INFORME nº 1469 de 2022 de Tribunal de Cuentas, 31-03-2022

EmisorTribunal de Cuentas
Fecha31 Marzo 2022
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL PROGRAMA 456D
“ACTUACIÓN EN LA COSTA”, EJERCICIO 2019
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo dispuesto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 31
de marzo de 2022, el Informe de fiscalización del Programa 456D “Actuación en la Costa”, ejercicio
2019 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según
lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
1
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 11
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR .................................................... 11
I.2. ANTECEDENTES ........................................................................................................... 11
I.2.1. El litoral y el medio marino .......................................................................................... 11
I.2.2. El impacto del cambio climático sobre el litoral y el medio marino .............................. 13
I.2.3. Marco competencial de la protección de la Costa ....................................................... 14
I.3. MARCO NORMATIVO .................................................................................................... 16
I.4. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ........................................................ 18
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE............................................................................................... 18
I.6. RENDICIÓN DE CUENTAS ............................................................................................ 19
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES ........................................................................................ 19
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ................................................................................ 20
II.1. PROGRAMA PRESUPUESTARIO 456D “ACTUACIÓN EN LA COSTA ....................... 20
II.1.1. Objetivos e indicadores ............................................................................................... 20
II.1.2. Modificaciones presupuestarias .................................................................................. 23
II.1.3. El Programa presupuestario 456D y los Objetivos de Desarrollo
Sostenible ................................................................................................................... 27
II.2. PROTECCIÓN DEL LITORAL ........................................................................................ 32
II.2.1. Instrumentos de planificación de la actuación de la Administración
General del Estado: la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de
la Costa Española ....................................................................................................... 33
II.2.2. Obras sobre el litoral promovidas por la DGCM .......................................................... 43
II.3. GESTIÓN DEL DPMT ..................................................................................................... 54
II.3.1. Determinación y protección jurídica del DPMT: deslindes y certificados de
registro ....................................................................................................................... 55
II.3.2. Utilización privativa y aprovechamiento especial del DPMT: concesiones
y autorizaciones .......................................................................................................... 66
II.3.3. Infracciones y sanciones ............................................................................................. 77
II.3.4. Gestión de los ingresos presupuestarios provenientes de la gestión del
DPMT ......................................................................................................................... 81
II.3.5. Coordinación con las comunidades autónomas con competencias
transferidas en materia de gestión del DPMT ........................................................... 102
II.3.6. Aplicación DUNA ...................................................................................................... 105
II.3.7. Excesivo uso de encargos a Medios Propios para el desarrollo de las
funciones de la Dirección General ............................................................................ 108
II.4. ACTUACIONES SOBRE EL MEDIO MARINO.............................................................. 125
II.4.1. Estrategias marinas: características, objetivos y seguimiento ................................... 126
II.4.2. Planes de ordenación del espacio marino................................................................. 126
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
2
II.4.3. Informes de compatibilidad con las estrategias marinas ........................................... 127
II.4.4. Recursos asignados en la acción de protección del mar ........................................... 128
II.4.5. Objetivos y seguimiento ............................................................................................ 129
II.4.6. Coordinación con otros órganos y entes ................................................................... 131
II.5. CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES LEGALES EN RELACIÓN CON LA LEY
ORGÁNICA 3/2007 PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES,
Y CON LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A
LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ..................................................... 133
II.5.1. Cumplimiento de la LO 3/2007 para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres ................................................................................................................... 133
II.5.2. Cumplimiento de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno ......................................................................... 133
CONCLUSIONES ................................................................................................................ 134
III.1. CONCLUSIONES SOBRE EL PROGRAMA PRESUPUESTARIO 456D
“ACTUACIÓN EN LA COSTA” ...................................................................................... 135
III.2. CONCLUSIONES SOBRE LA PROTECCIÓN DEL LITORAL ....................................... 136
III.3. CONCLUSIONES SOBRE LA GESTIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-
TERRESTRE ................................................................................................................ 138
III.4. CONCLUSIONES SOBRE LAS ACTUACIONES SOBRE EL MEDIO MARINO ............ 144
III.5. CONCLUSIONES SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES LEGALES
EN RELACIÓN CON LA LEY ORGÁNICA 3/2007 PARA LA IGUALDAD EFECTIVA
DE MUJERES Y HOMBRES, Y CON LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO .. 145
RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 145
IV.1. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN
ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO .................................................................. 145
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS A LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA COSTA Y
EL MAR ......................................................................................................................... 146
ANEXOS ..................................................................................................................................... 149
ALEGACIONES FORMULADAS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
3
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AEAT Agencia Estatal de la Administración Tributaria
AGE Administración General del Estado
BEA Buen Estado Ambiental del Medio Marino
BOE Boletín Oficial del Estado
CEDEX Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas
DGCM Dirección General de la Costa y el Mar
DPMT Dominio Público Marítimo-Terrestre
DUNA Aplicación de gestión integral del Dominio Público Marítimo-Terrestre
EACCE Estrategia de adaptación al cambio climático de la costa española
EM Estrategias Marinas
IGAE Intervención General de la Administración del Estado
IHC Instituto de Hidráulica Ambiental de la Universidad de Cantabria
IPCC Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático
FJ Fundamento Jurídico
LC Ley 22/1988, de Costas
LGP Ley General Presupuestaria
LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas
LPAP Ley 33/2003, de 23 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas
LPGE Ley de Presupuestos Generales del Estado
MAGRAMA Ministerio de Agricultura, Medio Rural y Medio Marino
MAPA Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
MAPAMA Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente
MITERD Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico
MP Medio propio de la Administración
NIF Número de Identificación Fiscal
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
4
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
ONU Organización de las Naciones Unidas
RCP Sendas Representativas de Concentración de gases de efecto invernadero
RPT Relación de Puestos de Trabajo
SENDA Aplicación de gestión integral de los expedientes de gastos de la Dirección
General para la Costa y el Mar
SME Sociedad Mercantil Estatal
TRAGSA Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima, Sociedad Mercantil
Estatal, Medio Propio
TRAGSATEC Tecnologías y Servicios Agrarios, Sociedad Anónima, Sociedad Mercantil Estatal,
Medio Propio
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
5
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO Nº 1 CRÉDITOS DEFINITIVOS DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
PROGRAMA 456D DETALLE POR CAPÍTULO / EJERCICIOS
2018-2020 (VARIACIÓN INTERANUAL) ........................................................... 22
CUADRO Nº 2 OBLIGACIONES RECONOCIDAS DEL PRESUPUESTO DE
GASTOS PROGRAMA 456D DETALLE POR CAPÍTULO /
EJERCICIOS 2018-2020 (VARIACIÓN INTERANUAL) ..................................... 22
CUADRO Nº 3 METAS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE OBJETIVO
13: ADOPTAR MEDIDAS URGENTES PARA COMBATIR EL
CAMBIO CLIMÁTICO Y SUS EFECTOS (ODS 13) ........................................... 27
CUADRO 4 METAS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE 14:
CONSERVAR Y UTILIZAR SOSTENIBLEMENTE LOS OCÉANOS,
LOS MARES Y LOS RECURSOS MARINOS PARA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE ........................................................................... 28
CUADRO Nº 5 INDICADORES ODS 13 .................................................................................... 29
CUADRO Nº 6 INDICADORES ODS 14 .................................................................................... 30
CUADRO Nº 7 LISTADO DE INFORMES DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO ...................... 64
CUADRO Nº 8 NÚMERO DE INFORMES DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
(2014-2020) ....................................................................................................... 64
CUADRO Nº 9 TIPOS DE EXPEDIENTES DE PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
EJERCICIO 2019 .............................................................................................. 80
CUADRO Nº 10 IMPORTE INGRESADO EN FASE VOLUNTARIA DE TASAS
GESTIONADAS POR LA DGCM. EJERCICIO 2019 ......................................... 88
CUADRO Nº 11 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS CONCEPTO
301 EN 2019 CANON DE OCUPACIÓN Y APROVECHAMIENTO
DEL DPMT ........................................................................................................ 91
CUADRO Nº 12 EXPEDIENTES SANCIONADORES GENERADOS E IMPORTE
RECAUDADO EN 2019 ..................................................................................... 92
CUADRO Nº 13 RECAUDACIÓN EN EJECUTIVA DE LAS TASAS Y CANONES
GESTIONADAS EN FASE VOLUNTARIA POR LA DGCM ............................... 97
CUADRO Nº 14 EXPEDIENTES DE DEVOLUCIÓN DE INGRESOS TRIBUTARIOS
PERIODO 2016-2020 ...................................................................................... 101
CUADRO Nº 15 EXPEDIENTES DE DEVOLUCIÓN DE INGRESOS NO
TRIBUTARIOS PERIODO 2015-2020 ............................................................ 101
CUADRO Nº 16 ENCARGOS TRAMITADOS POR LA DGCM (PERIODO 2015-2020) ............. 110
CUADRO Nº 17 COMPETENCIAS DE LA DGCM Y TAREAS QUE HAN SIDO
OBJETO DE ENCARGO A MEDIOS PROPIOS .............................................. 113
CUADRO Nº 18 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE EFECTIVOS DE PERSONAL
FUNCIONARIO EN CINCO SERVICIOS PROVINCIALES Y
DEMARCACIONES DE COSTAS .................................................................... 122
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
7
RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1 EJES DE ACTUACIÓN DEL PROGRAMA 456D ................................................. 21
GRÁFICO Nº 2 ESTIMACIONES DEL INCREMENTO DEL NIVEL MEDIO DEL MAR
(DOCUMENTO IHC) ............................................................................................ 37
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
9
RELACIÓN DE DIAGRAMAS DE FLUJOS
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 1 TRAMITACIÓN PARA LA APROBACIÓN DE LOS
PROYECTOS DE ACTUACIONES EN LA COSTA ..................... 46
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 2 PASO PREVIO A LA CONTRATACIÓN PARA LOS
PROYECTOS DE ACTUACIONES EN LA COSTA ..................... 48
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 3 TRAMITACIÓN ORDINARIA PARA LA
CONTRATACIÓN DE LOS PROYECTOS DE
ACTUACIONES EN LA COSTA .................................................. 48
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 4 SÍNTESIS DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN
DE IMPACTO AMBIENTAL DE PROYECTOS ........................... 52
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 5 PROCEDIMIENTO PARA LA EMISIÓN DE
CERTIFICADOS PARA EL REGISTRO DE LA
PROPIEDAD SOBRE PARCELAS CON POSIBLES
AFECCIONES EN RELACIÓN CON EL DPMT .......................... 59
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 6 PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE
CONCESIONES TRANSITORIAS SOBRE EL DPMT ................. 68
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 7 PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE
CONCESIONES SOBRE DPMT ................................................. 70
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 8 PROCEDIMIENTO PARA LA AUTORIZACIÓN DE
SERVICIOS DE TEMPORADA EN PLAYAS .............................. 73
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 9 PROCEDIMIENTO DE TRAMITACIÓN DEL RESTO
DE AUTORIZACIONES .............................................................. 74
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 10 PROCEDIMIENTO DE TRAMITACIÓN DE
SANCIONES DE LA LEY 22/1988 DE COSTAS ......................... 78
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 11 PROCEDIMIENTO DE TRAMITACIÓN DE LAS
CONCESIONES TRANSFERIDAS ........................................... 103
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 12 PROCEDIMIENTO DE TRAMITACIÓN DE
AUTORIZACIONES SOBRE DPMT TRANSFERIDAS.............. 103
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
11
INTRODUCCIÓN
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
Esta fiscalización se ha efectuado a iniciativa del Tribunal de Cuentas, que la incluyó en el Programa
de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2020 en el apartado dedicado a las
actuaciones en el ámbito de la Administración General del Estado (AGE) y de sus organismos
dependientes.
El referido Programa de Fiscalizaciones se enmarca en el Plan Estratégico del Tribunal de Cuentas
para el periodo 2018-2021, aprobado el 25 de abril de 2018, en el que el Pleno ha establecido, entre
otros aspectos, objetivos específicos en el ejercicio de la función fiscalizadora. Entre los objetivos
específicos del Plan Estratégico a los que responde la Fiscalización del programa 456D "Actuación
en la costa", ejercicio 2019, se encuentran la realización de actuaciones que sirvan a las Cortes
Generales y a las Asambleas Legislativas de las comunidades autónomas para impulsar la adopción
de medidas que contribuyan a conseguir un sector público más racional y eficiente, el fomento de
buenas prácticas de organización, gestión y control de las Entidades Públicas y el incremento de
fiscalizaciones operativas, en particular, medioambientales (objetivo específico 1.4, medida 4) y
relacionadas con la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, ODS (objetivo
específico 1.1, medida 3).
I.2. ANTECEDENTES
I.2.1. El litoral y el medio marino
El ámbito geográfico de España se caracteriza por un extenso litoral, entendido como la franja de
unión entre las tierras emergidas y las sumergidas por aguas marinas. En España, el litoral se
extiende por un total de veintiuna provincias de diez comunidades autónomas (incluidos los dos
archipiélagos) y las dos ciudades autónomas
. Como consecuencia de ello, el ámbito de jurisdicción
de España se extiende al espacio geográfico marino contiguo a la costa de nuestro país.
Los ecosistemas marino-costeros se estructuran en tres zonas: el medio costero terrestre, el medio
marino y el intermareal. A este respecto, los ambientes litorales constituyen áreas de transición
entre los sistemas terrestres y los marinos, caracterizadas por intensos procesos de intercambio de
materia y energía. Su configuración física es muy diversa, aunque se pueden diferenciar dos tipos
de costa: de erosión (acantilados) y de sedimentación (playas, arenales y humedales costeros).
Estas áreas geográficas tienen un gran valor natural. Además, se caracterizan por ser zonas
densamente pobladas y con una intensa actividad económica: turismo, transporte, industria, entre
otras. Por otra parte, una característica de estos ecosistemas es que están expuestos
continuamente a la acción de los agentes naturales que modelan la costa (corrientes, oleaje, viento,
lluvia, entre otros). A este respecto, la evolución de estos ecosistemas está sujeta a ciclos
temporales muy extensos, a lo que hay que añadir todos los factores de intervención humana,
encontrándose todos ellos interrelacionados entre sí.
La provincia de Sevilla comprende una zona deslindada como dominio público marítimo-terrestre en la desembocadura
del río Guadalquivir, aunque estrictamente, su perímetro no linda con la línea de costa del océano Atlántico.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
12
La Constitución Española tuvo en consideración la relevancia de estos espacios y, en su art. 132.2,
declaró que son bienes de dominio público estatal […], en todo caso, “la zona marítimo terrestre,
las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma
continentales”.
No obstante, el ámbito comprendido por la acción protectora de la AGE es más amplio. Así,
atendiendo a lo que señala el propio programa presupuestario 456D objeto de esta fiscalización, “la
gestión de la costa no se limita a la estrecha franja marítimo-terrestre”, por lo que, procede introducir,
sucintamente, las zonas que componen el medio al que se destinan los recursos asignados en el
referido programa 456D y que quedan comprendidos, como bienes de dominio público, en el ámbito
de aplicación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante LC), modificada por la Ley
2/2013, 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988,
de 28 de julio, de Costas (en adelante Ley 2/2013):
- La zona marítimo-terrestre, así como las playas o zonas de depósito de materiales sueltos
.
- El mar territorial y las aguas interiores.
- Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
La zona marítimo-terrestre, de acuerdo con las definiciones contenidas en la LC (arts. 3 y 4), se
extiende a ecosistemas como marismas, albuferas que se ven afectados por inundaciones o
filtraciones de agua marina, así como a riberas, rías y desembocaduras de los ríos.
El medio marino al que extiende su acción la AGE se corresponde con las aguas, el lecho marino y
el subsuelo de las zonas adyacentes al litoral (mar territorial y zona económica exclusiva), de
acuerdo con la definición de estos espacios, contenida, entre otras, en la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecha en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982
, en
la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, por la que
se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva marco
sobre la estrategia marina) y en la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino.
Todas las disposiciones normativas sectoriales, principalmente, la Ley 22/1988, de 28 de julio y la
Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino, así como la Estrategia de
Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española hacen énfasis en el carácter costero de
España, así como la relevancia de su riqueza ecológica y paisajística y la importancia de la actividad
económica vinculada al amplio elenco de actividades que se desarrollan en el litoral y en el mar.
La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el
límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, de acuerdo con los criterios técnicos que se
establezcan reglamentariamente, o cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se
extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas.
Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, las partes de los terrenos
bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar.
