INFORME nº 1469 de 2022 de Tribunal de Cuentas, 31-03-2022

Fecha31 Marzo 2022
EmisorTribunal de Cuentas
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL PROGRAMA 456D
“ACTUACIÓN EN LA COSTA”, EJERCICIO 2019
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo dispuesto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 31
de marzo de 2022, el Informe de fiscalización del Programa 456D “Actuación en la Costa”, ejercicio
2019 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según
lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 11
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR .................................................... 11
I.2. ANTECEDENTES ........................................................................................................... 11
I.2.1. El litoral y el medio marino .......................................................................................... 11
I.2.2. El impacto del cambio climático sobre el litoral y el medio marino .............................. 13
I.2.3. Marco competencial de la protección de la Costa ....................................................... 14
I.3. MARCO NORMATIVO .................................................................................................... 16
I.4. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ........................................................ 18
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE............................................................................................... 18
I.6. RENDICIÓN DE CUENTAS ............................................................................................ 19
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES ........................................................................................ 19
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ................................................................................ 20
II.1. PROGRAMA PRESUPUESTARIO 456D “ACTUACIÓN EN LA COSTA ....................... 20
II.1.1. Objetivos e indicadores ............................................................................................... 20
II.1.2. Modificaciones presupuestarias .................................................................................. 23
II.1.3. El Programa presupuestario 456D y los Objetivos de Desarrollo
Sostenible ................................................................................................................... 27
II.2. PROTECCIÓN DEL LITORAL ........................................................................................ 32
II.2.1. Instrumentos de planificación de la actuación de la Administración
General del Estado: la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de
la Costa Española ....................................................................................................... 33
II.2.2. Obras sobre el litoral promovidas por la DGCM .......................................................... 43
II.3. GESTIÓN DEL DPMT ..................................................................................................... 54
II.3.1. Determinación y protección jurídica del DPMT: deslindes y certificados de
registro ....................................................................................................................... 55
II.3.2. Utilización privativa y aprovechamiento especial del DPMT: concesiones
y autorizaciones .......................................................................................................... 66
II.3.3. Infracciones y sanciones ............................................................................................. 77
II.3.4. Gestión de los ingresos presupuestarios provenientes de la gestión del
DPMT ......................................................................................................................... 81
II.3.5. Coordinación con las comunidades autónomas con competencias
transferidas en materia de gestión del DPMT ........................................................... 102
II.3.6. Aplicación DUNA ...................................................................................................... 105
II.3.7. Excesivo uso de encargos a Medios Propios para el desarrollo de las
funciones de la Dirección General ............................................................................ 108
II.4. ACTUACIONES SOBRE EL MEDIO MARINO.............................................................. 125
II.4.1. Estrategias marinas: características, objetivos y seguimiento ................................... 126
II.4.2. Planes de ordenación del espacio marino................................................................. 126
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II.4.3. Informes de compatibilidad con las estrategias marinas ........................................... 127
II.4.4. Recursos asignados en la acción de protección del mar ........................................... 128
II.4.5. Objetivos y seguimiento ............................................................................................ 129
II.4.6. Coordinación con otros órganos y entes ................................................................... 131
II.5. CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES LEGALES EN RELACIÓN CON LA LEY
ORGÁNICA 3/2007 PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES,
Y CON LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A
LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ..................................................... 133
II.5.1. Cumplimiento de la LO 3/2007 para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres ................................................................................................................... 133
II.5.2. Cumplimiento de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno ......................................................................... 133
CONCLUSIONES ................................................................................................................ 134
III.1. CONCLUSIONES SOBRE EL PROGRAMA PRESUPUESTARIO 456D
“ACTUACIÓN EN LA COSTA” ...................................................................................... 135
III.2. CONCLUSIONES SOBRE LA PROTECCIÓN DEL LITORAL ....................................... 136
III.3. CONCLUSIONES SOBRE LA GESTIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-
TERRESTRE ................................................................................................................ 138
III.4. CONCLUSIONES SOBRE LAS ACTUACIONES SOBRE EL MEDIO MARINO ............ 144
III.5. CONCLUSIONES SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES LEGALES
EN RELACIÓN CON LA LEY ORGÁNICA 3/2007 PARA LA IGUALDAD EFECTIVA
DE MUJERES Y HOMBRES, Y CON LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO .. 145
RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 145
IV.1. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN
ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO .................................................................. 145
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS A LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA COSTA Y
EL MAR ......................................................................................................................... 146
ANEXOS ..................................................................................................................................... 149
ALEGACIONES FORMULADAS
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RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AEAT Agencia Estatal de la Administración Tributaria
AGE Administración General del Estado
BEA Buen Estado Ambiental del Medio Marino
BOE Boletín Oficial del Estado
CEDEX Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas
DGCM Dirección General de la Costa y el Mar
DPMT Dominio Público Marítimo-Terrestre
DUNA Aplicación de gestión integral del Dominio Público Marítimo-Terrestre
EACCE Estrategia de adaptación al cambio climático de la costa española
EM Estrategias Marinas
IGAE Intervención General de la Administración del Estado
IHC Instituto de Hidráulica Ambiental de la Universidad de Cantabria
IPCC Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático
FJ Fundamento Jurídico
LC Ley 22/1988, de Costas
LGP Ley General Presupuestaria
LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas
LPAP Ley 33/2003, de 23 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas
LPGE Ley de Presupuestos Generales del Estado
MAGRAMA Ministerio de Agricultura, Medio Rural y Medio Marino
MAPA Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
MAPAMA Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente
MITERD Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico
MP Medio propio de la Administración
NIF Número de Identificación Fiscal
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ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
ONU Organización de las Naciones Unidas
RCP Sendas Representativas de Concentración de gases de efecto invernadero
RPT Relación de Puestos de Trabajo
SENDA Aplicación de gestión integral de los expedientes de gastos de la Dirección
General para la Costa y el Mar
SME Sociedad Mercantil Estatal
TRAGSA Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima, Sociedad Mercantil
Estatal, Medio Propio
TRAGSATEC Tecnologías y Servicios Agrarios, Sociedad Anónima, Sociedad Mercantil Estatal,
Medio Propio
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RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO Nº 1 CRÉDITOS DEFINITIVOS DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
PROGRAMA 456D DETALLE POR CAPÍTULO / EJERCICIOS
2018-2020 (VARIACIÓN INTERANUAL) ........................................................... 22
CUADRO Nº 2 OBLIGACIONES RECONOCIDAS DEL PRESUPUESTO DE
GASTOS PROGRAMA 456D DETALLE POR CAPÍTULO /
EJERCICIOS 2018-2020 (VARIACIÓN INTERANUAL) ..................................... 22
CUADRO Nº 3 METAS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE OBJETIVO
13: ADOPTAR MEDIDAS URGENTES PARA COMBATIR EL
CAMBIO CLIMÁTICO Y SUS EFECTOS (ODS 13) ........................................... 27
CUADRO 4 METAS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE 14:
CONSERVAR Y UTILIZAR SOSTENIBLEMENTE LOS OCÉANOS,
LOS MARES Y LOS RECURSOS MARINOS PARA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE ........................................................................... 28
CUADRO Nº 5 INDICADORES ODS 13 .................................................................................... 29
CUADRO Nº 6 INDICADORES ODS 14 .................................................................................... 30
CUADRO Nº 7 LISTADO DE INFORMES DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO ...................... 64
CUADRO Nº 8 NÚMERO DE INFORMES DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
(2014-2020) ....................................................................................................... 64
CUADRO Nº 9 TIPOS DE EXPEDIENTES DE PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
EJERCICIO 2019 .............................................................................................. 80
CUADRO Nº 10 IMPORTE INGRESADO EN FASE VOLUNTARIA DE TASAS
GESTIONADAS POR LA DGCM. EJERCICIO 2019 ......................................... 88
CUADRO Nº 11 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS CONCEPTO
301 EN 2019 CANON DE OCUPACIÓN Y APROVECHAMIENTO
DEL DPMT ........................................................................................................ 91
CUADRO Nº 12 EXPEDIENTES SANCIONADORES GENERADOS E IMPORTE
RECAUDADO EN 2019 ..................................................................................... 92
CUADRO Nº 13 RECAUDACIÓN EN EJECUTIVA DE LAS TASAS Y CANONES
GESTIONADAS EN FASE VOLUNTARIA POR LA DGCM ............................... 97
CUADRO Nº 14 EXPEDIENTES DE DEVOLUCIÓN DE INGRESOS TRIBUTARIOS
PERIODO 2016-2020 ...................................................................................... 101
CUADRO Nº 15 EXPEDIENTES DE DEVOLUCIÓN DE INGRESOS NO
TRIBUTARIOS PERIODO 2015-2020 ............................................................ 101
CUADRO Nº 16 ENCARGOS TRAMITADOS POR LA DGCM (PERIODO 2015-2020) ............. 110
CUADRO Nº 17 COMPETENCIAS DE LA DGCM Y TAREAS QUE HAN SIDO
OBJETO DE ENCARGO A MEDIOS PROPIOS .............................................. 113
CUADRO Nº 18 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE EFECTIVOS DE PERSONAL
FUNCIONARIO EN CINCO SERVICIOS PROVINCIALES Y
DEMARCACIONES DE COSTAS .................................................................... 122
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RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1 EJES DE ACTUACIÓN DEL PROGRAMA 456D ................................................. 21
GRÁFICO Nº 2 ESTIMACIONES DEL INCREMENTO DEL NIVEL MEDIO DEL MAR
(DOCUMENTO IHC) ............................................................................................ 37
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RELACIÓN DE DIAGRAMAS DE FLUJOS
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 1 TRAMITACIÓN PARA LA APROBACIÓN DE LOS
PROYECTOS DE ACTUACIONES EN LA COSTA ..................... 46
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 2 PASO PREVIO A LA CONTRATACIÓN PARA LOS
PROYECTOS DE ACTUACIONES EN LA COSTA ..................... 48
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 3 TRAMITACIÓN ORDINARIA PARA LA
CONTRATACIÓN DE LOS PROYECTOS DE
ACTUACIONES EN LA COSTA .................................................. 48
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 4 SÍNTESIS DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN
DE IMPACTO AMBIENTAL DE PROYECTOS ........................... 52
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 5 PROCEDIMIENTO PARA LA EMISIÓN DE
CERTIFICADOS PARA EL REGISTRO DE LA
PROPIEDAD SOBRE PARCELAS CON POSIBLES
AFECCIONES EN RELACIÓN CON EL DPMT .......................... 59
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 6 PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE
CONCESIONES TRANSITORIAS SOBRE EL DPMT ................. 68
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 7 PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE
CONCESIONES SOBRE DPMT ................................................. 70
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 8 PROCEDIMIENTO PARA LA AUTORIZACIÓN DE
SERVICIOS DE TEMPORADA EN PLAYAS .............................. 73
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 9 PROCEDIMIENTO DE TRAMITACIÓN DEL RESTO
DE AUTORIZACIONES .............................................................. 74
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 10 PROCEDIMIENTO DE TRAMITACIÓN DE
SANCIONES DE LA LEY 22/1988 DE COSTAS ......................... 78
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 11 PROCEDIMIENTO DE TRAMITACIÓN DE LAS
CONCESIONES TRANSFERIDAS ........................................... 103
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 12 PROCEDIMIENTO DE TRAMITACIÓN DE
AUTORIZACIONES SOBRE DPMT TRANSFERIDAS.............. 103
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INTRODUCCIÓN
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
Esta fiscalización se ha efectuado a iniciativa del Tribunal de Cuentas, que la incluyó en el Programa
de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2020 en el apartado dedicado a las
actuaciones en el ámbito de la Administración General del Estado (AGE) y de sus organismos
dependientes.
El referido Programa de Fiscalizaciones se enmarca en el Plan Estratégico del Tribunal de Cuentas
para el periodo 2018-2021, aprobado el 25 de abril de 2018, en el que el Pleno ha establecido, entre
otros aspectos, objetivos específicos en el ejercicio de la función fiscalizadora. Entre los objetivos
específicos del Plan Estratégico a los que responde la Fiscalización del programa 456D "Actuación
en la costa", ejercicio 2019, se encuentran la realización de actuaciones que sirvan a las Cortes
Generales y a las Asambleas Legislativas de las comunidades autónomas para impulsar la adopción
de medidas que contribuyan a conseguir un sector público más racional y eficiente, el fomento de
buenas prácticas de organización, gestión y control de las Entidades Públicas y el incremento de
fiscalizaciones operativas, en particular, medioambientales (objetivo específico 1.4, medida 4) y
relacionadas con la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, ODS (objetivo
específico 1.1, medida 3).
I.2. ANTECEDENTES
I.2.1. El litoral y el medio marino
El ámbito geográfico de España se caracteriza por un extenso litoral, entendido como la franja de
unión entre las tierras emergidas y las sumergidas por aguas marinas. En España, el litoral se
extiende por un total de veintiuna provincias de diez comunidades autónomas (incluidos los dos
archipiélagos) y las dos ciudades autónomas
. Como consecuencia de ello, el ámbito de jurisdicción
de España se extiende al espacio geográfico marino contiguo a la costa de nuestro país.
Los ecosistemas marino-costeros se estructuran en tres zonas: el medio costero terrestre, el medio
marino y el intermareal. A este respecto, los ambientes litorales constituyen áreas de transición
entre los sistemas terrestres y los marinos, caracterizadas por intensos procesos de intercambio de
materia y energía. Su configuración física es muy diversa, aunque se pueden diferenciar dos tipos
de costa: de erosión (acantilados) y de sedimentación (playas, arenales y humedales costeros).
Estas áreas geográficas tienen un gran valor natural. Además, se caracterizan por ser zonas
densamente pobladas y con una intensa actividad económica: turismo, transporte, industria, entre
otras. Por otra parte, una característica de estos ecosistemas es que están expuestos
continuamente a la acción de los agentes naturales que modelan la costa (corrientes, oleaje, viento,
lluvia, entre otros). A este respecto, la evolución de estos ecosistemas está sujeta a ciclos
temporales muy extensos, a lo que hay que añadir todos los factores de intervención humana,
encontrándose todos ellos interrelacionados entre sí.
La provincia de Sevilla comprende una zona deslindada como dominio público marítimo-terrestre en la desembocadura
del río Guadalquivir, aunque estrictamente, su perímetro no linda con la línea de costa del océano Atlántico.
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La Constitución Española tuvo en consideración la relevancia de estos espacios y, en su art. 132.2,
declaró que son bienes de dominio público estatal […], en todo caso, “la zona marítimo terrestre,
las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma
continentales”.
No obstante, el ámbito comprendido por la acción protectora de la AGE es más amplio. Así,
atendiendo a lo que señala el propio programa presupuestario 456D objeto de esta fiscalización, “la
gestión de la costa no se limita a la estrecha franja marítimo-terrestre”, por lo que, procede introducir,
sucintamente, las zonas que componen el medio al que se destinan los recursos asignados en el
referido programa 456D y que quedan comprendidos, como bienes de dominio público, en el ámbito
de aplicación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante LC), modificada por la Ley
2/2013, 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988,
de 28 de julio, de Costas (en adelante Ley 2/2013):
- La zona marítimo-terrestre, así como las playas o zonas de depósito de materiales sueltos
.
- El mar territorial y las aguas interiores.
- Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
La zona marítimo-terrestre, de acuerdo con las definiciones contenidas en la LC (arts. 3 y 4), se
extiende a ecosistemas como marismas, albuferas que se ven afectados por inundaciones o
filtraciones de agua marina, así como a riberas, rías y desembocaduras de los ríos.
El medio marino al que extiende su acción la AGE se corresponde con las aguas, el lecho marino y
el subsuelo de las zonas adyacentes al litoral (mar territorial y zona económica exclusiva), de
acuerdo con la definición de estos espacios, contenida, entre otras, en la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecha en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982
, en
la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, por la que
se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva marco
sobre la estrategia marina) y en la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino.
Todas las disposiciones normativas sectoriales, principalmente, la Ley 22/1988, de 28 de julio y la
Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino, así como la Estrategia de
Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española hacen énfasis en el carácter costero de
España, así como la relevancia de su riqueza ecológica y paisajística y la importancia de la actividad
económica vinculada al amplio elenco de actividades que se desarrollan en el litoral y en el mar.
La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el
límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, de acuerdo con los criterios técnicos que se
establezcan reglamentariamente, o cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se
extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas.
Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, las partes de los terrenos
bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar.
No obstante, no pasarán a formar parte del dominio público marítimo-terrestre aquellos terrenos que sean inundados
artificial y c ontroladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la
inundación no fueran de dominio público.
Ratificada por España el 20 de diciembre de 1996 (BOE de 14 de febrero de 1997).
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I.2.2. El impacto del cambio climático sobre el litoral y el medio marino
Desde la identificación del fenómeno del cambio climático, el Panel Intergubernamental de Expertos
sobre el Cambio Climático (IPCC), auspiciado por las Naciones Unidas y creado en 1988, ha
liderado el proceso de evaluación integral del estado de los conocimientos científicos, técnicos y
socioeconómicos sobre el cambio climático, sus causas, posibles repercusiones y estrategias de
respuesta.
En todas sus publicaciones se refiere que uno de los efectos del cambio climático es el incremento
de la temperatura media del planeta que, a su vez, tiene como consecuencia el incremento del nivel
del agua del mar y otros cambios potenciales sobre el medio marino. También es preciso aludir a
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), adoptados por la Asamblea General de Naciones
Unidas, el 25 de septiembre de 2015, que dedica un objetivo, el 13 a la Adopción de medidas
urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos” y otro, el 14 a la “Vida Submarina”.
Ello ha motivado una respuesta al cambio climático que, en lo que afecta al ámbito costero y marino,
ha sido objeto de atención tanto por la Unión Europea como por el Gobierno de España, que han
elaborado distintas estrategias y planes para identificar y evaluar los riesgos y amenazas y proponer
medidas.
Posteriormente, en abril de 2013 la Unión Europea adoptó la Estrategia Europea de Adaptación al
Cambio Climático, en la que se incluyeron las zonas costeras como uno de los territorios de mayor
riesgo de sufrir los impactos del cambio climático. En esta Estrategia se incorpora el documento
Climate change adaptation, coastal and marine issues y se relaciona esta materia con otras políticas
europeas como la Directiva Marco del Agua, Directiva Marco para la Estrategia Marina, la Directiva
de Inundaciones, entre otras.
Centrándonos en el ámbito nacional, en lo que respecta a los instrumentos de planificación, puede
citarse:
- El primer Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC 2007-2020) supuso un
marco de referencia para la coordinación entre las Administraciones Públicas en las
actividades de evaluación de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en
España. Dicho Plan (PNACC-1) fue aprobado por el Consejo de Ministros en sesión de 6 de
octubre de 2006 y ya señalaba a las zonas costeras como una de las áreas más afectadas
por el cambio climático, aludiendo además a los efectos del cambio climático sobre el medio
marino
. Cabe destacar que el Tercer Programa de Trabajo (instrumento que detalla las
actividades concretas a desarrollar), vigente en el periodo 2014-2020, aludía a la prioridad
del desarrollo de la estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio
climático, mandato que se elevó a rango de Ley, en virtud de la disposición adicional octava
de la Ley de 2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación
de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.
- Esta prioridad se atendió con la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa
Española (EACCE), de diciembre de 2016, que se analizará en el epígrafe II.2.1 del Informe.
- Con posterioridad al periodo fiscalizado, el Consejo de Ministros de 21 de enero de 2020,
aprobó la Declaración de Emergencia Climática y Ambiental, motivándola en el cambio
En particular en la “Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia, horizonte 2007-2012-2020”, aprobada
por el Consejo de Ministros el 2 de noviembre de 2007.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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acelerado de modelo de desarrollo económico que supone el Acuerdo de París y la
vulnerabilidad de España al estar incluida en la región mediterránea. A su vez, el Plan
Nacional de Adaptación al Cambio Climático para el periodo 2021-2030 fue aprobado por el
Consejo de Ministros el 22 de septiembre de 2020.
También es preciso aludir al papel de las Estrategias Marinas (EM), instrumentos de planificación
transversales introducidos por la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino
que transpuso la Directiva 2008/56/CE, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco
de acción comunitaria para la política del medio marino y su desarrollo e implementación, como uno
de los ejes de acción del programa 456D en los últimos años y que se analizarán en el subapartado
II.4.
El Programa 456D, objeto de esta fiscalización, presta atención a la amenaza que supone el
fenómeno del cambio climático
, ya que el incremento de temperatura media del planeta producirá
un incremento en el nivel del mar, conjuntamente con otros efectos como el aumento de la
temperatura del agua, la acidificación de las aguas o cambios en los oleajes y mareas, incluida una
mayor frecuencia de fenómenos meteorológicos extremos (temporales, sequías). A su vez,
actividades económicas como el turismo, el transporte marítimo y la pesca han tenido un impacto
sobre el equilibrio ecológico del medio físico del litoral y del mar. Dichas actividades intensivas sobre
la costa y el mar suponen una presión sobre los ecosistemas, que pueden acarrear procesos de
transformación y degradación.
En ese contexto, la acción de la AGE en la protección del litoral y del medio marino que se ha
articulado a través de los recursos asignados al programa 456D se ha estructurado entre otros, en
los siguientes aspectos:
- Diseño y ejecución de Planes de defensa frente al cambio climático.
- Ejecución de proyectos y obras relacionados con esos planes.
- Actuaciones de protección y recuperación del litoral y de los sistemas litorales y marinos.
- Respuesta a eventos extraordinarios.
- Protección de la integridad y accesibilidad al dominio público marítimo-terrestre.
- Protección del medio natural y de la biodiversidad, regeneración y conservación del medio.
- Desarrollo de las EM.
- Puesta en valor del litoral y la adopción de las medidas necesarias para alcanzar o mantener
el buen estado ambiental del medio marino (BEA).
I.2.3. Marco competencial de la protección de la Costa
La Constitución Española de 1978, consciente de la relevancia de los espacios medioambientales
costeros y marinos, dentro de los principios rectores de la política social y económica, en su art. 45,
apartados 1 y 2, consagra el “derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo
Circunstancia a la que alude la reciente Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, en su
art. 20 (aprobada con posterioridad al periodo fiscalizado).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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de la persona, así como el deber de conservarlo”; y el mandato a los poderes públicos para que
velen por “la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la
calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable
solidaridad colectiva.
A su vez, los arts. 132.2 y 149.1.23ª de la Constitución Española determinan, respectivamente, que
son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-
terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma
continental y que el Estado ostenta títulos competenciales en materia de legislación básica sobre
protección del medio ambiente.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del régimen legal estatal
del litoral y, en particular, sobre la distribución de competencias entre la AGE y las comunidades
autónomas en las Sentencias 149/1991, de 4 de julio (en relación con los recursos interpuestos
contra determinados preceptos de la Ley 22/1988), 233/2015, de 5 de noviembre y 57/2016, de 17
de marzo (estas dos últimas sobre la Ley 2/2013). En ellas el Tribunal Constitucional declaró que
es compatible el carácter demanial y estatal del dominio público marítimo-terrestre (DPMT) con el
ejercicio de competencias de las comunidades autónomas y entidades locales. También confirmó
la constitucionalidad de la competencia del Estado, fundamentada en la garantía de establecer, en
condiciones básicamente iguales, la utilización pública, libre y gratuita del DPMT para los usos
comunes y las limitaciones a los que no lo son y en la finalidad de protección de la naturaleza, a fin
de preservar las características propias del litoral, así como la configuración de los títulos
(concesiones y autorizaciones) para usos no compatibles con el uso común del DPMT.
Por su parte, en lo que respecta al medio marino y, en particular al mar territorial, el Tribunal
Constitucional ha declarado en reiterada jurisprudencia “que el territorio autonómico no se extiende
al mar territorial(Sentencia 3/2014, de 16 de enero, Fundamento Jurídico (FJ 3) por lo que, en este
ámbito, corresponde a la AGE el ejercicio de las competencias al respecto. En este sentido, el marco
normativo del medio marino se recoge en la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del
medio marino, particularmente en lo que respecta a su protección y ordenación, junto con un amplio
elenco de convenios y protocolos internacionales y las directivas y recomendaciones de la UE.
En ese contexto, las comunidades autónomas, de acuerdo con el art. 148 de la Constitución
Española y sus respectivos estatutos de autonomía, han asumido determinadas competencias tanto
normativas como de ejecución en materias como la ordenación del territorio y del litoral, los puertos
que no sean de interés general y la protección del medio ambiente. En el ámbito territorial de las
comunidades autónomas de Andalucía y Cataluña, en virtud de sus respectivos Estatutos de
Autonomía y del traspaso de competencias efectuado, concurren las competencias estatales con
atribuciones específicas adicionales de estas dos comunidades en materia de autorizaciones y
concesiones sobre el dominio público marítimo terrestre
.
La AGE ejerce sus competencias en materia de costas a través del Ministerio para la Transición
Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD), correspondiendo a la Dirección General de la Costa y
el Mar (DGCM), de acuerdo con el Real Decreto 500/2020
, de 28 de abril, por el que se desarrolla
la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, el
El traspaso de c ompetencias y medios efectuado a la comunidad autónoma de Cataluña se plasmó en los Reales
Decretos 1404/2007, de 29 de octubre y 1387/2008, de 1 de agosto) y a la de Andalucía en el Real Decreto 62/2011, de
21 de enero.
En el periodo fiscalizado estaba en vigor el Real Decreto 864/2018, de 13 de julio, por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica, sin que haya c ambios sustanciales en lo que respecta al
ámbito objetivo y subjetivo de esta fiscalización.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
16
desarrollo de las competencias del ministerio en este ámbito. Esta Dirección General ejerce sus
funciones por medio de tres subdirecciones generales
y veinticuatro unidades territoriales (once
demarcaciones de costas, doce servicios provinciales y las unidades especiales de las dos ciudades
autónomas).
Por último, las entidades locales, los ayuntamientos, principalmente, actúan sobre el litoral en el
ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio. A su vez, tienen
atribuciones específicas en lo que se refiere a la prestación de servicios que afectan al conjunto de
su término municipal, como, por ejemplo, la limpieza y recogida de residuos sólidos.
En lo que respecta al medio marino, además de la DGCM, ostentan competencias: el Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación, a través de la Secretaría General de Pesca, en todo aquello que
se refiere a la actividad pesquera, así como el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda
Urbana, en cuestiones relacionadas con la navegación marítima y, adicionalmente, los Ministerios
de Interior, Exteriores y Defensa, ámbitos todos ellos que no son objeto de esta fiscalización.
I.3. MARCO NORMATIVO
La normativa básica aplicable al ámbito objetivo de esta fiscalización está constituida por las
siguientes disposiciones:
- Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, modificada, entre otras, por la Ley 2/2013, de 29
de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988.
- Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de
- Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino.
- Ley 10/1977, de 4 de enero, sobre el mar territorial.
- Ley 15/1978, de 20 de febrero, sobre zona económica.
- Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen
al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo
2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
- Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
- Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.
La Subdirección General de Dominio Público Marítimo-Terrestre, la Subdirección General para la Protección de la Costa
y la Subdirección General para la Protección del Mar.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
17
- Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecha en Montego Bay el
10 de diciembre de 1982, cuyo instrumento de ratificación fue publicado en el Boletín Oficial
del Estado (BOE) de 14 de febrero de 1997.
