo importe fue de 888.981,53 euros, se han formalizado 6 contratos
con terceros cuyo importe total representa un 236,73 % del importe del encargo. Cuatro de los
citados contratos, por importe total de 2.087.440 euros, tiene por objeto, la “contratación de los
suministros y trabajos necesarios para acometer las actuaciones de cuarta continuación del
suministro de emergencia de agua potable mediante cubas cisternas en el municipio del Valle
de Abdalajis”, lo que plantea serias dudas sobre su consideración como actuaciones auxiliares
y por tanto excluidas del cómputo del porcentaje de subcontratación. No existe ninguna
publicación al respecto en la Plataforma de Contratación del Estado que justifique el exceso de
subcontratación. Según ha informado TRAGSA, el citado encargo estaría en ejecución, siendo
el porcentaje de subcontratación a noviembre de 2020 del 0,27 %, aunque no se ha aportado la
modificación que sustente la ampliación de importe y plazo de ejecución del encargo.
- El encargo número 28, con importe de 7.050,54 euros, tiene asociada una subcontratación del
271 % a través de 5 contratos por importe total de 19.121,92 euros, de los que el suministro de
la tubería ya supera el importe del encargo. TRAGSA ha informado de que el total de lo
subcontratado asciende al 44 %. No obstante, según la información remitida por TRAGSA, dos
únicos contratos, cuyo objeto fue “la reparación de averías en redes de riego”, por importe de
5.202,20 euros, y la “ejecución de movimiento de tierras”, por importe de 2.755,90 euros, que
no podrían clasificarse como auxiliares, ya superarían el 100 % del importe del encargo.
- En cuanto al encargo número 33, cuyo importe fue de 43.713,33 euros, presenta una
contratación con terceros que representa el 258 % del importe del encargo. El importe
contratado ascendió a 113.008 euros, de los que 104.008 euros se corresponden con el alquiler
de una retroexcavadora y de un camión grúa y 9.000 euros a la contratación de suministros.
TRAGSA ha informado que el importe total certificado y facturado por este encargo asciende a
27.052,13 euros, con una subcontratación del 15,9 % por la contratación del equipo de revisión,
soldadura química y preparación de la tubería de PRFV, un contrato del que no ha sido rendido
ningún dato.
Se ha detectado, además, que las subcontrataciones se formalizan en un ámbito temporal distinto
al del encargo en aquellos con número de referencia 8, 9, 10, 14, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 26,
27, 28, 29, 30, 31, 33 y 34. Esta incidencia se ha justificado por TRAGSA en el hecho de que estas
contrataciones no tienen su origen únicamente en los encargos mencionados, sino que se trata de
contratos marco que han sido utilizados en diferentes actuaciones de la misma Gerencia, razón por
la cual el ámbito temporal puede ser anterior a los encargos que son objeto de fiscalización. No
obstante, lo anterior, esto podría explicar los casos en los que las fechas de contratación son
anteriores a las fechas de los encargos, pero no los casos en los que dichas contrataciones son
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 51
posteriores a estas. Dicho supuesto se da en los encargos con referencias 8, 9, 10, 14, 15, 19, 20,
21, 23, 24, 26, 27, 28, 30 y 31.
En cuanto a la remisión al Tribunal de Cuentas de la información relativa a los contratos formalizados
con terceros por TRAGSA, se ha comprobado que la información relativa a 48 contratos de un total
de 115 no ha sido rendida por la Entidad en los términos previstos en la Instrucción General
aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 28 de junio de 2018, lo que supone un
incumplimiento del artículo 335 de la LCSP. (El detalle de los expedientes afectados figura en el
Anexo IV).
c) Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSATEC)
TRAGSATEC formalizó 12 encargos en el ejercicio 2018 y 37 en el ejercicio 2019, por un importe
total de 13.046.358,37 euros. De estos, se ha analizado una muestra que supone el 46,09 % del
importe total de los encargos.
Los 5 encargos analizados están debidamente formalizados y en ellos consta el plazo de duración.
Todos los encargos de ADIF y ADIF-AV se encuentran firmados por ambas partes y responden a la
naturaleza de negocios jurídicos bilaterales en los que se incluyen cláusulas que implican el mutuo
acuerdo de las partes, como la suspensión del encargo o la resolución de controversias, lo que no
se ajustaría al concepto de encargo definido en la LCSP.
Por otra parte, el encargo de SEIASA aparece suscrito exclusivamente por el Director Ejecutivo de
esta Sociedad, lo que en todo caso ha de considerarse correcto, y no se incluyen cláusulas que
impliquen el mutuo acuerdo.
En cuanto a las tarifas, solo en el expediente número 36 se hace referencia a la Resolución de 12
de abril de 2018 de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Función Pública; en el resto no
se mencionan las tarifas a aplicar para la determinación del presupuesto del encargo.
Ninguno de los encargos supera los 12 millones de euros, por lo que no se ha solicitado en ninguno
de los casos la autorización del Consejo de Ministros.
En todos los encargos analizados mayores de 50.000, euros está publicada en la Plataforma de
Contratación del Estado la resolución de aprobación del encargo.
Para la realización de los 5 encargos analizados, se formalizaron 17 contratos con terceros, todos
ellos contratos menores. En ningún caso se ha superado el límite legal del 50 % del importe total
del encargo, siendo el porcentaje más elevado de subcontratación del 6,11 % (en el expediente
número 36). La media de representatividad de las subcontrataciones en los encargos de la muestra
ha sido de 2,02 %.
De estos 17 contratos, únicamente la información relativa a uno no se ha remitido al Tribunal de
Cuentas, en los términos previstos en la Instrucción General aprobada por el Pleno del Tribunal de
Cuentas el 28 de junio de 2018.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022 52
d) Ingeniería y Economía del Transporte S.M.E. M.P., S.A. (INECO)
INECO formalizó 247 encargos en el ejercicio 2018 y 208 en el ejercicio 2019, por un importe total
de 292.694.077,61 euros. Los mayores ingresos se han obtenido de los encargos realizados para
ADIF, ADIF-AV y ENAIRE.
Se ha seleccionado una muestra de 60 encargos, 35 formalizados en el ejercicio 2018 (16 de ADIF,
15 de ADIF-AV y 4 de ENAIRE) y 25 formalizados en el ejercicio 2019 (15 de ADIF, 6 de ADIF-AV
y 4 de ENAIRE). La muestra seleccionada supone un porcentaje del 38,07 % del importe total de
los encargos realizados por INECO.
La Sociedad ha remitido la formalización de todos los encargos. En los documentos de formalización
de los encargos realizados por ENAIRE, constan explícitas las tarifas aplicadas en el encargo, con
indicación del personal necesario para su realización, su categoría, las horas de trabajo previstas,
el lugar de ubicación física del trabajador y los requisitos técnicos del encargo. En r