No obstante, no pasarán a formar parte del dominio público marítimo-terrestre aquellos terrenos que sean inundados
artificial y c ontroladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la
inundación no fueran de dominio público.
Ratificada por España el 20 de diciembre de 1996 (BOE de 14 de febrero de 1997).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
13
I.2.2. El impacto del cambio climático sobre el litoral y el medio marino
Desde la identificación del fenómeno del cambio climático, el Panel Intergubernamental de Expertos
sobre el Cambio Climático (IPCC), auspiciado por las Naciones Unidas y creado en 1988, ha
liderado el proceso de evaluación integral del estado de los conocimientos científicos, técnicos y
socioeconómicos sobre el cambio climático, sus causas, posibles repercusiones y estrategias de
respuesta.
En todas sus publicaciones se refiere que uno de los efectos del cambio climático es el incremento
de la temperatura media del planeta que, a su vez, tiene como consecuencia el incremento del nivel
del agua del mar y otros cambios potenciales sobre el medio marino. También es preciso aludir a
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), adoptados por la Asamblea General de Naciones
Unidas, el 25 de septiembre de 2015, que dedica un objetivo, el 13 a la Adopción de medidas
urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos” y otro, el 14 a la “Vida Submarina”.
Ello ha motivado una respuesta al cambio climático que, en lo que afecta al ámbito costero y marino,
ha sido objeto de atención tanto por la Unión Europea como por el Gobierno de España, que han
elaborado distintas estrategias y planes para identificar y evaluar los riesgos y amenazas y proponer
medidas.
Posteriormente, en abril de 2013 la Unión Europea adoptó la Estrategia Europea de Adaptación al
Cambio Climático, en la que se incluyeron las zonas costeras como uno de los territorios de mayor
riesgo de sufrir los impactos del cambio climático. En esta Estrategia se incorpora el documento
Climate change adaptation, coastal and marine issues y se relaciona esta materia con otras políticas
europeas como la Directiva Marco del Agua, Directiva Marco para la Estrategia Marina, la Directiva
de Inundaciones, entre otras.
Centrándonos en el ámbito nacional, en lo que respecta a los instrumentos de planificación, puede
citarse:
- El primer Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC 2007-2020) supuso un
marco de referencia para la coordinación entre las Administraciones Públicas en las
actividades de evaluación de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en
España. Dicho Plan (PNACC-1) fue aprobado por el Consejo de Ministros en sesión de 6 de
octubre de 2006 y ya señalaba a las zonas costeras como una de las áreas más afectadas
por el cambio climático, aludiendo además a los efectos del cambio climático sobre el medio
marino
. Cabe destacar que el Tercer Programa de Trabajo (instrumento que detalla las
actividades concretas a desarrollar), vigente en el periodo 2014-2020, aludía a la prioridad
del desarrollo de la estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio
climático, mandato que se elevó a rango de Ley, en virtud de la disposición adicional octava
de la Ley de 2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación
de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.
- Esta prioridad se atendió con la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa
Española (EACCE), de diciembre de 2016, que se analizará en el epígrafe II.2.1 del Informe.
- Con posterioridad al periodo fiscalizado, el Consejo de Ministros de 21 de enero de 2020,
aprobó la Declaración de Emergencia Climática y Ambiental, motivándola en el cambio
En particular en la “Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia, horizonte 2007-2012-2020”, aprobada
por el Consejo de Ministros el 2 de noviembre de 2007.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
14
acelerado de modelo de desarrollo económico que supone el Acuerdo de París y la
vulnerabilidad de España al estar incluida en la región mediterránea. A su vez, el Plan
Nacional de Adaptación al Cambio Climático para el periodo 2021-2030 fue aprobado por el
Consejo de Ministros el 22 de septiembre de 2020.
También es preciso aludir al papel de las Estrategias Marinas (EM), instrumentos de planificación
transversales introducidos por la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino
que transpuso la Directiva 2008/56/CE, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco
de acción comunitaria para la política del medio marino y su desarrollo e implementación, como uno
de los ejes de acción del programa 456D en los últimos años y que se analizarán en el subapartado
II.4.
El Programa 456D, objeto de esta fiscalización, presta atención a la amenaza que supone el
fenómeno del cambio climático
, ya que el incremento de temperatura media del planeta producirá
un incremento en el nivel del mar, conjuntamente con otros efectos como el aumento de la
temperatura del agua, la acidificación de las aguas o cambios en los oleajes y mareas, incluida una
mayor frecuencia de fenómenos meteorológicos extremos (temporales, sequías). A su vez,
actividades económicas como el turismo, el transporte marítimo y la pesca han tenido un impacto
sobre el equilibrio ecológico del medio físico del litoral y del mar. Dichas actividades intensivas sobre
la costa y el mar suponen una presión sobre los ecosistemas, que pueden acarrear procesos de
transformación y degradación.
En ese contexto, la acción de la AGE en la protección del litoral y del medio marino que se ha
articulado a través de los recursos asignados al programa 456D se ha estructurado entre otros, en
los siguientes aspectos:
- Diseño y ejecución de Planes de defensa frente al cambio climático.
- Ejecución de proyectos y obras relacionados con esos planes.
- Actuaciones de protección y recuperación del litoral y de los sistemas litorales y marinos.
- Respuesta a eventos extraordinarios.
- Protección de la integridad y accesibilidad al dominio público marítimo-terrestre.
- Protección del medio natural y de la biodiversidad, regeneración y conservación del medio.
- Desarrollo de las EM.
- Puesta en valor del litoral y la adopción de las medidas necesarias para alcanzar o mantener
el buen estado ambiental del medio marino (BEA).
I.2.3. Marco competencial de la protección de la Costa
La Constitución Española de 1978, consciente de la relevancia de los espacios medioambientales
costeros y marinos, dentro de los principios rectores de la política social y económica, en su art. 45,
apartados 1 y 2, consagra el “derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo
Circunstancia a la que alude la reciente Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, en su
art. 20 (aprobada con posterioridad al periodo fiscalizado).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
15
de la persona, así como el deber de conservarlo”; y el mandato a los poderes públicos para que
velen por “la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la
calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable
solidaridad colectiva.
A su vez, los arts. 132.2 y 149.1.23ª de la Constitución Española determinan, respectivamente, que
son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-
terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma
continental y que el Estado ostenta títulos competenciales en materia de legislación básica sobre
protección del medio ambiente.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del régimen legal estatal
del litoral y, en particular, sobre la distribución de competencias entre la AGE y las comunidades
autónomas en las Sentencias 149/1991, de 4 de julio (en relación con los recursos interpuestos
contra determinados preceptos de la Ley 22/1988), 233/2015, de 5 de noviembre y 57/2016, de 17
de marzo (estas dos últimas sobre la Ley 2/2013). En ellas el Tribunal Constitucional declaró que
es compatible el carácter demanial y estatal del dominio público marítimo-terrestre (DPMT) con el
ejercicio de competencias de las comunidades autónomas y entidades locales. También confirmó
la constitucionalidad de la competencia del Estado, fundamentada en la garantía de establecer, en
condiciones básicamente iguales, la utilización pública, libre y gratuita del DPMT para los usos
comunes y las limitaciones a los que no lo son y en la finalidad de protección de la naturaleza, a fin
de preservar las características propias del litoral, así como la configuración de los títulos
(concesiones y autorizaciones) para usos no compatibles con el uso común del DPMT.
Por su parte, en lo que respecta al medio marino y, en particular al mar territorial, el Tribunal
Constitucional ha declarado en reiterada jurisprudencia “que el territorio autonómico no se extiende
al mar territorial(Sentencia 3/2014, de 16 de enero, Fundamento Jurídico (FJ 3) por lo que, en este
ámbito, corresponde a la AGE el ejercicio de las competencias al respecto. En este sentido, el marco
normativo del medio marino se recoge en la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del
medio marino, particularmente en lo que respecta a su protección y ordenación, junto con un amplio
elenco de convenios y protocolos internacionales y las directivas y recomendaciones de la UE.
En ese contexto, las comunidades autónomas, de acuerdo con el art. 148 de la Constitución
Española y sus respectivos estatutos de autonomía, han asumido determinadas competencias tanto
normativas como de ejecución en materias como la ordenación del territorio y del litoral, los puertos
que no sean de interés general y la protección del medio ambiente. En el ámbito territorial de las
comunidades autónomas de Andalucía y Cataluña, en virtud de sus respectivos Estatutos de
Autonomía y del traspaso de competencias efectuado, concurren las competencias estatales con
atribuciones específicas adicionales de estas dos comunidades en materia de autorizaciones y
concesiones sobre el dominio público marítimo terrestre
.
La AGE ejerce sus competencias en materia de costas a través del Ministerio para la Transición
Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD), correspondiendo a la Dirección General de la Costa y
el Mar (DGCM), de acuerdo con el Real Decreto 500/2020
, de 28 de abril, por el que se desarrolla
la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, el
El traspaso de c ompetencias y medios efectuado a la comunidad autónoma de Cataluña se plasmó en los Reales
Decretos 1404/2007, de 29 de octubre y 1387/2008, de 1 de agosto) y a la de Andalucía en el Real Decreto 62/2011, de
21 de enero.
En el periodo fiscalizado estaba en vigor el Real Decreto 864/2018, de 13 de julio, por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica, sin que haya c ambios sustanciales en lo que respecta al
ámbito objetivo y subjetivo de esta fiscalización.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
16
desarrollo de las competencias del ministerio en este ámbito. Esta Dirección General ejerce sus
funciones por medio de tres subdirecciones generales
y veinticuatro unidades territoriales (once
demarcaciones de costas, doce servicios provinciales y las unidades especiales de las dos ciudades
autónomas).
Por último, las entidades locales, los ayuntamientos, principalmente, actúan sobre el litoral en el
ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio. A su vez, tienen
atribuciones específicas en lo que se refiere a la prestación de servicios que afectan al conjunto de
su término municipal, como, por ejemplo, la limpieza y recogida de residuos sólidos.
En lo que respecta al medio marino, además de la DGCM, ostentan competencias: el Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación, a través de la Secretaría General de Pesca, en todo aquello que
se refiere a la actividad pesquera, así como el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda
Urbana, en cuestiones relacionadas con la navegación marítima y, adicionalmente, los Ministerios
de Interior, Exteriores y Defensa, ámbitos todos ellos que no son objeto de esta fiscalización.
I.3. MARCO NORMATIVO
La normativa básica aplicable al ámbito objetivo de esta fiscalización está constituida por las
siguientes disposiciones:
- Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, modificada, entre otras, por la Ley 2/2013, de 29
de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988.
- Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de
- Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino.
- Ley 10/1977, de 4 de enero, sobre el mar territorial.
- Ley 15/1978, de 20 de febrero, sobre zona económica.
- Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen
al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo
2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
- Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
- Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.
La Subdirección General de Dominio Público Marítimo-Terrestre, la Subdirección General para la Protección de la Costa
y la Subdirección General para la Protección del Mar.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
17
- Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecha en Montego Bay el
10 de diciembre de 1982, cuyo instrumento de ratificación fue publicado en el Boletín Oficial
del Estado (BOE) de 14 de febrero de 1997.
- Convenio de Londres para la prevención de la contaminación procedente del vertimiento
de desechos y otras materias, de 1972, cuyo Instrumento de ratificación fue publicado en
- Convenio para la Prevención de la Contaminación Marina Provocada por Vertidos desde
Buques y Aeronaves, firmado en Oslo el 15 de febrero de 1972, con los Protocolos de
Enmienda de 2 de marzo de 1983 y 5 de diciembre de 1989. El Instrumento de ratificación
se publicó en el BOE el 25 de abril de 1974.
- Convenio de París, de 1992, para la Protección del Medio Ambiente Marino del Atlántico
Nororiental, cuyo Instrumento de ratificación fue publicado en el BOE de 24 de junio de
1998. Este tratado refundió el contenido del Convenio para la Protección del Medio
Ambiente Marino del Atlántico del Nordeste, hecho en París, 22 de septiembre de 1992 y
el Convenio para la Prevención de la Contaminación Marina Provocada por Vertidos desde
Buques y Aeronaves, firmado en Oslo el 15 de febrero de 1972.
- Convenio para la protección del mar Mediterráneo contra la contaminación y Protocolos
anejos, hechos en Barcelona el 16 de febrero de 1976, ratificados por España el 17 de
diciembre de 1976 (BOE de 21 de febrero de 1978).
- Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General
de Costas.
- Real Decreto 1365/2018, de 2 de noviembre, por el que se aprueban las estrategias
marinas.
- Real Decreto 79/2019, de 22 de febrero, por el que se regula el informe de compatibilidad
y se establecen los criterios de compatibilidad con las estrategias marinas.
- Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, por el que se establece un marco para la ordenación
del espacio marítimo.
- Real Decreto 735/1993, de 14 de mayo, por el que se acuerda la aplicación y se desarrolla
la regulación de las tasas por prestaciones de servicios y realización de actividades en
materia de dominio público marítimo-terrestre.
- Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del
Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.
- Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de
Recaudación.
- Real Decreto 191/2016, de 6 de mayo, por el que se regula la devolución de ingresos
indebidos no tributarios ni aduaneros de la Hacienda Pública estatal.
- Orden PRE/1064/2016, de 29 de junio, por la que se desarrolla parcialmente el Reglamento
General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, en lo relativo
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
18
al procedimiento de recaudación de recursos no tributarios ni aduaneros de titularidad de
la Administración General del Estado a través de entidades colaboradoras.
- Orden de 4 de junio de 1998, del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se regulan
determinados aspectos de la gestión recaudatoria de las tasas que constituyen derechos
de la Hacienda Pública.
- Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, por la que se aprueba el Plan General de
Contabilidad Pública.
I.4. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
El ámbito objetivo de la presente fiscalización está constituido por las actuaciones desarrolladas por
la AGE para la protección de la costa y el medio marino, contenidas, en su mayor parte, en el
programa presupuestario 456D “Actuación en la costa”, destinado a la protección de la costa y el
medio marino.
El ámbito subjetivo de la fiscalización ha comprendido los organismos y centros directivos de la AGE
con competencias en la materia que son, principalmente, la DGCM, dependiente de la Secretaría
de Estado de Medio Ambiente del MITERD, incluyendo las demarcaciones y servicios provinciales
de costas dependientes de la anterior. También se han efectuado actuaciones en relación con
algunos trámites en los que participan las Delegaciones de Economía y Hacienda en las provincias
costeras, ya que estos órganos participan en la tramitación de ingresos gestionados por las referidas
demarcaciones y servicios provinciales de costas.
El ámbito temporal de la fiscalización se ha referido al ejercicio de 2019, sin perjuicio de que las
comprobaciones se hayan extendido a los procedimientos aplicados en el momento al que estas se
han realizado, o a ejercicios anteriores o posteriores, cuando ello ha sido necesario para la
consecución de los objetivos de esta fiscalización.
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE
La fiscalización realizada es de carácter operativo y de cumplimiento de acuerdo con lo dispuesto
en la norma técnica número 6 de las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, ya que ha
tenido por objeto el análisis de los sistemas y procedimientos aplicados por la AGE para la
protección de la costa y el medio marino, incluyendo la gestión de los recursos económicos
asociados, desde la perspectiva de los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y economía, y de
la sostenibilidad ambiental.
En particular, se han analizado los siguientes aspectos:
- Los planes aprobados por la AGE para la protección del litoral y del medio marino Nacionales
(Estrategia de Adaptación frente al Cambio Climático de la Costa Española, Estrategias
Marinas, entre otros) al objeto de valorar la idoneidad y racionalidad de objetivos,
procedimientos e indicadores, así como el grado de consecución de sus objetivos.
- Las actuaciones realizadas sobre el medio terrestre y marino en el marco de las funciones
atribuidas por la normativa de aplicación a los órganos incluidos en el ámbito subjetivo para
la protección de la costa y el mar, lo que ha incluido la revisión de los procedimientos de
contratación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
19
- Los procedimientos y sistemas informáticos utilizados en las tareas de la protección de la
costa y el mar, así como en la elaboración de las estadísticas y en la gestión de los
procedimientos relacionados.
- Los procedimientos aplicados para el control, seguimiento y gestión del DPMT, incluyendo
la gestión económica y las aplicaciones informáticas utilizadas a tal fin.
Asimismo, se han abordado las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas tanto en la
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, como en la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno,
en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, pudiera tener relación con el objeto de
las actuaciones fiscalizadoras.
El examen ha incluido la aplicación de todas aquellas pruebas y procedimientos de auditoría que se
han considerado necesarios sobre los informes, documentos, aplicaciones informáticas y registros
contables y extracontables obrantes en los órganos que conforman el ámbito subjetivo de esta
fiscalización.