- Convenio de Londres para la prevención de la contaminación procedente del vertimiento
de desechos y otras materias, de 1972, cuyo Instrumento de ratificación fue publicado en
- Convenio para la Prevención de la Contaminación Marina Provocada por Vertidos desde
Buques y Aeronaves, firmado en Oslo el 15 de febrero de 1972, con los Protocolos de
Enmienda de 2 de marzo de 1983 y 5 de diciembre de 1989. El Instrumento de ratificación
se publicó en el BOE el 25 de abril de 1974.
- Convenio de París, de 1992, para la Protección del Medio Ambiente Marino del Atlántico
Nororiental, cuyo Instrumento de ratificación fue publicado en el BOE de 24 de junio de
1998. Este tratado refundió el contenido del Convenio para la Protección del Medio
Ambiente Marino del Atlántico del Nordeste, hecho en París, 22 de septiembre de 1992 y
el Convenio para la Prevención de la Contaminación Marina Provocada por Vertidos desde
Buques y Aeronaves, firmado en Oslo el 15 de febrero de 1972.
- Convenio para la protección del mar Mediterráneo contra la contaminación y Protocolos
anejos, hechos en Barcelona el 16 de febrero de 1976, ratificados por España el 17 de
diciembre de 1976 (BOE de 21 de febrero de 1978).
- Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General
de Costas.
- Real Decreto 1365/2018, de 2 de noviembre, por el que se aprueban las estrategias
marinas.
- Real Decreto 79/2019, de 22 de febrero, por el que se regula el informe de compatibilidad
y se establecen los criterios de compatibilidad con las estrategias marinas.
- Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, por el que se establece un marco para la ordenación
del espacio marítimo.
- Real Decreto 735/1993, de 14 de mayo, por el que se acuerda la aplicación y se desarrolla
la regulación de las tasas por prestaciones de servicios y realización de actividades en
materia de dominio público marítimo-terrestre.
- Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del
Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.
- Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de
Recaudación.
- Real Decreto 191/2016, de 6 de mayo, por el que se regula la devolución de ingresos
indebidos no tributarios ni aduaneros de la Hacienda Pública estatal.
- Orden PRE/1064/2016, de 29 de junio, por la que se desarrolla parcialmente el Reglamento
General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, en lo relativo
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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al procedimiento de recaudación de recursos no tributarios ni aduaneros de titularidad de
la Administración General del Estado a través de entidades colaboradoras.
- Orden de 4 de junio de 1998, del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se regulan
determinados aspectos de la gestión recaudatoria de las tasas que constituyen derechos
de la Hacienda Pública.
- Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, por la que se aprueba el Plan General de
Contabilidad Pública.
I.4. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
El ámbito objetivo de la presente fiscalización está constituido por las actuaciones desarrolladas por
la AGE para la protección de la costa y el medio marino, contenidas, en su mayor parte, en el
programa presupuestario 456D “Actuación en la costa”, destinado a la protección de la costa y el
medio marino.
El ámbito subjetivo de la fiscalización ha comprendido los organismos y centros directivos de la AGE
con competencias en la materia que son, principalmente, la DGCM, dependiente de la Secretaría
de Estado de Medio Ambiente del MITERD, incluyendo las demarcaciones y servicios provinciales
de costas dependientes de la anterior. También se han efectuado actuaciones en relación con
algunos trámites en los que participan las Delegaciones de Economía y Hacienda en las provincias
costeras, ya que estos órganos participan en la tramitación de ingresos gestionados por las referidas
demarcaciones y servicios provinciales de costas.
El ámbito temporal de la fiscalización se ha referido al ejercicio de 2019, sin perjuicio de que las
comprobaciones se hayan extendido a los procedimientos aplicados en el momento al que estas se
han realizado, o a ejercicios anteriores o posteriores, cuando ello ha sido necesario para la
consecución de los objetivos de esta fiscalización.
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE
La fiscalización realizada es de carácter operativo y de cumplimiento de acuerdo con lo dispuesto
en la norma técnica número 6 de las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, ya que ha
tenido por objeto el análisis de los sistemas y procedimientos aplicados por la AGE para la
protección de la costa y el medio marino, incluyendo la gestión de los recursos económicos
asociados, desde la perspectiva de los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y economía, y de
la sostenibilidad ambiental.
En particular, se han analizado los siguientes aspectos:
- Los planes aprobados por la AGE para la protección del litoral y del medio marino Nacionales
(Estrategia de Adaptación frente al Cambio Climático de la Costa Española, Estrategias
Marinas, entre otros) al objeto de valorar la idoneidad y racionalidad de objetivos,
procedimientos e indicadores, así como el grado de consecución de sus objetivos.
- Las actuaciones realizadas sobre el medio terrestre y marino en el marco de las funciones
atribuidas por la normativa de aplicación a los órganos incluidos en el ámbito subjetivo para
la protección de la costa y el mar, lo que ha incluido la revisión de los procedimientos de
contratación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
19
- Los procedimientos y sistemas informáticos utilizados en las tareas de la protección de la
costa y el mar, así como en la elaboración de las estadísticas y en la gestión de los
procedimientos relacionados.
- Los procedimientos aplicados para el control, seguimiento y gestión del DPMT, incluyendo
la gestión económica y las aplicaciones informáticas utilizadas a tal fin.
Asimismo, se han abordado las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas tanto en la
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, como en la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno,
en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, pudiera tener relación con el objeto de
las actuaciones fiscalizadoras.
El examen ha incluido la aplicación de todas aquellas pruebas y procedimientos de auditoría que se
han considerado necesarios sobre los informes, documentos, aplicaciones informáticas y registros
contables y extracontables obrantes en los órganos que conforman el ámbito subjetivo de esta
fiscalización.
La fiscalización se ha realizado de acuerdo con las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas
aprobadas por el Pleno en su sesión de 23 de diciembre de 2013 y modificadas por Acuerdos del
Pleno de 29 de octubre de 2015, 24 de noviembre de 2016, 22 de marzo de 2018, 31 de mayo de
2018, 25 de julio de 2019, 28 de noviembre de 2019 y 28 de mayo de 2020.
A su vez, tanto la DGCM del MITERD, como los órganos y entidades del Ministerio de Hacienda a
los que se solicitó información (Subsecretaría, Intervención General de la Administración del Estado,
Dirección General de Presupuestos y Agencia Estatal de la Administración Tributaria) cumplieron
con el deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas establecido en los arts. 7 de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y 30 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, que
regula su funcionamiento.
I.6. RENDICIÓN DE CUENTAS
La AGE rindió en plazo sus cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2019.
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES
Conforme a lo dispuesto en el art. 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas, los resultados de las actuaciones practicadas en el procedimiento fiscalizador
fueron puestos de manifiesto a la Vicepresidenta Tercera y Ministra para la Transición Ecológica y
el Reto Demográfico, al Secretario de Estado de Medio Ambiente y a la Directora General de la
Costa y el Mar. A su vez, determinados apartados del referido Anteproyecto fueron remitidos para
alegaciones a los titulares de la Subsecretaría de ese Ministerio y de la Dirección General de Calidad
y Evaluación Ambiental y Medio Natural.
Adicionalmente, los apartados del Anteproyecto que les afectaban fueron puestos de manifiesto a
la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, a la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda,
a la Intervención General de la Administración del Estado y a la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
20
Por último, determinados apartados del Anteproyecto de Informe se remitieron para alegaciones a
la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía y
a la Consejería de Turismo, Industria y Comercio del Gobierno de Canarias en la medida en que se
contenían observaciones relacionadas con el ejercicio de sus respectivas competencias. En este
último caso, también se remitió a la persona que ocupaba el cargo en el periodo fiscalizado.
Se recibieron un total de cinco escritos de alegaciones, todos ellos en tiempo y forma y que se
adjuntan a este informe.
A la vista de las alegaciones, este Tribunal ha efectuado las oportunas modificaciones en el texto
del informe y ha reflejado en notas a pie de página las consideraciones que se han estimado
precisas en algunos casos respecto al contenido de las alegaciones formuladas. No se ha efectuado
valoración ni modificación del texto del informe respecto de aquellas alegaciones que constituyen
explicaciones o justificaciones sobre los resultados expuestos no fundamentadas en soporte
documental o normativo, ni respecto de las alegaciones relativas a medidas puestas en práctica con
posterioridad a esta actuación fiscalizadora. En todo caso, con independencia de las
consideraciones que se hayan efectuado en las alegaciones recibidas, el resultado definitivo de las
actuaciones fiscalizadoras es el expresado en los posteriores apartados de este informe.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
El análisis contenido en el presente informe se estructura como sigue:
1. Análisis del Programa Presupuestario 456D.
2. La protección del litoral.
3. Gestión del DPMT.
4. Actuaciones sobre el medio marino.
Por último, el informe incluye el análisis del cumplimiento de los aspectos de igualdad efectiva de
hombres y mujeres y transparencia que han resultado de aplicación.
II.1. PROGRAMA PRESUPUESTARIO 456D “ACTUACIÓN EN LA COSTA”
II.1.1. Objetivos e indicadores
, que fueron prorrogados en 2019,
incluían el programa presupuestario 456D “Actuación en la costa”. Este programa, con la
codificación actual (456D), ha venido incluyéndose ininterrumpidamente en todas las LPGE
aprobadas desde 2006
. Con anterioridad a 2006, al menos desde la LPGE para 1996 se han
venido recogiendo dotaciones presupuestarias para la protección del litoral para la gestión por la
Dirección General de Costas. En consecuencia, las actuaciones de la AGE para la protección del
En 2019 se ejecutó el presupuesto prorrogado d el ejercicio 2018, aprobado por la Ley 6/2018, de 3 de julio, de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
21
litoral vienen teniendo continuidad con características similares, siendo sus ejes de actuación los
siguientes:
GRÁFICO Nº 1
EJES DE ACTUACIÓN DEL PROGRAMA 456D
Fuente: Elaboración propia.
En torno a esos ejes, las acciones que se prevén en el marco de este Programa son, entre otras,
las siguientes:
- Diseño y ejecución de Planes de defensa frente al cambio climático.
- Ejecución de proyectos y obras relacionados con esos planes.
- Actuaciones de protección y recuperación del litoral y de los sistemas litorales y marinos.
- Respuesta a eventos extraordinarios.
- Protección de la integridad y accesibilidad al dominio público marítimo-terrestre.
- Protección del medio natural y de la biodiversidad, regeneración y conservación del medio.
- Desarrollo de las EM.
- Puesta en valor del litoral y la adopción de las medidas necesarias para alcanzar o mantener
el BEA.
La dotación presupuestaria para el programa presupuestario 456D en el periodo 2018-2020 se
refleja en el cuadro siguiente:
Proteger y recuperar el litoral
Asegurar el uso, disfrute y acceso público al litoral por los ciudadanos
Mantener el buen estado ambiental del medio marino
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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CUADRO Nº
CRÉDITOS DEFINITIVOS DEL PRESUPUESTO DE GASTOS PROGRAMA 456D
DETALLE POR CAPÍTULO / EJERCICIOS 2018-2020 (VARIACIÓN INTERANUAL)
(euros)
Créditos Definitivos
Variación ejercicio anterior
Capítulo
Presupuestario
2018
2019
2020
2018-2019
2019-2020
1
25.748.395,00
25.730.920,00
25.621.625,00
- 17.475,00
-109.295,00
6
88.954.265,45
53.014.271,00
54.384.490,00
- 35.939.994,45
1.370.219,00
7
12.025.000,00
0,00
0,00
- 12.025.000,00
0,00
Total
General
126.727.660,45
78.745.191,00
80.006.115,00
- 47.982.469,45
1.260.924,00
Fuente: Cuentas anuales de la AGE.
En 2019, el importe de los créditos definitivos fue de 78.745.191 euros, correspondiendo la mayor
parte de la dotación presupuestaria, un 67 %, al capítulo 6 (inversiones reales), 53.014.271 euros.
La disminución de los créditos del capítulo 6 (inversiones) del ejercicio 2019, con respecto al
ejercicio 2018, trae causa de la aplicación de las reglas de la prórroga presupuestaria, en la medida
en que, de acuerdo con el art. 38 de la Ley General Presupuestaria (LGP), no se prorrogan las
dotaciones asignadas a actuaciones que concluyan en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan
(2018 en lo que respecta a esta fiscalización).
En el cuadro siguiente se recoge, a su vez, el importe de las obligaciones reconocidas de los
ejercicios 2018, 2019 y 2020:
CUADRO Nº
OBLIGACIONES RECONOCIDAS DEL PRESUPUESTO DE GASTOS PROGRAMA 456D
DETALLE POR CAPÍTULO / EJERCICIOS 2018-2020 (VARIACIÓN INTERANUAL)
(euros)
Obligaciones Reconocidas
Variación ejercicio anterior
Capítulo
Presupuestario
2018
2019
2020
2018-2019
2019-2020
1
24.099.529,84
24.451.292,06
24.670.684,98
351.762,22
219.392,92
6
65.596.859,41
28.131.531,52
38.535.653,69
- 37.465.327,89
10.404.122,17
7
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Total
General
89.696.389,25
52.582.823,58
63.206.338,67
- 37.113.565,67
10.623.515,09
Fuente: Cuentas anuales de la AGE.
El grado de ejecución presupuestario del programa 456D, en su conjunto, fue del 67 %. En lo que
respecta al capítulo 6, que es el de mayor relevancia desde el punto de vista cuantitativo, su grado
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
23
de ejecución fue del 53 % de los créditos definitivos (28.131.532 euros). A este respecto, el grado
de ejecución del capítulo 6 está condicionado por las normas de ejecución del presupuesto del año
2018 prorrogado, aprobadas por el Consejo de Ministros y referidas en el epígrafe II.1.2.
No obstante, al grado limitado de ejecución del presupuesto ha de añadirse la reducción significativa
de los créditos destinados a este programa, particularmente en lo que respecta al capítulo de
inversiones. De hecho, en la última década, en el marco de una política restrictiva desde el punto
de vista presupuestario, los créditos se han ido reduciendo, lo que contrasta con las existentes en
otros periodos. A título ilustrativo, en la LPGE para 2009 se asignaron 297 millones de euros a este
programa, lo que implica que en 2018 se asignó una cuantía un 70 % menor.
En lo que respecta a otros aspectos del programa presupuestario, cabe destacar que el programa
presupuestario 456D incluido en la LPGE de 2018 carecía de indicadores que permitan efectuar un
seguimiento del grado de avance en la consecución de sus objetivos, deficiencia que persistió en
los Presupuestos Generales del Estado para 2021
, lo que no se compadece con su carácter
finalista
y no es compatible con la aplicación del art. 31.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria (LGP), lo que evidencia las deficiencias del sistema de objetivos e
indicadores de los PGE, cuestión que ya fue puesta de manifiesto en el Informe de Fiscalización del
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado,
ejercicio 2017
.
II.1.2. Modificaciones presupuestarias
En el ejercicio fiscalizado, se han identificado circunstancias relevantes en lo que respecta a la
gestión y modificación de los créditos del programa 456D, así como a previsiones normativas que
se detallan a continuación.
II.1.2.1. GENERACIONES DE CRÉDITO
La disposición adicional primera del RD 735/1993, de 14 de mayo, por el que se acuerda la
aplicación y se desarrolla la regulación de las tasas por prestaciones de servicios y realización de
actividades en materia de DPMT, señala que “los ingresos derivados de las tasas a que se refiere
este Real Decreto generarán crédito en el Programa de Actuaciones en la Costa, del presupuesto
del Ministerio de Obras Públicas y Transportes
, con ocasión de su ingreso efectivo en el Tesoro
Público”.
A su vez, el referido Reglamento General de Costas, aprobado por el RD 876/2014, de 10 de
octubre, recoge en su art. 208.3 que “Los ingresos que se produzcan por los conceptos establecidos
en el apartado primero de este art. [multas e indemnizaciones] generarán automáticamente un
Sin embargo, esta circunstancia se ha corregido con posterioridad al periodo fiscalizado en los Presupuestos Generales
del Estado para 2022 aprobados por la Ley 22/2021, de 28 de diciembre.
De acuerdo con el Anexo I y el art. 6 de la Orden HFP/614/2017, de 27 de junio, por la que se dictan las normas para
la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2018, un programa presupuestario codificado con la letra
D (entre la A y L) que “son aquellos a los que se puede asignar objetivos cuantificables e indicadores de ejecución
mensurables”.
Aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, el 20 de diciembre de 2018.
En ese periodo la DGCM estaba adscrita a ese Ministerio, en el periodo fiscalizado lo estaba al Ministerio para la
Transición Ecológica.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
24
incremento en el crédito del capítulo presupuestario de inversiones en la costa del Ministerio de
Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
Dichas disposiciones, sin embargo, no se han aplicado en el periodo fiscalizado ni en ningún otro
anterior, ya que no consta que se haya tramitado ninguna generación de crédito motivada por estos
preceptos. A este respecto, el art. 53 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria, no recoge ni los ingresos por sanciones ni tampoco los de tasas como supuestos
que permitan motivar una generación de crédito.
En esa tesitura, el contenido de los referidos preceptos de los RD 735/1993 y 876/2014 tiene escasa
virtualidad, en tanto no se modifique la LGP o se les de amparo específico en una norma de rango
legal.
Por tanto, en el procedimiento de elaboración del RD 876/2014, de 10 de octubre, ninguno de los
órganos intervinientes o informantes en su tramitación pusieron de manifiesto que la previsión del
art. 208.3 del RD 876/2014 no era acorde con los dispuesto en el art. 53 de la LGP, por lo que su
contenido, en ausencia de amparo de una norma con rango legal, no puede aplicarse.
II.1.2.2. PRESUPUESTOS PRORROGADOS
A lo largo de todo el ejercicio 2019 se ejecutaron los créditos correspondientes a los Presupuestos
Generales del Estado de 2018 (aprobados por la Ley 6/2018, de 3 de julio) prorrogados en aplicación
del art. 134 de la Constitución Española y el 38 de la LGP. Si bien se inició la tramitación de un
Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2019, dicho proyecto no fue aprobado
por las Cortes Generales, por lo que decayó.
El Gobierno, en el marco de sus facultades de dirección de la política económica, dictó las reglas
aplicables al periodo de prórroga presupuestaria, con el fin de prevenir que un excesivo grado de
ejecución de los créditos prorrogados condicione los presupuestos que se aprobaran por las Cortes
Generales
.
En ese contexto, el Gobierno, mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 28 de diciembre de
2018, adoptó una serie de criterios de aplicación a la ejecución de los Presupuestos Generales del
Estado de 2018 prorrogados, incluyendo la concreción cuantitativa de los créditos iniciales
disponibles y su distribución por secciones a efectos de la ejecución de los créditos prorrogados,
entre otras cuestiones.
Además de la adaptación a la estructura ministerial vigente en 2019 y la aplicación del art. 38 de la
Ley 47/2003, General Presupuestaria, uno de los objetivos del referido Acuerdo era el de controlar
el gasto “con el fin de evitar una elevada ejecución de los créditos antes de la aprobación de los
futuros Presupuestos Generales del Estado para 2019”, en el marco, además, de los compromisos
de estabilidad presupuestaria de España.
El referido Acuerdo fue desarrollado por la Orden HAC/101/2019, de 31 de enero, por la que se
dictan instrucciones sobre procedimiento y documentación a remitir en desarrollo del Acuerdo del
Consejo de Ministros de 28 de diciembre de 2018.
Esta facultad se ha consagrado con posterioridad al periodo fiscalizado con la modificación introducida en el art. 38 de
la Ley 47/2003, General Presupuestara (inclusión del apartado 4) por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 2021.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
25
En síntesis, las reglas de aplicación (apartados octavo y noveno del Acuerdo) eran dos:
- Los centros gestores del gasto, una vez alcanzaran un grado de ejecución del 50 % de los
créditos iniciales prorrogados, debían recabar autorización de la Secretaría de Estado de
Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda para poder iniciar nuevos expedientes de
gasto correspondientes a los capítulos 4, 6, 7 y 8 del presupuesto de gastos.
- Debían facilitar un calendario de gastos previstos de determinadas categorías de
expedientes.
Una vez que los centros gestores del gasto alcanzaban un 50 % de ejecución del crédito disponible,
a nivel de vinculación, debían recabar la autorización previa, y excepcional, de la Secretaría de
Estado de Presupuestos y Gastos para poder aprobar un gasto. De acuerdo con el procedimiento
que se configuró, la Secretaría de Estado debía resolver las solicitudes en el plazo de un mes,
entendiéndose desestimadas las solicitudes no contestadas, sin perjuicio de una posible
autorización expresa posterior.
En lo que respecta al ámbito objetivo y subjetivo de esta fiscalización, en el último trimestre de 2019,
la Secretaría de Estado de Presupuestos denegó la autorización para iniciar dieciséis expedientes
de gastos de la DGCM pese a existir crédito presupuestario y no contestó en otros dos casos que
decayeron, todo ello en virtud del art. 3 de la citada Orden
. Adicionalmente, este trámite supuso
una dilación significativa en la tramitación, ya que la Secretaría de Estado de Presupuestos resolvió
un mes después de recibir la solicitud, lo que afectó a los ocho (de veinticuatro) expedientes que sí
recibieron autorización.
A este respecto, las facultades que se otorgaban en la Orden HAC/101/2019 a la Secretaría de
Estado de Presupuestos y Gastos condicionaron de manera excesiva el ejercicio de las
competencias del MITERD en lo que concierne a la ejecución de los créditos del Programa 456D,
objeto de esta fiscalización, ya que su actuación quedaba supeditada al criterio de esa Secretaría
de Estado. En particular, el ejercicio de la competencia para aprobar gastos en el ámbito de sus
dotaciones presupuestarias, que el art. 74 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, atribuye a
los ministros, quedaría supeditada al criterio de un órgano de rango jerárquico inferior, la Secretaría
de Estado de Presupuestos de Gastos, lo que limitaba la posibilidad de tramitar expedientes de
gasto. En este sentido, la adopción de acuerdos de no disponibilidad de crédito parece una medida
más razonable que la atribución a una Secretaría de Estado de una facultad para autorizar la
iniciación de expedientes de gasto.
A mayor abundamiento, no se definieron criterios para el ejercicio de esta potestad de autorización
de inicio de expedientes de gastos, existiendo únicamente la mención genérica en el Acuerdo a que
el “Ministerio de Hacienda tendrá en consideración que el expediente de gasto no conlleve superar
en 2019 el nivel de ejecución en 2018 del crédito inicial prorrogado”. Este hecho, motivó que la
Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos asumiera cierta preeminencia sobre el resto de los
órganos de la AGE, al estar sujeto a su criterio la oportunidad o no de propuestas o proyectos de
gastos de otros órganos no sujetos a relación jerárquica con esa Secretaría de Estado que, además,
El 8 de noviembre de 2019 se remiten una propuesta para que se autorice el inicio de 22 expedientes de gastos, de los
que el 11 de diciembre (más de un mes después), la Secretaría de Estado de Presupuestos solo autoriza ocho, que
corresponden a emergencias. Las restantes catorce no se autorizan por lo que decaen. El 10 de diciembre se remiten dos
nuevas solicitudes que no obtuvieron respuesta quedando, por tanto, desestimadas, con arreglo al criterio, ya referido,
del art. 3 de la Orden.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
26
disponían de crédito adecuado y suficiente en sus dotaciones presupuestarias, aun cuando se
tratara de presupuestos prorrogados
.
Por último, el procedimiento articulado para la remisión de las solicitudes de los centros gestores
configurado por la precitada Orden HAC/101/2019, contemplaba el envío por correo electrónico de
la solicitud y de la documentación requerida en el Acuerdo, lo que no puede considerarse un cauce
seguro y adecuado y de transmisión de comunicaciones de esta naturaleza al no asegurarse la
fiabilidad de la información transmitida, recibida o almacenada en soporte electrónico, en la medida
en que el correo electrónico no garantiza la integridad, trazabilidad, autenticidad, confidencialidad y
no repudio de las remisiones.
II.1.2.3. TRANSFERENCIA DE CRÉDITO PARA LA CONFERENCIA DEL CLIMA
Con ocasión de la celebración de la 25 Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático (Conferencia de las Partes o COP 25) en diciembre de 2019 en Madrid, en la que
España asumió la organización ante la renuncia de Chile, se tramitaron distintas modificaciones de
crédito destinadas a financiar los gastos previstos, estimados, inicialmente, en 85 millones de euros.
De ellas, cabe destacar la identificada como Expediente 1385-19, mediante la que se articuló una
transferencia de crédito que comportó la minoración de 9.419.009 euros de partidas
correspondientes a operaciones de capital del programa 456D “Actuación en la Costa” (créditos del
capítulo 6 y 7 por importe de 7.242.009 euros y 2.177.000 euros, respectivamente) para financiar
parcialmente el incremento del crédito presupuestario 23.04.456M.226.13 destinado a financiar la
Conferencia del Clima antes referida.
Sobre este expediente cabe reseñar lo siguiente:
- El acuerdo de modificación de crédito se dictó por la Ministra de Hacienda el 20 de noviembre
de 2019, motivado en el apartado ocho del art. 9.1 de Ley 6/2018, de 3 de julio, por la que
se aprueban PGE para 2018, prorrogados en 2019
.
- Cabe destacar que pese a que en la disposición adicional segunda del texto del Real
Decreto-ley 15/2019, de 8 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes para la
organización en España de la XXV Conferencia de Naciones Unidas sobre el Cambio
En el trámite de alegaciones, la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos manifestó que, de acuerdo con el Real
Decreto de desarrollo de la estructu ra orgánica básica del Ministerio de Hacienda, le corresponde “dirigir y coordinar las
actuaciones relativas a la planificación, programación y presupuestación del sector público estatal, así como realizar el
seguimiento del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto respecto de
la totalidad del sector público y proponer la adopción de las medidas tendentes a corregir las desviaciones que pudieran
producirse”. Sin embargo, este Tribunal no cuestiona la adopción de medidas de contención del gasto público, ni que esa
función le corresponda a esa Secretaría de Estado, sino ciertas características del procedimiento que se habilitó en el
periodo de prórroga presupuestaria , en la medida en que las atribuciones del MITERD se supeditaron formalmente a la
decisión unilateral de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos. Adicionalmente, po r lo que respecta al criterio
de “no superar en 2019 el nivel de ejecución en 2018 del crédito inicial prorrogado”, debe indicarse que en 2018 se
reconocieron obligaciones en el capítulo 6 del programa 456D por importe de 65.596.859 euros, el 73 % del crédito
definitivo del capítulo 6. En 2019, por el contrario, computando conjuntamente los expedientes que sí fueron autorizados,
ocho expedientes por importe de 8.936.000 euros, y los denegados, alguno de ellos correspondiente a ejecución de
sentencias judiciales, cuyo importe conjunto sumaba 249.079 euros, no se hubiera superado el nivel de ejecución de 2018
ni en términos porcentuales ni absolutos, ya que el importe total de gasto aprobado, hubiera ascendido a 37.316.611
euros, el 61 % de los créditos iniciales.
Autorizar las transferencias que se realicen en el presupuesto de las entidades referidas en los apartados 1.º, 2.º y 4.º
de la letra a) del art. 1 de la presente Ley [la Administración General del Estado entre ellos], desde créditos para
operaciones de capital a créditos para operaciones corrientes.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
27
Climático se habilitaba al Ministerio de Hacienda para aprobar las modificaciones
presupuestarias que procedan para financiar el evento, en ninguno de los documentos que
obran en el expediente de modificación de crédito se alude a esta disposición, como tampoco
en la motivación de la propuesta o en el literal del acuerdo.