La fiscalización se ha realizado de acuerdo con las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas
aprobadas por el Pleno en su sesión de 23 de diciembre de 2013 y modificadas por Acuerdos del
Pleno de 29 de octubre de 2015, 24 de noviembre de 2016, 22 de marzo de 2018, 31 de mayo de
2018, 25 de julio de 2019, 28 de noviembre de 2019 y 28 de mayo de 2020.
A su vez, tanto la DGCM del MITERD, como los órganos y entidades del Ministerio de Hacienda a
los que se solicitó información (Subsecretaría, Intervención General de la Administración del Estado,
Dirección General de Presupuestos y Agencia Estatal de la Administración Tributaria) cumplieron
con el deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas establecido en los arts. 7 de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y 30 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, que
regula su funcionamiento.
I.6. RENDICIÓN DE CUENTAS
La AGE rindió en plazo sus cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2019.
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES
Conforme a lo dispuesto en el art. 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas, los resultados de las actuaciones practicadas en el procedimiento fiscalizador
fueron puestos de manifiesto a la Vicepresidenta Tercera y Ministra para la Transición Ecológica y
el Reto Demográfico, al Secretario de Estado de Medio Ambiente y a la Directora General de la
Costa y el Mar. A su vez, determinados apartados del referido Anteproyecto fueron remitidos para
alegaciones a los titulares de la Subsecretaría de ese Ministerio y de la Dirección General de Calidad
y Evaluación Ambiental y Medio Natural.
Adicionalmente, los apartados del Anteproyecto que les afectaban fueron puestos de manifiesto a
la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, a la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda,
a la Intervención General de la Administración del Estado y a la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
20
Por último, determinados apartados del Anteproyecto de Informe se remitieron para alegaciones a
la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía y
a la Consejería de Turismo, Industria y Comercio del Gobierno de Canarias en la medida en que se
contenían observaciones relacionadas con el ejercicio de sus respectivas competencias. En este
último caso, también se remitió a la persona que ocupaba el cargo en el periodo fiscalizado.
Se recibieron un total de cinco escritos de alegaciones, todos ellos en tiempo y forma y que se
adjuntan a este informe.
A la vista de las alegaciones, este Tribunal ha efectuado las oportunas modificaciones en el texto
del informe y ha reflejado en notas a pie de página las consideraciones que se han estimado
precisas en algunos casos respecto al contenido de las alegaciones formuladas. No se ha efectuado
valoración ni modificación del texto del informe respecto de aquellas alegaciones que constituyen
explicaciones o justificaciones sobre los resultados expuestos no fundamentadas en soporte
documental o normativo, ni respecto de las alegaciones relativas a medidas puestas en práctica con
posterioridad a esta actuación fiscalizadora. En todo caso, con independencia de las
consideraciones que se hayan efectuado en las alegaciones recibidas, el resultado definitivo de las
actuaciones fiscalizadoras es el expresado en los posteriores apartados de este informe.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
El análisis contenido en el presente informe se estructura como sigue:
1. Análisis del Programa Presupuestario 456D.
2. La protección del litoral.
3. Gestión del DPMT.
4. Actuaciones sobre el medio marino.
Por último, el informe incluye el análisis del cumplimiento de los aspectos de igualdad efectiva de
hombres y mujeres y transparencia que han resultado de aplicación.
II.1. PROGRAMA PRESUPUESTARIO 456D “ACTUACIÓN EN LA COSTA”
II.1.1. Objetivos e indicadores
, que fueron prorrogados en 2019,
incluían el programa presupuestario 456D “Actuación en la costa”. Este programa, con la
codificación actual (456D), ha venido incluyéndose ininterrumpidamente en todas las LPGE
aprobadas desde 2006
. Con anterioridad a 2006, al menos desde la LPGE para 1996 se han
venido recogiendo dotaciones presupuestarias para la protección del litoral para la gestión por la
Dirección General de Costas. En consecuencia, las actuaciones de la AGE para la protección del
En 2019 se ejecutó el presupuesto prorrogado d el ejercicio 2018, aprobado por la Ley 6/2018, de 3 de julio, de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
21
litoral vienen teniendo continuidad con características similares, siendo sus ejes de actuación los
siguientes:
GRÁFICO Nº 1
EJES DE ACTUACIÓN DEL PROGRAMA 456D
Fuente: Elaboración propia.
En torno a esos ejes, las acciones que se prevén en el marco de este Programa son, entre otras,
las siguientes:
- Diseño y ejecución de Planes de defensa frente al cambio climático.
- Ejecución de proyectos y obras relacionados con esos planes.
- Actuaciones de protección y recuperación del litoral y de los sistemas litorales y marinos.
- Respuesta a eventos extraordinarios.
- Protección de la integridad y accesibilidad al dominio público marítimo-terrestre.
- Protección del medio natural y de la biodiversidad, regeneración y conservación del medio.
- Desarrollo de las EM.
- Puesta en valor del litoral y la adopción de las medidas necesarias para alcanzar o mantener
el BEA.
La dotación presupuestaria para el programa presupuestario 456D en el periodo 2018-2020 se
refleja en el cuadro siguiente:
Proteger y recuperar el litoral
Asegurar el uso, disfrute y acceso público al litoral por los ciudadanos
Mantener el buen estado ambiental del medio marino
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
22
CUADRO Nº
CRÉDITOS DEFINITIVOS DEL PRESUPUESTO DE GASTOS PROGRAMA 456D
DETALLE POR CAPÍTULO / EJERCICIOS 2018-2020 (VARIACIÓN INTERANUAL)
(euros)
Créditos Definitivos
Variación ejercicio anterior
Capítulo
Presupuestario
2018
2019
2020
2018-2019
2019-2020
1
25.748.395,00
25.730.920,00
25.621.625,00
- 17.475,00
-109.295,00
6
88.954.265,45
53.014.271,00
54.384.490,00
- 35.939.994,45
1.370.219,00
7
12.025.000,00
0,00
0,00
- 12.025.000,00
0,00
Total
General
126.727.660,45
78.745.191,00
80.006.115,00
- 47.982.469,45
1.260.924,00
Fuente: Cuentas anuales de la AGE.
En 2019, el importe de los créditos definitivos fue de 78.745.191 euros, correspondiendo la mayor
parte de la dotación presupuestaria, un 67 %, al capítulo 6 (inversiones reales), 53.014.271 euros.
La disminución de los créditos del capítulo 6 (inversiones) del ejercicio 2019, con respecto al
ejercicio 2018, trae causa de la aplicación de las reglas de la prórroga presupuestaria, en la medida
en que, de acuerdo con el art. 38 de la Ley General Presupuestaria (LGP), no se prorrogan las
dotaciones asignadas a actuaciones que concluyan en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan
(2018 en lo que respecta a esta fiscalización).
En el cuadro siguiente se recoge, a su vez, el importe de las obligaciones reconocidas de los
ejercicios 2018, 2019 y 2020:
CUADRO Nº
OBLIGACIONES RECONOCIDAS DEL PRESUPUESTO DE GASTOS PROGRAMA 456D
DETALLE POR CAPÍTULO / EJERCICIOS 2018-2020 (VARIACIÓN INTERANUAL)
(euros)
Obligaciones Reconocidas
Variación ejercicio anterior
Capítulo
Presupuestario
2018
2019
2020
2018-2019
2019-2020
1
24.099.529,84
24.451.292,06
24.670.684,98
351.762,22
219.392,92
6
65.596.859,41
28.131.531,52
38.535.653,69
- 37.465.327,89
10.404.122,17
7
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Total
General
89.696.389,25
52.582.823,58
63.206.338,67
- 37.113.565,67
10.623.515,09
Fuente: Cuentas anuales de la AGE.
El grado de ejecución presupuestario del programa 456D, en su conjunto, fue del 67 %. En lo que
respecta al capítulo 6, que es el de mayor relevancia desde el punto de vista cuantitativo, su grado
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
23
de ejecución fue del 53 % de los créditos definitivos (28.131.532 euros). A este respecto, el grado
de ejecución del capítulo 6 está condicionado por las normas de ejecución del presupuesto del año
2018 prorrogado, aprobadas por el Consejo de Ministros y referidas en el epígrafe II.1.2.
No obstante, al grado limitado de ejecución del presupuesto ha de añadirse la reducción significativa
de los créditos destinados a este programa, particularmente en lo que respecta al capítulo de
inversiones. De hecho, en la última década, en el marco de una política restrictiva desde el punto
de vista presupuestario, los créditos se han ido reduciendo, lo que contrasta con las existentes en
otros periodos. A título ilustrativo, en la LPGE para 2009 se asignaron 297 millones de euros a este
programa, lo que implica que en 2018 se asignó una cuantía un 70 % menor.
En lo que respecta a otros aspectos del programa presupuestario, cabe destacar que el programa
presupuestario 456D incluido en la LPGE de 2018 carecía de indicadores que permitan efectuar un
seguimiento del grado de avance en la consecución de sus objetivos, deficiencia que persistió en
los Presupuestos Generales del Estado para 2021
, lo que no se compadece con su carácter
finalista
y no es compatible con la aplicación del art. 31.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria (LGP), lo que evidencia las deficiencias del sistema de objetivos e
indicadores de los PGE, cuestión que ya fue puesta de manifiesto en el Informe de Fiscalización del
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado,
ejercicio 2017
.
II.1.2. Modificaciones presupuestarias
En el ejercicio fiscalizado, se han identificado circunstancias relevantes en lo que respecta a la
gestión y modificación de los créditos del programa 456D, así como a previsiones normativas que
se detallan a continuación.
II.1.2.1. GENERACIONES DE CRÉDITO
La disposición adicional primera del RD 735/1993, de 14 de mayo, por el que se acuerda la
aplicación y se desarrolla la regulación de las tasas por prestaciones de servicios y realización de
actividades en materia de DPMT, señala que “los ingresos derivados de las tasas a que se refiere
este Real Decreto generarán crédito en el Programa de Actuaciones en la Costa, del presupuesto
del Ministerio de Obras Públicas y Transportes
, con ocasión de su ingreso efectivo en el Tesoro
Público”.
A su vez, el referido Reglamento General de Costas, aprobado por el RD 876/2014, de 10 de
octubre, recoge en su art. 208.3 que “Los ingresos que se produzcan por los conceptos establecidos
en el apartado primero de este art. [multas e indemnizaciones] generarán automáticamente un
Sin embargo, esta circunstancia se ha corregido con posterioridad al periodo fiscalizado en los Presupuestos Generales
del Estado para 2022 aprobados por la Ley 22/2021, de 28 de diciembre.
De acuerdo con el Anexo I y el art. 6 de la Orden HFP/614/2017, de 27 de junio, por la que se dictan las normas para
la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2018, un programa presupuestario codificado con la letra
D (entre la A y L) que “son aquellos a los que se puede asignar objetivos cuantificables e indicadores de ejecución
mensurables”.
Aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, el 20 de diciembre de 2018.
En ese periodo la DGCM estaba adscrita a ese Ministerio, en el periodo fiscalizado lo estaba al Ministerio para la
Transición Ecológica.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
24
incremento en el crédito del capítulo presupuestario de inversiones en la costa del Ministerio de
Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
Dichas disposiciones, sin embargo, no se han aplicado en el periodo fiscalizado ni en ningún otro
anterior, ya que no consta que se haya tramitado ninguna generación de crédito motivada por estos
preceptos. A este respecto, el art. 53 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria, no recoge ni los ingresos por sanciones ni tampoco los de tasas como supuestos
que permitan motivar una generación de crédito.
En esa tesitura, el contenido de los referidos preceptos de los RD 735/1993 y 876/2014 tiene escasa
virtualidad, en tanto no se modifique la LGP o se les de amparo específico en una norma de rango
legal.
Por tanto, en el procedimiento de elaboración del RD 876/2014, de 10 de octubre, ninguno de los
órganos intervinientes o informantes en su tramitación pusieron de manifiesto que la previsión del
art. 208.3 del RD 876/2014 no era acorde con los dispuesto en el art. 53 de la LGP, por lo que su
contenido, en ausencia de amparo de una norma con rango legal, no puede aplicarse.
II.1.2.2. PRESUPUESTOS PRORROGADOS
A lo largo de todo el ejercicio 2019 se ejecutaron los créditos correspondientes a los Presupuestos
Generales del Estado de 2018 (aprobados por la Ley 6/2018, de 3 de julio) prorrogados en aplicación
del art. 134 de la Constitución Española y el 38 de la LGP. Si bien se inició la tramitación de un
Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2019, dicho proyecto no fue aprobado
por las Cortes Generales, por lo que decayó.
El Gobierno, en el marco de sus facultades de dirección de la política económica, dictó las reglas
aplicables al periodo de prórroga presupuestaria, con el fin de prevenir que un excesivo grado de
ejecución de los créditos prorrogados condicione los presupuestos que se aprobaran por las Cortes
Generales
.
En ese contexto, el Gobierno, mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 28 de diciembre de
2018, adoptó una serie de criterios de aplicación a la ejecución de los Presupuestos Generales del
Estado de 2018 prorrogados, incluyendo la concreción cuantitativa de los créditos iniciales
disponibles y su distribución por secciones a efectos de la ejecución de los créditos prorrogados,
entre otras cuestiones.
Además de la adaptación a la estructura ministerial vigente en 2019 y la aplicación del art. 38 de la
Ley 47/2003, General Presupuestaria, uno de los objetivos del referido Acuerdo era el de controlar
el gasto “con el fin de evitar una elevada ejecución de los créditos antes de la aprobación de los
futuros Presupuestos Generales del Estado para 2019”, en el marco, además, de los compromisos
de estabilidad presupuestaria de España.
El referido Acuerdo fue desarrollado por la Orden HAC/101/2019, de 31 de enero, por la que se
dictan instrucciones sobre procedimiento y documentación a remitir en desarrollo del Acuerdo del
Consejo de Ministros de 28 de diciembre de 2018.
Esta facultad se ha consagrado con posterioridad al periodo fiscalizado con la modificación introducida en el art. 38 de
la Ley 47/2003, General Presupuestara (inclusión del apartado 4) por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 2021.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
25
En síntesis, las reglas de aplicación (apartados octavo y noveno del Acuerdo) eran dos:
- Los centros gestores del gasto, una vez alcanzaran un grado de ejecución del 50 % de los
créditos iniciales prorrogados, debían recabar autorización de la Secretaría de Estado de
Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda para poder iniciar nuevos expedientes de
gasto correspondientes a los capítulos 4, 6, 7 y 8 del presupuesto de gastos.
- Debían facilitar un calendario de gastos previstos de determinadas categorías de
expedientes.
Una vez que los centros gestores del gasto alcanzaban un 50 % de ejecución del crédito disponible,
a nivel de vinculación, debían recabar la autorización previa, y excepcional, de la Secretaría de
Estado de Presupuestos y Gastos para poder aprobar un gasto. De acuerdo con el procedimiento
que se configuró, la Secretaría de Estado debía resolver las solicitudes en el plazo de un mes,
entendiéndose desestimadas las solicitudes no contestadas, sin perjuicio de una posible
autorización expresa posterior.
En lo que respecta al ámbito objetivo y subjetivo de esta fiscalización, en el último trimestre de 2019,
la Secretaría de Estado de Presupuestos denegó la autorización para iniciar dieciséis expedientes
de gastos de la DGCM pese a existir crédito presupuestario y no contestó en otros dos casos que
decayeron, todo ello en virtud del art. 3 de la citada Orden
. Adicionalmente, este trámite supuso
una dilación significativa en la tramitación, ya que la Secretaría de Estado de Presupuestos resolvió
un mes después de recibir la solicitud, lo que afectó a los ocho (de veinticuatro) expedientes que sí
recibieron autorización.
A este respecto, las facultades que se otorgaban en la Orden HAC/101/2019 a la Secretaría de
Estado de Presupuestos y Gastos condicionaron de manera excesiva el ejercicio de las
competencias del MITERD en lo que concierne a la ejecución de los créditos del Programa 456D,
objeto de esta fiscalización, ya que su actuación quedaba supeditada al criterio de esa Secretaría
de Estado. En particular, el ejercicio de la competencia para aprobar gastos en el ámbito de sus
dotaciones presupuestarias, que el art. 74 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, atribuye a
los ministros, quedaría supeditada al criterio de un órgano de rango jerárquico inferior, la Secretaría
de Estado de Presupuestos de Gastos, lo que limitaba la posibilidad de tramitar expedientes de
gasto. En este sentido, la adopción de acuerdos de no disponibilidad de crédito parece una medida
más razonable que la atribución a una Secretaría de Estado de una facultad para autorizar la
iniciación de expedientes de gasto.
A mayor abundamiento, no se definieron criterios para el ejercicio de esta potestad de autorización
de inicio de expedientes de gastos, existiendo únicamente la mención genérica en el Acuerdo a que
el “Ministerio de Hacienda tendrá en consideración que el expediente de gasto no conlleve superar
en 2019 el nivel de ejecución en 2018 del crédito inicial prorrogado”. Este hecho, motivó que la
Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos asumiera cierta preeminencia sobre el resto de los
órganos de la AGE, al estar sujeto a su criterio la oportunidad o no de propuestas o proyectos de
gastos de otros órganos no sujetos a relación jerárquica con esa Secretaría de Estado que, además,
El 8 de noviembre de 2019 se remiten una propuesta para que se autorice el inicio de 22 expedientes de gastos, de los
que el 11 de diciembre (más de un mes después), la Secretaría de Estado de Presupuestos solo autoriza ocho, que
corresponden a emergencias. Las restantes catorce no se autorizan por lo que decaen. El 10 de diciembre se remiten dos
nuevas solicitudes que no obtuvieron respuesta quedando, por tanto, desestimadas, con arreglo al criterio, ya referido,
del art. 3 de la Orden.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
26
disponían de crédito adecuado y suficiente en sus dotaciones presupuestarias, aun cuando se
tratara de presupuestos prorrogados
.
Por último, el procedimiento articulado para la remisión de las solicitudes de los centros gestores
configurado por la precitada Orden HAC/101/2019, contemplaba el envío por correo electrónico de
la solicitud y de la documentación requerida en el Acuerdo, lo que no puede considerarse un cauce
seguro y adecuado y de transmisión de comunicaciones de esta naturaleza al no asegurarse la
fiabilidad de la información transmitida, recibida o almacenada en soporte electrónico, en la medida
en que el correo electrónico no garantiza la integridad, trazabilidad, autenticidad, confidencialidad y
no repudio de las remisiones.
II.1.2.3. TRANSFERENCIA DE CRÉDITO PARA LA CONFERENCIA DEL CLIMA
Con ocasión de la celebración de la 25 Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático (Conferencia de las Partes o COP 25) en diciembre de 2019 en Madrid, en la que
España asumió la organización ante la renuncia de Chile, se tramitaron distintas modificaciones de
crédito destinadas a financiar los gastos previstos, estimados, inicialmente, en 85 millones de euros.
De ellas, cabe destacar la identificada como Expediente 1385-19, mediante la que se articuló una
transferencia de crédito que comportó la minoración de 9.419.009 euros de partidas
correspondientes a operaciones de capital del programa 456D “Actuación en la Costa” (créditos del
capítulo 6 y 7 por importe de 7.242.009 euros y 2.177.000 euros, respectivamente) para financiar
parcialmente el incremento del crédito presupuestario 23.04.456M.226.13 destinado a financiar la
Conferencia del Clima antes referida.
Sobre este expediente cabe reseñar lo siguiente:
- El acuerdo de modificación de crédito se dictó por la Ministra de Hacienda el 20 de noviembre
de 2019, motivado en el apartado ocho del art. 9.1 de Ley 6/2018, de 3 de julio, por la que
se aprueban PGE para 2018, prorrogados en 2019
.
- Cabe destacar que pese a que en la disposición adicional segunda del texto del Real
Decreto-ley 15/2019, de 8 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes para la
organización en España de la XXV Conferencia de Naciones Unidas sobre el Cambio
En el trámite de alegaciones, la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos manifestó que, de acuerdo con el Real
Decreto de desarrollo de la estructu ra orgánica básica del Ministerio de Hacienda, le corresponde “dirigir y coordinar las
actuaciones relativas a la planificación, programación y presupuestación del sector público estatal, así como realizar el
seguimiento del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto respecto de
la totalidad del sector público y proponer la adopción de las medidas tendentes a corregir las desviaciones que pudieran
producirse”. Sin embargo, este Tribunal no cuestiona la adopción de medidas de contención del gasto público, ni que esa
función le corresponda a esa Secretaría de Estado, sino ciertas características del procedimiento que se habilitó en el
periodo de prórroga presupuestaria , en la medida en que las atribuciones del MITERD se supeditaron formalmente a la
decisión unilateral de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos. Adicionalmente, po r lo que respecta al criterio
de “no superar en 2019 el nivel de ejecución en 2018 del crédito inicial prorrogado”, debe indicarse que en 2018 se
reconocieron obligaciones en el capítulo 6 del programa 456D por importe de 65.596.859 euros, el 73 % del crédito
definitivo del capítulo 6. En 2019, por el contrario, computando conjuntamente los expedientes que sí fueron autorizados,
ocho expedientes por importe de 8.936.000 euros, y los denegados, alguno de ellos correspondiente a ejecución de
sentencias judiciales, cuyo importe conjunto sumaba 249.079 euros, no se hubiera superado el nivel de ejecución de 2018
ni en términos porcentuales ni absolutos, ya que el importe total de gasto aprobado, hubiera ascendido a 37.316.611
euros, el 61 % de los créditos iniciales.
Autorizar las transferencias que se realicen en el presupuesto de las entidades referidas en los apartados 1.º, 2.º y 4.º
de la letra a) del art. 1 de la presente Ley [la Administración General del Estado entre ellos], desde créditos para
operaciones de capital a créditos para operaciones corrientes.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
27
Climático se habilitaba al Ministerio de Hacienda para aprobar las modificaciones
presupuestarias que procedan para financiar el evento, en ninguno de los documentos que
obran en el expediente de modificación de crédito se alude a esta disposición, como tampoco
en la motivación de la propuesta o en el literal del acuerdo.
- Por último, es preciso llamar la atención sobre la potestad discrecional otorgada al Ministerio
de Hacienda para autorizar la transferencias de crédito de capital a créditos destinados a
gastos corrientes contenida en el precitado apartado 8 art. 9.1 de la LPGE para 2018, ya
que, en cierto modo, supone una excepción general, al no estar constreñida a créditos
específicos o determinados y conlleva un riesgo cierto de que la prohibición de transferir
créditos de capital a corrientes, regulada en el art. 52.1 a) de la LGP, quede desvirtuada al
otorgar, como en este caso, la facultad de minorar discrecionalmente los créditos destinados
a inversión directa en protección del medio natural, como es el caso del programa 456D para
destinarlos a gastos corrientes en bienes y servicios, lo que parece contradictorio con el
principio de no minorar los créditos para gastos de inversión para incrementar gasto
corriente.
II.1.3. El Programa presupuestario 456D y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Objetivos de Desarrollo Sostenible relacionados con el ámbito objetivo del programa 456D
El ámbito objetivo al que extiende su intervención el programa 456D se enmarca, parcialmente, con
el contenido del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 14: Conservar y utilizar sosteniblemente
los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible”. También contribuye,
conjuntamente con otras muchas acciones al Objetivo 13: Adoptar medidas urgentes para combatir
el cambio climático y sus efectos”. Este último, el ODS 13, consta de tres metas y dos submetas,
como se aprecia en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº
METAS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE OBJETIVO 13: ADOPTAR MEDIDAS
URGENTES PARA COMBATIR EL CAMBIO CLIMÁTICO Y SUS EFECTOS (ODS 13)
META
DESCRIPCIÓN
Meta 13.1
Fortalecer la resiliencia y la capacidad de adaptación a los riesgos relacionados con el clima y los desastres
naturales en todos los países.
Meta 13.2
Incorporar medidas relativas al cambio climático en las políticas, estrategias y planes nacionales.
Meta 13.3
Mejorar la educación, la sensibilización y la capacidad humana e institucional respecto de la mitigación del
cambio climático, la adaptación a él, la reducción de sus efectos y la alerta temprana.
Meta 13.a
Cumplir el compromiso de los países desarrollados que son partes en la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático de lograr para el año 2020 el objetivo de movilizar conjuntamente 100.000
millones de dólares anuales procedentes de todas las fuentes a fin de atender las necesidades de los países
en desarrollo respecto de la adopción de medidas concretas de mitigación y la transparencia de su
aplicación, y poner en pleno funcionamiento el Fondo Verde para el Clima capitalizándolo lo antes posible.
Meta 13.b
Promover mecanismos para aumentar la capacidad para la planificación y gestión eficaces en relación con
el cambio climático en los países menos adelantados y los pequeños Estados insulares en desarrollo,
haciendo particular hincapié en las mujeres, los jóvenes y las comunidades locales y marginadas.
Fuente: Elaboración propia.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
28
En particular la EACCE se incardina dentro de las acciones destinadas a lograr avances en las
metas 13.1 y 13.2.
Por su parte, la implementación de las EM, a las que se aludirá en el subapartado II.4 contribuye al
ODS: 14: Conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos para
el desarrollo sostenible”. En este sentido, el ODS 14 se estructura en siete metas, como se muestra
en el cuadro siguiente:
CUADRO
METAS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE 14:
CONSERVAR Y UTILIZAR SOSTENIBLEMENTE LOS OCÉANOS, LOS MARES Y LOS
RECURSOS MARINOS PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
META
DESCRIPCIÓN
Meta 14.1
De aquí a 2025, preveni r y reducir significativamente la contaminación marina de todo tipo, en particular la
producida por actividades realizadas en tierra, incluidos los detritos marinos y la polución por nutrientes.
Meta 14.2
De aquí a 2020, gestionar y proteger sosteniblemente los ecosistemas marinos y costeros para evitar efectos
adversos importantes, incluso fortaleciendo su resiliencia, y adoptar medidas para restaurarlos a fin de
restablecer la salud y la productividad de los océanos.
Meta 14.3
Minimizar y abordar los efectos de la acidificación de los océanos, incluso mediante una mayor cooperación
científica a todos los niveles.
Meta 14.5
De aquí a 2020, conservar al menos el 10 % de las zonas costeras y marinas, de conformidad con las leyes
nacionales y el derecho internacional y sobre la base de la mejor información científica disponible.
Meta 14.a
Aumentar los conocimientos científicos, desarrollar la capacidad d e investigación y transferir tecnología
marina, teniendo en c uenta los Criterios y Directrices para la Transfere ncia de Tecnología Marina de la
Comisión Oceanográfica Intergubernamental, a fin de mejorar la salud de los océanos y potenciar la
contribución de la biodiversidad marina al desarrollo de los países en desarrollo, en particular los pequeños
Estados insulares en desarrollo y los países menos adelantados.
Meta 14.c
Mejorar la conservación y el uso sostenible de los océanos y sus recursos aplicando el derecho internacional
reflejado en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que constituye el marco jurídico
para la conservación y la utilización sostenible de los océanos y sus recursos.
Fuente: INEbase, Indicadores de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
El seguimiento de los ODS se fundamenta en indicadores, definidos con el fin de medir el grado de
avance en su implementación.
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha estructurado
los indicadores en tres categorías,
de acuerdo con su desarrollo metodológico y la disponibilidad de los datos, como se ilustra a
continuación:
- Nivel I: la metodología y las normas están disponibles y los datos se producen periódicamente
por los países.
(Tier Classification for Global SDG Indicators, de 29 de marzo 2021
(https://unstats.un.org/sdgs/files/Tier%20Classification%20of%20SDG%20Indicators_29%20Mar%202021_web.pdf).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
29
- Nivel II: la metodología y las normas están disponibles, pero los datos no se producen
periódicamente por los países.
- Nivel III
: no se dispone de metodología o normas establecidas.
A este respecto, a continuación se muestra el grado de desarrollo de los indicadores que afectan al
ODS 13:
CUADRO Nº
INDICADORES ODS 13
(CLASIFICACIÓN NIVEL DE DESARROLLO DE LOS INDICADORES Y
DISPONIBILIDAD EN INE-BASE)
INDICADOR
DESCRIPCIÓN
CLASIFICACIÓN
"TIER"
DISPONIBILIDAD INE
13.1.1
Número de muertos, desaparecidos, heridos,
reubicados o evacuados debido a desastres por cada
100.000 personas.
Nivel I
Disponible
13.1.2
Número de países con estrategias nacionales de
reducción del riesgo de desastres en consonancia
con el Marco de Sendái para la Reducción del Riesgo
de Desastres 2015-2030.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
13.2.1
Número de países con contribuciones determinadas
de ámbito nacional, estrategias a largo plazo y planes
y estrategias nacionales de adaptación y estrategias
indicadas en comunicaciones sobre la adaptación y
comunicaciones nacionales.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
13.2.2
Emisiones totales de gases de efecto invernadero por
año.
Nivel I
Disponible
13.3.1
Grado en que i) la educación p ara la ciudadanía
mundial y ii) la educación para el desarrollo
sostenible se incorpora en a) las políticas nacionales
de educación, b) los planes de estudio, c) la
formación del profesorado y d) la evaluación de los
estudiantes.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
13.a.1
Suma en dólares de los Estados Unidos movilizada
por año a partir de 2020 como parte del compromiso
de los 100.000 millones de dólares.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
13.b.1
Número de países menos adelantados y pequeños
Estados insulares en desarrollo con contribuciones
determinadas de ámbito nacional, estrategias a largo
plazo y planes, estrategias nacionales de adaptación
y estrategias indicadas en comunicaciones sobre la
adaptación y comunicaciones nacionales.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
Fuente: Elaboración propia.
Dado que la metodología para los indicadores del nivel III está todavía en fase de desarrollo, los sistemas estadísticos
nacionales no estarán obligados a proporcionar datos para esos indicadores, hasta que se hayan definido la metodología
y el mecanismo de recopilación pertinentes.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
30
Como puede apreciarse, la situación nacional en lo que se refiere al cálculo de los indicadores es
coherente con el contexto internacional, aunque, en cierto modo, transcurridos varios años desde
la adopción de los ODS, se aprecia que el grado de avance del desarrollo metodológico es limitado
en relación con este ODS 13.
Po lo que respecta al ODS 14, hay tres (14.4, 14.6 y 14.7, así como la 14.b) que no son objeto de
esta fiscalización, al referirse a la política pesquera, recogiéndose a continuación solamente los que
guardan relación con el programa 456D:
CUADRO Nº
INDICADORES ODS 14
(CLASIFICACIÓN NIVEL DE DESARROLLO DE LOS INDICADORES Y
DISPONIBILIDAD EN INE-BASE)
INDICADOR
DESCRIPCIÓN
CLASIFICACIÓN
"TIER"
DISPONIBILIDAD INE
14.1.1
Índice de eutrofización Costero (ICEP) y d ensidad
de desechos plásticos flotantes.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
14.2.1
Número de países que aplican enfoques basados
en los ecosistemas para gestionar las zonas
marinas.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
14.3.1
Acidez media del mar (pH) medi da en un conjunto
convenido de estaciones de muestreo
representativas.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
14.5.1
Cobertura de las zonas protegidas en relación con
las zonas marinas.
Nivel I
Disponible
14.a.1
Proporción del presupuesto total de investigación
asignada a la investigación en el campo de la
tecnología marina.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
14.b.1
Grado de aplicación de un marco jurídico,
reglamentario, normativo o insti tucional que
reconozca y proteja los derechos de acceso de la
pesca en pequeña escala.
Nivel I
Explorando fuentes de datos
14.c.1
Número de países que, mediante marcos jurídicos,
normativos e institucionales, avanzan en la
ratificación, la aceptación y la implementación de
los instrumentos relacionados con los océanos que
aplican el derecho internacional reflejado en la
Convención de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar para la conservación y el uso
sostenible de los océanos y sus recursos.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
Fuente: Clasificación “Tier” relativa a los ODS de 29 de marzo 2021 (Tier Classification for Global SDG Indicators), INE:
Indicadores de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Indicadores de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
- Objetivo 14. Conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo
sostenible (ine.es).
Partiendo de los datos observados en la tabla se identifican indicadores que según la clasificación
de la ONU tienen un nivel de I pero que aun así no están todavía disponibles en el INE y su estado
es el de explorando fuentes de datos. Es el caso de los indicadores 14.6.1, 14.7.1 y 14.b.1, que no
están comprendidos en el ámbito objetivo y subjetivo de esta fiscalización.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
31
Por tanto, tan solo figuran en el INE dos indicadores como disponibles (14.4.1 y 14.5.1). El resto se
marcan en fase de exploración de datos, aunque estén clasificados como de nivel I. Al margen de
los indicadores que se refieren a la pesca, solo hay un indicador con datos disponibles: la cobertura
de las zonas protegidas en relación con las zonas marinas (14.5.1).