- Por último, es preciso llamar la atención sobre la potestad discrecional otorgada al Ministerio
de Hacienda para autorizar la transferencias de crédito de capital a créditos destinados a
gastos corrientes contenida en el precitado apartado 8 art. 9.1 de la LPGE para 2018, ya
que, en cierto modo, supone una excepción general, al no estar constreñida a créditos
específicos o determinados y conlleva un riesgo cierto de que la prohibición de transferir
créditos de capital a corrientes, regulada en el art. 52.1 a) de la LGP, quede desvirtuada al
otorgar, como en este caso, la facultad de minorar discrecionalmente los créditos destinados
a inversión directa en protección del medio natural, como es el caso del programa 456D para
destinarlos a gastos corrientes en bienes y servicios, lo que parece contradictorio con el
principio de no minorar los créditos para gastos de inversión para incrementar gasto
corriente.
II.1.3. El Programa presupuestario 456D y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Objetivos de Desarrollo Sostenible relacionados con el ámbito objetivo del programa 456D
El ámbito objetivo al que extiende su intervención el programa 456D se enmarca, parcialmente, con
el contenido del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 14: Conservar y utilizar sosteniblemente
los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible”. También contribuye,
conjuntamente con otras muchas acciones al Objetivo 13: Adoptar medidas urgentes para combatir
el cambio climático y sus efectos”. Este último, el ODS 13, consta de tres metas y dos submetas,
como se aprecia en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº
METAS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE OBJETIVO 13: ADOPTAR MEDIDAS
URGENTES PARA COMBATIR EL CAMBIO CLIMÁTICO Y SUS EFECTOS (ODS 13)
META
DESCRIPCIÓN
Meta 13.1
Fortalecer la resiliencia y la capacidad de adaptación a los riesgos relacionados con el clima y los desastres
naturales en todos los países.
Meta 13.2
Incorporar medidas relativas al cambio climático en las políticas, estrategias y planes nacionales.
Meta 13.3
Mejorar la educación, la sensibilización y la capacidad humana e institucional respecto de la mitigación del
cambio climático, la adaptación a él, la reducción de sus efectos y la alerta temprana.
Meta 13.a
Cumplir el compromiso de los países desarrollados que son partes en la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático de lograr para el año 2020 el objetivo de movilizar conjuntamente 100.000
millones de dólares anuales procedentes de todas las fuentes a fin de atender las necesidades de los países
en desarrollo respecto de la adopción de medidas concretas de mitigación y la transparencia de su
aplicación, y poner en pleno funcionamiento el Fondo Verde para el Clima capitalizándolo lo antes posible.
Meta 13.b
Promover mecanismos para aumentar la capacidad para la planificación y gestión eficaces en relación con
el cambio climático en los países menos adelantados y los pequeños Estados insulares en desarrollo,
haciendo particular hincapié en las mujeres, los jóvenes y las comunidades locales y marginadas.
Fuente: Elaboración propia.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
28
En particular la EACCE se incardina dentro de las acciones destinadas a lograr avances en las
metas 13.1 y 13.2.
Por su parte, la implementación de las EM, a las que se aludirá en el subapartado II.4 contribuye al
ODS: 14: Conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos para
el desarrollo sostenible”. En este sentido, el ODS 14 se estructura en siete metas, como se muestra
en el cuadro siguiente:
CUADRO
METAS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE 14:
CONSERVAR Y UTILIZAR SOSTENIBLEMENTE LOS OCÉANOS, LOS MARES Y LOS
RECURSOS MARINOS PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
META
DESCRIPCIÓN
Meta 14.1
De aquí a 2025, preveni r y reducir significativamente la contaminación marina de todo tipo, en particular la
producida por actividades realizadas en tierra, incluidos los detritos marinos y la polución por nutrientes.
Meta 14.2
De aquí a 2020, gestionar y proteger sosteniblemente los ecosistemas marinos y costeros para evitar efectos
adversos importantes, incluso fortaleciendo su resiliencia, y adoptar medidas para restaurarlos a fin de
restablecer la salud y la productividad de los océanos.
Meta 14.3
Minimizar y abordar los efectos de la acidificación de los océanos, incluso mediante una mayor cooperación
científica a todos los niveles.
Meta 14.5
De aquí a 2020, conservar al menos el 10 % de las zonas costeras y marinas, de conformidad con las leyes
nacionales y el derecho internacional y sobre la base de la mejor información científica disponible.
Meta 14.a
Aumentar los conocimientos científicos, desarrollar la capacidad d e investigación y transferir tecnología
marina, teniendo en c uenta los Criterios y Directrices para la Transfere ncia de Tecnología Marina de la
Comisión Oceanográfica Intergubernamental, a fin de mejorar la salud de los océanos y potenciar la
contribución de la biodiversidad marina al desarrollo de los países en desarrollo, en particular los pequeños
Estados insulares en desarrollo y los países menos adelantados.
Meta 14.c
Mejorar la conservación y el uso sostenible de los océanos y sus recursos aplicando el derecho internacional
reflejado en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que constituye el marco jurídico
para la conservación y la utilización sostenible de los océanos y sus recursos.
Fuente: INEbase, Indicadores de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
El seguimiento de los ODS se fundamenta en indicadores, definidos con el fin de medir el grado de
avance en su implementación.
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha estructurado
los indicadores en tres categorías,
de acuerdo con su desarrollo metodológico y la disponibilidad de los datos, como se ilustra a
continuación:
- Nivel I: la metodología y las normas están disponibles y los datos se producen periódicamente
por los países.
(Tier Classification for Global SDG Indicators, de 29 de marzo 2021
(https://unstats.un.org/sdgs/files/Tier%20Classification%20of%20SDG%20Indicators_29%20Mar%202021_web.pdf).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
29
- Nivel II: la metodología y las normas están disponibles, pero los datos no se producen
periódicamente por los países.
- Nivel III
: no se dispone de metodología o normas establecidas.
A este respecto, a continuación se muestra el grado de desarrollo de los indicadores que afectan al
ODS 13:
CUADRO Nº
INDICADORES ODS 13
(CLASIFICACIÓN NIVEL DE DESARROLLO DE LOS INDICADORES Y
DISPONIBILIDAD EN INE-BASE)
INDICADOR
DESCRIPCIÓN
CLASIFICACIÓN
"TIER"
DISPONIBILIDAD INE
13.1.1
Número de muertos, desaparecidos, heridos,
reubicados o evacuados debido a desastres por cada
100.000 personas.
Nivel I
Disponible
13.1.2
Número de países con estrategias nacionales de
reducción del riesgo de desastres en consonancia
con el Marco de Sendái para la Reducción del Riesgo
de Desastres 2015-2030.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
13.2.1
Número de países con contribuciones determinadas
de ámbito nacional, estrategias a largo plazo y planes
y estrategias nacionales de adaptación y estrategias
indicadas en comunicaciones sobre la adaptación y
comunicaciones nacionales.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
13.2.2
Emisiones totales de gases de efecto invernadero por
año.
Nivel I
Disponible
13.3.1
Grado en que i) la educación p ara la ciudadanía
mundial y ii) la educación para el desarrollo
sostenible se incorpora en a) las políticas nacionales
de educación, b) los planes de estudio, c) la
formación del profesorado y d) la evaluación de los
estudiantes.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
13.a.1
Suma en dólares de los Estados Unidos movilizada
por año a partir de 2020 como parte del compromiso
de los 100.000 millones de dólares.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
13.b.1
Número de países menos adelantados y pequeños
Estados insulares en desarrollo con contribuciones
determinadas de ámbito nacional, estrategias a largo
plazo y planes, estrategias nacionales de adaptación
y estrategias indicadas en comunicaciones sobre la
adaptación y comunicaciones nacionales.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
Fuente: Elaboración propia.
Dado que la metodología para los indicadores del nivel III está todavía en fase de desarrollo, los sistemas estadísticos
nacionales no estarán obligados a proporcionar datos para esos indicadores, hasta que se hayan definido la metodología
y el mecanismo de recopilación pertinentes.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
30
Como puede apreciarse, la situación nacional en lo que se refiere al cálculo de los indicadores es
coherente con el contexto internacional, aunque, en cierto modo, transcurridos varios años desde
la adopción de los ODS, se aprecia que el grado de avance del desarrollo metodológico es limitado
en relación con este ODS 13.
Po lo que respecta al ODS 14, hay tres (14.4, 14.6 y 14.7, así como la 14.b) que no son objeto de
esta fiscalización, al referirse a la política pesquera, recogiéndose a continuación solamente los que
guardan relación con el programa 456D:
CUADRO Nº
INDICADORES ODS 14
(CLASIFICACIÓN NIVEL DE DESARROLLO DE LOS INDICADORES Y
DISPONIBILIDAD EN INE-BASE)
INDICADOR
DESCRIPCIÓN
CLASIFICACIÓN
"TIER"
DISPONIBILIDAD INE
14.1.1
Índice de eutrofización Costero (ICEP) y d ensidad
de desechos plásticos flotantes.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
14.2.1
Número de países que aplican enfoques basados
en los ecosistemas para gestionar las zonas
marinas.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
14.3.1
Acidez media del mar (pH) medi da en un conjunto
convenido de estaciones de muestreo
representativas.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
14.5.1
Cobertura de las zonas protegidas en relación con
las zonas marinas.
Nivel I
Disponible
14.a.1
Proporción del presupuesto total de investigación
asignada a la investigación en el campo de la
tecnología marina.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
14.b.1
Grado de aplicación de un marco jurídico,
reglamentario, normativo o insti tucional que
reconozca y proteja los derechos de acceso de la
pesca en pequeña escala.
Nivel I
Explorando fuentes de datos
14.c.1
Número de países que, mediante marcos jurídicos,
normativos e institucionales, avanzan en la
ratificación, la aceptación y la implementación de
los instrumentos relacionados con los océanos que
aplican el derecho internacional reflejado en la
Convención de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar para la conservación y el uso
sostenible de los océanos y sus recursos.
Nivel II
Explorando fuentes de datos
Fuente: Clasificación “Tier” relativa a los ODS de 29 de marzo 2021 (Tier Classification for Global SDG Indicators), INE:
Indicadores de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Indicadores de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
- Objetivo 14. Conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo
sostenible (ine.es).
Partiendo de los datos observados en la tabla se identifican indicadores que según la clasificación
de la ONU tienen un nivel de I pero que aun así no están todavía disponibles en el INE y su estado
es el de explorando fuentes de datos. Es el caso de los indicadores 14.6.1, 14.7.1 y 14.b.1, que no
están comprendidos en el ámbito objetivo y subjetivo de esta fiscalización.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
31
Por tanto, tan solo figuran en el INE dos indicadores como disponibles (14.4.1 y 14.5.1). El resto se
marcan en fase de exploración de datos, aunque estén clasificados como de nivel I. Al margen de
los indicadores que se refieren a la pesca, solo hay un indicador con datos disponibles: la cobertura
de las zonas protegidas en relación con las zonas marinas (14.5.1).
Por último, la definición general de los ODS y, en particular del ODS 14, da lugar a que no exista
ninguna referencia específica a los objetivos en relación con los ecosistemas del litoral. Esto es,
como puede apreciarse en el cuadro los indicadores definidos (“cobertura de zonas protegidas”,
“índice de eutrofización”, entre otros) no aluden a las playas o al litoral en concreto.
Información presupuestaria relacionada con los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Con posterioridad al periodo fiscalizado, se ha agregado a la documentación que acompaña a los
PGE información sobre los ODS.
Así, la Orden HAC/20/2020, de 20 de enero, por la que se dictan las normas para la elaboración de
los Presupuestos Generales del Estado para 2020 incorporó como novedad, la previsión de que
produjera identificación de cómo contribuyen los presupuestos públicos de cada departamento
ministerial a la gestión orientada a los ODS. Esta cuestión no afectó a la gestión en el periodo
fiscalizado, ya que en 2019 se ejecutaron los créditos prorrogados de la LPGE de 2018 que no
hacían referencia a esta cuestión. Por otra parte, el proyecto de la LPGE decayó por lo que esta
novedad adoptó sustantividad en la Orden HAC/641/2020, de 14 de julio, por la que se dictan las
normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2021, que incorporaron
en las instrucciones para la preparación de la LPGE 2021 entre sus tres ejes transversales de
análisis y presentación la orientación a los ODS.
Como consecuencia de ello los PGE incorporaron, como novedad, un Informe que acompaña a la
“serie azul de los PGE” acerca del “alineamiento con los ODS incluidos en la Agenda 2030
Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, de acuerdo con el Plan de Acción aprobado por el
Consejo de Ministros de 29 de junio de 2018. El objetivo fue la identificación de la contribución del
presupuesto de cada departamento ministerial a la implementación de los ODS, de tal suerte que
la propia elaboración de ese informe constituye “una medida transformadora incluida en dicho Plan
de Acción.
A este respecto, de acuerdo con la información que incluye el precitado informe, el programa 456D
aparece mencionado en las acciones del ODS 13 Adoptar medidas urgentes para combatir el
cambio climático y sus efectos, en particular” y en el ODS 14 Conservar y utilizar sosteniblemente
los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible”.
El informe menciona actuaciones incluidas en el programa 456D de manera genérica
conjuntamente con las varias decenas de medidas de varios ministerios, agrupadas bajo la política
“infraestructuras y ecosistemas resilientes” que se ha incluido como una de las políticas que
contribuye a la implementación los ODS 13 y 14. Además se agrega un cálculo del “esfuerzo
presupuestario”, sin embargo, las medidas no se vinculan a ninguna de las metas en las que se
estructuran los ODS 13 y 14.
No obstante, al margen de las estimaciones de “esfuerzo presupuestario”, que no aparecen
desglosadas, esta información es meramente descriptiva, sin ningún indicador o cuantificador o
análisis ni tampoco mención del grado de avance o cumplimiento, ya que no puede desconocerse
Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española, actuaciones de protección del DPMT, obras en el
litoral entre otras.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
32
que la Resolución 71/313 de la Asamblea General de Naciones Unidas determinó que los datos de
los sistemas estadísticos nacionales constituyen la base necesaria para el marco de indicadores
mundiales, de tal suerte que las oficinas nacionales de estadística (el Instituto Nacional de
Estadística) operan como coordinadores de los datos de seguimiento de los logros en relación con
la Agenda 2030.
Por tanto, es una información suplementaria, con un grado de detalle limitado, pero que carece de
contenido analítico o para la gestión.
II.2. PROTECCIÓN DEL LITORAL
El litoral español es un ecosistema dinámico que está en permanente proceso de remodelación por
la acción del oleaje, las mareas, las avenidas de los ríos, el viento o las precipitaciones modelando
un paisaje de gran belleza que alberga distintos ecosistemas de transición, siendo las playas, los
estuarios y las plataformas intermareales rocosas los más representativos de nuestras costas.
Existen numerosos espacios dotados de una gran riqueza ecológica y natural: humedales costeros,
campos dunares, playas, acantilados rocosos sin olvidar los ecosistemas submarinos, tanto los
situados en la plataforma continental como los que se sitúan en aguas más profundas.
Los espacios costeros, particularmente en las zonas de interés turístico, han sido objeto de una
gran presión y, en muchos casos, de una profunda transformación. A este respecto, las zonas
costeras se caracterizan por una alta densidad de población, al estar en ocasiones el medio urbano
integrado en el litoral, así como por una actividad económica muy dinámica, con una significativa
relevancia de las infraestructuras del transporte, ya sean puertos, líneas férreas o carreteras.
El indudable valor ecológico de estos ecosistemas ha motivado distintos tipos de actuaciones por
parte de las Administraciones Públicas con competencias en la materia:
- Adopción de figuras de protección de estos ecosistemas, cuya denominación y alcance viene
determinado por la norma de aplicación (estatal, autonómica o ambas): Parques Nacionales,
Parques Naturales, Zonas de Especial Protección de Aves, Reservas Naturales, entre otras.
- Configuración de áreas como zonas de dominio público.
- Aprobación de instrumentos de planificación, contemplando una serie de objetivos y
actuaciones de carácter transversal para promover la protección o restauración del medio
natural.
- Inversión de recursos para la protección o restauración de espacios naturales, generalmente
en el marco de instrumentos de planificación.
En la actualidad, ninguna actuación orientada a proteger o intervenir sobre el medio natural puede
desconocer el fenómeno del cambio climático, como se ha adelantado en el subapartado I.2 de
Antecedentes. En el marco del medio natural marítimo y costero, el impacto del cambio climático es
particularmente intenso, puesto que el incremento de la temperatura media y sus efectos,
incremento del nivel del mar, alteraciones en los fenómenos meteorológicos y en las condiciones
del mar (corrientes, salinidad, entre otros) inciden de manera directa en este medio.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
33
En relación con la acción protectora del MITERD sobre el litoral y la costa, cabe destacar que la
misma se estructuraba en el periodo fiscalizado a través de los siguientes instrumentos de
planificación, todos ellos enmarcados en la respuesta al fenómeno del cambio climático:
- Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC), encontrándose vigente en el
periodo fiscalizado el Plan 2006-2020 (al tiempo de finalizar los trabajos de fiscalización,
junio de 2021, había sido sustituido por el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático
para el periodo 2021-2030).
- Estrategia de Adaptación de la Costa Española al Cambio Climático (EACC), aprobada en
julio de 2017 por la DGCM (en aquel momento, Dirección General de Sostenibilidad de la
Costa y el Mar), que supone el desarrollo del Plan Nacional al ámbito del litoral.
II.2.1. Instrumentos de planificación de la actuación de la Administración General del
Estado: la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española
La EACCE se incardina en el PNACC, que fue aprobado por el Consejo de Ministros en sesión de
6 de octubre de 2006, a propuesta de la Oficina Española de Cambio Climático. El PNACC es un
marco de referencia para la coordinación entre las Administraciones Públicas en las actividades de
evaluación de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en España
y se estructura
en programas de trabajo, que desarrollan las actuaciones previstas por temas y por periodos
temporales parciales.
El PNACC, en su tercer programa de trabajo, de 2014, identificó entre sus cuatro líneas prioritarias
la evaluación del impacto del cambio climático en las zonas costeras. A ello, es preciso añadir la
Ley 2/2013, de 29 de mayo, de modificación de la LC, que, en su disposición adicional octava ,
instaba al entonces Ministerio de Agricultura, Medio Rural y Medio Marino (MAGRAMA) (hoy
MITERD) a elaborar una estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático
en el plazo de dos años desde la aprobación de la Ley.
En ese contexto se elaboró la EACCE, cuyo texto final es de diciembre de 2016 y que fue aprobada
por la DGCM (en aquel momento, Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar) en julio
de 2017, incumpliendo el plazo de dos años fijado en la Ley 2/2013, antes referido.
II.2.1.1. LA ESTRATEGIA DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO DE LA COSTA ESPAÑOLA
La EACCE comprende tres grandes secciones: “Diagnóstico de la situación actual”, “Objetivos
específicos, directrices generales y medidas” e “Implementación y seguimiento”. El documento se
estructura partiendo de este esquema y agrupando, a efectos del análisis, las referencias al
diagnóstico de la situación actual del litoral y la costa española en relación con el cambio climático.
Objetivos
La EACCE señala que su meta es afrontar con garantías la lucha contra los efectos del cambio
climático en el litoral” y se marca dos objetivos principales:
El Tribunal de Cuentas, el 24 de junio de 2021, aprobó el Informe de fiscalización de las actuaciones desarrolladas por
el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y por el Ministerio para la Transición Ecológica en
relación con el cambio climático, ejercicio 2018 en el que se analiza en detalle, entre otros aspectos, el PNACC.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
34
-
Incrementar la resiliencia
de la costa española al cambio climático y a la variabilidad
climática.
-
Integrar la adaptación al cambio climático en la planificación y gestión de la costa española.
Dichos propósitos han sido reproducidos y, en consecuencia, elevados de rango, en el literal del
art. 20 de la reciente Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que
fue aprobada con posterioridad al periodo fiscalizado.
Los dos objetivos principales de la EACCE se desarrollan en seis objetivos específicos, enunciados
a continuación:
1. Diagnóstico.
2. Participación.
3. Capacitación y Concienciación.
4. Medidas de Adaptación y Coordinación.
5. Seguimiento y Evaluación.
6. Investigación.
Cada uno de los objetivos se desglosaba en objetivos específicos, que se incluyen en el anexo 2
de este Informe.
Diagnóstico de la situación de la costa española frente al cambio climático
La EACCE dedica su primera parte a una descripción del litoral y la costa española y sus zonas, las
figuras de protección, las zonas protegidas y los instrumentos de planificación que afectan al litoral
y la costa. Además, dedica un apartado al análisis del cambio climático, proyecciones y estimación
de su efecto.
A su vez, el diagnóstico de la situación de la costa española se configura, como el primer objetivo
de la EACCE, fijando la EACCE cuatro aspectos a los que dar respuesta:
- D1. Establecer una metodología, común y consensuada por expertos, de la definición,
configuración y representación de la costa, del análisis y evaluación de los impactos y de la
vulnerabilidad frente al cambio climático y los eventos extremos en la costa española, para
identificar los riesgos y consecuencias negativas asociadas.
- D2. Elaborar diagnósticos periódicos de la vulnerabilidad y los riesgos en las costas
españolas frente al cambio climático aplicando la metodología anterior de una manera
coordinada, homogénea e integrada que permitan reducir las incertidumbres.
Capacidad de los sistemas sociales, económicos y naturales de hacer frente a un evento, tendencia o perturbación,
respondiendo o reorganizándose de manera que se mantengan sus funciones esenciales, identidad y estructura,
manteniendo también su capacidad de adaptarse, aprender y transformarse (IPCC, 2014).
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- D3. Identificar, caracterizar y describir las zonas más vulnerables de la costa española
distinguiendo las distintas unidades de gestión que forman parte de los sistemas naturales
y los sistemas y sectores socioeconómicos principales.
- D4. Sentar las bases metodológicas para la ayuda a la planificación y toma de decisiones
en un marco de incertidumbre.
La EACCE, no obstante, reconocía que, en julio de 2017, no existía “una metodología establecida
y definida para una evaluación integral de alta resolución para toda la costa española” y que los
diagnósticos y análisis están condicionados por la calidad de las bases de datos. Esa carencia
dificultaba la valoración de la incertidumbre y la priorización de las actuaciones de adaptación al
cambio climático a promover en la costa.
La DGCM, para responder a esta cuestión y así llevar a cabo una evaluación de los impactos
asociados al cambio climático y cumplir con la EACCE, encargó el 12 de diciembre de 2018 (año y
medio después de la aprobación de la EACCE) al Instituto de Hidráulica Ambiental de la Universidad
de Cantabria (IHC) la realización de un trabajo técnico con tres objetivos principales
.
- Realizar proyecciones de cambio climático de oleaje, marea meteorológica, nivel del mar y
temperatura superficial del mar a lo largo de toda la costa española, que sirvan para
alimentar modelos de impacto del cambio climático, analizando aspectos tales como oleaje,
nivel del mar asociado a la marea meteorológica, aumento del nivel medio del mar y
temperatura superficial del mar.
- Elaborar una metodología, que contenga parámetros de probabilidad, para la estimación de
los impactos del cambio climático en la costa teniendo en cuenta todos los agentes
implicados; con metodologías avanzadas para evaluar el efecto del cambio climático en la
costa, atendiendo a factores tales como las inundaciones, la erosión y las obras de
protección de la costa.
- Analizar la información desarrollada para incorporar los efectos del cambio climático en
relación con el contenido de la Directiva de Evaluación y Gestión de los Riesgos de
Inundación (Directiva 2007/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre
de 2007).
Con la entrega de los resultados del trabajo realizado por el IHC denominado “Metodología y bases
de datos para la proyección de impactos de cambio climático a lo largo de la costa española”, de
noviembre de 2020, se avanza, no obstante, en la mitigación de esta debilidad.
En suma, las proyecciones sobre el cambio climático y su potencial alcance de que dispone la
DGCM se fundamentan en múltiples fuentes, entre las que cabe destacar dos:
- Los estudios del IPCC, que en 2014 presentó su Quinto Informe de Evaluación (AR5),
habiendo incluido en su Grupo de Trabajo II un capítulo específico sobre impactos,
vulnerabilidad y adaptación en zonas costeras y zonas bajas. Son estudios de ámbito global
y precisan de otros estudios de ámbito más detallado.
https://www.miteco.gob.es/es/costas/temas/proteccion-costa/tarea_1_tarea_3_pima_adapta_mapama_digitalweb-
comprimido_tcm30-523732.pdf.
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- Estudios sufragados por el propio MITERD, entre los que destacan, los efectuados por el
IHC, de noviembre de 2020, ya referido, y su antecedente de julio de 2019
, así como los
realizados por el Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX)
que
entre 2013 y 2019 había elaborado cinco “Estudios de dinámica litoral, defensa y propuestas
de mejoras en las playas con problemas erosivos, considerando los efectos del cambio
climático”, que constituyen los planes o estrategias de la DGCM para un ámbito concreto del
litoral (que se analizarán en el subepígrafe II.2.2).
En esos documentos se identifica la dinámica del cambio climático, sus causas, efectos y los riegos
que conlleva, en particular sobre el litoral y el medio marino.
A este respecto, los estudios sobre el cambio climático se fundamentan en modelos matemáticos
que estiman los incrementos de temperatura previstos a partir de escenarios futuros que se calculan
a partir de las “sendas representativas de evolución (incremento) de la concentración de gases de
efecto invernadero (RCP). Dos de los escenarios cuyas predicciones se usan con mayor frecuencia
son el RCP 4.5, más conservador y el RCP 8.5 que estima un incremento mayor de la concentración
de gases de efecto invernadero.
En relación con esta cuestión es preciso referir que el vínculo entre el incremento de la temperatura
media del planeta y el del nivel medio del mar se produce como consecuencia de los procesos
siguientes:
- Cambios en las corrientes marinas y su densidad (a su vez, en la temperatura y salinidad de
las masas de agua).
- Anomalías en la presión atmosférica.
- Intercambio de las masas hielo y agua entre la tierra y el océano.
- Cambios en el aporte de agua dulce al océano (causando cambios en la temperatura y
salinidad de las masas de agua).
- Cambios en el campo de la gravedad y movimientos verticales del suelo oceánico asociado
con la deformación visco-elástica (dinámicas tectónicas o volcánicas).
- Procesos antropogénicos que influyen en la cantidad de agua almacenada (subterránea, en
lagos u otros reservorios), alterando el ciclo hidrológico.
De acuerdo con los estudios publicados (en este caso, los del IHC ya mencionados) los procesos
más relevantes para estimar cambios en el nivel medio del mar son la captación de calor y expansión
térmica del océano, la contribución de los glaciares por su deshielo y las dinámicas de las masas
de hielo asociadas a Groenlandia y Antártida (reducción y deshielo).
Elaboración de la metodología y bases de datos para la proyección de impactos de cambio climático a lo largo de la
costa española: proyecciones de alta resolución”.
El Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas es un organismo autónomo dedicado a efectuar trabajos y
estudios de ingeniería civil, la edificación y medio ambiente, adscrito al Ministerio d e Transportes, Movilidad y Agenda
Urbana.
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Los resultados de las proyecciones climáticas de nivel medio del mar muestran un aumento a corto
plazo (periodo 2026-2045) de entre 0,13-0,17 metros del mar en las costas españolas, para ambos
escenarios climáticos (RCP 4,5 y RCP 8,5), como ilustra el gráfico siguiente:
GRÁFICO Nº 2
ESTIMACIONES DEL INCREMENTO DEL NIVEL MEDIO DEL MAR (DOCUMENTO IHC)
Fuente: Figura 31 del documento del IHC del “Elaboración de la metodología y bases de datos para la proyección de
impactos de cambio climático a lo largo de la costa española: proyecciones de alta resolución”.
Asimismo, de entre las conclusiones recogidas en la EACCE
, en las que se contemplan diversos
escenarios y proyecciones (basados en el modelo RCP), se extraen un análisis de los impactos
potenciales, sintetizadas a continuación, que especifican los riesgos específicos ocasionados por el
incremento de la temperatura media del planeta y que afectarán al litoral y al medio marino de
nuestro país:
- Los sistemas costeros y, en especial, las zonas bajas como el Delta del Ebro,
desembocaduras de los ríos y estuarios y marismas, experimentarán impactos adversos
como la inundación costera y la erosión debido a la subida del nivel del mar y cambios en la
dirección e intensidad del oleaje.
El gráfico muestra el aumento en el nivel medio del mar para los dos escenarios de la senda de concentración de gases
de efecto invernadero (RCP) y periodos analizados. Los cambios se ex presan respecto al valor medio del nivel del mar
en el periodo de control 1986-2005.
Provenientes del proyecto “C3E” (Cambio Climático en la Costa Española), finalizado en 2014 y que fue elaborado por
el IHC por encargo de la DGCM, entonces denominada Dirección General para la Sostenibilidad de la Costa y el Mar.
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- Las playas, dunas y acantilados, actualmente en erosión, continuarán erosionándose debido
al ascenso del nivel del mar y, en menor medida, por aumento en la intensidad del oleaje o
cambios de dirección del mismo. Para cualquier escenario de aumento del nivel medio del
mar, los mayores aumentos en porcentaje en la cota de inundación de las playas se
producirán en la cuenca Mediterránea siendo, en términos absolutos, mayor la cota de
inundación en las costas cantábrico-atlántica y canaria. Los modelos prevén que en 2040
las playas de la cornisa cantábrico-atlántica y norte de las Canarias experimentarán
retrocesos medios cercanos a los 3 m, 2 m en el Golfo de Cádiz y valores medios entre 1 y
2 m en el resto de las fachadas, en el escenario más conservador, ya que el Panel
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático en sus últimos estudios estima
que el incremento del nivel del mar será significativamente mayor.
- Se producirá un retroceso de la costa como consecuencia de la inundación lenta por
aumento del nivel del mar, variable según las zonas y escenarios analizados, con la
consiguiente afectación del entorno socioeconómico.
- Otra consecuencia será la pérdida de praderas de posidonia oceánica, ecosistema
emblemático del Mar Mediterráneo, así como el desplazamiento de algunas especies, la
pérdida de humedales y la pérdida de servicios ecosistémicos. A su vez, se prevén cambios
en la salinidad e incremento de las intrusiones salinas en las zonas costeras, lo que afecta
a ecosistemas de gran valor como marismas, humedales, entre otros.
- Los puertos sufrirán alteraciones en sus condiciones de operatividad. El aumento del nivel
del mar producirá una reducción general en el número de horas disponibles para realizar las
operaciones en todos los puertos de España. En cuanto a la fiabilidad de las estructuras, el
aumento del nivel del mar reducirá la fiabilidad de la mayor parte de las obras marítimas de
los puertos de España, siendo este efecto contrarrestado en algunos casos (Mediterráneo
principalmente) por los cambios del oleaje.
- Finalmente, se afirma que los impactos y consecuencias producidas por el cambio climático
en cualquiera de los escenarios considerados pueden reducirse mediante la introducción de
medidas de adaptación.
La EACCE incorpora, además, una cuantificación del impacto potencial de ese incremento del nivel
del mar en el Producto Interior Bruto de la economía, que no es homogéneo por zonas, y que es
especialmente acusado en zonas donde se producirá un mayor aumento del nivel del mar (ejemplo,
provincia de Pontevedra) o donde el litoral no tiene capacidad de adaptación al estar integrado en
núcleos urbanos o con una alta densidad de infraestructuras (verbigracia Vizcaya).
Aun así, la propia EACCE reconoce que se precisan más estudios para desarrollar modelos más
completos y detallados sobre el potencial impacto del cambio climático y, en lo que respecta a las
zonas litorales, las proyecciones de incremento del nivel del mar, y que dichos estudios precisan
una actualización periódica.
Medidas contenidas en la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española
La EACCE estructura las medidas propuestas en cuatro categorías:
- Protección. Son medidas cuya finalidad es la protección de la costa y los bienes que existen
en ella de los efectos del cambio climático. Por ejemplo, creando escolleras o playas
artificiales.
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- Acomodación. Son medidas que suponen la adaptación a los efectos del cambio climático.
Por ejemplo, creando superficies inundables delante de las zonas ya habitadas para evitar
que el agua llegue hasta donde se ubican casas y negocios.
- Retroceso. Son medidas que recogen la reubicación de las instalaciones que se verían
afectadas por los efectos del cambio climático.
- Otras medidas: Medidas de carácter transversal para integrar la adaptación de la costa
española al cambio climático y que incluyen actuaciones de capacitación, concienciación,
integración y coordinación.
A su vez, la EACCE contempla un listado de actuaciones que se incardinan en una o varias de las
categorías de medidas. A este respecto, las actuaciones previstas en la EACCE se estructuran,
en líneas generales, en los siguientes bloques:
- Recuperación de espacios degradados.
- Aumento de la resiliencia de la costa española frente a los efectos del Cambio Climático
con actuaciones de lucha contra la erosión y de fortalecimiento del litoral.
- Protección y recuperación de ecosistemas litorales.
- Mejora de la accesibilidad ordenada y correcta al dominio público marítimo terrestre.
- Recuperación del dominio público marítimo terrestre indebida o inadecuadamente ocupado.
- Redacción y ejecución de soluciones basadas en la naturaleza.
- Delimitación del dominio público marítimo terrestre.
- Integración del cambio climático sobre la costa en la actividad económica y de las
Administraciones Públicas.
A título ilustrativo, la EACCE propone como actuaciones concretas, entre otras que pueden
mencionarse, y a título ilustrativo: medidas de diagnóstico, regeneración de playas y sistemas
dunares y realineación de estructuras existentes en la línea de costa. Cabe señalar que las
medidas de diagnóstico, monitorización e introducción de sistemas de alerta temprana se
consideran actuaciones tanto de protección, como de acomodación y retroceso. Las medidas que
implican la realización de obras directas sobre el terreno se analizan en el epígrafe II.2.2 siguiente.
Por otra parte, la EACCE incorpora, además de las actuaciones directas sobre el terreno o de
estudios, otras de diferente naturaleza, generalmente de carácter transversal, destinadas a la
concienciación, divulgación, capacitación, participación, adaptación y coordinación en relación con
el impacto del cambio climático en la costa y la necesidad de adoptar medidas al respecto.
En relación con las medidas propuestas de carácter transversal, y sus objetivos asociados, cabe
concluir que, en primer lugar, la EACCE carece de indicadores y de magnitudes para efectuar
tareas de seguimiento, lo que dificulta que la propia DGCM pueda valorar el grado de avance y
consecución de sus objetivos, como se reiterará más adelante, al referir el ámbito temporal,
desarrollo y seguimiento de la EACCE.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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En segundo lugar, la definición de los objetivos específicos y las medidas es muy genérica en lo
que respecta a las cuestiones que no se refieren a diagnóstico y evaluación del efecto del cambio
climático sobre la costa y el litoral y las intervenciones sobre el terreno, lo que dificulta la
implementación de acciones concretas
.
A su vez, la naturaleza jurídica y el limitado rango jerárquico de la EACCE, aprobado por
Resolución de una Dirección General, impide que pueda incidir en aspectos regulados por
disposiciones de rango superior, lo que afecta particularmente a las medidas de “adaptación y
coordinación, que ven circunscrito su impacto a los informes preceptivos a emitir por la DGCM
sobre planes o propuestas de otras Administraciones
. Así, actuaciones tales como promover la
solidaridad interterritorial para apoyar las necesarias adaptaciones en las costas españolaso la
adopción de medidas de adaptación en los sistemas socioeconómicos ubicados en la costa que
contribuyan a favorecer su resiliencia frente a los eventos extremos y el cambio climático”,
adolecen de escasa virtualidad, y no parecen abordables a través de un instrumento como la
EACCE.
En relación con los objetivos específicos y las medidas de concienciación, formación y divulgación
cabe señalar lo siguiente.
- En lo que respecta a las actuaciones de concienciación y divulgación, el MITERD no incluyó
ninguna campaña institucional en relación con la protección del litoral, el mar o la costa en
el Plan de Publicidad y Comunicación Institucional de la AGE para el año 2019
, siendo 33
el total de campañas que promovió el Ministerio en ese año. En este sentido, la última
campaña relacionada con el ámbito del programa 456D se realizó en 2017.
- Al margen de un convenio suscrito para prácticas universitarias y los encargos de
investigación efectuados por la DGCM, no se han identificado actuaciones de divulgación
o concienciación en la línea fijada en la EACCE: eventos en centros educativos, prensa o
redes sociales.
- La práctica totalidad de la actividad de difusión se concentra en la página web corporativa
que, como se analizará en el epígrafe II.5.2, tiene una visibilidad limitada.
Por lo que respecta al objetivo de “participación pública” este se articula esencialmente a través
de los trámites de información pública a los que son sometidos tanto los instrumentos de
planificación como los proyectos que promueve la DGCM y que se instrumentan en la página web
corporativa. Sin embargo, no hay evidencia de la incorporación de “nuevos mecanismos de
participación”, como plantea el objetivo específico C.2 de la EACCE.
Ámbito temporal, desarrollo y seguimiento de la Estrategia
En lo que respecta a su ámbito temporal la EACCE contemplaba un ámbito temporal muy extenso
(hasta 2050), sin que recogiera ningún intervalo temporal intermedio para actualizar y, en su caso,
Verbigracia de los objetivos de concienciación C.2: Contribuir a que los diferentes sectores públicos y privados con
competencia e intereses estratégicos en la costa, cuenten con el conocimiento, herramientas, formación y capacidades
necesarias para gestionar los riesgos derivados del cambio climático de manera informada la DGCM.
Es el caso de medidas La i ntegración de la adaptación al cambio climático en todos los planes y programas de l os
sectores y administraciones más directamente implicados en las zonas costeras o “Fomentar la gestión integrada entre
todas las administraciones involucradas, garantizando, entre otras cosas, que se controle la urbanización adicional y la
explotación de zonas no urbanas y que al mismo tiempo se respeten las características naturales del entorno costero”.
Elaborado de acuerdo con la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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adaptar su contenido, lo que supone un riesgo de que el documento quedara desfasado, en la
medida en que el litoral es un medio dinámico y en constante evolución y que las proyecciones de
estimaciones de impacto del cambio climático requieren una actualización periódica
.
Particularmente, los objetivos específicos “1. Diagnóstico”, “4. Medidas de Adaptación y
Coordinación”, y “5. Seguimiento y Evaluación”, a juicio de este Tribunal de Cuentas, precisaban
una actuación activa de seguimiento por parte de la DGCM que a la finalización de los trabajos de
fiscalización no se estaba desarrollando.
La EACCE incorpora un apartado, el número cuatro, que contiene una matriz con indicadores de
seguimiento general y de carácter ambiental, vinculados a los correspondientes objetivos que, sin
embargo, carecen de valores de partida. De hecho, la Declaración de Impacto Ambiental que se
emitió sobre la EACCE por la Secretaría de Estado de Medio Ambiente en diciembre de 2016,
recogió que la entonces DG de Sostenibilidad de la Costa y el Mar, como promotor del proyecto,
“se compromete además a realizar un seguimiento ambiental de la Estrategia para comprobar el
grado de cumplimiento de los objetivos ambientales propuestos y de la eficacia de la
implementación de las medidas propuestas”.
En relación con esta cuestión, la EACCE adolece de dos deficiencias que dificultan analizar el grado
de consecución de sus objetivos:
- Como se ha adelantado, no se calcularon ni definieron los valores de base de los diferentes
indicadores, ni los clasificados como “generales” ni los “ambientales” (regresión de la costa,
balance sedimentario de playas, incremento del nivel del mar, entre otros), ya que, como se
ha dicho anteriormente, hasta 2020 ni siquiera existía la metodología que se encargó al IHC,
necesaria para efectuar algunos de estos cálculos.
- No se ha establecido ningún procedimiento de seguimiento de la EACCE en el seno de la
DGCM.
A su vez, desde julio de 2017 hasta la fecha de finalización de los trabajos de fiscalización (junio de
2021) no existía ningún de tipo de planificación formal que desarrollase la EACCE, por lo que no se
concretaban diversos aspectos en lo que respecta a la traducción de los ejes y líneas de acción en
actuaciones concretas sobre el territorio.
De hecho, todavía, al tiempo de finalizar los trabajos de fiscalización (junio de 2021), la DGCM
estaba trabajando en un “Plan Estratégico Nacional para la Protección de la Costa” que vendría a
establecer un desarrollo de la EACCE
.
A su vez, ese “Plan Estratégico Nacional para la Protección de la Costa” precisa un desarrollo
territorial, identificando las amenazas y las actuaciones prioritarias en los distintos tramos del litoral
La DGCM alegó, a este respecto que la EACCE “marca como marco temporal de actualización, seguir el ritmo de los
avances en el conocimiento del propio IPCC, como así se ha hecho por parte de esta Dirección General con la
actualización de las proyecciones de cambio climático de oleaje, marea meteorológica, nivel del mar y temperatura
superficial del mar a lo largo de toda la costa española”. Sin embargo, dicha alegación no tiene en consideración que la
EACCE y los informes y estudios de naturaleza científica, como los del IPCC se sitúan en planos distintos. En este sentido,
la EACCE es un instrumento de planificación de la actuación de la DGCM y como tal debe estar sujeta a un seguimiento,
al menos en lo que respecta al ámbito de la gestión. Adicionalmente y en cualquier caso, la ausencia de un ámbito temporal
de referencia propio para revisar o actualizar supone una debilidad del propio instrumento que impide valorar su propia
vigencia y el grado de avance en la consecución de sus metas.
La DGCM estima que e ste plan reflejará un enfoque integrado de la política de protección costera de ámbito nacional
(erosión, inundaciones, cambio climático, ocupaciones, pérdida de las condiciones naturales, cumplimiento y coordinación
de la legislación, etc.), más allá de la aplicación del contenido de la Ley de Costas y su Reglamento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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español. Estos instrumentos de planificación se denominan por la propia DGCM “Planes de
Protección de la Costa” o “Planes de Protección del Litoral”, y son instrumentos cuyo procedimiento
de elaboración comporta la diagnosis de la situación de los tramos de costa y la propuesta y
priorización de actuaciones, sometiéndose a un trámite de información pública.
A la finalización de los trabajos de fiscalización, junio de 2021 se habían elaborado las Estrategias
correspondientes a los siguientes tramos, elaborados algunos de ellos, antes que la EACCE:
- Maresme (Barcelona), de 2013.
- Sur de Castellón, de 2015.
- Sur de Valencia, de 2015.
- Granada, de 2017.
- Huelva, de 2014.
Se encontraban en fase de redacción los Planes del Protección del litoral del Mar Menor y del Delta
del Ebro, así como los correspondientes a los sectores del litoral correspondientes a las Islas
Baleares, y a las provincias de Cádiz, Málaga y Almería.
No obstante, los planes, realmente son informes o documentos técnicos denominados Estudios de
dinámica litoral, defensa y propuestas de mejoras en las playas con problemas erosivos,
considerando los efectos del cambio climático elaborados por el CEDEX. En este sentido, la versión
final de estos documentos es objeto de recepción por parte de la Subdirección General para la
Protección de la Costa, al elaborarse, generalmente, en el marco de encargos a medios propios o
contratos de servicios. Por tanto, no son objeto de aprobación formal como tal, ni pueden
considerarse vinculantes, más allá de las tareas de seguimiento que pueda efectuar o encomendar
el titular de la DGCM en el marco de sus competencias (art. 66.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre,
de Régimen Jurídico del Sector Público y RD 500/2020, de desarrollo de la estructura orgánica
básica del MITERD).
En consecuencia, el seguimiento de estas estrategias territoriales y la valoración de su eficacia
precisará encomendar los trabajos correspondientes, ya sea mediante encargo o contrato. En este
sentido, los informes técnicos carecen de matrices o un cuadro que permita realizar un seguimiento
periódico de la situación en el ámbito territorial al que se refiera, ni tampoco se han identificado
trabajos para valorar si esas Estrategias territoriales preexistente han de adaptarse a la EACCE o
al nuevo “Plan Estratégico Nacional para la Protección de la Costa”, en elaboración.
Financiación de las actuaciones contenidas en la EACCE
La EACCE alude a las potenciales fuentes de financiación para la ejecución de las actuaciones
precisas para alcanzar sus objetivos: dotaciones presupuestarias de los PGE de la DGCM y de la
Oficina Española de Cambio Climático, así como de las Confederaciones Hidrográficas en estuarios,
marismas o cursos bajos de los ríos, fondos de la Unión Europea o convenios con las comunidades
autónomas.
Sin embargo, la EACCE no cuantifica los recursos asignados o necesarios para desarrollar los ejes
de actuación de la Estrategia, ni siquiera a corto y medio plazo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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A este respecto, la Declaración de Impacto Ambiental, emitida por la Secretaría de Estado de Medio
Ambiente también aludió a que la EACCE “no establece ninguna programación para la ejecución
de las actuaciones que se enmarquen dentro de estos 26 tipos de medidas propuestas”, que según
la DGCM se debían concretar en planes específicos. Estos planes específicos son las estrategias
litorales territoriales ya mencionadas con anterioridad. Sin embargo, dichas estrategias territoriales
no contienen una estimación del coste de las actuaciones ni tampoco menciones a fuentes de
financiación. A este respecto, la capacidad de la DGCM para llevar a cabo los proyectos queda
condicionada a los créditos de inversiones que anualmente puedan asignarse en los PGE.
Cabe reseñar que el “Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia” en su “Componente 5”,
destinado a la “Preservación del espacio litoral y los recursos hídricos” prevé la asignación de 380
millones de euros, de los cuales, 260 millones se destinarán a actuaciones previstas en la EACCE
entre 2021 y 2023
.
II.2.2. Obras sobre el litoral promovidas por la DGCM
Como se ha indicado en el subapartado II.1 anterior, el programa 456D se caracteriza por destinar
la mayor parte de su asignación económica a financiar inversiones que, obviamente, se realizan en
el medio al que se dirige el mismo: la costa, el litoral y el medio marino.
En este sentido, las actuaciones que promueve la DGCM sobre el litoral pueden incardinarse, en
síntesis, en alguna de las siguientes categorías:
- Obras para corregir daños ocasionados por la acción del mar, en algunos casos tramitados
por el procedimiento de emergencia.
- Obras de defensa o prevención de la acción del mar.
- Actuaciones destinadas a mejorar la conservación o a favorecer que los ecosistemas
litorales se adecuen a un estado más acorde con la naturaleza.
- Derribos y otras actuaciones de recuperación del DPMT.
- Actuaciones menores destinadas al mantenimiento del litoral y la costa.
- Trabajos sobre el medio marino, esencialmente estudios.
En relación con las actuaciones sobre el litoral y la costa, cabe distinguir dos fases:
- Identificación y planificación de actuaciones, incluida la redacción de proyectos.
- Ejecución de los proyectos.
En primer lugar, hay que señalar que la DGCM utiliza una aplicación de gestión denominada SENDA
para la gestión de sus expedientes de gastos. SENDA es una aplicación informática fundamentada
En el trámite de alegaciones, la DGCM manifestó que uno de los proyectos previstos en el Plan de Recuperación y
Resiliencia, en el ámbito de la protección del litoral era el diseño e implementación de herramientas para el seguimiento
remoto de la línea de costa.
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en una tecnología de sistemas integrales de gestión de amplia implantación en el mercado tanto de
empresas privadas como de Administraciones Públicas.
Dicha aplicación completó su integración con los sistemas de información contable de la AGE (SIC)
y de fiscalización previa de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) con
posterioridad al periodo fijado en la normativa
(febrero de 2020), ya que la DGCM no estaba
remitiendo la documentación a efectos contables y de fiscalización previa por medios electrónicos,
como resultaba preceptivo.
Por otra parte, y en lo que respecta a los procedimientos internos de gestión, cabe señalar que los
registros y la información disponible en SENDA dificulta el seguimiento de la pista de auditoría de
los proyectos y expedientes, por las razones siguientes:
- La configuración de las interfaces y pasos de los procedimientos es confusa, sin que,
además, exista un vínculo interno entre los expedientes de ejecución de las obras de una
actuación y los del proyecto previamente tramitado.
- No existe jerarquización entre las versiones provisionales de documentos y las versiones
firmadas. A este respecto es frecuente que en el programa solo conste la versión provisional
o la propuesta de acto o versiones duplicadas de las propuestas, por lo que debe acudirse
a fuentes externas para recabar el informe o documento definitivo aprobado y firmado. De
hecho, pese a que SENDA se planteó como una herramienta integral de gestión,
documentación sustantiva de los expedientes de contratación y de los proyectos
(certificaciones de obra, liquidaciones, actas de comprobación material) no está subida al
sistema o figura solo parcialmente. Esta circunstancia supone una debilidad de control
interno, además de un mayor coste en tiempo de trabajo.
- Las herramientas de búsqueda y reporte requieren un trabajo de depuración para que la
información obtenida pueda explotarse, lo que reduce la utilidad de la aplicación.
Adicionalmente no puede obtenerse de SENDA una imagen fiable de la situación de los
expedientes y el curso de su tramitación, incluso las fechas de determinados trámites.
- Los funcionarios de la DGCM preparan la mayor parte de los documentos al margen del
sistema e incluso los que genera el propio sistema se exportan por lo que, en ocasiones, la
gestión integral se limita a los pasos que necesariamente han de efectuarse en el seno del
sistema.
En segundo lugar, y en lo que se refiere al análisis de las actuaciones, es preciso distinguir las
actuaciones que se han desarrollado por el procedimiento de emergencia, que se analizarán
seguidamente, de las que proceden de propuestas efectuadas por la propia DGCM.
II.2.2.1. OBRAS TRAMITADAS POR EL PROCEDIMIENTO DE EMERGENCIA
En los años 2018 y 2019 se ejecutaron treinta y tres contratos por el procedimiento de emergencia
por importe de 52.225.489 euros: 42.219.860 euros en 2018 y 10.005.625 euros en 2019,
respectivamente, lo que supone un 64 % y un 36 % de las obligaciones reconocidas
Orden HAC/552/2019, de 11 de abril, por la que se modifican las Órdenes del Ministerio de Economía y Hacienda de 1
de febrero de 1996.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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correspondientes a inversiones de esos dos ejercicios, de lo que se deduce que las actuaciones de
emergencia han conllevado una proporción significativa de los créditos de inversiones.
Es reseñable destacar que en algunos tramos del litoral la DGCM ha debido intervenir de
emergencia en más de una ocasión en un periodo no muy extenso de tiempo, lo que revela la
importancia de efectuar trabajos de prevención y protección del litoral, como algunos de los que
recoge la EACCE. Por ejemplo, en el litoral de la provincia de Castellón se han tramitado tres
contratos de emergencia en solo dos años (2018 y 2019), siendo además una zona en la que la
DGCM ya había identificado que era un tramo prioritario (contaba con Estrategia específica desde
2015).
En relación con la ejecución de actuaciones de emergencia, se han analizado ocho expedientes
con ejecución en 2019, habiéndose apreciado en el Expediente 29-0395 para Reparación por los
daños producidos por temporales en enero y febrero de 2018”, en el tramo número cinco por importe
de 267.797 euros (sin IVA), el contrato debía ejecutarse en el plazo de dos meses desde el inicio
de las actuaciones y, sin embargo, se concluyeron con un retraso de cuatro meses sin que otorgara
una prórroga. A este respecto, como consecuencia de ese retraso la actuación concluyó casi un
año después de que se produjera el daño que motivaba la actuación de emergencia, lo que supone
una contradicción con la celeridad que ha de motivar las actuaciones de emergencia.
II.2.2.2. ACTUACIONES TRAMITADAS POR PROCEDIMIENTOS ORDINARIOS
Al margen de las obras de emergencia, también es preciso distinguir dos categorías en lo que
respecta a la planificación y ejecución de las actuaciones a realizar:
- Actuaciones en zonas donde se ha elaborado un “Plan de Protección de la Costa o el Litoral”,
ya que, en estos ámbitos territoriales, existe un listado de actuaciones a desarrollar que,
además, incorpora un nivel de priorización.
- Actuaciones en el resto del litoral, en los que no se ha agrupado y estructurado el conjunto
de actuaciones que se consideran pertinentes.
Identificación y planificación de actuaciones: elección de los proyectos que se redactan
En el diagrama siguiente se describe el iter procedimental que se sigue para la selección de los
proyectos a redactar.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
46
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 1
TRAMITACIÓN PARA LA APROBACIÓN DE LOS PROYECTOS DE ACTUACIONES EN LA
COSTA
Fuente: Elaboración propia.
En cualquier caso, y como se aprecia en el diagrama de flujos, todas las propuestas de actuaciones,
con anterioridad incluso a la redacción del proyecto o la remisión a la oficina de proyectos, se
remiten a la Subdirección General para la Protección de la Costa, que decide si ha lugar a que la
propuesta siga adelante con la redacción del proyecto o se descarte y, una vez existe proyecto, si
puede iniciarse el trámite para ejecutar las obras o actuaciones
.
Este análisis, que no puede considerarse una fase de ningún procedimiento, stricto sensu, no
quedaba documentado. A su vez, tampoco se había plasmado por escrito la aplicación de los
criterios que se seguían para valorar si una actuación debía prosperar o no, si bien los responsables
de la DGCM manifestaron que los criterios eran los propios de los documentos de planificación
(EACCE, entre otros).
Así, pese a que la EACCE aludía en su subapartado III.1 a técnicas de selección de actuaciones
basadas en técnicas de análisis “coste-beneficio”, lo cierto es que el único análisis documentado
sobre los proyectos es el que figura en las “estrategias territoriales” para distintos tramos del litoral.
La propia EACCE reconocía en su contenido “que la falta de una metodología previa contrastada
que, de forma cuantitativa y homogénea para todo el litoral español, sirviese para clasificar los
niveles de riesgo existentes y su previsible evolución futura, había conducido a que el
establecimiento de prioridades de actuación se hubiese basado más en criterios de experto o de
emergencia que en evaluaciones cuantitativas de medio largo plazo”
. De hecho, la elección de la
actuación concreta que se aborda, incluso entre las identificadas como de alta prioridad, se ha
sometido al criterio de la Subdirección General para la Protección de la Costa, atendiendo a la
práctica antes referida.
La Subdirección General para la Protección de la Costa indicó en el curso de los trabajos de fiscalización que esta
priorización se efectuaba atendiendo a los criterios de la EACCE: acciones contra la erosión, de recuperación ambiental.
Apartado 4.7 “conclusiones”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
47
Por otra parte, no se ha advertido que exista un criterio de distribución territorial de las inversiones
por servicios o demarcaciones. De hecho, al margen de las actuaciones de mantenimiento, en líneas
generales no se ha identificado ninguna secuencia lógica de los incrementos y decrementos. A este
respecto, la pauta que ha condicionado en mayor medida una mayor inversión ha sido la realización
de una obra de emergencia motivada por daños excepcionales sufridos.