Por último, la definición general de los ODS y, en particular del ODS 14, da lugar a que no exista
ninguna referencia específica a los objetivos en relación con los ecosistemas del litoral. Esto es,
como puede apreciarse en el cuadro los indicadores definidos (“cobertura de zonas protegidas”,
“índice de eutrofización”, entre otros) no aluden a las playas o al litoral en concreto.
Información presupuestaria relacionada con los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Con posterioridad al periodo fiscalizado, se ha agregado a la documentación que acompaña a los
PGE información sobre los ODS.
Así, la Orden HAC/20/2020, de 20 de enero, por la que se dictan las normas para la elaboración de
los Presupuestos Generales del Estado para 2020 incorporó como novedad, la previsión de que
produjera identificación de cómo contribuyen los presupuestos públicos de cada departamento
ministerial a la gestión orientada a los ODS. Esta cuestión no afectó a la gestión en el periodo
fiscalizado, ya que en 2019 se ejecutaron los créditos prorrogados de la LPGE de 2018 que no
hacían referencia a esta cuestión. Por otra parte, el proyecto de la LPGE decayó por lo que esta
novedad adoptó sustantividad en la Orden HAC/641/2020, de 14 de julio, por la que se dictan las
normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2021, que incorporaron
en las instrucciones para la preparación de la LPGE 2021 entre sus tres ejes transversales de
análisis y presentación la orientación a los ODS.
Como consecuencia de ello los PGE incorporaron, como novedad, un Informe que acompaña a la
“serie azul de los PGE” acerca del “alineamiento con los ODS incluidos en la Agenda 2030
Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, de acuerdo con el Plan de Acción aprobado por el
Consejo de Ministros de 29 de junio de 2018. El objetivo fue la identificación de la contribución del
presupuesto de cada departamento ministerial a la implementación de los ODS, de tal suerte que
la propia elaboración de ese informe constituye “una medida transformadora incluida en dicho Plan
de Acción.
A este respecto, de acuerdo con la información que incluye el precitado informe, el programa 456D
aparece mencionado en las acciones del ODS 13 Adoptar medidas urgentes para combatir el
cambio climático y sus efectos, en particular” y en el ODS 14 Conservar y utilizar sosteniblemente
los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible”.
El informe menciona actuaciones incluidas en el programa 456D de manera genérica
conjuntamente con las varias decenas de medidas de varios ministerios, agrupadas bajo la política
“infraestructuras y ecosistemas resilientes” que se ha incluido como una de las políticas que
contribuye a la implementación los ODS 13 y 14. Además se agrega un cálculo del “esfuerzo
presupuestario”, sin embargo, las medidas no se vinculan a ninguna de las metas en las que se
estructuran los ODS 13 y 14.
No obstante, al margen de las estimaciones de “esfuerzo presupuestario”, que no aparecen
desglosadas, esta información es meramente descriptiva, sin ningún indicador o cuantificador o
análisis ni tampoco mención del grado de avance o cumplimiento, ya que no puede desconocerse
Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española, actuaciones de protección del DPMT, obras en el
litoral entre otras.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
32
que la Resolución 71/313 de la Asamblea General de Naciones Unidas determinó que los datos de
los sistemas estadísticos nacionales constituyen la base necesaria para el marco de indicadores
mundiales, de tal suerte que las oficinas nacionales de estadística (el Instituto Nacional de
Estadística) operan como coordinadores de los datos de seguimiento de los logros en relación con
la Agenda 2030.
Por tanto, es una información suplementaria, con un grado de detalle limitado, pero que carece de
contenido analítico o para la gestión.
II.2. PROTECCIÓN DEL LITORAL
El litoral español es un ecosistema dinámico que está en permanente proceso de remodelación por
la acción del oleaje, las mareas, las avenidas de los ríos, el viento o las precipitaciones modelando
un paisaje de gran belleza que alberga distintos ecosistemas de transición, siendo las playas, los
estuarios y las plataformas intermareales rocosas los más representativos de nuestras costas.
Existen numerosos espacios dotados de una gran riqueza ecológica y natural: humedales costeros,
campos dunares, playas, acantilados rocosos sin olvidar los ecosistemas submarinos, tanto los
situados en la plataforma continental como los que se sitúan en aguas más profundas.
Los espacios costeros, particularmente en las zonas de interés turístico, han sido objeto de una
gran presión y, en muchos casos, de una profunda transformación. A este respecto, las zonas
costeras se caracterizan por una alta densidad de población, al estar en ocasiones el medio urbano
integrado en el litoral, así como por una actividad económica muy dinámica, con una significativa
relevancia de las infraestructuras del transporte, ya sean puertos, líneas férreas o carreteras.
El indudable valor ecológico de estos ecosistemas ha motivado distintos tipos de actuaciones por
parte de las Administraciones Públicas con competencias en la materia:
- Adopción de figuras de protección de estos ecosistemas, cuya denominación y alcance viene
determinado por la norma de aplicación (estatal, autonómica o ambas): Parques Nacionales,
Parques Naturales, Zonas de Especial Protección de Aves, Reservas Naturales, entre otras.
- Configuración de áreas como zonas de dominio público.
- Aprobación de instrumentos de planificación, contemplando una serie de objetivos y
actuaciones de carácter transversal para promover la protección o restauración del medio
natural.
- Inversión de recursos para la protección o restauración de espacios naturales, generalmente
en el marco de instrumentos de planificación.
En la actualidad, ninguna actuación orientada a proteger o intervenir sobre el medio natural puede
desconocer el fenómeno del cambio climático, como se ha adelantado en el subapartado I.2 de
Antecedentes. En el marco del medio natural marítimo y costero, el impacto del cambio climático es
particularmente intenso, puesto que el incremento de la temperatura media y sus efectos,
incremento del nivel del mar, alteraciones en los fenómenos meteorológicos y en las condiciones
del mar (corrientes, salinidad, entre otros) inciden de manera directa en este medio.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
33
En relación con la acción protectora del MITERD sobre el litoral y la costa, cabe destacar que la
misma se estructuraba en el periodo fiscalizado a través de los siguientes instrumentos de
planificación, todos ellos enmarcados en la respuesta al fenómeno del cambio climático:
- Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC), encontrándose vigente en el
periodo fiscalizado el Plan 2006-2020 (al tiempo de finalizar los trabajos de fiscalización,
junio de 2021, había sido sustituido por el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático
para el periodo 2021-2030).
- Estrategia de Adaptación de la Costa Española al Cambio Climático (EACC), aprobada en
julio de 2017 por la DGCM (en aquel momento, Dirección General de Sostenibilidad de la
Costa y el Mar), que supone el desarrollo del Plan Nacional al ámbito del litoral.
II.2.1. Instrumentos de planificación de la actuación de la Administración General del
Estado: la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española
La EACCE se incardina en el PNACC, que fue aprobado por el Consejo de Ministros en sesión de
6 de octubre de 2006, a propuesta de la Oficina Española de Cambio Climático. El PNACC es un
marco de referencia para la coordinación entre las Administraciones Públicas en las actividades de
evaluación de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en España
y se estructura
en programas de trabajo, que desarrollan las actuaciones previstas por temas y por periodos
temporales parciales.
El PNACC, en su tercer programa de trabajo, de 2014, identificó entre sus cuatro líneas prioritarias
la evaluación del impacto del cambio climático en las zonas costeras. A ello, es preciso añadir la
Ley 2/2013, de 29 de mayo, de modificación de la LC, que, en su disposición adicional octava ,
instaba al entonces Ministerio de Agricultura, Medio Rural y Medio Marino (MAGRAMA) (hoy
MITERD) a elaborar una estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático
en el plazo de dos años desde la aprobación de la Ley.
En ese contexto se elaboró la EACCE, cuyo texto final es de diciembre de 2016 y que fue aprobada
por la DGCM (en aquel momento, Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar) en julio
de 2017, incumpliendo el plazo de dos años fijado en la Ley 2/2013, antes referido.
II.2.1.1. LA ESTRATEGIA DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO DE LA COSTA ESPAÑOLA
La EACCE comprende tres grandes secciones: “Diagnóstico de la situación actual”, “Objetivos
específicos, directrices generales y medidas” e “Implementación y seguimiento”. El documento se
estructura partiendo de este esquema y agrupando, a efectos del análisis, las referencias al
diagnóstico de la situación actual del litoral y la costa española en relación con el cambio climático.
Objetivos
La EACCE señala que su meta es afrontar con garantías la lucha contra los efectos del cambio
climático en el litoral” y se marca dos objetivos principales:
El Tribunal de Cuentas, el 24 de junio de 2021, aprobó el Informe de fiscalización de las actuaciones desarrolladas por
el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y por el Ministerio para la Transición Ecológica en
relación con el cambio climático, ejercicio 2018 en el que se analiza en detalle, entre otros aspectos, el PNACC.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
34
-
Incrementar la resiliencia
de la costa española al cambio climático y a la variabilidad
climática.
-
Integrar la adaptación al cambio climático en la planificación y gestión de la costa española.
Dichos propósitos han sido reproducidos y, en consecuencia, elevados de rango, en el literal del
art. 20 de la reciente Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que
fue aprobada con posterioridad al periodo fiscalizado.
Los dos objetivos principales de la EACCE se desarrollan en seis objetivos específicos, enunciados
a continuación:
1. Diagnóstico.
2. Participación.
3. Capacitación y Concienciación.
4. Medidas de Adaptación y Coordinación.
5. Seguimiento y Evaluación.
6. Investigación.
Cada uno de los objetivos se desglosaba en objetivos específicos, que se incluyen en el anexo 2
de este Informe.
Diagnóstico de la situación de la costa española frente al cambio climático
La EACCE dedica su primera parte a una descripción del litoral y la costa española y sus zonas, las
figuras de protección, las zonas protegidas y los instrumentos de planificación que afectan al litoral
y la costa. Además, dedica un apartado al análisis del cambio climático, proyecciones y estimación
de su efecto.
A su vez, el diagnóstico de la situación de la costa española se configura, como el primer objetivo
de la EACCE, fijando la EACCE cuatro aspectos a los que dar respuesta:
- D1. Establecer una metodología, común y consensuada por expertos, de la definición,
configuración y representación de la costa, del análisis y evaluación de los impactos y de la
vulnerabilidad frente al cambio climático y los eventos extremos en la costa española, para
identificar los riesgos y consecuencias negativas asociadas.
- D2. Elaborar diagnósticos periódicos de la vulnerabilidad y los riesgos en las costas
españolas frente al cambio climático aplicando la metodología anterior de una manera
coordinada, homogénea e integrada que permitan reducir las incertidumbres.
Capacidad de los sistemas sociales, económicos y naturales de hacer frente a un evento, tendencia o perturbación,
respondiendo o reorganizándose de manera que se mantengan sus funciones esenciales, identidad y estructura,
manteniendo también su capacidad de adaptarse, aprender y transformarse (IPCC, 2014).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
35
- D3. Identificar, caracterizar y describir las zonas más vulnerables de la costa española
distinguiendo las distintas unidades de gestión que forman parte de los sistemas naturales
y los sistemas y sectores socioeconómicos principales.
- D4. Sentar las bases metodológicas para la ayuda a la planificación y toma de decisiones
en un marco de incertidumbre.
La EACCE, no obstante, reconocía que, en julio de 2017, no existía “una metodología establecida
y definida para una evaluación integral de alta resolución para toda la costa española” y que los
diagnósticos y análisis están condicionados por la calidad de las bases de datos. Esa carencia
dificultaba la valoración de la incertidumbre y la priorización de las actuaciones de adaptación al
cambio climático a promover en la costa.
La DGCM, para responder a esta cuestión y así llevar a cabo una evaluación de los impactos
asociados al cambio climático y cumplir con la EACCE, encargó el 12 de diciembre de 2018 (año y
medio después de la aprobación de la EACCE) al Instituto de Hidráulica Ambiental de la Universidad
de Cantabria (IHC) la realización de un trabajo técnico con tres objetivos principales
.
- Realizar proyecciones de cambio climático de oleaje, marea meteorológica, nivel del mar y
temperatura superficial del mar a lo largo de toda la costa española, que sirvan para
alimentar modelos de impacto del cambio climático, analizando aspectos tales como oleaje,
nivel del mar asociado a la marea meteorológica, aumento del nivel medio del mar y
temperatura superficial del mar.
- Elaborar una metodología, que contenga parámetros de probabilidad, para la estimación de
los impactos del cambio climático en la costa teniendo en cuenta todos los agentes
implicados; con metodologías avanzadas para evaluar el efecto del cambio climático en la
costa, atendiendo a factores tales como las inundaciones, la erosión y las obras de
protección de la costa.
- Analizar la información desarrollada para incorporar los efectos del cambio climático en
relación con el contenido de la Directiva de Evaluación y Gestión de los Riesgos de
Inundación (Directiva 2007/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre
de 2007).
Con la entrega de los resultados del trabajo realizado por el IHC denominado “Metodología y bases
de datos para la proyección de impactos de cambio climático a lo largo de la costa española”, de
noviembre de 2020, se avanza, no obstante, en la mitigación de esta debilidad.
En suma, las proyecciones sobre el cambio climático y su potencial alcance de que dispone la
DGCM se fundamentan en múltiples fuentes, entre las que cabe destacar dos:
- Los estudios del IPCC, que en 2014 presentó su Quinto Informe de Evaluación (AR5),
habiendo incluido en su Grupo de Trabajo II un capítulo específico sobre impactos,
vulnerabilidad y adaptación en zonas costeras y zonas bajas. Son estudios de ámbito global
y precisan de otros estudios de ámbito más detallado.
https://www.miteco.gob.es/es/costas/temas/proteccion-costa/tarea_1_tarea_3_pima_adapta_mapama_digitalweb-
comprimido_tcm30-523732.pdf.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
36
- Estudios sufragados por el propio MITERD, entre los que destacan, los efectuados por el
IHC, de noviembre de 2020, ya referido, y su antecedente de julio de 2019
, así como los
realizados por el Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX)
que
entre 2013 y 2019 había elaborado cinco “Estudios de dinámica litoral, defensa y propuestas
de mejoras en las playas con problemas erosivos, considerando los efectos del cambio
climático”, que constituyen los planes o estrategias de la DGCM para un ámbito concreto del
litoral (que se analizarán en el subepígrafe II.2.2).
En esos documentos se identifica la dinámica del cambio climático, sus causas, efectos y los riegos
que conlleva, en particular sobre el litoral y el medio marino.
A este respecto, los estudios sobre el cambio climático se fundamentan en modelos matemáticos
que estiman los incrementos de temperatura previstos a partir de escenarios futuros que se calculan
a partir de las “sendas representativas de evolución (incremento) de la concentración de gases de
efecto invernadero (RCP). Dos de los escenarios cuyas predicciones se usan con mayor frecuencia
son el RCP 4.5, más conservador y el RCP 8.5 que estima un incremento mayor de la concentración
de gases de efecto invernadero.
En relación con esta cuestión es preciso referir que el vínculo entre el incremento de la temperatura
media del planeta y el del nivel medio del mar se produce como consecuencia de los procesos
siguientes:
- Cambios en las corrientes marinas y su densidad (a su vez, en la temperatura y salinidad de
las masas de agua).
- Anomalías en la presión atmosférica.
- Intercambio de las masas hielo y agua entre la tierra y el océano.
- Cambios en el aporte de agua dulce al océano (causando cambios en la temperatura y
salinidad de las masas de agua).
- Cambios en el campo de la gravedad y movimientos verticales del suelo oceánico asociado
con la deformación visco-elástica (dinámicas tectónicas o volcánicas).
- Procesos antropogénicos que influyen en la cantidad de agua almacenada (subterránea, en
lagos u otros reservorios), alterando el ciclo hidrológico.
De acuerdo con los estudios publicados (en este caso, los del IHC ya mencionados) los procesos
más relevantes para estimar cambios en el nivel medio del mar son la captación de calor y expansión
térmica del océano, la contribución de los glaciares por su deshielo y las dinámicas de las masas
de hielo asociadas a Groenlandia y Antártida (reducción y deshielo).
Elaboración de la metodología y bases de datos para la proyección de impactos de cambio climático a lo largo de la
costa española: proyecciones de alta resolución”.
El Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas es un organismo autónomo dedicado a efectuar trabajos y
estudios de ingeniería civil, la edificación y medio ambiente, adscrito al Ministerio d e Transportes, Movilidad y Agenda
Urbana.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
37
Los resultados de las proyecciones climáticas de nivel medio del mar muestran un aumento a corto
plazo (periodo 2026-2045) de entre 0,13-0,17 metros del mar en las costas españolas, para ambos
escenarios climáticos (RCP 4,5 y RCP 8,5), como ilustra el gráfico siguiente:
GRÁFICO Nº 2
ESTIMACIONES DEL INCREMENTO DEL NIVEL MEDIO DEL MAR (DOCUMENTO IHC)
Fuente: Figura 31 del documento del IHC del “Elaboración de la metodología y bases de datos para la proyección de
impactos de cambio climático a lo largo de la costa española: proyecciones de alta resolución”.
Asimismo, de entre las conclusiones recogidas en la EACCE
, en las que se contemplan diversos
escenarios y proyecciones (basados en el modelo RCP), se extraen un análisis de los impactos
potenciales, sintetizadas a continuación, que especifican los riesgos específicos ocasionados por el
incremento de la temperatura media del planeta y que afectarán al litoral y al medio marino de
nuestro país:
- Los sistemas costeros y, en especial, las zonas bajas como el Delta del Ebro,
desembocaduras de los ríos y estuarios y marismas, experimentarán impactos adversos
como la inundación costera y la erosión debido a la subida del nivel del mar y cambios en la
dirección e intensidad del oleaje.
El gráfico muestra el aumento en el nivel medio del mar para los dos escenarios de la senda de concentración de gases
de efecto invernadero (RCP) y periodos analizados. Los cambios se ex presan respecto al valor medio del nivel del mar
en el periodo de control 1986-2005.
Provenientes del proyecto “C3E” (Cambio Climático en la Costa Española), finalizado en 2014 y que fue elaborado por
el IHC por encargo de la DGCM, entonces denominada Dirección General para la Sostenibilidad de la Costa y el Mar.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
38
- Las playas, dunas y acantilados, actualmente en erosión, continuarán erosionándose debido
al ascenso del nivel del mar y, en menor medida, por aumento en la intensidad del oleaje o
cambios de dirección del mismo. Para cualquier escenario de aumento del nivel medio del
mar, los mayores aumentos en porcentaje en la cota de inundación de las playas se
producirán en la cuenca Mediterránea siendo, en términos absolutos, mayor la cota de
inundación en las costas cantábrico-atlántica y canaria. Los modelos prevén que en 2040
las playas de la cornisa cantábrico-atlántica y norte de las Canarias experimentarán
retrocesos medios cercanos a los 3 m, 2 m en el Golfo de Cádiz y valores medios entre 1 y
2 m en el resto de las fachadas, en el escenario más conservador, ya que el Panel
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático en sus últimos estudios estima
que el incremento del nivel del mar será significativamente mayor.
- Se producirá un retroceso de la costa como consecuencia de la inundación lenta por
aumento del nivel del mar, variable según las zonas y escenarios analizados, con la
consiguiente afectación del entorno socioeconómico.
- Otra consecuencia será la pérdida de praderas de posidonia oceánica, ecosistema
emblemático del Mar Mediterráneo, así como el desplazamiento de algunas especies, la
pérdida de humedales y la pérdida de servicios ecosistémicos. A su vez, se prevén cambios
en la salinidad e incremento de las intrusiones salinas en las zonas costeras, lo que afecta
a ecosistemas de gran valor como marismas, humedales, entre otros.
- Los puertos sufrirán alteraciones en sus condiciones de operatividad. El aumento del nivel
del mar producirá una reducción general en el número de horas disponibles para realizar las
operaciones en todos los puertos de España. En cuanto a la fiabilidad de las estructuras, el
aumento del nivel del mar reducirá la fiabilidad de la mayor parte de las obras marítimas de
los puertos de España, siendo este efecto contrarrestado en algunos casos (Mediterráneo
principalmente) por los cambios del oleaje.
- Finalmente, se afirma que los impactos y consecuencias producidas por el cambio climático
en cualquiera de los escenarios considerados pueden reducirse mediante la introducción de
medidas de adaptación.
La EACCE incorpora, además, una cuantificación del impacto potencial de ese incremento del nivel
del mar en el Producto Interior Bruto de la economía, que no es homogéneo por zonas, y que es
especialmente acusado en zonas donde se producirá un mayor aumento del nivel del mar (ejemplo,
provincia de Pontevedra) o donde el litoral no tiene capacidad de adaptación al estar integrado en
núcleos urbanos o con una alta densidad de infraestructuras (verbigracia Vizcaya).
Aun así, la propia EACCE reconoce que se precisan más estudios para desarrollar modelos más
completos y detallados sobre el potencial impacto del cambio climático y, en lo que respecta a las
zonas litorales, las proyecciones de incremento del nivel del mar, y que dichos estudios precisan
una actualización periódica.
Medidas contenidas en la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española
La EACCE estructura las medidas propuestas en cuatro categorías:
- Protección. Son medidas cuya finalidad es la protección de la costa y los bienes que existen
en ella de los efectos del cambio climático. Por ejemplo, creando escolleras o playas
artificiales.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
39
- Acomodación. Son medidas que suponen la adaptación a los efectos del cambio climático.
Por ejemplo, creando superficies inundables delante de las zonas ya habitadas para evitar
que el agua llegue hasta donde se ubican casas y negocios.
- Retroceso. Son medidas que recogen la reubicación de las instalaciones que se verían
afectadas por los efectos del cambio climático.
- Otras medidas: Medidas de carácter transversal para integrar la adaptación de la costa
española al cambio climático y que incluyen actuaciones de capacitación, concienciación,
integración y coordinación.
A su vez, la EACCE contempla un listado de actuaciones que se incardinan en una o varias de las
categorías de medidas. A este respecto, las actuaciones previstas en la EACCE se estructuran,
en líneas generales, en los siguientes bloques:
- Recuperación de espacios degradados.
- Aumento de la resiliencia de la costa española frente a los efectos del Cambio Climático
con actuaciones de lucha contra la erosión y de fortalecimiento del litoral.
- Protección y recuperación de ecosistemas litorales.
- Mejora de la accesibilidad ordenada y correcta al dominio público marítimo terrestre.
- Recuperación del dominio público marítimo terrestre indebida o inadecuadamente ocupado.
- Redacción y ejecución de soluciones basadas en la naturaleza.
- Delimitación del dominio público marítimo terrestre.
- Integración del cambio climático sobre la costa en la actividad económica y de las
Administraciones Públicas.
A título ilustrativo, la EACCE propone como actuaciones concretas, entre otras que pueden
mencionarse, y a título ilustrativo: medidas de diagnóstico, regeneración de playas y sistemas
dunares y realineación de estructuras existentes en la línea de costa. Cabe señalar que las
medidas de diagnóstico, monitorización e introducción de sistemas de alerta temprana se
consideran actuaciones tanto de protección, como de acomodación y retroceso. Las medidas que
implican la realización de obras directas sobre el terreno se analizan en el epígrafe II.2.2 siguiente.
Por otra parte, la EACCE incorpora, además de las actuaciones directas sobre el terreno o de
estudios, otras de diferente naturaleza, generalmente de carácter transversal, destinadas a la
concienciación, divulgación, capacitación, participación, adaptación y coordinación en relación con
el impacto del cambio climático en la costa y la necesidad de adoptar medidas al respecto.
En relación con las medidas propuestas de carácter transversal, y sus objetivos asociados, cabe
concluir que, en primer lugar, la EACCE carece de indicadores y de magnitudes para efectuar
tareas de seguimiento, lo que dificulta que la propia DGCM pueda valorar el grado de avance y
consecución de sus objetivos, como se reiterará más adelante, al referir el ámbito temporal,
desarrollo y seguimiento de la EACCE.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
40
En segundo lugar, la definición de los objetivos específicos y las medidas es muy genérica en lo
que respecta a las cuestiones que no se refieren a diagnóstico y evaluación del efecto del cambio
climático sobre la costa y el litoral y las intervenciones sobre el terreno, lo que dificulta la
implementación de acciones concretas
.
A su vez, la naturaleza jurídica y el limitado rango jerárquico de la EACCE, aprobado por
Resolución de una Dirección General, impide que pueda incidir en aspectos regulados por
disposiciones de rango superior, lo que afecta particularmente a las medidas de “adaptación y
coordinación, que ven circunscrito su impacto a los informes preceptivos a emitir por la DGCM
sobre planes o propuestas de otras Administraciones
. Así, actuaciones tales como promover la
solidaridad interterritorial para apoyar las necesarias adaptaciones en las costas españolaso la
adopción de medidas de adaptación en los sistemas socioeconómicos ubicados en la costa que
contribuyan a favorecer su resiliencia frente a los eventos extremos y el cambio climático”,
adolecen de escasa virtualidad, y no parecen abordables a través de un instrumento como la
EACCE.
En relación con los objetivos específicos y las medidas de concienciación, formación y divulgación
cabe señalar lo siguiente.
- En lo que respecta a las actuaciones de concienciación y divulgación, el MITERD no incluyó
ninguna campaña institucional en relación con la protección del litoral, el mar o la costa en
el Plan de Publicidad y Comunicación Institucional de la AGE para el año 2019
, siendo 33
el total de campañas que promovió el Ministerio en ese año. En este sentido, la última
campaña relacionada con el ámbito del programa 456D se realizó en 2017.
- Al margen de un convenio suscrito para prácticas universitarias y los encargos de
investigación efectuados por la DGCM, no se han identificado actuaciones de divulgación
o concienciación en la línea fijada en la EACCE: eventos en centros educativos, prensa o
redes sociales.
- La práctica totalidad de la actividad de difusión se concentra en la página web corporativa
que, como se analizará en el epígrafe II.5.2, tiene una visibilidad limitada.
Por lo que respecta al objetivo de “participación pública” este se articula esencialmente a través
de los trámites de información pública a los que son sometidos tanto los instrumentos de
planificación como los proyectos que promueve la DGCM y que se instrumentan en la página web
corporativa. Sin embargo, no hay evidencia de la incorporación de “nuevos mecanismos de
participación”, como plantea el objetivo específico C.2 de la EACCE.
Ámbito temporal, desarrollo y seguimiento de la Estrategia
En lo que respecta a su ámbito temporal la EACCE contemplaba un ámbito temporal muy extenso
(hasta 2050), sin que recogiera ningún intervalo temporal intermedio para actualizar y, en su caso,
Verbigracia de los objetivos de concienciación C.2: Contribuir a que los diferentes sectores públicos y privados con
competencia e intereses estratégicos en la costa, cuenten con el conocimiento, herramientas, formación y capacidades
necesarias para gestionar los riesgos derivados del cambio climático de manera informada la DGCM.
Es el caso de medidas La i ntegración de la adaptación al cambio climático en todos los planes y programas de l os
sectores y administraciones más directamente implicados en las zonas costeras o “Fomentar la gestión integrada entre
todas las administraciones involucradas, garantizando, entre otras cosas, que se controle la urbanización adicional y la
explotación de zonas no urbanas y que al mismo tiempo se respeten las características naturales del entorno costero”.
Elaborado de acuerdo con la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
41
adaptar su contenido, lo que supone un riesgo de que el documento quedara desfasado, en la
medida en que el litoral es un medio dinámico y en constante evolución y que las proyecciones de
estimaciones de impacto del cambio climático requieren una actualización periódica
.
Particularmente, los objetivos específicos “1. Diagnóstico”, “4. Medidas de Adaptación y
Coordinación”, y “5. Seguimiento y Evaluación”, a juicio de este Tribunal de Cuentas, precisaban
una actuación activa de seguimiento por parte de la DGCM que a la finalización de los trabajos de
fiscalización no se estaba desarrollando.
La EACCE incorpora un apartado, el número cuatro, que contiene una matriz con indicadores de
seguimiento general y de carácter ambiental, vinculados a los correspondientes objetivos que, sin
embargo, carecen de valores de partida. De hecho, la Declaración de Impacto Ambiental que se
emitió sobre la EACCE por la Secretaría de Estado de Medio Ambiente en diciembre de 2016,
recogió que la entonces DG de Sostenibilidad de la Costa y el Mar, como promotor del proyecto,
“se compromete además a realizar un seguimiento ambiental de la Estrategia para comprobar el
grado de cumplimiento de los objetivos ambientales propuestos y de la eficacia de la
implementación de las medidas propuestas”.
En relación con esta cuestión, la EACCE adolece de dos deficiencias que dificultan analizar el grado
de consecución de sus objetivos:
- Como se ha adelantado, no se calcularon ni definieron los valores de base de los diferentes
indicadores, ni los clasificados como “generales” ni los “ambientales” (regresión de la costa,
balance sedimentario de playas, incremento del nivel del mar, entre otros), ya que, como se
ha dicho anteriormente, hasta 2020 ni siquiera existía la metodología que se encargó al IHC,
necesaria para efectuar algunos de estos cálculos.
- No se ha establecido ningún procedimiento de seguimiento de la EACCE en el seno de la
DGCM.
A su vez, desde julio de 2017 hasta la fecha de finalización de los trabajos de fiscalización (junio de
2021) no existía ningún de tipo de planificación formal que desarrollase la EACCE, por lo que no se
concretaban diversos aspectos en lo que respecta a la traducción de los ejes y líneas de acción en
actuaciones concretas sobre el territorio.
De hecho, todavía, al tiempo de finalizar los trabajos de fiscalización (junio de 2021), la DGCM
estaba trabajando en un “Plan Estratégico Nacional para la Protección de la Costa” que vendría a
establecer un desarrollo de la EACCE
.
A su vez, ese “Plan Estratégico Nacional para la Protección de la Costa” precisa un desarrollo
territorial, identificando las amenazas y las actuaciones prioritarias en los distintos tramos del litoral
La DGCM alegó, a este respecto que la EACCE “marca como marco temporal de actualización, seguir el ritmo de los
avances en el conocimiento del propio IPCC, como así se ha hecho por parte de esta Dirección General con la
actualización de las proyecciones de cambio climático de oleaje, marea meteorológica, nivel del mar y temperatura
superficial del mar a lo largo de toda la costa española”. Sin embargo, dicha alegación no tiene en consideración que la
EACCE y los informes y estudios de naturaleza científica, como los del IPCC se sitúan en planos distintos. En este sentido,
la EACCE es un instrumento de planificación de la actuación de la DGCM y como tal debe estar sujeta a un seguimiento,
al menos en lo que respecta al ámbito de la gestión. Adicionalmente y en cualquier caso, la ausencia de un ámbito temporal
de referencia propio para revisar o actualizar supone una debilidad del propio instrumento que impide valorar su propia
vigencia y el grado de avance en la consecución de sus metas.
La DGCM estima que e ste plan reflejará un enfoque integrado de la política de protección costera de ámbito nacional
(erosión, inundaciones, cambio climático, ocupaciones, pérdida de las condiciones naturales, cumplimiento y coordinación
de la legislación, etc.), más allá de la aplicación del contenido de la Ley de Costas y su Reglamento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
42
español. Estos instrumentos de planificación se denominan por la propia DGCM “Planes de
Protección de la Costa” o “Planes de Protección del Litoral”, y son instrumentos cuyo procedimiento
de elaboración comporta la diagnosis de la situación de los tramos de costa y la propuesta y
priorización de actuaciones, sometiéndose a un trámite de información pública.
A la finalización de los trabajos de fiscalización, junio de 2021 se habían elaborado las Estrategias
correspondientes a los siguientes tramos, elaborados algunos de ellos, antes que la EACCE:
- Maresme (Barcelona), de 2013.
- Sur de Castellón, de 2015.
- Sur de Valencia, de 2015.
- Granada, de 2017.
- Huelva, de 2014.
Se encontraban en fase de redacción los Planes del Protección del litoral del Mar Menor y del Delta
del Ebro, así como los correspondientes a los sectores del litoral correspondientes a las Islas
Baleares, y a las provincias de Cádiz, Málaga y Almería.
No obstante, los planes, realmente son informes o documentos técnicos denominados Estudios de
dinámica litoral, defensa y propuestas de mejoras en las playas con problemas erosivos,
considerando los efectos del cambio climático elaborados por el CEDEX. En este sentido, la versión
final de estos documentos es objeto de recepción por parte de la Subdirección General para la
Protección de la Costa, al elaborarse, generalmente, en el marco de encargos a medios propios o
contratos de servicios. Por tanto, no son objeto de aprobación formal como tal, ni pueden
considerarse vinculantes, más allá de las tareas de seguimiento que pueda efectuar o encomendar
el titular de la DGCM en el marco de sus competencias (art. 66.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre,
de Régimen Jurídico del Sector Público y RD 500/2020, de desarrollo de la estructura orgánica
básica del MITERD).