Al tiempo de finalizar las actuaciones fiscalizadoras, las demarcaciones y servicios provinciales de
costas disponen, por una parte, de iniciativas de actuaciones, cuya necesidad se ha identificado
bien en el curso de las labores de vigilancia constante del litoral, bien por el propio conocimiento del
territorio y, por otra, de proyectos redactados cuyas actuaciones se pueden poner en marcha. A
diferencia de las propuestas incluidas en los “planes territoriales” ya redactados que cuentan con
un detalle del alcance de las actuaciones a realizar en determinadas localizaciones, en el resto de
las zonas no existe ese grado de detalle, si bien la mayor parte de los servicios periféricos disponían
de listados de propuestas y, adicionalmente, todos los servicios y demarcaciones disponían de un
banco de proyectos redactados disponibles para su ejecución en un momento posterior.
La práctica de los territorios que cuentan con un plan es más eficaz y eficiente, desde el punto de
vista de la planificación, al estar identificadas las intervenciones necesarias, con mayor grado de
detalle y habiéndose asignado un nivel de prioridad. La existencia de proyectos redactados puede
implicar el riesgo de que queden desfasados si transcurre mucho tiempo entre su redacción y el
inicio de ejecución de las actuaciones y, en el caso de que no exista una adecuada priorización,
condicionar la asignación de recursos, dando preferencia a estas actuaciones.
La falta de planificación, así como la no iniciación de actuaciones identificadas en ocasiones da
lugar a que se deba intervenir con actuaciones de emergencia, con un coste potencialmente mayor
y con menores garantías de concurrencia y transparencia. De hecho, en el litoral de Castellón se
tramitaron tres contratos de emergencia (dos en 2018 y otro en 2019) para atender daños
ocasionados por temporales. A este respecto, la estrategia del sur de litoral de Castellón de 2015
contemplaba ya actuaciones de prevención que no se llevaron a cabo y que posiblemente hubieran
contribuido a prevenir o mitigar los daños ocasionados por los temporales y que motivaron las obras
de emergencia.
Selección de proyectos para ejecución
Todos las demarcaciones y servicios provinciales de costas disponen de proyectos redactados
disponibles para llevar a cabo.
Al igual que en la selección de los proyectos a redactar, la Subdirección General para la Protección
de la Costa actúa como filtro de las propuestas de las unidades periféricas, como muestra el
diagrama de flujos:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
48
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 2
PASO PREVIO A LA CONTRATACIÓN PARA LOS PROYECTOS DE
ACTUACIONES EN LA COSTA
Fuente: Elaboración propia.
En el siguiente diagrama de flujos se muestra el procedimiento que se sigue para ejecutar un
proyecto. Cabe señalar que, en el periodo fiscalizado, en el ámbito de la DGCM no se identificó
ningún expediente en el que se tramitara conjuntamente la redacción del proyecto y la ejecución de
obra.
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 3
TRAMITACIÓN ORDINARIA PARA LA CONTRATACIÓN DE LOS
PROYECTOS DE ACTUACIONES EN LA COSTA
Fuente: Elaboración propia.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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Encargos y contratos de mantenimiento del litoral
Otra de las actuaciones que se desarrollan con mayor frecuencia son los trabajos de mantenimiento
del litoral. Los trabajos de mantenimiento del litoral responden a trabajos de escasa entidad,
individualmente considerados, que se efectúan a lo largo del año sobre la costa: pequeñas
reparaciones de equipamientos promovidos por la DGCM o construidos en el DPMT (pasarelas,
empalizadas), redistribución de áridos, restauración de taludes, actuaciones sobre vegetación,
adecuación de accesos, retirada de elementos arrojados por el mar, entre otros.
No cabe incardinar estos encargos y contratos en los diagramas anteriores, por cuanto están
orientados a atender las necesidades que vayan surgiendo, en la medida en que la acción de los
fenómenos naturales (oleaje, viento, lluvia) afecta constantemente al litoral.
Sin embargo, al igual que cualquier trabajo que se efectúa, cada actuación, por mínima que sea, se
propone por el servicio provincial o demarcación a la Subdirección General para la Protección de la
Costa que autoriza o deniega la propuesta. A su vez, se elabora una ficha de cada trabajo realizado,
que incorpora un breve informe, un resumen económico y fotografías, que se incorpora al informe
final o liquidación. Si bien esta es una práctica adecuada, es cierto que, en ocasiones, existe el
riesgo de sobrecargar la capacidad de supervisión de la Subdirección General para la Protección
de la Costa que debe revisar actuaciones que, en ocasiones, tienen un coste inferior a 1.000 euros.
Cabe reseñar que este tipo de actuaciones se articulan, en la práctica totalidad de las ocasiones, a
través de encargos a la sociedad estatal medio propio de la AGE, Empresa de Transformación
Agraria, Sociedad Anónima, Sociedad Mercantil Estatal, Medio Propio (TRAGSA). Sin embargo, en
el caso de dos servicios provinciales (Alicante y Tarragona) estas actuaciones se instrumentaron
mediante un contrato de obra. A este respecto, cabe señalar lo siguiente:
- No se han justificado las razones que motivan que en dos servicios provinciales se
promoviera la licitación de un contrato de obra y en el resto de las unidades territoriales de
la DGCM las actuaciones de estas características se instrumentaran mediante encargos a
la sociedad medio propio TRAGSA. La utilización de los medios propios se suele justificar
por razones de mayor eficiencia y agilidad en la gestión, por lo que resulta significativo que
solo en este ámbito territorial no sea así.
- Las características de las actuaciones que se realizan en el marco de estos encargos y
contratos de “mantenimiento del litoral” son muy diversas como ya se ha adelantado. Estos
trabajos comprenden actuaciones sobre el medio, asimilables a los del contrato de obra y, a
su vez, contienen notas propias del contrato de servicios (“permanencia”, “imposibilidad de
predicción”), por lo que la elección de un procedimiento u otro encuentra dificultades. Una
manifestación de ellos es el acta de comprobación del replanteo de estos trabajos, que
define como ámbito de actuación el conjunto del litoral del ámbito territorial del contrato, lo
que no se acomoda a la naturaleza de este trámite, stricto sensu
.
En ese sentido, las características de las prestaciones que se ejecutan en estos encargos y
contratos de mantenimiento pueden enmarcarse en una prestación de “actividad”, ya que en
múltiples ocasiones las actuaciones no pueden predecirse y el elemento esencial es el periodo de
tiempo en el que los recursos del medio propio o la empresa contratista se destinan a ejecutar las
Art. 234 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, conforme se “procederá a efectuar el
replanteo del mismo, el cual consistirá en comprobar la realidad geométrica de la misma y la disponibilidad de los terrenos
precisos”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
50
correcciones o actuaciones ordenadas por la DGCM y sus servicios y demarcaciones territoriales,
siguiendo el criterio de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su Informe 28/13.
Entre otras incidencias identificadas en los siete encargos de mantenimiento cuyos expedientes
fueron analizados, cabe mencionar las siguientes:
- En este tipo de actuaciones se efectúa un acta de comprobación del replanteo sui generis,
ya que al delimitar el área de actuación se define el conjunto del DPMT de una provincia, lo
que no responde a la concepción de este trámite, cuyo planteamiento en la normativa es la
de reconocimiento de una parcela o área previamente delimitada.
- En el encargo 07-0624 para el “mantenimiento de los acantilados de Baleares” se superó el
umbral del 50 % para subcontratación, ya que el medio propio subcontrató trabajos por
importe de 101.214 euros, superiores a los 96.170 euros que ejecutó directamente.
- Como se ha señalado, en ocasiones, la documentación disponible en el sistema de
información SENDA es confusa e incompleta y dificulta reconstruir la pista de auditoría de
los expedientes: se acumulan versiones provisionales, no siempre están cargadas las
relaciones valoradas completas y ha de recabarse documentación al margen del sistema,
pretendidamente de gestión “integral”.
Periodo de ejecución de los proyectos
Del conjunto de obras ejecutadas y en ejecución durante el periodo fiscalizado se analizaron quince
proyectos a estos efectos.
Del análisis efectuado se deduce que el periodo medio para llevar a cabo una actuación es de 35
meses, atendiendo a los registros de SENDA. Sin embargo, el periodo de tiempo preciso para
desarrollar un proyecto, si se tienen en consideración trabajos preparatorios que no siempre figuran
en SENDA (o que están identificados con otros códigos de proyecto) el periodo que se ha requerido
es mucho mayor.
En consecuencia, en promedio, para la DGCM llevar a cabo una actuación sobre el litoral implica
un periodo de casi seis años. Ese periodo tan prolongado conlleva dos riesgos:
- Que el proyecto quede desfasado. En la medida en que el litoral y el mar son medios
dinámicos, sometidos a la acción constante del oleaje, viento y lluvia, el transcurso de
periodos muy extensos puede implicar que, al iniciarse la ejecución del proyecto, este haya
quedado desactualizado al haberse producido cambios en el emplazamiento sobre el que
se iba a intervenir. En el expediente 15-0732, en A Coruña, se debió volver a redactar el
proyecto, por lo que la actuación ha requerido más de seis años (el primer proyecto es del
año 2015 y se terminó de ejecutar en 2021).
- El proyecto identificado con el número de expediente 35-0315, acondicionamiento de la
Playa del Castillo, en la provincia de Las Palmas precisó más de diez años para llevarse a
término y, de hecho, constan dos proyectos, uno cuya fecha de supervisión es de enero de
2007 y otro de 24 de octubre de 2014. Finalmente, el acta de recepción se suscribió en 2018.
En algunos trámites se han advertido retrasos significativos. Así, en lo que respecta la recepción de
determinadas obras (cinco de dieciséis) han transcurrido más de 120 días para concluir el trámite
de recepción. En este sentido, en los expedientes 11-0868 y 35-0315 transcurrieron,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
51
respectivamente, 939 y 384 días para concluir ese trámite, excediendo ampliamente los plazos
fijados en la LCSP.
Se han identificado algunas incidencias en relación con las prórrogas en la ejecución de los
contratos, como es el caso del expediente identificado con código 35-0447-Actuaciones varias en
playas del Telde, donde no consta concesión de prórroga pese a que la ejecución de la obra finalizó
un mes después de la fecha prevista.
En el expediente 15-0780, contrato menor, también se han advertido algunas deficiencias en su
planificación y ejecución:
- Pese a que el contrato tenía un plazo de ejecución de dos meses, se finalizó en diez días.
- En el proyecto se planteaba una partida de excavación para la apertura de la caja en el
camino de 193,75 metros cúbicos y finalmente la medición en la relación valorada fue de
2.924 metros cúbicos.
- No se han ejecutado actuaciones que estaban contempladas en el proyecto
.
Impacto ambiental
Uno de los factores que, junto con otros, contribuye a que los plazos de implementación de los
proyectos se alarguen es la cumplimentación de los trámites previstos en la normativa de impacto
ambiental. Dichos trámites se regulan en la actualidad en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de
evaluación ambiental, cuyos hitos principales se muestran en el diagrama siguiente, los cuales
implican un intervalo de tiempo significativo
.
No se instaló un ge otextil en un muro de granito ni una partida para paso de agua. Tampoco s e ha ejecutado una
cimentación de hormigón ni coincide la altura de un muro de granito comparando el plano del proyecto.
La Ley de Evaluación de Impacto Ambiental contempla la remisión de proyectos por el procedimiento ordinario, regulado
en el título II, capítulo II, sección 1 ª, o por el s implificado, recogido en el título II, capítulo II, sección 2 ª de la norma. El
plazo para la emisión del informe de evaluación de impacto ambien tal ordinario es de cuatro meses (art. 33.4 de la Ley
21/2013) y de tres meses si se tramita con arreglo al procedimiento simplificado (art. 47.1 de la Ley 21/2013).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
52
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 4
SÍNTESIS DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO
AMBIENTAL DE PROYECTOS
Fuente: Elaboración propia, a partir de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
Se ha solicitado a la DGCM información sobre los hitos temporales de los proyectos que se han
sometido para evaluación de impacto ambiental desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de
diciembre de 2020, de cuyo análisis se desprende lo siguiente:
- De un total de veinticinco proyectos sometidos, solo se habían emitido diez informes, por lo
que el 60 % de los proyectos sigue pendiente. El 81 % de los tramitados con arreglo al
procedimiento ordinario no se emitieron (tres de dieciséis). Por el contrario, se recibió el
78 % de los de la tramitación conforme al procedimiento simplificado.
- El periodo medio de tramitación de los informes emitidos es de 16 meses, siendo de
dieciocho meses para el procedimiento ordinario y 14 meses para el simplificado, que
excede ampliamente los periodos previstos por la Ley 21/2013
que son de cuatro y tres
meses, respectivamente.
El trámite de evaluación de impacto ambiental es un aspecto estratégico para un órgano como la
DGCM, cuyos proyectos intervienen sobre un medio de gran valor ecológico y, además, se
encuentran muy expuestos tanto al cambio climático como a la acción humana. A este respecto, la
incorporación de análisis de impacto ambiental es relevante, desde el punto de vista de la
sostenibilidad ambiental, tanto si se interviene con proyectos para promover su defensa, como es
el caso de multitud de proyectos de la DGCM, como si se trata de actuaciones con otros fines a
realizar en el litoral o la costa. A ello hay que añadir que, de acuerdo con el art. 10 de la precitada
Adicionalmente, es frecuente que la DGCM remita los proyectos para evaluación de impacto ambiental habiendo
efectuado ya previamente un trámite de información pública.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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Ley 21/2013, la no emisión del informe no implica que se considere favorable, por lo que no puede
continuar la tramitación del proyecto en tanto en cuanto no se emita.
La dilación en la evacuación de este trámite tiene varias consecuencias:
- Desde el punto de vista de la gestión de los proyectos de la DGCM implica incrementar el
riesgo de que los proyectos técnicos queden desactualizados, al ser el litoral y el mar medios
dinámicos, lo que supone que los recursos invertidos en ellos devienen ineficaces y dificulta
llevar a cabo las actuaciones en un tiempo prudencial, al quedar los proyectos sin avance
durante un periodo de tiempo muy prolongado, superior al previsto en la normativa de
aplicación.
- Supone que algunos de los propósitos enunciados en la exposición de motivos de la Ley
21/2013 no se están alcanzando, como es la racionalización y simplificación de este trámite
o el acortamiento de los plazos
.
- Comporta que la AGE, a través del MITERD y de la Secretaría de Estado de Medio
Ambiente, no ha dotado de recursos suficientes al órgano competente para la evacuación
de este trámite, ya que las dilaciones en la superación del trámite de evaluación de impacto
ambiental es una circunstancia que no solo afecta a la DGCM.
Se ha comprobado que no consta en SENDA la declaración ambiental del proyecto identificado con
el código 35-0315 Proyecto de acondicionamiento de la playa del castillo, cuya declaración fue
favorable (24 de julio de 2014), con arreglo a la entonces vigente Ley de Impacto Ambiental de
proyectos, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero.
Subvención nominativa para realización de actuaciones en la costa por la Comunidad Autónoma de
Canarias
El 4 de diciembre de 2017 se suscribió un convenio entre la Secretaría de Estado de Medio
Ambiente y la Consejería de Cultura, Turismo y Deportes del Gobierno de Canarias, para articular
la concesión de una subvención de seis millones de euros, prevista nominativamente en los
Presupuestos Generales del Estado en el crédito 23.06.456D.750.02, que fue abonada en su
totalidad anticipadamente, y que preveía que la AGE financiara tres proyectos en el archipiélago,
cada uno de ellos por importe máximo de dos millones de euros:
- El acondicionamiento de la Playa de Valleseco (Tenerife).
- Recuperación de la Playa de San Marcos (Tenerife).
- Actuaciones diversas.
En relación con dicho expediente se han advertido ciertas incidencias:
- No se ha definido adecuadamente el objeto de la subvención. A este respecto, además de
la genérica descripción de dos de las actuaciones previstas, la definición de “actuaciones
diversas”, del tercer guion de la cláusula primera, no es acorde con la exigencia del art. 22.2
Esta circunstancia puede agravarse en la medida en que, a partir de la entrada en vigor del Real Decreto -ley 36/2020,
de 30 de diciembre, las disposiciones finales tercera, 10ª y 13ª eliminaron la posibilidad de ampliar los plazos para formular
el informe de impacto ambiental, posibilidad hasta entonces prevista en los arts. 33.4 y 47.1 de la Ley 21/2013.
Derogada por la actualmente vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
54
a), segundo párrafo de LGS que señala que “el objeto de estas subvenciones [nominativas],
deberá quedar determinado expresamente en el correspondiente convenio de colaboración
o resolución de concesión”, circunstancia que no se predica de este expediente. A este
respecto, la indefinición del objeto de la actuación a subvencionar es contraria al espíritu y
los principios de la Ley de Subvenciones, por cuanto desvirtúa el carácter finalista y
condicional de las subvenciones. En relación con esta cuestión, el Gobierno de Canarias ha
remitido diversas propuestas a la DGCM para que sean financiadas con cargo a este “tercer
guion” del convenio que han sido rechazadas al no cumplir unos requisitos mínimos (no eran
proyectos stricto sensu, o no cumplían la normativa sectorial o de costas, entre otros).
Tampoco los proyectos enviados en relación con la Playa de San Marcos cumplían unos
requisitos mínimos para ser aceptados, según ha manifestado la DGCM y consta en el
expediente.
- La definición de la justificación de la subvención, contenida en el apartado quinto del
convenio, es deficiente y resulta, en cierto modo, contradictoria, ya que en el primer párrafo
exige que se realice la justificación mediante la aportación de “cuenta justificativa” y en el
segundo párrafo, por el contrario, señala que la justificación se “efectuará mediante la
aportación de certificados emitidos por el órgano competente” de la Administración
ejecutante. A este respecto, debe recordarse que la aportación de certificados para justificar
subvenciones a entidades locales y comunidades autónomas es una posibilidad recogida en
la disposición adicional novena del RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento General de Subvenciones, si bien, las modalidades ordinarias de justificación
son las previstas en el art. 30 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones y en el art. 69 del RGS. En todo caso, no se ha definido con suficiente claridad
cómo ha de articularse la justificación de la subvención.
- Desde la fecha de suscripción del convenio hasta la finalización de los trabajos de
fiscalización en junio de 2021, salvo en el caso de la Playa de Valleseco, no se ha efectuado
actuación de ejecución de obra alguna, si bien se han concedido sucesivas prórrogas al
Gobierno de Canarias que estaban previstas en el convenio. Esta circunstancia guarda
relación con la falta de planificación y definición de las actuaciones concretas a financiar con
cargo a esta subvención.
De estas cuestiones se infiere que la planificación y preparación de esta subvención adoleció de
importantes deficiencias, pese a que existían actuaciones en el litoral del archipiélago identificadas
como actuaciones prioritarias. En ese sentido, cabe reseñar que no se cursó ninguna propuesta de
actuación de inversión, al margen de las realizadas con los contratos de mantenimiento, a los
Servicios y Demarcaciones territoriales de Costas en el archipiélago.
II.3. GESTIÓN DEL DPMT
Como ya se ha indicado el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre se ancla en el
art. 132.2 de la Constitución Española
.
La LC fue promulgada en 1988 con la finalidad de desarrollar ese precepto de la Constitución
Española e intervenir sobre el litoral, regulando con detalle el régimen del DPMT y promoviendo, en
Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas,
el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
55
síntesis, entre otros fines, ordenar su utilización, prevenir los usos al margen del marco normativo y
corregir situaciones de hecho contrarias al régimen jurídico de la propia LC.
Así, la LC, modificada por la Ley 2/2013, en sus arts. 3 a 6 definen los bienes que forman parte del
DPMT, que a su vez se desarrollan en los arts. 3 a 9 del RD 876/2014, de 10 de octubre, por el que
se aprueba el Reglamento General de Costas. No puede obviarse tampoco una mención a la Ley
33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, como norma básica
en este ámbito y que, en su art. 5.2, refrenda lo expresado en la Constitución Española al establecer
que “son bienes de dominio público estatal, en todo caso, los mencionados en el art. 132.2 de la
Constitución”.
Cabe precisar, además, que las zonas contiguas al DPMT están sujetas a un régimen jurídico
específico, en el que se definen una serie de condiciones y limitaciones, reguladas en el capítulo
del título II de la LC (servidumbres de protección, de tránsito y de acceso al mar) y una zona de
influencia.
Cabe aludir a algunos principios nucleares sobre los que se asienta el régimen del DPMT.
- En primer lugar, el art. 7 de la LC, en línea con la LPAP proclama el carácter inalienable,
imprescriptible e inembargable de los bienes de dominio público marítimo terrestre.
- En desarrollo de esos principios, la LC y en el RD 876/2014 contienen una serie de
previsiones destinadas a salvaguardar el demanio público marítimo terrestre.
- Prevalencia sobre la inscripción en el Registro.
- Exigencia de que la utilización del espacio comprendido en el dominio público solo se pueda
efectuar con arreglo a las disposiciones de la propia Ley.
- Sujeción a la facultad de deslinde de la Administración.
- Obligación para la Administración de investigar y tutelar el DPMT.
A efectos de analizar la protección del DPMT que se ejerce con los medios previstos en el programa
456D, se analizarán las facultades de determinación y protección del DPMT, así como la ordenación
y gestión del mismo. A este respecto, el art. 8 del RD 500/2020, por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del MITERD atribuye a la DGCM, entre otras, las funciones relacionadas con la
tutela y policía del DPMT.
II.3.1. Determinación y protección jurídica del DPMT: deslindes y certificados de registro
II.3.1.1. DESLINDE DEL DPMT
El deslinde es una de las facultades que se reconoce, genéricamente, a las Administraciones
Públicas en relación con su patrimonio y, de acuerdo con el art. 11 de la LC (según redacción
introducida por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de modificación de la LC), supone la “determinación
del dominio público marítimo-terrestre(DMPT). Por tanto, y, en síntesis, el deslinde es el
procedimiento administrativo destinado a identificar qué terrenos reúnen las características, físicas
o jurídicas, descritas en la LC, para establecer cuál es el límite que los hace calificarlos como DPMT.
La realización de los deslindes proporciona la debida seguridad jurídica a todos los ciudadanos para
determinar el límite entre el DPMT y el ámbito del dominio privado.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
56
Las facultades de la AGE en relación con el DPMT tienen particularidades con respecto al régimen
ordinario, recogido en los arts. 50 y siguientes de la LPAP. Así, si bien en el régimen general, el
procedimiento de deslinde se circunscribe a bienes inmuebles de su patrimonio de otros
pertenecientes a terceros cuando los límites entre ellos sean imprecisos o existan indicios de
usurpación”, en el régimen de la LC no precisa que exista indicio de usurpación o que los límites
sean imprecisos, sino que el precepto de la LC señala que el trámite se destina a determinar, en la
extensión que proceda, el espacio territorial del DPMT, conforme a la definición contenida en los
arts. 3, 4 y 5 de la LC.
En este sentido, completar el deslinde del DPMT ha sido una cuestión estratégica para la DGCM
desde la aprobación de la LC de 1988. Una tarea que ha precisado un significativo volumen de
recursos, tanto desde el punto de vista técnico como de gestión y ha figurado, de hecho, como un
eje de actuación prioritaria del programa 456D. A este respecto, de acuerdo con la información
facilitada por la DGCM, en la mayor parte de las provincias costeras el litoral está deslindado en un
porcentaje superior al 90 %, si bien persisten tramos en los que hay litigios pendientes
.
A ello hay que añadir, que el carácter dinámico del litoral implica que tanto la acción humana como
las modificaciones del medio físico requieren la revisión y actualización de los deslines, ya que, en
caso contrario, existe el riesgo de que la delimitación jurídica no coincida con la realidad física.
Cabe destacar que la DGCM ha publicado en su página web, con fines informativos, un visor gráfico
del DPMT de acceso público en el que se puede seguir la línea de deslinde por todo el litoral
nacional. A este respecto, es preciso señalar que la página web indica que el DPMT se extiende
por más de 10.000 km. Sin embargo, no existe una cifra única de la longitud del litoral español ni en
la información disponible en la página web de la DGCM se han especificado los criterios de medición
aplicados:
- El Instituto Nacional de Estadística, en su anuario, señala que la longitud del litoral es 5.978
km (datos de 1985)
.
- De acuerdo con las magnitudes de longitud de costa del Instituto Geográfico Nacional,
obtenidas de su página web
el litoral costero se extiende por 7.879 km.
Adicionalmente, la página web de la DGCM incorpora enlaces a la Sede Virtual del Catastro,
destinados a favorecer la consulta de la delimitación del DPMT que, sin embargo, no estaban
operativos al tiempo de finalizar los trabajos de fiscalización (junio de 2021).
La Ley 2/2013, de 29 de mayo, de modificación de la LC introdujo la previsión de que las parcelas
de DPMT fueran objeto de inscripción en el Registro de la Propiedad
. En relación con esta
previsión, se han identificado algunas disfunciones:
- Se han identificado casos de descoordinación entre la DGCM y los registros de la propiedad,
que han motivado la denegación de inscripciones de parcelas que provenían de expedientes
A este respecto, la página web de la DGCM ofrece un gráfico con los porcentajes por provincias que está fechado a
31/12/2018, lo que no refleja un dato muy actualizado o rutina de supervisión periódica razonable de la información
publicada.
https://www.ine.es/inebaseweb/pdfDispacher.do?td=38228.
https://www.ign.es/web/ane-datos-geograficos/-/datos-geograficos/datosGenerales?tipoBusqueda=longCosta.
De acuerdo con el art. 1 del Decreto de 8 de febrero de 1946 por el que se aprueba la nueva redacción oficial de la Ley
Hipotecaria “El Registro de la Propiedad tiene por objeto la inscripción o anotación de los actos y contratos relativos al
dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
57
de deslinde
, no tanto por cuestiones jurídicas sino porque las características de la
tramitación del registro de la propiedad se fundamentan en aspectos descriptivos, lo que ha
dificultado la aceptación de evidencias gráficas
.
- La inscripción en el Registro comporta la liquidación de minutas a favor de los registradores,
aun cuando se estén inscribiendo zonas geográficas de medio natural sin edificaciones, lo
cual contrasta con la exención de tasas de que gozan los registros de la propiedad, como se
verá seguidamente.
La complejidad del marco jurídico del DPMT, con implicaciones en materias jurídicas de muy diversa
índole, unido a la escasez de medios humanos y técnicos, específicamente de perfiles
especializados en estas materia, tanto en los servicios provinciales y demarcaciones como en los
propios servicios centrales de la DGCM, ha provocado en ocasiones, la expiración de plazos para
resolver o completar trámites, circunstancia que produce efectos significativos adversos para los
intereses de la AGE en su defensa de la integridad e inalienabilidad del DPMT.
De hecho, en el curso de la fiscalización se han identificado las siguientes incidencias en relación
con los deslindes:
- Se ha advertido que los tribunales del orden contencioso administrativo (principalmente la
Audiencia Nacional) han dictado en los últimos diez años dieciséis sentencias anulando
deslindes por caducidad del procedimiento, al haberse superado el periodo máximo previsto
en la normativa para resolverlo (veinticuatro meses, de acuerdo con el art. 19 del RD
876/2014). A título ilustrativo, en 2010, la Audiencia Nacional anuló parcialmente el deslinde
de una zona costera de la provincia de Girona, ya que declaró que había expirado el plazo
para resolver, determinando la caducidad del procedimiento y por tanto la anulación de las
actuaciones efectuadas destinadas a determinar la franja de DPMT. A septiembre de 2021,
sigue sin culminarse el deslinde de ese tramo del litoral. La anulación por parte de los
tribunales de los deslindes por cuestiones de esta naturaleza, además de una debilidad en
la tutela del DPMT, supone que los recursos económicos que, con frecuencia se invirtieron
en su preparación no alcanzan sus fines y, en ocasiones, precisen actualizaciones o
revisiones.
- En algunas zonas el deslinde del DPMT y la determinación de las zonas de servidumbre de
protecciones no se ha completado. En particular, destacaban a 31 de diciembre de 2019,
por su limitado grado de avance ciertas zonas, entre ellas áreas del litoral de Doñana, al
tratarse de sectores en los que la litigiosidad ha sido elevada y ha ralentizado el proceso.
- Otra cuestión que afecta al deslinde es la necesidad de efectuar actualizaciones, ya que al
tratarse el litoral de un medio dinámico en el que se producen cambios físicos, resulta
necesario practicar nuevos deslindes. La DGCM no dispone de una base de datos
centralizada que permita identificar con celeridad aquellas zonas en las que es prioritario
actualizar el desline, siendo los servicios periféricos los que promueven estas actuaciones.
Este tipo de trabajos se enfrentan a la escasez de medios, ya que se tienen que
compatibilizar las actuaciones de los deslindes que siguen pendientes con las
actualizaciones.
DES01/**/**/**06: “No se describen literariamente las partes de la finca afectadas por el deslinde”.
Expedientes de Málaga/Cádiz en los que se rechazó inscripción.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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Desafectación de determinadas áreas en aplicación de la disposición adicional séptima de la Ley
2/2013
De acuerdo con la citada disposición adicional séptima de la Ley 2/2013, determinadas zonas
correspondientes a varios núcleos de población pertenecientes a una serie municipios citados en el
anexo de la referida Ley 2/2013 quedaron excluidos del DPMT. El Tribunal Constitucional, en su
Sentencia 233/2015, de 5 de noviembre de 2015, declaró que no era inconstitucional está
disposición (FJ 14 de la Sentencia), si bien precisó que el precepto solo supone el “presupuesto
para la iniciación del expediente de desafectación que requeriría la tramitación de un deslinde caso
por caso mediante las correspondientes resoluciones administrativas”. En la sentencia se declaró,
a su vez, que la aplicación, caso por caso, de una serie de requisitos “constituye una exigencia
previa e imprescindible para que la situación jurídica registral tanto de los bienes de dominio público
como de las fincas colindantes no perturbe la seguridad jurídica garantizada por el art. 9.3 de la
Constitución Española”. En este sentido, en ausencia de título jurídico, la inscripción de una
potencial transmisión de derechos sobre parcelas situadas en esas zonas no puede prosperar.
A este respecto, el contenido de la propia disposición señala que mediante “Orden conjunta del
Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas y del Ministro de Agricultura, Alimentación y
Medio Ambiente se determinará el procedimiento de identificación de los interesados a cuyo favor
pueda efectuarse la transmisión y el negocio jurídico a través del cual deba efectuarse dicha
transmisión, de conformidad con Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas”.
En septiembre de 2021, transcurridos siete años desde su entrada en vigor, no se había aprobado
dicha Orden, constatándose además que no se había realizado ninguna actuación orientada a
resolver la situación de provisionalidad existente, pese a que se han identificado escritos y
solicitudes presentadas por particulares que han instado a la DGCM a dar curso a esta disposición
y que no han tenido fruto.
A este respecto, si bien se elaboró una propuesta de Orden con anterioridad al periodo fiscalizado
en el seno del entonces Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, su tramitación
no prosperó, habiéndose advertido que, en el curso de su tramitación, el Consejo de Estado, emitió
un dictamen sobre el proyecto de Orden en el que manifestó que la propuesta remitida no cumplía
los requisitos formales para ser considerada una Orden conjunta.
Sobre la desafectación de las zonas comprendidas en el ámbito de aplicación de esta disposición,
el criterio recogido en la documentación obrante en la DGCM analizada en el curso de la
fiscalización, señala que la desafectación no ha de tener naturaleza gratuita, pero la inexistencia de
la Orden antes citada, así como las dificultades en la definición del procedimiento, identificación de
las parcelas a desafectar, las personas físicas y jurídicas con derechos sobre los predios y el coste
a satisfacer ha derivado en que esa disposición, en septiembre de 2021 no haya tenido virtualidad
alguna.
Como consecuencia de ello, las personas físicas o jurídicas con expectativas en relación con la
ejecución de esa desafectación ex lege de las fincas ubicadas en esos núcleos se encuentran
sujetos a una situación de inseguridad jurídica e incertidumbre. Se da la particularidad, además, de
que en este periodo temporal se han tramitado expedientes de desafectación por el procedimiento
previsto en el art 18 de la LC en otras zonas en este periodo, lo que revela que la disposición
adicional no ha tenido la efectividad que se pretendía A este respecto, no existe un procedimiento
que permita listar en el sistema DUNA los procedimientos de desafectación tramitados.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
59
II.3.1.2. EMISIÓN DE CERTIFICADOS DE NO AFECCIÓN DEL DPMT Y LA SERVIDUMBRE DE
TRÁNSITO
Otra de las manifestaciones de la protección jurídica de la integridad del DPMT es la exigencia
contenida en el art. 15.3 de la Ley 22/1988, que estipula que cuando se inste la inscripción en el
Registro de la Propiedad de predios situados en la zona de servidumbre, o colindantes, se recabe
una certificación de las demarcaciones y servicios provinciales de costas, que, además, implica el
devengo de una tasa. Este procedimiento se desarrolla en los arts. 33 a 36 del RD 876/2014 (RLC).
En el diagrama de flujos siguiente se describe el iter procedimental que siguen la expedición de
certificados por parte de las demarcaciones y servicios provinciales de costas tramitados a
instancias de los interesados que promueven la inscripción de fincas colindantes con el dominio
público marítimo terrestre. Cabe señalar que al año se tramitan, en promedio, 2.600 solicitudes de
expedición de estos certificados que pueden agruparse en tres categorías:
- No invasión del DPMT, que es el que mayor número de expedientes comporta, un 98 %,
destinado a que el servicio provincial de costas o demarcación certifique que una parcela
que se pretende inscribir no invade el DPMT.
- Obra o actuación en Zona de Servidumbre de Protección.
- Transmisión de concesiones.
DIAGRAMA DE FLUJOS 5
PROCEDIMIENTO PARA LA EMISIÓN DE CERTIFICADOS PARA EL REGISTRO
DE LA PROPIEDAD SOBRE PARCELAS CON POSIBLES AFECCIONES
EN RELACIÓN CON EL DPMT
Fuente: Elaboración propia.
Solicitud de
Certificado
Inicio Expediente
REG01 Emisión Tas a 066
Tres tipos posibles de c ertificado:
- de no invasión del DPMT
- de autorización de obr as en ZSP
- de cumplimiento c ondiciones
concesión a trans mitir
Elaboración del Certifi cado
Emisión Certificado
Si el solicitante es el R egistro de la
Propiedad hay un plazo de un mes
(certificado de no in vasión del DPMT)
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
60
Del análisis realizado se desprenden los siguientes resultados:
- Este trámite tiene como finalidad evitar que se produzcan inscripciones de derechos sobre
terrenos que forman parte del DPMT, lo que podría contravenir el carácter inalienable del
mismo. A este respecto, el plazo de emisión es de un mes desde la recepción de la
comunicación del Registro de la Propiedad. Sin embargo, de los antecedentes analizados,
se ha advertido que el plazo medio de emisión de los certificados es de 49 días, al que hay
que añadir un periodo medio de notificación de 10 días. En ese sentido, transcurrido el
referido plazo de un mes desde la petición del registrador, la finca se puede inmatricular, lo
que supone un riesgo para la adecuada protección de la integridad del dominio público, en
la medida en que puede producirse la inmatriculación con anterioridad a la emisión de un
informe negativo. A este respecto, se ha advertido que la Aplicación de gestión integral del
Dominio Público Marítimo-Terrestre (DUNA) contiene 200 expedientes en los que el plazo
de resolución fue superior a un año.
- A título ilustrativo, en el expediente REG01/15/33/0044 se produjeron una serie de
disfunciones que permitieron que, inicialmente, se diera curso a la solicitud de inscripción de
unas fincas en el Registro de la Propiedad competente a favor de titulares privados, pese a
que dichos predios se situaban en zona de dominio público marítimo terrestre. Así, el informe
de la Demarcación se emitió transcurridos más de tres meses desde la recepción del oficio
del Registro y no hubo coordinación alguna entre la Demarcación competente y el Registro,
ya que inicialmente las fincas estaban inscritas como dominio privado y fue preciso el envío
de diversas comunicaciones por parte de la Demarcación para evitar la inscripción de la
transmisión de esas fincas. A la fecha de realización de los trabajos de fiscalización (junio
de 2021), la situación registral de la finca no se ha subsanado en su totalidad ya que figura
como 50 % de titularidad del Estado y 50 % de una persona física, pese a que figura una
anotación en la que se señala que “su totalidad se encuentra dentro de dominio público, no
siendo posible su inscripción a nombre de particular”.
En lo que se refiere al procedimiento para la liquidación de las tasas por la emisión de estos
certificados (art. 87 LC), cabe reseñar lo siguiente:
- No existe una práctica homogénea en relación con la exacción de la tasa en el caso en que
la comunicación provenga de los Registros de la Propiedad, pese al dictamen de la Abogacía
del Estado de 2019, en el que concluyó que procede liquidar la tasa a los Registradores de
la Propiedad, aun cuando el beneficiario del certificado sea un tercero. A este respecto, no
consta que la DGCM dictara una circular u orden interna a todas las demarcaciones y
servicios provinciales en los que se fijara el criterio a adoptar sobre la procedencia de liquidar
la tasa cuando la solicitud de certificación proviniera de los Registros de la Propiedad.
- Se han identificado divergencias en el criterio que siguen las demarcaciones y servicios
provinciales en relación con la liquidación y acreditación del abono de la tasa al emitir la
certificación. De esta manera, en determinadas demarcaciones y servicios provinciales se
han emitido certificaciones pese a que no se había acreditado el ingreso de la tasa, ya fuera
mediante la aportación del justificante por el beneficiario o contraste en los sistemas de
información. A este respecto, la herramienta DUNA no permite trazar las solicitudes que
puedan beneficiarse de exención ni tampoco una validación que impida emitir el certificado
sin haber abonado la tasa.
- El procedimiento para emitir el certificado contempla la posibilidad de que se efectúen
actuaciones de comprobación in situ de las parcelas. Sin embargo, solo un servicio provincial
está liquidando la tasa por expedición del certificado con replanteo e inspección de obra,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
61
que comporta un importe adicional de 90 euros, frente a la emisión del certificado ordinario,
que supone 9 euros. Sin embargo, en los ejercicios 2018 y 2019, de 145 y 138 liquidaciones
giradas con replanteo, solo 71 y 56, incorporan informe de vigilante, respectivamente. Por el
contrario, otro Servicio Provincial no liquidó la tasa de inspección y replanteo pese a que se
efectuó la mencionada actuación, constando informe de los técnicos
. Ello evidencia una
falta de homogeneidad en la práctica seguida para un mismo trámite que además tiene
efectos económicos al no liquidarse una tasa por un servicio que sí se ha prestado.
II.3.1.3. PROTECCIÓN DE LA INTEGRIDAD DEL DPMT
Otra de las funciones principales de la DGCM, que desempeña a través de sus servicios centrales
y periféricos, es velar por que se respete la integridad del DPMT y ejercer las acciones que procedan
para conservarlo, siendo la identificación de ocupaciones de hecho, usos no autorizados o
modificaciones sobre las facultades concedidas sin permiso de la DGCM (verbigracia obras o
modificaciones sobre autorizaciones y concesiones) tareas de carácter prioritario.
Labores de vigilancia sobre el terreno
La DGCM ejerce las funciones de vigilancia del DPMT a través de los agentes medioambientales y
vigilantes destinados en las demarcaciones y servicios provinciales de costas, con la colaboración
de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, principalmente, de la Guardia Civil, habida
cuenta de sus funciones y ámbito territorial de competencia.
Además, una vez advertida una posible situación, la DGCM debe desarrollar las actuaciones
pertinentes para que se recupere la integridad del DPMT, incluida la tramitación de un procedimiento
sancionador, si procede.
El ejercicio de estas funciones, sin embargo, se enfrenta, por una parte, a multitud de situaciones
de hecho preexistentes ya que, incluso transcurridos más de 30 de años desde la aprobación de la
LC, persisten multitud de situaciones de hecho anteriores a la aprobación de la LC pendientes de
corregir. A su vez, la intensa actividad que se desarrolla en el litoral de nuestro país da lugar a la
aparición de circunstancias que afectan al DPMT que no siempre se advierten o corrigen, con los
medios de los que dispone la DGCM.
En las funciones de conservación y protección de la integridad del DPMT se han apreciado las
siguientes deficiencias:
- No se han logrado avances en el uso de tecnologías innovadoras, incluidos drones, para el
apoyo en la vigilancia del DPMT, pese a que esta posibilidad se ha logrado en otros
ámbitos de la Administración (verbigracia Secretaría General de Pesca). A ello hay que
añadir que las actuaciones de vigilancia que precisan realizarse desde el mar requieren
recabar la colaboración de entes que cuenten con embarcaciones, cuestión que, además,
no se encuentra formalizada en convenios o instrumentos de cooperación.
- La disminución de las plantillas de empleados públicos en tareas de vigilancia del DPMT
dificulta un ejercicio adecuado de las funciones de aseguramiento de la integridad del DPMT.
Además, la disminución de efectivos no es homogénea entre las distintas demarcaciones y
servicios provinciales y, habida cuenta de la rigidez de las estructuras de personal, se
Expediente REG01/**/**/0035.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
62
producen desequilibrios en las dotaciones entre unas áreas territoriales y otras, lo que
implica que la eficacia de la vigilancia no sea homogénea.
- La escasez de medios se ha traducido en la existencia de dificultades para identificar hechos
susceptibles de corrección, documentar adecuadamente dichos hechos e impulsar la
tramitación de los expedientes administrativos, ya sean de recuperación o sancionadores.
- La organización y planificación de las actuaciones de vigilancia no es homogénea en las
distintas demarcaciones y servicios provinciales. Así, existen servicios provinciales en los
que los agentes dedicados a la vigilancia tienen la localidad donde se sitúa su base ya
identificada en la relación de puestos de trabajo y otros en los que no existe esta concreción.
Adicionalmente, en unas demarcaciones y servicios se ha desarrollado en mayor medida la
planificación de las actuaciones de vigilancia mientras que en otras el grado de planificación
es escaso. A este respecto, habida cuenta de la escasez de recursos existentes, la
existencia de planes de trabajo y mecanismos de reporte permite optimizar en mayor medida
los recursos destinados a la vigilancia sobre el terreno.
Recuperaciones posesorias
Una de las facultades que se reconoce a la AGE (art. 10 de la LC y art. 14 del RD 876/2014) sobre
bienes de DPMT es la de ejercer la recuperación posesoria en relación con ocupaciones de hecho.
A su vez, los arts.107 y 108 de la LC regulan la ejecución forzosa como mecanismo coercitivo para
recuperar y retornar el DPMT a su situación original.
En el curso de los trabajos de fiscalización se ha advertido que la aplicación DUNA recoge un
descenso progresivo del número expedientes de recuperación posesoria tramitados. Así, en el
periodo 2016-2020 se han grabado 90 expedientes, frente a 316 en el periodo 2011-2015 o 1.412
en el periodo 2006-2010.
El seguimiento de estos expedientes adolece de ciertas deficiencias:
- La aplicación DUNA no incorpora información sobre el origen de los procedimientos, aunque
de la información analizada se desprende que la mayor parte de los procedimientos de
recuperación posesoria proceden de expedientes sancionadores.
- La aplicación DUNA no discrimina los expedientes de recuperación posesoria de los de
ejecución forzosa a efectos de reporte, debiéndose analizar individualmente para determinar
cuántos expedientes de recuperación posesoria han derivado en ejecuciones forzosas.
- Al margen de los registros migrados o no explotables, se han identificado 1.721 registros
correspondientes a ese periodo 2016-2020 que no tienen sus registros completos
.
- Las demarcaciones y servicios provinciales disponen de listados de actuaciones de
recuperación posesoria al margen de DUNA, por lo que la información sobre estos
procedimientos registrada es, en todo caso, incompleta.
Del análisis de los expedientes de recuperaciones posesorias (1.028 expedientes), se desprende
que el plazo medio de resolución del procedimiento es de 88 días. De ellos, solo 63 han concluido
El campo nombre estaría vacío en 341 registros, un 27 %, no existe fecha de resolución del expediente en 642 registros,
un 38 %, y la fecha de inicio del expediente estaría vacía en 721 registros, un 23 % . Además, hay expedientes, como el
REP01/**/**/**67 cuya fecha de resolución es incongruente (año 2206), sin que haya sido advertido o corregido el error.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
63
en un procedimiento de ejecución forzosa. En relación con esta cuestión, cabe señalar que
transcurrieron en promedio 232 días desde el inicio de una recuperación posesoria hasta la
finalización de los procedimientos de ejecución forzosa, lo que denota la complejidad del
procedimiento y la limitación de medios de la DGCM.
Por otra parte, de las hojas de trabajo de las demarcaciones y servicios provinciales en las que se
tienen identificadas y documentadas ocupaciones o circunstancias en las que presumiblemente se
están produciendo, lo cierto es que carecen de los recursos suficientes para impulsar la tramitación
de las actuaciones, lo que supone, en cierto modo, un riesgo de que queden sin respuesta, de facto,
este tipo de situaciones, o la respuesta resulta infructuosa
.
A título ilustrativo, de la información que se recabó de las Demarcaciones y Servicios Provinciales
que fueron entrevistados en el curso de la fiscalización, se cuantificaron, en la provincia de Castellón
358 ocupaciones sin título y 73 actuaciones de demolición identificadas como pendientes. Por su
parte, en la provincia de Las Palmas, existían 62 actuaciones de demolición identificadas,
destinadas a retrotraer el estado del DPMT a su situación original, por usos irregulares o
concesiones extinguidas, figurando algunas situaciones pendientes desde la entrada en vigor de la
LC, más de 30 años antes del periodo fiscalizado. En los expedientes REP01/15/30/0002 o
REP01/18/03/0002 se evidencia que la falta de medios no está permitiendo iniciar los expedientes
sancionadores que corresponderían con las recuperaciones posesorias tramitadas.
Además, al no estar registradas en la aplicación de gestión, DUNA, no resulta viable, sin un trabajo
específico, la cuantificación precisa de la dimensión de este problema ni la identificación de las
zonas más afectadas, evidenciando, nuevamente, las carencias de la utilización de la aplicación
como herramienta para el tratamiento de la información y la toma de decisiones.
Por tanto, las limitaciones en lo que se refiere a la capacidad de gestión de las unidades
administrativas (Subdirección General de DPMT, demarcaciones y servicios provinciales) de la
DGCM a efectos de ejercer las potestades coercitivas de defensa de la integridad del DPMT,
implican un riesgo de que situaciones no permitidas por la LC no se estén corrigiendo.
II.3.1.4. INFORMES SOBRE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
Una de las facultades más significativas atribuidas a la AGE para ordenar y proteger el litoral es la
emisión de los informes sobre los instrumentos de planeamiento urbanístico, pues permite ejercer
una influencia de carácter transversal. A este respecto, la DGCM ha de emitir informe preceptivo
sobre los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico que ordenen el litoral (municipales
esencialmente), de acuerdo con los arts. 117.1 y 117.2 de la LC y 227.1 y 227.2 del RD 876/2014.
Los informes, de carácter preceptivo y vinculante, se emiten en dos momentos temporales distintos,
antes de la aprobación inicial y también con carácter previo a la aprobación definitiva,
respectivamente. Esta facultad se fundamenta en el indudable impacto potencial de la planificación
del territorio sobre el litoral ya que, en caso de que sea desfavorable, el precepto contempla que “se
abrirá un período de consultas, a fin de llegar a un acuerdo [entre el ente que promueve el
instrumento de planeamiento y la DGCM].
En el cuadro siguiente se recoge el número de informes emitidos:
Hay casos particularmente llamativos, como el correspondiente al expediente SAN01/96/39/0029-REP02/06) en el que
se han identificado hasta seis intentos de ejecución forzosa sobre un mismo expediente.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
64
CUADRO Nº
LISTADO DE INFORMES DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
(2014-2020)
(Número de informes)
Año
Informes artículo
117.1 LC
Informes artículo
117.2 LC
Sin identificar
Totales
2014
190
115
78
383
2015
173
126
26
325
2016
114
77
37
228
2017
151
71
44
266
2018
163
117
25
305
2019
143
149
25
317
2020
132
102
48
282
Total
1.066
757
283
2.106
Fuente: DGCM.
En primer lugar, cabe reseñar que la estadística de informes emitidos aportados por la DGCM no
coincide con los datos que figuran en la aplicación DUNA, como muestra el siguiente cuadro:
CUADRO Nº
NÚMERO DE INFORMES DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
(2014-2020)
(Número de informes)
Año
Número de informes
totales según estadística
DGCM (A)
Número de Informes DUNA (B)
Diferencia (A-B)
2014
383
362
21
2015
325
330
-5
2016
228
257
-29
2017
266
295
-29
2018
305
325
-20
2019
317
348
-31
2020
282
294
-12
Total
2.106
2.211
-105
Fuente: Aplicación DUNA y DGCM.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
65
Estas diferencias se deben, entre otras, a las siguientes causas:
- La gestión y seguimiento de los expedientes se está efectuando, en ocasiones, mediante
hojas auxiliares al margen del sistema, lo que supone una práctica que no se acomoda a las
instrucciones internas de la Dirección General, que implican utilizar la aplicación como
herramienta integral para tramitar y realizar el seguimiento de los procedimientos. Esta
circunstancia supone una debilidad de control interno, incrementa el riesgo de error y puede
suponer una cierta duplicación de tareas, ya que, en la práctica, los expedientes de informes
se registran en DUNA necesariamente cuando tienen entrada en registro administrativo.
- La fiabilidad de los registros de la aplicación es limitada, ya que la codificación de los
expedientes de informe no es uniforme. En este sentido, se han advertido procedimientos
de emisión de informes de planeamiento registrados en otras categorías
distintas a las que
correspondería según el manual interno, así como expedientes registrados en DUNA con
datos incongruentes o incompletos (no consta la fecha de vencimiento del plazo para emitir
informe, no se ha identificado correctamente la categoría de expediente de que se trata,
entre otros
). Además, hay numerosos campos relevantes no cumplimentados (fecha de
informe, fecha de vencimiento del plazo para emitir informe, entre otros) y, por otro lado, el
diseño de la aplicación no diferencia entre los expedientes que responden a la emisión de
informe sobre la aprobación inicial y la definitiva, lo que dificulta su seguimiento.
Adicionalmente, se han apreciado incidencias significativas en la emisión de estos informes:
- Hay carencias significativas en la dotación de funcionarios con el perfil funcional necesario
para realizar las tareas que comporta, atendiendo a las funciones de la DGCM. Así, en la
Subdirección General de DPMT solo está destinada una funcionaria con perfil especializado
en la materia (con titulación en ámbitos relacionados con el urbanismo o arquitectura), lo
que se traduce en que la unidad carece de capacidad para emitir los informes preceptivos
sobre las propuestas de instrumentos de planeamientos de los ayuntamientos del litoral. Ello
ha motivado acudir recurrentemente a encargos a TRAGSATEC. De hecho, en relación con
estas funciones se produjo una condena al MITERD por cesión ilegal de trabajadores, ya
que se venían prestando servicios ininterrumpidamente desde 2007 para el apoyo a la
emisión de informes sobre planeamiento como se analiza en el subepígrafe II.3.7.2, e incluso
para el registro de expedientes en DUNA y en el registro administrativo interno de la
Subdirección General.
- Existe un desequilibrio entre el volumen de informes a emitir y la capacidad de respuesta de
la DGCM. Así, la DGCM recibe, en promedio, 300 expedientes al año sobre los que procede
emitir informe sobre instrumentos de planeamiento urbanístico (arts. 117.1 y 117.2 de la LC
y 227 del RD 876/2014), que deben revisarse por una única persona, que es el único efectivo
de personal funcionario con perfil funcional adecuado, lo que implicó que, entre 2019 y 2020,
de los expedientes que tienen una fecha de vencimiento para emitir informe, estaban 56 y
50, respectivamente, sin firmar en septiembre de 2021.
- Adicionalmente, el periodo medio de emisión de informes (al margen de los expedientes en
los que no se llegó a emitir informe) en el periodo comprendido entre 2015 y septiembre de
La categoría de procedimiento “PLA” es específica prevista para registrar en DUNA la tramitación de informes sobre
instrumentos de planeamientos, mientras que la categoría “INF” es genérica. Se han identificado informes de
planeamientos encuadrados en la categoría “INF”.
Expediente PLA01/**/**/0003-PLA02/01. 1 9 expedientes fechados en 2019 bajo la categoría INF que corresponden a
planeamiento.
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2021 fue de 129 días y 114 días, respectivamente, cuando los informes deben emitirse en
el plazo de un mes (art. 117.1 LC) y dos meses (art.117.2 LC), respectivamente. En este
sentido, solo el traslado del expediente de los servicios periféricos a la Subdirección General
de DPMT consumió, en promedio, 40 días en ese periodo.
- También se ha advertido que las entidades locales no siempre cumplen con rigor el deber
de remitir para informe sus instrumentos de planeamiento, lo que precisa un trabajo
permanente de revisión en boletines y diarios oficiales provinciales y autonómicos para
identificar planes urbanísticos en trámite que no hayan sido comunicados a la DGCM.
El hecho de que la DGCM no emita todos los informes preceptivos, así como la tramitación de
planes por las entidades locales sin conocimiento de la DGCM, implica un riesgo de que se
planifique una evolución urbanística que no tenga en cuenta el riesgo del efecto del cambio climático
o proponga un desarrollo que no sea compatible con las medidas de protección del litoral.
II.3.2. Utilización privativa y aprovechamiento especial del DPMT: concesiones y
autorizaciones
La LC, así como el programa presupuestario 456D, se fundamentan en la promoción de un uso
común, público, libre y gratuito a la ribera y al litoral. Por ello, cualquier exceso sobre ese uso común,
en palabras de la LC, que se caracterice por sus “especiales circunstancias de intensidad,
peligrosidad o rentabilidad y los que requieran ejecución de obras e instalaciones” ya sea privativo,
con fines de rentabilidad económica o porque conlleve la instalación de equipamientos, entre otras
circunstancias, está sujeto a que exista un título recogido en la LC que lo ampare (art. 31 de la LC):
autorización, concesión, reserva o adscripción.
La utilización de mayor intensidad es aquella que implica la exclusión para la utilización por otros
sujetos del DPMT o que ampara la realización de actividades económicas y por ello está sujeta al
otorgamiento de concesiones y autorizaciones.
II.3.2.1. CONCESIONES
El capítulo V del Título III de la LC, arts. 64 y siguientes, regula las concesiones sobre el DPMT, que
se desarrolla también en el capítulo V del Título III del RD 876/2014 (art. 131 y siguientes). En
síntesis, está sujeta a concesión la ocupación del DPMT por obras o instalaciones no desmontables,
así como otras ocupaciones por un periodo superior a cuatro años. El otorgamiento de concesiones
está extensamente regulado al suponer una excepción al principio de uso libre y común del DPMT.