En consecuencia, el seguimiento de estas estrategias territoriales y la valoración de su eficacia
precisará encomendar los trabajos correspondientes, ya sea mediante encargo o contrato. En este
sentido, los informes técnicos carecen de matrices o un cuadro que permita realizar un seguimiento
periódico de la situación en el ámbito territorial al que se refiera, ni tampoco se han identificado
trabajos para valorar si esas Estrategias territoriales preexistente han de adaptarse a la EACCE o
al nuevo “Plan Estratégico Nacional para la Protección de la Costa”, en elaboración.
Financiación de las actuaciones contenidas en la EACCE
La EACCE alude a las potenciales fuentes de financiación para la ejecución de las actuaciones
precisas para alcanzar sus objetivos: dotaciones presupuestarias de los PGE de la DGCM y de la
Oficina Española de Cambio Climático, así como de las Confederaciones Hidrográficas en estuarios,
marismas o cursos bajos de los ríos, fondos de la Unión Europea o convenios con las comunidades
autónomas.
Sin embargo, la EACCE no cuantifica los recursos asignados o necesarios para desarrollar los ejes
de actuación de la Estrategia, ni siquiera a corto y medio plazo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
43
A este respecto, la Declaración de Impacto Ambiental, emitida por la Secretaría de Estado de Medio
Ambiente también aludió a que la EACCE “no establece ninguna programación para la ejecución
de las actuaciones que se enmarquen dentro de estos 26 tipos de medidas propuestas”, que según
la DGCM se debían concretar en planes específicos. Estos planes específicos son las estrategias
litorales territoriales ya mencionadas con anterioridad. Sin embargo, dichas estrategias territoriales
no contienen una estimación del coste de las actuaciones ni tampoco menciones a fuentes de
financiación. A este respecto, la capacidad de la DGCM para llevar a cabo los proyectos queda
condicionada a los créditos de inversiones que anualmente puedan asignarse en los PGE.
Cabe reseñar que el “Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia” en su “Componente 5”,
destinado a la “Preservación del espacio litoral y los recursos hídricos” prevé la asignación de 380
millones de euros, de los cuales, 260 millones se destinarán a actuaciones previstas en la EACCE
entre 2021 y 2023
.
II.2.2. Obras sobre el litoral promovidas por la DGCM
Como se ha indicado en el subapartado II.1 anterior, el programa 456D se caracteriza por destinar
la mayor parte de su asignación económica a financiar inversiones que, obviamente, se realizan en
el medio al que se dirige el mismo: la costa, el litoral y el medio marino.
En este sentido, las actuaciones que promueve la DGCM sobre el litoral pueden incardinarse, en
síntesis, en alguna de las siguientes categorías:
- Obras para corregir daños ocasionados por la acción del mar, en algunos casos tramitados
por el procedimiento de emergencia.
- Obras de defensa o prevención de la acción del mar.
- Actuaciones destinadas a mejorar la conservación o a favorecer que los ecosistemas
litorales se adecuen a un estado más acorde con la naturaleza.
- Derribos y otras actuaciones de recuperación del DPMT.
- Actuaciones menores destinadas al mantenimiento del litoral y la costa.
- Trabajos sobre el medio marino, esencialmente estudios.
En relación con las actuaciones sobre el litoral y la costa, cabe distinguir dos fases:
- Identificación y planificación de actuaciones, incluida la redacción de proyectos.
- Ejecución de los proyectos.
En primer lugar, hay que señalar que la DGCM utiliza una aplicación de gestión denominada SENDA
para la gestión de sus expedientes de gastos. SENDA es una aplicación informática fundamentada
En el trámite de alegaciones, la DGCM manifestó que uno de los proyectos previstos en el Plan de Recuperación y
Resiliencia, en el ámbito de la protección del litoral era el diseño e implementación de herramientas para el seguimiento
remoto de la línea de costa.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
44
en una tecnología de sistemas integrales de gestión de amplia implantación en el mercado tanto de
empresas privadas como de Administraciones Públicas.
Dicha aplicación completó su integración con los sistemas de información contable de la AGE (SIC)
y de fiscalización previa de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) con
posterioridad al periodo fijado en la normativa
(febrero de 2020), ya que la DGCM no estaba
remitiendo la documentación a efectos contables y de fiscalización previa por medios electrónicos,
como resultaba preceptivo.
Por otra parte, y en lo que respecta a los procedimientos internos de gestión, cabe señalar que los
registros y la información disponible en SENDA dificulta el seguimiento de la pista de auditoría de
los proyectos y expedientes, por las razones siguientes:
- La configuración de las interfaces y pasos de los procedimientos es confusa, sin que,
además, exista un vínculo interno entre los expedientes de ejecución de las obras de una
actuación y los del proyecto previamente tramitado.
- No existe jerarquización entre las versiones provisionales de documentos y las versiones
firmadas. A este respecto es frecuente que en el programa solo conste la versión provisional
o la propuesta de acto o versiones duplicadas de las propuestas, por lo que debe acudirse
a fuentes externas para recabar el informe o documento definitivo aprobado y firmado. De
hecho, pese a que SENDA se planteó como una herramienta integral de gestión,
documentación sustantiva de los expedientes de contratación y de los proyectos
(certificaciones de obra, liquidaciones, actas de comprobación material) no está subida al
sistema o figura solo parcialmente. Esta circunstancia supone una debilidad de control
interno, además de un mayor coste en tiempo de trabajo.
- Las herramientas de búsqueda y reporte requieren un trabajo de depuración para que la
información obtenida pueda explotarse, lo que reduce la utilidad de la aplicación.
Adicionalmente no puede obtenerse de SENDA una imagen fiable de la situación de los
expedientes y el curso de su tramitación, incluso las fechas de determinados trámites.
- Los funcionarios de la DGCM preparan la mayor parte de los documentos al margen del
sistema e incluso los que genera el propio sistema se exportan por lo que, en ocasiones, la
gestión integral se limita a los pasos que necesariamente han de efectuarse en el seno del
sistema.
En segundo lugar, y en lo que se refiere al análisis de las actuaciones, es preciso distinguir las
actuaciones que se han desarrollado por el procedimiento de emergencia, que se analizarán
seguidamente, de las que proceden de propuestas efectuadas por la propia DGCM.
II.2.2.1. OBRAS TRAMITADAS POR EL PROCEDIMIENTO DE EMERGENCIA
En los años 2018 y 2019 se ejecutaron treinta y tres contratos por el procedimiento de emergencia
por importe de 52.225.489 euros: 42.219.860 euros en 2018 y 10.005.625 euros en 2019,
respectivamente, lo que supone un 64 % y un 36 % de las obligaciones reconocidas
Orden HAC/552/2019, de 11 de abril, por la que se modifican las Órdenes del Ministerio de Economía y Hacienda de 1
de febrero de 1996.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
45
correspondientes a inversiones de esos dos ejercicios, de lo que se deduce que las actuaciones de
emergencia han conllevado una proporción significativa de los créditos de inversiones.
Es reseñable destacar que en algunos tramos del litoral la DGCM ha debido intervenir de
emergencia en más de una ocasión en un periodo no muy extenso de tiempo, lo que revela la
importancia de efectuar trabajos de prevención y protección del litoral, como algunos de los que
recoge la EACCE. Por ejemplo, en el litoral de la provincia de Castellón se han tramitado tres
contratos de emergencia en solo dos años (2018 y 2019), siendo además una zona en la que la
DGCM ya había identificado que era un tramo prioritario (contaba con Estrategia específica desde
2015).
En relación con la ejecución de actuaciones de emergencia, se han analizado ocho expedientes
con ejecución en 2019, habiéndose apreciado en el Expediente 29-0395 para Reparación por los
daños producidos por temporales en enero y febrero de 2018”, en el tramo número cinco por importe
de 267.797 euros (sin IVA), el contrato debía ejecutarse en el plazo de dos meses desde el inicio
de las actuaciones y, sin embargo, se concluyeron con un retraso de cuatro meses sin que otorgara
una prórroga. A este respecto, como consecuencia de ese retraso la actuación concluyó casi un
año después de que se produjera el daño que motivaba la actuación de emergencia, lo que supone
una contradicción con la celeridad que ha de motivar las actuaciones de emergencia.
II.2.2.2. ACTUACIONES TRAMITADAS POR PROCEDIMIENTOS ORDINARIOS
Al margen de las obras de emergencia, también es preciso distinguir dos categorías en lo que
respecta a la planificación y ejecución de las actuaciones a realizar:
- Actuaciones en zonas donde se ha elaborado un “Plan de Protección de la Costa o el Litoral”,
ya que, en estos ámbitos territoriales, existe un listado de actuaciones a desarrollar que,
además, incorpora un nivel de priorización.
- Actuaciones en el resto del litoral, en los que no se ha agrupado y estructurado el conjunto
de actuaciones que se consideran pertinentes.
Identificación y planificación de actuaciones: elección de los proyectos que se redactan
En el diagrama siguiente se describe el iter procedimental que se sigue para la selección de los
proyectos a redactar.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
46
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 1
TRAMITACIÓN PARA LA APROBACIÓN DE LOS PROYECTOS DE ACTUACIONES EN LA
COSTA
Fuente: Elaboración propia.
En cualquier caso, y como se aprecia en el diagrama de flujos, todas las propuestas de actuaciones,
con anterioridad incluso a la redacción del proyecto o la remisión a la oficina de proyectos, se
remiten a la Subdirección General para la Protección de la Costa, que decide si ha lugar a que la
propuesta siga adelante con la redacción del proyecto o se descarte y, una vez existe proyecto, si
puede iniciarse el trámite para ejecutar las obras o actuaciones
.
Este análisis, que no puede considerarse una fase de ningún procedimiento, stricto sensu, no
quedaba documentado. A su vez, tampoco se había plasmado por escrito la aplicación de los
criterios que se seguían para valorar si una actuación debía prosperar o no, si bien los responsables
de la DGCM manifestaron que los criterios eran los propios de los documentos de planificación
(EACCE, entre otros).
Así, pese a que la EACCE aludía en su subapartado III.1 a técnicas de selección de actuaciones
basadas en técnicas de análisis “coste-beneficio”, lo cierto es que el único análisis documentado
sobre los proyectos es el que figura en las “estrategias territoriales” para distintos tramos del litoral.
La propia EACCE reconocía en su contenido “que la falta de una metodología previa contrastada
que, de forma cuantitativa y homogénea para todo el litoral español, sirviese para clasificar los
niveles de riesgo existentes y su previsible evolución futura, había conducido a que el
establecimiento de prioridades de actuación se hubiese basado más en criterios de experto o de
emergencia que en evaluaciones cuantitativas de medio largo plazo”
. De hecho, la elección de la
actuación concreta que se aborda, incluso entre las identificadas como de alta prioridad, se ha
sometido al criterio de la Subdirección General para la Protección de la Costa, atendiendo a la
práctica antes referida.
La Subdirección General para la Protección de la Costa indicó en el curso de los trabajos de fiscalización que esta
priorización se efectuaba atendiendo a los criterios de la EACCE: acciones contra la erosión, de recuperación ambiental.
Apartado 4.7 “conclusiones”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
47
Por otra parte, no se ha advertido que exista un criterio de distribución territorial de las inversiones
por servicios o demarcaciones. De hecho, al margen de las actuaciones de mantenimiento, en líneas
generales no se ha identificado ninguna secuencia lógica de los incrementos y decrementos. A este
respecto, la pauta que ha condicionado en mayor medida una mayor inversión ha sido la realización
de una obra de emergencia motivada por daños excepcionales sufridos.
Al tiempo de finalizar las actuaciones fiscalizadoras, las demarcaciones y servicios provinciales de
costas disponen, por una parte, de iniciativas de actuaciones, cuya necesidad se ha identificado
bien en el curso de las labores de vigilancia constante del litoral, bien por el propio conocimiento del
territorio y, por otra, de proyectos redactados cuyas actuaciones se pueden poner en marcha. A
diferencia de las propuestas incluidas en los “planes territoriales” ya redactados que cuentan con
un detalle del alcance de las actuaciones a realizar en determinadas localizaciones, en el resto de
las zonas no existe ese grado de detalle, si bien la mayor parte de los servicios periféricos disponían
de listados de propuestas y, adicionalmente, todos los servicios y demarcaciones disponían de un
banco de proyectos redactados disponibles para su ejecución en un momento posterior.
La práctica de los territorios que cuentan con un plan es más eficaz y eficiente, desde el punto de
vista de la planificación, al estar identificadas las intervenciones necesarias, con mayor grado de
detalle y habiéndose asignado un nivel de prioridad. La existencia de proyectos redactados puede
implicar el riesgo de que queden desfasados si transcurre mucho tiempo entre su redacción y el
inicio de ejecución de las actuaciones y, en el caso de que no exista una adecuada priorización,
condicionar la asignación de recursos, dando preferencia a estas actuaciones.
La falta de planificación, así como la no iniciación de actuaciones identificadas en ocasiones da
lugar a que se deba intervenir con actuaciones de emergencia, con un coste potencialmente mayor
y con menores garantías de concurrencia y transparencia. De hecho, en el litoral de Castellón se
tramitaron tres contratos de emergencia (dos en 2018 y otro en 2019) para atender daños
ocasionados por temporales. A este respecto, la estrategia del sur de litoral de Castellón de 2015
contemplaba ya actuaciones de prevención que no se llevaron a cabo y que posiblemente hubieran
contribuido a prevenir o mitigar los daños ocasionados por los temporales y que motivaron las obras
de emergencia.
Selección de proyectos para ejecución
Todos las demarcaciones y servicios provinciales de costas disponen de proyectos redactados
disponibles para llevar a cabo.
Al igual que en la selección de los proyectos a redactar, la Subdirección General para la Protección
de la Costa actúa como filtro de las propuestas de las unidades periféricas, como muestra el
diagrama de flujos:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
48
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 2
PASO PREVIO A LA CONTRATACIÓN PARA LOS PROYECTOS DE
ACTUACIONES EN LA COSTA
Fuente: Elaboración propia.
En el siguiente diagrama de flujos se muestra el procedimiento que se sigue para ejecutar un
proyecto. Cabe señalar que, en el periodo fiscalizado, en el ámbito de la DGCM no se identificó
ningún expediente en el que se tramitara conjuntamente la redacción del proyecto y la ejecución de
obra.
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 3
TRAMITACIÓN ORDINARIA PARA LA CONTRATACIÓN DE LOS
PROYECTOS DE ACTUACIONES EN LA COSTA
Fuente: Elaboración propia.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
49
Encargos y contratos de mantenimiento del litoral
Otra de las actuaciones que se desarrollan con mayor frecuencia son los trabajos de mantenimiento
del litoral. Los trabajos de mantenimiento del litoral responden a trabajos de escasa entidad,
individualmente considerados, que se efectúan a lo largo del año sobre la costa: pequeñas
reparaciones de equipamientos promovidos por la DGCM o construidos en el DPMT (pasarelas,
empalizadas), redistribución de áridos, restauración de taludes, actuaciones sobre vegetación,
adecuación de accesos, retirada de elementos arrojados por el mar, entre otros.
No cabe incardinar estos encargos y contratos en los diagramas anteriores, por cuanto están
orientados a atender las necesidades que vayan surgiendo, en la medida en que la acción de los
fenómenos naturales (oleaje, viento, lluvia) afecta constantemente al litoral.
Sin embargo, al igual que cualquier trabajo que se efectúa, cada actuación, por mínima que sea, se
propone por el servicio provincial o demarcación a la Subdirección General para la Protección de la
Costa que autoriza o deniega la propuesta. A su vez, se elabora una ficha de cada trabajo realizado,
que incorpora un breve informe, un resumen económico y fotografías, que se incorpora al informe
final o liquidación. Si bien esta es una práctica adecuada, es cierto que, en ocasiones, existe el
riesgo de sobrecargar la capacidad de supervisión de la Subdirección General para la Protección
de la Costa que debe revisar actuaciones que, en ocasiones, tienen un coste inferior a 1.000 euros.
Cabe reseñar que este tipo de actuaciones se articulan, en la práctica totalidad de las ocasiones, a
través de encargos a la sociedad estatal medio propio de la AGE, Empresa de Transformación
Agraria, Sociedad Anónima, Sociedad Mercantil Estatal, Medio Propio (TRAGSA). Sin embargo, en
el caso de dos servicios provinciales (Alicante y Tarragona) estas actuaciones se instrumentaron
mediante un contrato de obra. A este respecto, cabe señalar lo siguiente:
- No se han justificado las razones que motivan que en dos servicios provinciales se
promoviera la licitación de un contrato de obra y en el resto de las unidades territoriales de
la DGCM las actuaciones de estas características se instrumentaran mediante encargos a
la sociedad medio propio TRAGSA. La utilización de los medios propios se suele justificar
por razones de mayor eficiencia y agilidad en la gestión, por lo que resulta significativo que
solo en este ámbito territorial no sea así.