Es preciso aclarar que el régimen de las concesiones ha de tener en consideración los títulos que
fueron concedidos con arreglo al marco normativo existente antes de la entrada en vigor de la LC.
A este respecto, en 2019 convivían títulos de utilización sobre el DPMT y su zona adyacente
concedidas con arreglo a:
- Títulos de propiedad privada inscritos en el registro de la propiedad sobre predios situados
en la zona adyacente al litoral marítimo con anterioridad a la declaración de dominio público
de estos espacios, lo que se efectuó definitivamente en 1969.
- Leyes de Puertos de 1880 y 1928, siendo estas disposiciones las primeras que reconocen
la existencia de una zona marítimo terrestre.
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- La Ley de Costas de 26 de abril de 1969.
- La Ley 22/1988, en su redacción original, vigente entre julio de 1988 y mayo de 2013.
- La LC, en su redacción vigente tras la entrada en vigor de la Ley 2/2013.
El procedimiento para el otorgamiento concesiones se desarrolla, en los arts. 151 y siguientes del
RD 876/2014. En ese sentido, el otorgamiento de autorizaciones es competencia de la DGCM a
propuesta de las demarcaciones y servicios provinciales de costas. No obstante, las comunidades
autónomas de Cataluña y Andalucía tienen transferida la competencia para otorgar concesiones,
de acuerdo con lo previsto en sus respectivos Estatutos de Autonomía y los Reales decretos de
traspaso de competencias
.
A efectos de la exposición, se aludirá primero a las concesiones transitorias, que se refieren a
situaciones que se vieron afectadas por la LC y, en segundo lugar, a las concesiones de carácter
ordinario.
Concesiones transitorias
En primer lugar, cabe aludir, muy sintéticamente, al tratamiento de los derechos preexistentes sobre
zonas declaradas como DPMT. Así, la entrada en vigor de la LC, en 1988, en aplicación del art.
132.2 de la CE, implicó una intervención muy significativa sobre los derechos de propiedad en las
zonas litorales y los títulos de utilización preexistentes.
De esta manera, predios y zonas de propiedad privada perdieron tal condición ex lege, aplicándose
un régimen transitorio sobre esas zonas. Así, la disposición transitoria primera de la LC, en su
redacción original determinó que “los titulares de espacios de la zona marítimo-terrestre, playa y
mar territorial que hubieran sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme
anterior a la entrada en vigor de la presente Ley pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación
y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, a cuyo efecto deberán solicitar la
correspondiente concesión en el plazo de un año a contar desde la mencionada fecha. La concesión
se otorgará por treinta años, prorrogables por otros treinta, sin obligación de abonar canon.
La Ley 2/2013, modificó algunos aspectos relevantes de esta disposición, ampliando a 75 años la
duración de la prórroga de 30 años de las concesiones concedidas con arreglo a las disposiciones
transitorias primera y segunda de la LC.
En cualquier caso, la disposición transitoria primera de la LC contempla dos soluciones
diferenciadas:
1) Concesión de treinta (30) años prorrogables por otros treinta (30), respetando los usos y
aprovechamientos legalmente existentes y sin obligación de abonar canon.
2) Posibilidad de concesión de treinta (30) años, respetando los usos y aprovechamientos
legalmente existentes y con obligación de abonar canon.
Real Decreto 62/2011, de 21 de enero, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la
Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de ordenación y gestión del litoral Real Decreto 1404/2007, de 29 de
octubre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Generalitat de Cataluña en materia
de ordenación y gestión del litoral (autorizaciones e instalaciones marítimas) y Real Decreto 1387/2008, de 1 de agosto,
sobre ampliación de funciones y servicios traspasados a la Generalitat de Cataluña por Real Decreto 1404/2007, de 29
de octubre, en materia de ordenación y gestión del litoral.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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Esta disposición transitoria interviene sobre un ámbito de extraordinaria complejidad, ya que ha de
atender múltiples situaciones jurídicas preexistentes, como pueden ser, entre otras posibles, las
siguientes:
- Deslindes practicados con arreglo a la Ley de Costas de 1969.
- Terrenos inscritos en el registro con anterioridad a la Ley de Puertos de 1870, en el que ha
de tenerse en cuenta un tracto registral ininterrumpido (aplicación de la Ley Hipotecaria).
- Predios cuya titularidad ha sido declarada en virtud de sentencia judicial firme.
- Zonas no deslindadas por la AGE.
El procedimiento para tramitar estas concesiones por la DGCM se recoge, muy sintéticamente en
el siguiente diagrama de flujos:
DIAGRAMA DE FLUJOS 6
PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE CONCESIONES TRANSITORIAS
SOBRE EL DPMT
Fuente: Elaboración propia.
Adicionalmente, la fecha de cómputo de los periodos de 30 años del plazo de concesión no fue el
mismo en todos los casos. Así, se recogen dos posibilidades:
- En las concesiones solicitadas en el plazo previsto (un año desde la entrada en vigor de la
ley, el 29 de julio de 1988), se computa desde la fecha de la concesión.
- En las concesiones que se solicitaron con posterioridad, la fecha de cómputo es el 29 de
julio de 1989, de acuerdo con el desarrollo de esa disposición que se contiene en el RD
876/2014 (disposiciones transitorias) y en la Orden APM/241/2018, de 23 de febrero, por la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
69
que se aprueba el pliego de condiciones generales para el otorgamiento de concesiones
demaniales con arreglo a lo establecido en la disposición transitoria primera de la LC.
La competencia para otorgar las concesiones con arreglo a la disposición transitoria primera
corresponde al titular del Ministerio (en el periodo fiscalizado Ministra para la Transición Ecológica),
si bien, el ejercicio de esta competencia está delegada en la Directora General para la Costa y el
Mar
. No obstante lo anterior, la tramitación de los expedientes se efectúa por la demarcación o
servicio provincial donde se sitúa la zona sobre la que se otorgará la concesión que lo eleva a la
DGCM a través de la Subdirección General de DPMT.
La finalización del periodo inicial de 30 años de estas concesiones transitorias originó una carga
excepcional de trabajo en los servicios provinciales y demarcaciones de costas concentrado en un
periodo de tiempo escaso, al acumularse una gran cantidad de solicitudes de prórrogas. En el
momento de finalizar los trabajos de fiscalización, algunas demarcaciones y servicios provinciales
mantenían un volumen muy significativo de solicitudes sin tramitar. De hecho y, a título ilustrativo,
en una Demarcación de Costas (Baleares) se identificaron 159 expedientes de solicitudes de
concesiones transitorias pendientes de resolver a 31 de diciembre de 2020. En 46 de ellos se habían
efectuado trámites en 2020, pero 116 solicitudes, el 73 % carecen de fecha de registro en la hoja
de seguimiento o si existe, es anterior a 2016, lo que revela la acumulación de tareas pendientes
de resolver.
A ello hay que añadir que un número significativo de interesados no solicitaron nunca una concesión
transitoria sobre determinados predios con situaciones de hecho diversas, circunstancia a la que se
suma que la tramitación de oficio de concesiones transitorias ha sido muy excepcional. En estos
casos, los ocupantes de las parcelas y espacios dejan de ostentar derechos sobre esos espacios
que están sujetos a actuaciones de recuperación posesoria por parte de la DGCM. Al cierre de los
trabajos de fiscalización, la DGCM carecía de un plan para abordar esta situación y tampoco tenía
una estimación de la dimensión de las actuaciones a acometer.
Concesiones ordinarias
De acuerdo con el art. 64 de la LC, “la ocupación de los bienes de dominio público marítimo-terrestre
estatal con obras o instalaciones no desmontables estará sujeta a previa concesión otorgada por la
AGE” (y las comunidades autónomas de Cataluña y Andalucía, de acuerdo con los respectivos RD
de traspaso de competencias).
La concesión otorga un derecho de utilización o explotación privativo del DPMT por un periodo de
tiempo que no excederá de 75 años, incluyendo las prórrogas. A su vez, cabe añadir que las
concesiones son transmisibles mortis causa y, desde la entrada en vigor de la Ley 2/2013, también
inter vivos, previa autorización de la DGCM.
En el diagrama de flujos siguiente se recogen los hitos principales de la tramitación de las
concesiones tramitadas a instancias de un interesado.
En el periodo fiscalizado, en virtud de la Orden TEC/1425/2018, de 17 de diciembre, de delegación de competencias.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
70
DIAGRAMA DE FLUJOS 7
PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE CONCESIONES SOBRE DPMT
Fuente: Elaboración propia.
La DGCM facilitó un listado en el que constaban 3.495 concesiones vigentes a 31 de diciembre de
2019. Sin embargo, se ha evidenciado un riesgo cierto de que diversos títulos de concesión que
figuran en ese listado hayan expirado a tenor de las debilidades de las funcionalidades de reporte
de DUNA, así como que otras otorgadas por las comunidades autónomas con competencias
transferidas, como se analiza en el epígrafe II.3.5, no consten en el mismo, al no haberse
comunicado a la DGCM.
En relación con esta cuestión, la DGCM no había elaborado, en septiembre de 2021, el registro de
usos previsto en el art. 80 del RD 876/2014 y que abarcaría, entre otras, las concesiones vigentes
sobre DPMT. Ello supone una debilidad significativa de los procedimientos de control interno de la
DGCM que, además, afecta la protección del DPMT y la identificación de los usos del mismo.
En lo que respecta al procedimiento de tramitación para el otorgamiento de concesiones, el art. 151
del RD 876/2014 prevé la existencia de un “pliego de condiciones generales”. Sin embargo, los
pliegos generales que se están aplicando al tiempo de finalizar los trabajos de fiscalización fueron
aprobados por Orden de 8 de noviembre de 1985, del entonces Ministerio de Obras Públicas y
Urbanismo
, aprobados con arreglo a las disposiciones vigentes con anterioridad a la LC. A este
respecto, los pliegos de condiciones particulares de las concesiones otorgadas en el periodo
fiscalizado contienen algunas modificaciones en relación con el literal de la Orden de 1985, antes
referida, sin que conste una modificación formal de la misma.
Como se muestra en el diagrama de flujos, el procedimiento de tramitación de las concesiones
prevé un trámite de información pública, así como la emisión de informes de diversos órganos, tanto
de la AGE como de otras Administraciones Públicas. Cabe añadir que el RD 876/2014 concede a
la Administración la facultad de convocar procedimientos de concurrencia competitiva, “concursos”,
Orden de 8 de noviembre de 1985, del entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, por la que se aprueba el
pliego de condiciones generales para concesiones demaniales en las playas, zona marítimo-terrestre y mar territorial que
se otorguen al amparo del art. 10 de la Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre costas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
71
para otorgar concesiones, lo que suspende los procedimientos iniciados por solicitud de interesados
sobre la zona a la que se refieran.
Pese a que el plazo máximo para resolver solicitudes de concesiones es de seis meses, de acuerdo
con el RD 876/2014, el plazo promedio para resolver ha excedido ampliamente este periodo. Así,
de los expedientes que disponen de fechas para efectuar el cálculo, el periodo promedio de
resolución en 2016, 2017, 2018 y 2019 fue, en todos los años, superior a 500 días, más del doble
del periodo estipulado. De hecho, en las concesiones otorgadas en esos años, desde que se produjo
la entrada del expediente en la Subdirección General de DPMT, procedente de las unidades
territoriales, hasta que se resuelve el periodo superó, en todos los casos, los 365 días. A este
respecto, la normativa de aplicación prevé una desestimación por silencio administrativo.
Cabe señalar que el volumen de expedientes no es homogéneo entre las demarcaciones y servicios
provinciales, acusando alguno de ellos sobrecargas de trabajo muy significativas que dan lugar a
que un alto número de solicitudes continúen pendientes de resolución, lo que no es acorde con la
obligación genérica de resolver los procedimientos administrativos, enunciada en el art. 21 del
LPAC.
Por otra parte, se tramitaron 1.072 solicitudes de concesión en el periodo comprendido entre 2016
y 2020. A título ilustrativo, la demarcación de costas de Baleares aportó un listado de ámbito interno
en el que figuraban 678 solicitudes efectuadas con arreglo al art. 152 del RD 876/2014
(concesiones) posteriores a 2005 pendientes de trámite en el seno de la propia demarcación, lo que
revela el grado de desequilibrio de las cargas de trabajo.
De hecho, como se analiza en el subapartado II.3.7, la DGCM ha tramitado reiteradamente encargos
a medios propios (a TRAGSATEC) para el apoyo en la tramitación de expedientes de concesiones
de DPMT. Este apoyo se ha extendido tanto a las tareas que efectúan las demarcaciones y servicios
provinciales como al que se realiza desde servicios centrales y comprende un amplio elenco de
aspectos: digitalización de documentos, estudio de planos y solicitudes, revisión de alegación,
análisis del cumplimiento de la normativa de aplicación, entre otros.
A su vez, la gestión de estos procedimientos, complejos de por sí, se agrava ya que la información
que arroja DUNA sobre los expedientes de solicitud de concesión no es suficientemente fiable, dado
que contiene multitud de incongruencias, fechas ilógicas, documentación incompleta, versiones
provisionales y definitivas no jerarquizadas ni ordenadas, entre otras deficiencias, lo que se ha
traducido en que las unidades administrativas de la DGCM hayan elaborado documentos de trabajo
al margen del sistema para el seguimiento de los procedimientos, así como para el control de
trámites y, a su vez, ha dificultado seguir la pista de auditoría en los trabajos de fiscalización.
II.3.2.2. AUTORIZACIONES
El capítulo IV del Título III de la LC, arts. 51 y siguientes, regula las autorizaciones sobre el DPMT,
que se desarrolla también en el capítulo IV del Título III del RD 876/2014, arts. 110 y siguientes. En
síntesis, están sujetas a autorización “las actividades en las que, aun sin requerir obras o
instalaciones de ningún tipo, concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
72
rentabilidad, y asimismo la ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones
desmontables o con bienes muebles”
.
El procedimiento para el otorgamiento de autorizaciones se desarrolla, al igual que en concesiones,
en el art. 110 y siguientes del RD 876/2014.
El otorgamiento de autorizaciones es competencia de las demarcaciones y servicios provinciales
de costas. No obstante, las comunidades autónomas de Cataluña y Andalucía tienen transferida la
competencia para este otorgamiento de autorizaciones, en los términos de sus respectivos
Estatutos de Autonomía y los Reales decretos de traspaso de competencias
.
En relación con las autorizaciones, la normativa hace una mención especial respecto de:
- Autorizaciones para los servicios de temporada en playas.
- Autorizaciones de vertidos al mar.
- Autorizaciones para extracción de áridos y dragados, previstas en el art. 126 y siguientes
En el sistema DUNA, para el periodo 2016-2020, aparece un total de 21.600 expedientes
relacionados con autorizaciones, de los cuales corresponden a solicitudes de otorgamiento:
- 6.617 autorizaciones de servicios de temporada en playas.
- 9.483 otras autorizaciones.
- 771 autorizaciones de servicios de temporada otorgadas por las comunidades autónomas
con competencias transferidas.
- 3.254 otras autorizaciones transferidas.
En lo que respecta al procedimiento, pese a que el art. 151 del RD 876/2014 prevé la aprobación
de un pliego general para autorizaciones, al término de los trabajos de fiscalización no se había
aprobado por parte de la DGCM, por lo que cada demarcación o servicio provincial establece los
que resultan de aplicación a las autorizaciones que se conceden.
Al igual que en lo que se refiere a concesiones, la Administración puede acordar abrir un proceso
de concurrencia competitiva que suspendería los procedimientos de solicitud de autorización
iniciados por solicitud de los interesados.
El art. 51.2 define el concepto de instalación desmontable, señalando que ostentan tal condición aquellas que:
a) Precisen a lo sumo obras puntuales de cimentación, que en todo caso no sobresaldrán del terreno.
b) Estén constituidas por elementos de serie prefabricados, módulos, paneles o similares, sin elaboración de materiales
en obra ni empleo de soldaduras.
c) Se monten y desmonten mediante procesos secuenciales, pudiendo realizarse su levantamiento sin demolición y siendo
el conjunto de sus elementos fácilmente trasportable.
Real Decreto 62/2011, de 21 de enero, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la
Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de ordenación y gestión del litoral Real Decreto 1404/2007, de 29 de
octubre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Generalitat de Cataluña en materia
de ordenación y gestión del litoral (autorizaciones e instalaciones marítimas) y Real Decreto 1387/2008, de 1 de agosto,
sobre ampliación de funciones y servicios traspasados a la Generalitat de Cataluña por Real Decreto 1404/2007, de 29
de octubre, en materia de ordenación y gestión del litoral.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
73
Autorizaciones de servicios de temporada en playas.
La tramitación de la autorización de servicios de temporada en playas se rige por los arts. 113 y
siguientes del RD 876/2014), siendo el procedimiento en síntesis el reflejado en el siguiente
diagrama:
DIAGRAMA DE FLUJOS 8
PROCEDIMIENTO PARA LA AUTORIZACIÓN DE SERVICIOS DE TEMPORADA EN PLAYAS
Fuente: Elaboración propia.
Cabe destacar que, preferentemente, la autorización para servicios de temporada en playas se
tramita por los ayuntamientos cuyo término municipal comprende una zona del litoral, aunque
excepcionalmente en ausencia de solicitud agrupada, los interesados pueden solicitarla
individualmente.
Otras autorizaciones
El resto de autorizaciones, con la salvedad de los vertidos al mar, se tramita, en líneas generales,
como muestra el siguiente diagrama de flujos:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
74
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 9
PROCEDIMIENTO DE TRAMITACIÓN DEL RESTO DE AUTORIZACIONES
Fuente: Elaboración propia.
En el conjunto autorizaciones distintas de las previstas en categorías específicas se incluyen un
amplísimo elenco de actuaciones: eventos deportivos, rodajes cinematográficos, intervenciones
específicas, investigaciones.
Una circunstancia que se ha advertido, principalmente en relación con actividades puntuales, es la
adopción del acuerdo de autorización con posterioridad a la celebración del evento.
II.3.2.3. OTRAS FIGURAS: ADSCRIPCIONES, RESERVAS Y SERVIDUMBRES
Adscripciones
La adscripción, de acuerdo con la LC, consiste en “destinar bienes de dominio público marítimo-
terrestre a las CCAA para la construcción de puertos y vías de transporte de titularidad de aquéllas,
o de ampliación o modificación de las existentes” (arts. 49 y 50 de la LC) y arts. 104 y siguientes del
Reglamento de Costas (RD 876/2014).
En DUNA consta que se tramitaron 46 adscripciones en el periodo comprendido entre 2016 y 2020.
De las pruebas efectuadas en el curso de la fiscalización se desprenden las siguientes cuestiones:
- El sistema DUNA no permite detallar si los expedientes que se tramitan corresponden a obra
nueva, ampliación o modificación de la infraestructura, que son los tipos de adscripciones
según la LC. Además, la información contenida en el sistema sobre este procedimiento es,
en líneas generales, poco detallada, lo que requiere acudir a los documentos en los que se
fundamenta la adscripción.
- No queda traza en la aplicación de la revisión por los agentes y vigilantes de costas de la
comprobación del cumplimiento de algunos de los aspectos más significativos de las
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
75
adscripciones (superficie máxima, aguas residuales, conducciones eléctricas) de acuerdo
con el RD 876/2014 (Reglamento de la Ley de Costas). Como evidencia de las dificultades
en el control de adscripciones, se identificó un expediente (ADS01/15/03/0002) en el que se
produjo la emisión de liquidación por los cuatro ejercicios anteriores en un solo acto, ya que
no se había advertido la realización del hecho imponible con anterioridad.
- El sistema mostraba 540 expedientes abiertos de adscripciones en septiembre de 2021. De
ellos, 220 expedientes constaban sin actuaciones en el sistema desde una fecha anterior a
2015. Cabe resaltar que los cinco expedientes de reversión de adscripciones del sistema,
uno, de 2007, dos de 2011 y otros de 2016, siguen activos, transcurridos varios años desde
la última actuación registrada
.
- Se ha advertido una inadecuada cumplimentación de la información en el sistema DUNA,
con expedientes con campos en blanco, o incoherentes entre sí, lo que impide conocer la
situación real del expediente (como por ejemplo ADS01/**/**/**06 o ADS01/**/**/**02).
- Las comunidades autónomas (con la excepción de una, que sí lo hace), no convocan a las
demarcaciones y servicios provinciales de costas al Acta y Plano de Reconocimiento Final
de las Obras, pese a que es una comprobación preceptiva de la Ley de Costas en la que los
representantes de la AGE comprueban que las actuaciones realizadas sobre el DPMT se
corresponden con lo proyectado. Tampoco están remitiendo a la DGCM ni a sus
demarcaciones y servicios provinciales las concesiones que otorgan en las zonas que han
sido objeto de adscripción (puertos autonómicos, carreteras, entre otros). Como
consecuencia de ello, existe el riesgo de no estar liquidando la tasa a favor de la AGE que
correspondería por las concesiones efectuadas por las comunidades autónomas a terceros
en zonas adscritas del DPMT (art. 106.4, último inciso del RD 876/214).
- Se advierten ciertas disfunciones en el iter temporal de la tramitación de los expedientes, así
en el expediente ADS01/**/**/**01 habría tardado 544 días en firmarse el acta de adscripción
desde la fecha de emisión del informe favorable. Sin embargo, la fecha de resolución de
establecimiento del canon se dictó dos años después (15/01/2015) de la fecha de firma del
acta.
Reservas
El art. 47 de la LC reconoce a la AGE la facultad de “reservarse la utilización total o parcial de
determinadas zonas del DPMT exclusivamente para el cumplimiento de fines de su competencia”.
De acuerdo con ese precepto y con el art. 102 del RD 876/2014, la reserva “podrá ser para la
realización de estudios e investigaciones, o para obras, instalaciones o servicios” y deberá
acordarse por el Consejo de Ministros. De las actuaciones efectuadas sobre procedimientos de
reserva se desprende lo siguiente:
- Solo se han tramitado 128 expedientes de reservas desde 2005 y, de ellos, 28 son
posteriores a 2015.
- En líneas generales, la información cumplimentada en varios de los campos relevantes de
los expedientes de reserva en la aplicación DUNA (nombre solicitante reserva, fecha de
informe, fecha acuerdo Consejo de Ministros) es incompleta, o incoherente (muchos
Expedientes: ADS01/**/**/0001-ADS02/01, ADS01/**/**/0010-ADS02/01, ADS01/**/**/0061-ADS02/01,
ADS01/**/**/0004-ADS02/01 y ADS01/**/**/0008-ADS02/01.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
76
expedientes indican informe desfavorable pero luego hay acuerdo del Consejo de Ministros),
lo que genera dudas sobre la fiabilidad de la información.
- Pese a que el art. 102.2 del RD indica que “[La Reserva] se limitará al tiempo necesario para
el cumplimiento de los fines”, ni en los propios acuerdos de reserva analizados ni en el diseño
de campos para esta clase de expedientes en DUNA, se ha establecido una fecha de
finalización de esta, que conlleve una posterior supervisión de su cumplimiento, limitándose
a indicar que la reserva se extenderá por el “tiempo necesario para la realización de las
obras”. A su vez, ni en los propios acuerdos ni en la aplicación se ha establecido la fecha de
finalización de la reserva, pese a que lo prescribe el precepto, limitándose a definir fechas
genéricas (se extenderá por el “tiempo necesario para la realización de las obras”). También
se han identificado procedimientos que no han tenido continuidad, como el expediente
RES01/17/20/0001 sin ningún avance desde febrero de 2018.
- Dada la naturaleza del trámite resulta excepcional que se giren liquidaciones de cánones o
tasas en el marco de reservas. De hecho, se ha identificado una única liquidación en el
marco de expedientes de reservas con la particularidad de que el expediente se inició en
2007 y la tasa se liquidó en el año 2021
, lo que no se compadece con una duración
razonable de un procedimiento, sin que, además, conste su notificación. A este respecto, la
revisión del expediente precisó acudir a fuentes externas ya que la información registrada
en DUNA estaba incompleta y no permitía identificar la pista de auditoría del mismo.
Servidumbres
El capítulo II del Título II de la LC regula las servidumbres legales que afectan a los terrenos
contiguos al DPMT: servidumbres de protección, de tránsito y de acceso al mar.
El sistema DUNA mantiene registrados 35.589 expedientes, de los cuales 12.504 corresponden al
periodo 2016-2020. Estos han dado lugar a 213 liquidaciones de tasas con diferentes hechos
imponibles (vinculadas a solicitudes de los ciudadanos relacionadas con servidumbres): examen de
proyectos a realizar en zonas de servidumbre, inspección y replanteo de obra o copias de
documento.
Del análisis efectuado se desprende, nuevamente, que existen campos de información relevantes
que están vacíos como fecha de registro de solicitud, fecha de resolución, Número de Identificación
Fiscal (NIF) del solicitante, etc. lo que menoscaba la utilidad de la información del sistema para la
toma de decisiones.
A su vez, el diseño del sistema informático agrupa los cuatro tipos de procedimientos en un solo
reporte. Por último, se ha advertido una discrepancia entre el importe liquidado de una tasa según
el sistema y el que figura en el modelo de ingreso normalizado emitido
.
Expediente RES01/**/**/**01, correspondiente a una planta desaladora.
En el expediente SER01/15/30/0105 no coincide la cantidad liquidada (274,92 euros) que figura en el sistema con el
modelo 990 escaneado que se ha incorporado en la aplicació n (91 euros), debido a que no se procesó por el sistema
adecuadamente los conceptos liquidados. En este sentido, fueron tres los conceptos que se registraron en DUNA para su
liquidación al sujeto pasivo, aunque se trataba de una única actuación. La diferencia en el importe (175 euros) fue
tramitado por la vía de apremio, aunque se canceló este expediente al advertir el error.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
77
En otro expediente, SER01/19/03/0105 no se ha podido verificar cuál ha sido el criterio para
cuantificar el importe liquidado al sujeto pasivo, ya que el sistema no permite obtener una copia ni
acceder al modelo emitido en su momento.
II.3.3. Infracciones y sanciones
La LC dedica el título V a la regulación el régimen sancionador (arts. 90 y siguientes), que se
desarrolla, así mismo, en el título V del RD 876/2014. En el referido título de la LC, se recoge un
catálogo de infracciones que se califican como muy graves, graves y leves, con detalle de las
sanciones que corresponde acordar en cada caso. La competencia para dictar las resoluciones
sancionadoras está atribuida en función de la cuantía de la sanción pecuniaria que proceda
. A su
vez, las comunidades autónomas y los alcaldes-presidentes pueden sancionar con fundamento en
la LC con arreglo a sus respectivas competencias.
La LC, en su art. 95 recoge la obligación del infractor, adicional a la sanción que proceda, de restituir
el espacio a su estado anterior, con la indemnización de daños irreparables y perjuicios causados.
Supletoriamente, y en lo que respecta al procedimiento, se aplicará la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
de Procedimiento Administrativo Común. A este respecto, el procedimiento de tramitación de los
procedimientos sancionadores motivados por infracciones de la LC se acomoda, en líneas
generales, al régimen general, iniciándose los procedimientos sancionadores por acuerdo,
generalmente, de la demarcación o servicio provincial de costas. En líneas generales, el
procedimiento de tramitación de un expediente sancionador se recoge en el siguiente diagrama de
flujos:
Jefe del servicio periférico, hasta 60.000 euros, director general, hasta 300.000 euros, ministro, hasta 1.200.000 euros
y Consejo de Ministros, más de 1.200.000 euros.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
78
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 10
PROCEDIMIENTO DE TRAMITACIÓN DE SANCIONES DE LA LEY 22/1988 DE COSTAS
Fuente: Elaboración propia.