- Las características de las actuaciones que se realizan en el marco de estos encargos y
contratos de “mantenimiento del litoral” son muy diversas como ya se ha adelantado. Estos
trabajos comprenden actuaciones sobre el medio, asimilables a los del contrato de obra y, a
su vez, contienen notas propias del contrato de servicios (“permanencia”, “imposibilidad de
predicción”), por lo que la elección de un procedimiento u otro encuentra dificultades. Una
manifestación de ellos es el acta de comprobación del replanteo de estos trabajos, que
define como ámbito de actuación el conjunto del litoral del ámbito territorial del contrato, lo
que no se acomoda a la naturaleza de este trámite, stricto sensu
.
En ese sentido, las características de las prestaciones que se ejecutan en estos encargos y
contratos de mantenimiento pueden enmarcarse en una prestación de “actividad”, ya que en
múltiples ocasiones las actuaciones no pueden predecirse y el elemento esencial es el periodo de
tiempo en el que los recursos del medio propio o la empresa contratista se destinan a ejecutar las
Art. 234 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, conforme se “procederá a efectuar el
replanteo del mismo, el cual consistirá en comprobar la realidad geométrica de la misma y la disponibilidad de los terrenos
precisos”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
50
correcciones o actuaciones ordenadas por la DGCM y sus servicios y demarcaciones territoriales,
siguiendo el criterio de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su Informe 28/13.
Entre otras incidencias identificadas en los siete encargos de mantenimiento cuyos expedientes
fueron analizados, cabe mencionar las siguientes:
- En este tipo de actuaciones se efectúa un acta de comprobación del replanteo sui generis,
ya que al delimitar el área de actuación se define el conjunto del DPMT de una provincia, lo
que no responde a la concepción de este trámite, cuyo planteamiento en la normativa es la
de reconocimiento de una parcela o área previamente delimitada.
- En el encargo 07-0624 para el “mantenimiento de los acantilados de Baleares” se superó el
umbral del 50 % para subcontratación, ya que el medio propio subcontrató trabajos por
importe de 101.214 euros, superiores a los 96.170 euros que ejecutó directamente.
- Como se ha señalado, en ocasiones, la documentación disponible en el sistema de
información SENDA es confusa e incompleta y dificulta reconstruir la pista de auditoría de
los expedientes: se acumulan versiones provisionales, no siempre están cargadas las
relaciones valoradas completas y ha de recabarse documentación al margen del sistema,
pretendidamente de gestión “integral”.
Periodo de ejecución de los proyectos
Del conjunto de obras ejecutadas y en ejecución durante el periodo fiscalizado se analizaron quince
proyectos a estos efectos.
Del análisis efectuado se deduce que el periodo medio para llevar a cabo una actuación es de 35
meses, atendiendo a los registros de SENDA. Sin embargo, el periodo de tiempo preciso para
desarrollar un proyecto, si se tienen en consideración trabajos preparatorios que no siempre figuran
en SENDA (o que están identificados con otros códigos de proyecto) el periodo que se ha requerido
es mucho mayor.
En consecuencia, en promedio, para la DGCM llevar a cabo una actuación sobre el litoral implica
un periodo de casi seis años. Ese periodo tan prolongado conlleva dos riesgos:
- Que el proyecto quede desfasado. En la medida en que el litoral y el mar son medios
dinámicos, sometidos a la acción constante del oleaje, viento y lluvia, el transcurso de
periodos muy extensos puede implicar que, al iniciarse la ejecución del proyecto, este haya
quedado desactualizado al haberse producido cambios en el emplazamiento sobre el que
se iba a intervenir. En el expediente 15-0732, en A Coruña, se debió volver a redactar el
proyecto, por lo que la actuación ha requerido más de seis años (el primer proyecto es del
año 2015 y se terminó de ejecutar en 2021).
- El proyecto identificado con el número de expediente 35-0315, acondicionamiento de la
Playa del Castillo, en la provincia de Las Palmas precisó más de diez años para llevarse a
término y, de hecho, constan dos proyectos, uno cuya fecha de supervisión es de enero de
2007 y otro de 24 de octubre de 2014. Finalmente, el acta de recepción se suscribió en 2018.
En algunos trámites se han advertido retrasos significativos. Así, en lo que respecta la recepción de
determinadas obras (cinco de dieciséis) han transcurrido más de 120 días para concluir el trámite
de recepción. En este sentido, en los expedientes 11-0868 y 35-0315 transcurrieron,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
51
respectivamente, 939 y 384 días para concluir ese trámite, excediendo ampliamente los plazos
fijados en la LCSP.
Se han identificado algunas incidencias en relación con las prórrogas en la ejecución de los
contratos, como es el caso del expediente identificado con código 35-0447-Actuaciones varias en
playas del Telde, donde no consta concesión de prórroga pese a que la ejecución de la obra finalizó
un mes después de la fecha prevista.
En el expediente 15-0780, contrato menor, también se han advertido algunas deficiencias en su
planificación y ejecución:
- Pese a que el contrato tenía un plazo de ejecución de dos meses, se finalizó en diez días.
- En el proyecto se planteaba una partida de excavación para la apertura de la caja en el
camino de 193,75 metros cúbicos y finalmente la medición en la relación valorada fue de
2.924 metros cúbicos.
- No se han ejecutado actuaciones que estaban contempladas en el proyecto
.
Impacto ambiental
Uno de los factores que, junto con otros, contribuye a que los plazos de implementación de los
proyectos se alarguen es la cumplimentación de los trámites previstos en la normativa de impacto
ambiental. Dichos trámites se regulan en la actualidad en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de
evaluación ambiental, cuyos hitos principales se muestran en el diagrama siguiente, los cuales
implican un intervalo de tiempo significativo
.
No se instaló un ge otextil en un muro de granito ni una partida para paso de agua. Tampoco s e ha ejecutado una
cimentación de hormigón ni coincide la altura de un muro de granito comparando el plano del proyecto.
La Ley de Evaluación de Impacto Ambiental contempla la remisión de proyectos por el procedimiento ordinario, regulado
en el título II, capítulo II, sección 1 ª, o por el s implificado, recogido en el título II, capítulo II, sección 2 ª de la norma. El
plazo para la emisión del informe de evaluación de impacto ambien tal ordinario es de cuatro meses (art. 33.4 de la Ley
21/2013) y de tres meses si se tramita con arreglo al procedimiento simplificado (art. 47.1 de la Ley 21/2013).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
52
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 4
SÍNTESIS DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO
AMBIENTAL DE PROYECTOS
Fuente: Elaboración propia, a partir de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
Se ha solicitado a la DGCM información sobre los hitos temporales de los proyectos que se han
sometido para evaluación de impacto ambiental desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de
diciembre de 2020, de cuyo análisis se desprende lo siguiente:
- De un total de veinticinco proyectos sometidos, solo se habían emitido diez informes, por lo
que el 60 % de los proyectos sigue pendiente. El 81 % de los tramitados con arreglo al
procedimiento ordinario no se emitieron (tres de dieciséis). Por el contrario, se recibió el
78 % de los de la tramitación conforme al procedimiento simplificado.
- El periodo medio de tramitación de los informes emitidos es de 16 meses, siendo de
dieciocho meses para el procedimiento ordinario y 14 meses para el simplificado, que
excede ampliamente los periodos previstos por la Ley 21/2013
que son de cuatro y tres
meses, respectivamente.
El trámite de evaluación de impacto ambiental es un aspecto estratégico para un órgano como la
DGCM, cuyos proyectos intervienen sobre un medio de gran valor ecológico y, además, se
encuentran muy expuestos tanto al cambio climático como a la acción humana. A este respecto, la
incorporación de análisis de impacto ambiental es relevante, desde el punto de vista de la
sostenibilidad ambiental, tanto si se interviene con proyectos para promover su defensa, como es
el caso de multitud de proyectos de la DGCM, como si se trata de actuaciones con otros fines a
realizar en el litoral o la costa. A ello hay que añadir que, de acuerdo con el art. 10 de la precitada
Adicionalmente, es frecuente que la DGCM remita los proyectos para evaluación de impacto ambiental habiendo
efectuado ya previamente un trámite de información pública.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
53
Ley 21/2013, la no emisión del informe no implica que se considere favorable, por lo que no puede
continuar la tramitación del proyecto en tanto en cuanto no se emita.
La dilación en la evacuación de este trámite tiene varias consecuencias:
- Desde el punto de vista de la gestión de los proyectos de la DGCM implica incrementar el
riesgo de que los proyectos técnicos queden desactualizados, al ser el litoral y el mar medios
dinámicos, lo que supone que los recursos invertidos en ellos devienen ineficaces y dificulta
llevar a cabo las actuaciones en un tiempo prudencial, al quedar los proyectos sin avance
durante un periodo de tiempo muy prolongado, superior al previsto en la normativa de
aplicación.
- Supone que algunos de los propósitos enunciados en la exposición de motivos de la Ley
21/2013 no se están alcanzando, como es la racionalización y simplificación de este trámite
o el acortamiento de los plazos
.
- Comporta que la AGE, a través del MITERD y de la Secretaría de Estado de Medio
Ambiente, no ha dotado de recursos suficientes al órgano competente para la evacuación
de este trámite, ya que las dilaciones en la superación del trámite de evaluación de impacto
ambiental es una circunstancia que no solo afecta a la DGCM.
Se ha comprobado que no consta en SENDA la declaración ambiental del proyecto identificado con
el código 35-0315 Proyecto de acondicionamiento de la playa del castillo, cuya declaración fue
favorable (24 de julio de 2014), con arreglo a la entonces vigente Ley de Impacto Ambiental de
proyectos, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero.
Subvención nominativa para realización de actuaciones en la costa por la Comunidad Autónoma de
Canarias
El 4 de diciembre de 2017 se suscribió un convenio entre la Secretaría de Estado de Medio
Ambiente y la Consejería de Cultura, Turismo y Deportes del Gobierno de Canarias, para articular
la concesión de una subvención de seis millones de euros, prevista nominativamente en los
Presupuestos Generales del Estado en el crédito 23.06.456D.750.02, que fue abonada en su
totalidad anticipadamente, y que preveía que la AGE financiara tres proyectos en el archipiélago,
cada uno de ellos por importe máximo de dos millones de euros:
- El acondicionamiento de la Playa de Valleseco (Tenerife).
- Recuperación de la Playa de San Marcos (Tenerife).
- Actuaciones diversas.
En relación con dicho expediente se han advertido ciertas incidencias:
- No se ha definido adecuadamente el objeto de la subvención. A este respecto, además de
la genérica descripción de dos de las actuaciones previstas, la definición de “actuaciones
diversas”, del tercer guion de la cláusula primera, no es acorde con la exigencia del art. 22.2
Esta circunstancia puede agravarse en la medida en que, a partir de la entrada en vigor del Real Decreto -ley 36/2020,
de 30 de diciembre, las disposiciones finales tercera, 10ª y 13ª eliminaron la posibilidad de ampliar los plazos para formular
el informe de impacto ambiental, posibilidad hasta entonces prevista en los arts. 33.4 y 47.1 de la Ley 21/2013.
Derogada por la actualmente vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
54
a), segundo párrafo de LGS que señala que “el objeto de estas subvenciones [nominativas],
deberá quedar determinado expresamente en el correspondiente convenio de colaboración
o resolución de concesión”, circunstancia que no se predica de este expediente. A este
respecto, la indefinición del objeto de la actuación a subvencionar es contraria al espíritu y
los principios de la Ley de Subvenciones, por cuanto desvirtúa el carácter finalista y
condicional de las subvenciones. En relación con esta cuestión, el Gobierno de Canarias ha
remitido diversas propuestas a la DGCM para que sean financiadas con cargo a este “tercer
guion” del convenio que han sido rechazadas al no cumplir unos requisitos mínimos (no eran
proyectos stricto sensu, o no cumplían la normativa sectorial o de costas, entre otros).
Tampoco los proyectos enviados en relación con la Playa de San Marcos cumplían unos
requisitos mínimos para ser aceptados, según ha manifestado la DGCM y consta en el
expediente.
- La definición de la justificación de la subvención, contenida en el apartado quinto del
convenio, es deficiente y resulta, en cierto modo, contradictoria, ya que en el primer párrafo
exige que se realice la justificación mediante la aportación de “cuenta justificativa” y en el
segundo párrafo, por el contrario, señala que la justificación se “efectuará mediante la
aportación de certificados emitidos por el órgano competente” de la Administración
ejecutante. A este respecto, debe recordarse que la aportación de certificados para justificar
subvenciones a entidades locales y comunidades autónomas es una posibilidad recogida en
la disposición adicional novena del RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento General de Subvenciones, si bien, las modalidades ordinarias de justificación
son las previstas en el art. 30 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones y en el art. 69 del RGS. En todo caso, no se ha definido con suficiente claridad
cómo ha de articularse la justificación de la subvención.
- Desde la fecha de suscripción del convenio hasta la finalización de los trabajos de
fiscalización en junio de 2021, salvo en el caso de la Playa de Valleseco, no se ha efectuado
actuación de ejecución de obra alguna, si bien se han concedido sucesivas prórrogas al
Gobierno de Canarias que estaban previstas en el convenio. Esta circunstancia guarda
relación con la falta de planificación y definición de las actuaciones concretas a financiar con
cargo a esta subvención.
De estas cuestiones se infiere que la planificación y preparación de esta subvención adoleció de
importantes deficiencias, pese a que existían actuaciones en el litoral del archipiélago identificadas
como actuaciones prioritarias. En ese sentido, cabe reseñar que no se cursó ninguna propuesta de
actuación de inversión, al margen de las realizadas con los contratos de mantenimiento, a los
Servicios y Demarcaciones territoriales de Costas en el archipiélago.
II.3. GESTIÓN DEL DPMT
Como ya se ha indicado el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre se ancla en el
art. 132.2 de la Constitución Española
.
La LC fue promulgada en 1988 con la finalidad de desarrollar ese precepto de la Constitución
Española e intervenir sobre el litoral, regulando con detalle el régimen del DPMT y promoviendo, en
Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas,
el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
55
síntesis, entre otros fines, ordenar su utilización, prevenir los usos al margen del marco normativo y
corregir situaciones de hecho contrarias al régimen jurídico de la propia LC.
Así, la LC, modificada por la Ley 2/2013, en sus arts. 3 a 6 definen los bienes que forman parte del
DPMT, que a su vez se desarrollan en los arts. 3 a 9 del RD 876/2014, de 10 de octubre, por el que
se aprueba el Reglamento General de Costas. No puede obviarse tampoco una mención a la Ley
33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, como norma básica
en este ámbito y que, en su art. 5.2, refrenda lo expresado en la Constitución Española al establecer
que “son bienes de dominio público estatal, en todo caso, los mencionados en el art. 132.2 de la
Constitución”.
Cabe precisar, además, que las zonas contiguas al DPMT están sujetas a un régimen jurídico
específico, en el que se definen una serie de condiciones y limitaciones, reguladas en el capítulo
del título II de la LC (servidumbres de protección, de tránsito y de acceso al mar) y una zona de
influencia.
Cabe aludir a algunos principios nucleares sobre los que se asienta el régimen del DPMT.
- En primer lugar, el art. 7 de la LC, en línea con la LPAP proclama el carácter inalienable,
imprescriptible e inembargable de los bienes de dominio público marítimo terrestre.
- En desarrollo de esos principios, la LC y en el RD 876/2014 contienen una serie de
previsiones destinadas a salvaguardar el demanio público marítimo terrestre.
- Prevalencia sobre la inscripción en el Registro.
- Exigencia de que la utilización del espacio comprendido en el dominio público solo se pueda
efectuar con arreglo a las disposiciones de la propia Ley.
- Sujeción a la facultad de deslinde de la Administración.
- Obligación para la Administración de investigar y tutelar el DPMT.
A efectos de analizar la protección del DPMT que se ejerce con los medios previstos en el programa
456D, se analizarán las facultades de determinación y protección del DPMT, así como la ordenación
y gestión del mismo. A este respecto, el art. 8 del RD 500/2020, por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del MITERD atribuye a la DGCM, entre otras, las funciones relacionadas con la
tutela y policía del DPMT.
II.3.1. <