En el ámbito de la LC, la mayor parte de los procedimientos sancionadores proceden de trabajos
de vigilancia de los agentes medioambientales y vigilantes destinados en las demarcaciones y
servicios provinciales. En segundo lugar, un número significativo de procedimientos sancionadores
procede de la Guardia Civil, principalmente de sus servicios de protección de la naturaleza y
marítimo. En proporción menor se reciben denuncias o comunicaciones de entidades locales o
comunidades autónomas.
Las denuncias y comunicaciones ajenas a los servicios de vigilancia de costas se someten a un
análisis previo por parte de las unidades periféricas (demarcaciones y servicios provinciales) con el
Denuncia Inicio Expedien te
SAN01
Emisión Modelo 0 69
con Importe Reducido:
- por pronto pag o
- por asunción de culpa
Propuesta de Resolu ción
Presentación de denunc ia
por parte de:
- vigilantes de costa s
- guardia civil
- otros
Incoación del Expedient e sancionador:
- Nombramiento de órg ano
instructor
- Pliego de Cargos
Se pierde el derecho a la
reducción por Asunci ón de culpa
En función de si el inf ractor abona la
Modelo 069 con impo rte reducido en
plazo
SI / NO
RESOLUCIÓN
SI
NO
Emisión Modelo 069
con Importe Reducido :
- por pronto pago
En función de si el inf ractor abona la
Modelo 069 con importe r educido en
plazo
SI / NO
RESOLUCIÓN
SI
Resolución
Se pierde el derecho a la
reducción por Pronto Pago
NO
Emisión Modelo 069
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
79
fin de dilucidar de manera preliminar si los hechos comunicados son susceptibles de constituir una
infracción de la LC.
De los trabajos de fiscalización se han deducido los siguientes riesgos:
- Pese a que DUNA fue diseñado para incorporar una clase de trámite (SAN02) para recoger
las denuncias, se ha evidenciado que no hay una práctica homogénea en su utilización, de
tal suerte que no todas ellas se registran, existiendo el riesgo de que no se cursen
procedimientos sancionadores en casos procedentes, lo que supone una posible debilidad
de control interno al quedar como única traza el registro administrativo y no figurar en el
sistema de gestión.
- La dotación de personal de vigilancia es limitada, especialmente en ciertas zonas
geográficas, por lo que existe el riesgo de que hechos y circunstancias que potencialmente
pueden ser constitutivas de infracción no sean advertidas en el curso de las actuaciones de
vigilancia.
- En la mayor parte de las demarcaciones y servicios provinciales la dotación de personal
existente con perfil funcional familiarizado con la tramitación de procedimientos
administrativos es escasa, por lo que existe un riesgo de que no se puedan tramitar en
tiempo todas las denuncias y hechos sancionables. De hecho, como ya se advertido en
relación con los derribos (epígrafe II.3.1), en ocasiones, se han advertido debilidades en el
impulso de oficio de los expedientes por falta de medios.
En DUNA constaban, al cierre de los trabajos de fiscalización, un total de 86.604 expedientes
sancionadores registrados que se agrupan en tres categorías distintas: SAN 01, SAN 02 y SAN
03
, correspondiendo a la primera categoría en torno al 75 % de los expedientes. De ellos, 20.551
corresponden al periodo 2015-2021. En el cuadro siguiente, se muestra, agrupado por motivación
del expediente sancionador, el número de expedientes grabados en 2019, con el importe medio de
la sanción propuesta y el importe agregado de las sanciones propuestas para cada categoría.
Categorías internas para clasificar los expedientes a efectos de su tramitación en el seno de la aplicación DUNA:
- SAN 01: Categoría general de procedimientos sancionadores.
- SAN 02: Denuncias.
- SAN 03: Explotaciones sin título habilitante.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
80
CUADRO Nº
TIPOS DE EXPEDIENTES DE PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
EJERCICIO 2019
(Nº de expedientes/Importes euros)
Tipo de Expediente.
Total Expedientes
Total Importe
Sanción (euros)
Importe Medio
Expediente
(euros)
Circulación y Estacionamiento Vehículos en Playa
1.620
208.008,64
128
Acampadas en DPMT
374
91.656,87
245
Ocupación del DPMT
195
565.078,92
2.898
Sin identificar
112
2.512,56
22
Obras no Autorizadas en DMPT
90
1.239.195,69
13.769
Instalaciones no autorizadas en DPMT
65
328.206,66
5.049
Incumplimiento de Condiciones del Título Admtvo.
25
6.970,48
279
Otros
9
26.174,00
2.908
Obras no Autorizadas en Tránsito
8
510,87
64
Interrupción de Accesos Públicos
8
60.000,00
7.500
Obras no Autorizadas en DMPT ni en Tránsito
5
5.435,56
1.087
Vertidos
5
3.000,00
600
Extracción de áridos
4
5.252,00
1.313
Publicidad
2
13.950,00
6.975
TOTAL
2.522
2.555.952,25
N/A
Fuente: Duna.
* El gestor no ha indicado en Duna el tipo de expediente
Como se puede apreciar, las más frecuentes son las que proceden del estacionamiento y acceso
de vehículos al DPMT, aunque los importes mayores corresponden a obras no autorizadas en el
DPMT. Cabe señalar que En el subepígrafe II.3.4.4 se analiza en detalle la gestión de los ingresos
no tributarios procedentes de expedientes sancionadores tramitados por la DGCM.
Del análisis de la tramitación de los expedientes sancionadores se han desprendido las siguientes
incidencias:
- No existe homogeneidad en la aplicación de las reducciones recogidas en el art. 85 de la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, ya que en determinados expedientes se han aplicado
reducciones acumulables del 25 % por aceptación de la responsabilidad y abono antes de
la finalización del expediente, respectivamente, mientras que en la mayor parte de los
servicios provinciales se aplica un 20 % de reducción. Pese a que la aplicación de este
mecanismo es muy frecuente, no se había elaborado un texto o modelo común para todas
las unidades de la DGCM que fuera insertado en los acuerdos de incoación de
procedimientos sancionadores.
- Tampoco existía homogeneidad en las prácticas seguidas en el registro de estos
expedientes en la aplicación DUNA, de tal suerte que se codificaban con criterios diferentes
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
81
en los servicios provinciales y demarcaciones. Ello dificulta el seguimiento de los
expedientes y también el análisis global de la situación de los expedientes, ya sea para el
ámbito general de la DGCM, por servicio periférico o, incluso, por categoría de expediente.
- Se ha identificado, en ocasiones un insuficiente grado de precisión en la tramitación de
algunos expedientes sancionadores: no identificación de los preceptos legales y
reglamentarios que fundamentan la tramitación del expediente sancionador, no calificación
de la infracción presunta infracción como grave o leve
entre otras deficiencias
.
II.3.4. Gestión de los ingresos presupuestarios provenientes de la gestión del DPMT
La DGCM es el órgano gestor de dos clases de ingresos que provienen de la actividad del órgano
y de sus funciones en relación con el DPMT:
- Tasas y cánones de naturaleza tributaria (modelo 990), relacionados con dirección de obras
en el DPMT (modelo 990, código 063); concesiones y autorizaciones sobre el DPMT (modelo
990, código 065), así como emisión de certificados o examen de proyectos o replanteos e
inspección de obras (modelo 990, código 066) y explotación de obras y servicios (modelo
990, código 064), que se imputan al concepto 301 del presupuesto de ingresos de la AGE.
- Ingresos no tributarios procedentes de sanciones pecuniarias de la LC (modelo 069), que se
imputan al concepto 392 del presupuesto de ingresos de la AGE.
Las tasas, de acuerdo con el art. 6 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos,
en la redacción vigente tras la entrada en vigor de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación
del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones
Patrimoniales de Carácter Público y 2.2 a) de la Ley 58/2003, de 17 diciembre, General Tributaria,
respectivamente, son ingresos de naturaleza tributaria que se exigen, entre otros, por la utilización
privativa o el aprovechamiento especial del dominio público” y por la “prestación de servicios”.
Ambas categorías de ingresos se gestionan en fase voluntaria por los órganos de la propia DGCM
y en fase ejecutiva por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (en adelante AEAT), de
acuerdo con las reglas previstas en la LGP, en el RD 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba
el Reglamento General de Recaudación (RD 939/2005) y su normativa de desarrollo
.
Verbigracia expediente SAN01/**/**/**10.
SAN01/**/**/**01: El importe propuesto no se deduce de la aplicación de los criterios de aplicación de las normas que
se describen en el propio pliego. Además, e n la traza informática del expediente en la ap licación no s e vinculan los
requerimientos e inspecciones efectuados en 2017 con el expediente sancionador impulsado en 2020, pese a existir una
identidad en el emplazamiento al que se refiere el expediente y la situación de hecho que se pretende corregir y que
motiva la sanción, lo que supone un riesgo de pérdida de l a pista de auditoría y de continuidad del expediente.
Adicionalmente, transcurridos 4 años desde la identificación de la utilización del DPMT al margen de título habilitante, la
situación continúa sin corregirse y, al tiempo de finalizarse los trabajos de fiscalización, también se había superado el
periodo de 6 meses desde la remisión del pliego de cargos al presunto infractor para el trámite de audiencia, sin que se
hubiera siquiera emitido propuesta de resolución, lo que supone un riesgo de caducidad del expediente sancionador.
Sin perjuicio de los supuestos en los que las Delegaciones de Economía y Hacienda expiden los documentos de ingreso
069 en aplicación del artículo sexto de la Orden PRE/1064/2016 y la Resolución de 26 de diciembre de 2017, conjunta de
la Intervención General de la Administración del Estado y de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera:
concesión de aplazamientos y fraccionamientos o problemas transitorios del órgano gestor, entre otros casos.
Los modelos y el procedimiento para pago de las tasas de este Ministerio por medios electrónicos se aprobaron por
Resolución de 11 de diciembre de 2017, de la Subsecretaría del MAPAMA, publicada en el BOE de 14 de diciembre de
2017.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
82
II.3.4.1. TASAS POR DIRECCIÓN, INSPECCIÓN Y EXPLOTACIÓN DE OBRAS PROMOVIDAS
POR LA DGCM
En el ámbito de MITERD y, en particular, de la DGCM, se siguen liquidando dos tasas que provienen
originariamente de normas anteriores a las leyes 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos
y 25/199 de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de
Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, aunque se incluyeron en la
disposición final primera (tasas vigentes en el ámbito estatal) de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de
modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las
Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público:
- La tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de las obras promovidas por
la DGCM, regulada por el Decreto 137/1960 (BOE de 5 de febrero de 1960). Esta tasa grava
trabajos facultativos del Ministerio sobre obras ejecutadas por encargo del propio Ministerio
(contratos de obra): replanteo, dirección e inspección de obras, revisiones de precios, entre
otras, que se calculan sobre un porcentaje de las certificaciones de las obras ejecutadas. Se
ingresaron 142 liquidaciones de esta tasa en 2019, por un importe total 885.501 euros con
arreglo al modelo 063.
- La tasa por explotación de obras y servicios, prevista en el Decreto 138/1960, de 4 de febrero
(BOE de 5 de febrero de 1960). Esta tasa grava la prestación de trabajos facultativos,
declaración e inspección de la explotación de las obras y servicios públicos. En 2019 se
ingresaron cuatro liquidaciones con arreglo al modelo 064 de aplicación a esta tasa, por un
importe total de 768 euros, habiéndose detectado por este Tribunal que el concepto por el
que se abonaron no corresponde al modelo 064, sino a los correspondientes a la ocupación
y desarrollo de actividades en el DPMT (modelos 065 y 066)
.
La escasa cuantía ingresada en concepto de tasa por gastos y remuneraciones en dirección e
inspección de las obras, que además implica una carga de gestión a los servicios de proyectos y
que se liquida a contratistas de la propia Administración, por lo que, previsiblemente se financiarán
con los recursos abonados por la DGCM en el marco del contrato administrativo, determina que la
pervivencia de este tributo no está justificada, habida cuenta de que las actividades de inspección
y dirección de las obras contratadas son inherentes a la promoción de obras públicas a través de
contratos administrativos, sin que se haya analizado la oportunidad de su mantenimiento en vigor.
La escasa precisión con la que se define el hecho imponible de la tasa prevista en el Decreto
138/1960, de 4 de febrero, así como su nula significación desde el punto de vista cuantitativo, en el
ámbito de la DGCM, conducen a considerar que no existe tampoco justificación alguna para el
mantenimiento de este tributo.
A su vez, la regulación del destino de los ingresos de esas tasas (art. sexto de los Decretos 137 y
138 de 1960), literalmente para financiar retribuciones complementarias del personal facultativo de
los ministerios u otros gastos de personal, no resulta aplicable ya que no es acorde con el principio
de no afectación de los ingresos públicos (art. 27.3 de la LGP) ni existe tampoco una excepción en
ninguna norma con rango de ley que ampare su destino para esta finalidad ya que, de hecho, las
retribuciones del personal de la DGCM se financia con los créditos del capítulo I de los PGE
asignados en cada ejercicio.
Justificantes número 9900*****6880, 9900*****6896, 9900*****6905 y 9900****6914.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
83
II.3.4.2. LIQUIDACIÓN DE LOS CÁNONES Y TASAS DEVENGADOS POR OCUPACIÓN O
EXPLOTACIÓN DE ZONAS DE DPMT, ASÍ COMO OTROS PREVISTOS EN LA LC
El art. 84 de la LC señala que “toda ocupación o aprovechamiento del dominio público
marítimo-terrestre en virtud de una concesión o autorización, cualquiera que fuere la Administración
otorgante, devengará el correspondiente canon en favor de la AGE. A su vez, el art. 86 de dicha
Ley establece que “se abonarán tasas a percibir por la Administración como contraprestación a las
siguientes actividades realizadas por la misma”, entre otras:
- Examen de proyecto en autorizaciones y concesiones.
- Replanteo e inspección de obras.
- Copia de documentos.
Canon por ocupación y explotación del DPMT
Centrándose específicamente en los cánones de mayor importancia, desde el punto de vista
cuantitativo, que son los liquidados por ocupación o explotación del DPMT, cabe destacar que se
rigen por las siguientes normas:
- Arts. 84 y 85 de la LC.
- Arts. 181 y siguientes del RD 876/2014.
- Orden de 30 de octubre de 1992 del entonces Ministerio de Obras Públicas (BOE de 9 de
diciembre), por la que se determina la cuantía del canon de ocupación y aprovechamiento
del dominio público marítimo-terrestre, establecido en el art. 84 de la LC.
Los hechos imponibles que da lugar a la exigencia del canon son dos:
- Ocupación del DPMT.
- Aprovechamiento de los bienes del DPMT.
Por su parte, la liquidación de los cánones por ocupación y aprovechamiento del DPMT parte de
dos fuentes:
- Títulos otorgados en el ejercicio.
- Títulos otorgados con vigencia en el ejercicio, cuyas cuantías han sido actualizadas.
En relación con los títulos con vigencia plurianual, se ha advertido que es frecuente que las
demarcaciones y servicios provinciales partan de listados de títulos vigentes en su territorio, ajenos
al sistema DUNA, para identificar los sujetos pasivos a los que procede liquidar los cánones. Esta
circunstancia, agudizada por las carencias de medios y las deficiencias de la aplicación DUNA
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
84
supone un riesgo de que no se liquiden todos los ingresos que correspondan
, así como una posible
duplicidad de tareas, circunstancia que se ha evidenciado en el curso de los trabajos.
En lo que respecta a las reglas para la cuantificación del hecho imponible de la ocupación del DPMT,
esto es, la fijación del canon, se toma como referencia el mayor de los tres valores siguientes:
- El valor catastral.
- El comprobado por la Administración a efectos de cualquier tributo.
- El precio, contraprestación o valor de adquisición declarados por los sujetos pasivos,
aplicables a los terrenos contiguos a sus zonas de servidumbre que tengan un
aprovechamiento similar a los usos que se propongan para el dominio público.
A su vez, se contempla en la norma que el valor resultante “será incrementado con el importe medio
estimado de los beneficios netos anuales, antes de impuestos, que sea previsible obtener en la
utilización del dominio público […]” que no será “inferior al 20 % de la inversión realizada”. El cálculo
“se realizará teniendo en cuenta los estudios económicos que facilite el solicitante de la concesión
o autorización, así como las informaciones que pueda recabar y las valoraciones que pueda efectuar
la Administración otorgante”.
Por su parte, en el caso de ocupaciones efectuadas por infraestructuras (saneamiento, energéticas,
comunicaciones, entre otras) se ha definido un importe que tienen en consideración la superficie
ocupada, dependiendo de si se sitúa en el mar territorial o en la zona costera. A su vez se ha definido
un criterio para el supuesto de los cultivos marinos
. En lo que respecta al “aprovechamiento de
bienes del DPMT”, la fijación del canon tomará como referencia el valor de mercado de los
materiales aprovechados.
El tipo de gravamen a aplicar a los valores previamente calculados es del 8 % de la base imponible
para las ocupaciones y el 100 % en el caso del aprovechamiento de los bienes del DPMT
.
En relación con los procedimientos aplicados para la cuantificación de los cánones de ocupación
del DPMT, las Intervenciones Regionales y Territoriales de la IGAE en sucesivos informes de control
financiero sobre servicios provinciales y demarcaciones de costas han puesto de manifiesto en sus
informes incidencias relacionadas con los procedimientos del cálculo del canon, bien porque
parámetros utilizados para la cuantificación de los cánones no están suficientemente sustentados o
porque los cálculos efectuados no son acordes con la normativa de aplicación. Una de las
cuestiones puestas de manifiesto se refiere a que no se puede asegurar la fiabilidad de las
estimaciones sobre “beneficios netos anuales […] que sea previsible obtener en la utilización del
DPMT durante un período de diez años”, ya que las demarcaciones y servicios provinciales no
tienen medios para comprobar la información aportada por los solicitantes. A su vez, la aplicación
de los criterios sobre el mayor de los tres valores enunciados implica, en ocasiones, cargas de
En los expedientes CNC02/**/**/**16 y CNC02/**/**/**54, en 2020 se liquidan los ejercicios 2017 a 2020, y en el
expediente CNC02/96/35/0055 se liquidaron los ejercicios 2016 a 2020. Liquidaciones de tres y cuatro ejercicios atrasados
se han identificado en los expedientes CNC10/**/**/**03, CNC22/**/**/**01, CNC**/**/11**011, CNC22/**/**/**01 y
CNC22/**/**/**12.
En el caso de la ocupación y aprovechamiento del DPMT de cultivos marinos, la fijación del canon se compone de un
importe fijo (0,006 euros) por m2 de superficie ocupada, incrementado por los rendimientos, el cual será un importe fijo
por m2 de superficie ocupada según tipo de cultivo marino, que se dividen en tres categorías.
El canon está sujeto a reducciones, para ocupaciones destinadas al uso público gratuito (90 %), 75 % para actividades
náutico deportivas no lucrativas y el 40 % en caso de acuicultura sostenible.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
85
trabajo significativas, teniendo en cuenta, además, que los servicios provinciales no siempre
disponen de funcionarios con perfiles funcionales adecuados para este tipo de tareas.
El análisis de los datos sobre cálculo de canon existentes en DUNA refleja que la aplicación no
solicita esos valores iniciales para el cálculo del valor de ocupación, por lo que de los trabajos
realizados se ha desprendido que los servicios provinciales y demarcaciones realizan los cálculos
en hojas de trabajo al margen de la aplicación DUNA, limitándose a introducir los valores finales
para la aplicación del tipo de gravamen. Con estas magnitudes, la emisión de los modelos sí se
encuentra automatizada.
La configuración de la gestión de la recaudación del canon se estructura del siguiente modo:
- El devengo del canon tendrá carácter anual y se producirá con el otorgamiento inicial de la
concesión o autorización, que será exigible en la cuantía que corresponda y en los plazos
que se señalen en las condiciones de dicha concesión o autorización. No obstante, se ha
apreciado la existencia de divergencias en la práctica que se sigue en relación con la
liquidación de canon por periodos posteriores a la expiración de la concesión, de tal suerte
que hay demarcaciones y servicios provinciales que no liquidan el canon una vez expirado
el plazo, mientas que otros sí lo hacen. Uno de los argumentos que se utilizan para continuar
liquidando el canon una vez expirado el periodo concesional es evitar el enriquecimiento
injusto de quién ocupa el DMPT sin título válido, evitando privilegiar además a quien no ha
cumplido su obligación de restaurar el entorno a su estado original
.
- Será exigible en la cuantía que corresponda y en los plazos que se señalen en las
condiciones de dicha concesión o autorización. A este respecto, el momento temporal de
exigibilidad del canon se determina en las condiciones de otorgamiento del título (concesión
o autorización), siendo frecuente que se configure con carácter anticipado y semestral.
En este sentido, del análisis de las liquidaciones emitidas se desprende una dispersión muy
significativa en cuanto a la aplicación del “carácter anticipado”. Así, en la misma demarcación o
servicio provincial se han identificado expedientes de la misma naturaleza liquidados en enero y
otros en junio (correspondientes al primer semestre del año)
. De esta manera, la preparación de
las liquidaciones se hace individualmente, siendo las automatizaciones de alcance muy limitado. A
su vez, se han advertido concesiones y autorizaciones por las que no se ha generado una
liquidación del canon u otras en las que la omisión en un ejercicio de la liquidación fue subsanada
mediante la liquidación de varios ejercicios al mismo tiempo. Por tanto, las deficiencias en la
configuración de los motores de búsqueda y reporte de la aplicación, junto a que los registros
contienen incoherencias o errores, incrementan el riesgo de error y requieren trabajos de depuración
de los listados, al margen del sistema, para poder realizar los trámites sobre los sujetos pasivos que
procede.
Esta circunstancia no es una buena práctica y podría no ser acorde con los principios de
coordinación y seguridad jurídica, puesto que dificulta a los sujetos pasivos su planificación
financiera. Además, es indicativo de las propias dudas de demarcaciones sobre la información que
está volcada en el sistema DUNA que permite generar de forma automática la lista de liquidaciones
a emitir en los expedientes de autorizaciones y concesiones plurianuales o del desconocimiento de
estas funcionalidades para su aprovechamiento en la gestión diaria. De hecho, el sistema no es
totalmente automático y exige la validación de la demarcación para la emisión de los cánones del
Argumento que se contiene en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de l Tribunal Supremo de 15
marzo de 1990 (RJ 1990\1820).
Expediente CN02/**/****01.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
86
listado. En suma, pese a las similitudes con otros tributos periódicos sustentados en listas
cobratorias o liquidaciones masivas, no se ha previsto el establecimiento de un sistema de
recaudación automatizados por padrones o listas cobratorias que permita reducir las cargas de
gestión.
Tasas exigidas por prestaciones de servicios relacionadas con el DPMT
Las tasas que se devengan como contraprestación de las actividades realizadas por la
Administración en relación con el DPMT se rigen por las siguientes normas:
- Arts. 86 y 87 de la LC.
- RD 735/1993, de 14 de mayo, por el que se acuerda la aplicación y se desarrolla la
regulación de las tasas por prestaciones de servicios y realización de actividades en materia
de dominio público marítimo-terrestre.
Los hechos imponibles son los siguientes:
a. Examen del proyecto en la tramitación de solicitudes de autorizaciones y concesiones.
b. Replanteo y su comprobación en las obras que se realicen sobre el DPMT y sus zonas de
servidumbre, y su inspección y reconocimiento final.
c. Aportación de estudios o documentación técnica, a solicitud de interesados.
d. Práctica de deslindes, delimitaciones y otras actuaciones técnicas y administrativas, a
instancia de los peticionarios.
e. Copias de documentos.
El art. 87 determina que “la base imponible estará constituida por los costes directamente
imputables a la prestación del servicio realizado”, siendo el tipo de gravamen del 100 % del valor
de la base imponible. A su vez, la obligación de satisfacer las tasas nace para los solicitantes en el
momento de ser admitida por la Administración la prestación del servicio, siendo exigible en el plazo
que se fije a partir de la fecha de notificación de la liquidación.
La LC, a su vez, en su art. 86 prevé la exigencia de tasas por otras actividades relacionados con,
prestación de servicios y realización de actividades en materia de DPMT, como ya se ha referido
(exámenes de proyectos, replanteos de obras sobre el DPMT, copias, entre otros).
De las comprobaciones efectuadas se ha desprendido que existe una falta de homogeneidad
significativa en los criterios y en el rigor con el que se cumplimentan los trámites en DUNA por parte
de los servicios provinciales y demarcaciones de costas. Las diferentes cargas de trabajo y el
número de efectivos para la gestión condicionan el grado de rigor en la llevanza de los expedientes
en la aplicación informática y, adicionalmente, las actuaciones de supervisión y coordinación desde
los servicios centrales son limitadas. A título ilustrativo, en la categoría de trámite destinado a
deslindes, que solo excepcionalmente lleva aparejada la liquidación de tasas (quince liquidaciones
en seis años), al ser un procedimiento que se suele iniciar de oficio, se ha identificado un expediente
atípico en el que solicitan 350 copias de un documento y, sin embargo, no se ha incorporado en la
aplicación DUNA la solicitud o solicitudes. En otros casos no figura la solicitud de la que procede la
liquidación efectuada.
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II.3.4.3. RECAUDACIÓN DE INGRESOS DE NATURALEZA TRIBUTARIA
El régimen jurídico y el procedimiento de recaudación de las tasas cuyo órgano gestor está
integrado en la AGE se regula en el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, General de Recaudación
y en la Orden de 4 de junio de 1998, del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se regulan
determinados aspectos de la gestión recaudatoria de las tasas que constituyen derechos de la
Hacienda Pública, estableciéndose en el art. 3 del Reglamento de Recaudación que la recaudación
de las tasas en periodo voluntario se llevará a cabo por el órgano de la AGE u organismo autónomo
que tenga atribuida su gestión.
A este respecto, el procedimiento de ingreso de las tasas que gestiona la DGCM se desarrolla en
las siguientes normas:
- En la Orden de 4 de junio de 1998, del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se
regulan determinados aspectos de la gestión recaudatoria de las tasas que constituyen
derechos de la Hacienda Pública.
- En la Resolución de 11 de diciembre de 2017 de la Subsecretaría del Ministerio de
Agricultura Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se establece el procedimiento
para el pago por vía electrónica de las tasas vigentes en la Dirección General de
Sostenibilidad de la Costa y del Mar (hoy DGCM): 063 gastos y remuneraciones en dirección
e inspección de obras; 064 explotación de obras y servicios; 065 canon por ocupación y
aprovechamiento del DPMT; y 066 prestación de servicios y realización actividades en la
utilización del DPMT.
El procedimiento se compone de dos fases: la primera, orientada a emitir la liquidación de la tasa,
que da lugar a la identificación del sujeto pasivo y la determinación de la cuantía, aspecto ya referido
con anterioridad y que es gestionado en exclusiva por la DGCM, y la segunda, la recaudación,
destinada al ingreso de los derechos.
La recaudación en fase voluntaria se efectúa a través de entidades colaboradoras de la AEAT. Una
vez vencido el plazo para el pago en periodo voluntario debería iniciarse el proceso de cobro en vía
ejecutiva, que es gestionado por la AEAT.
Cabe destacar que se aprecia una cierta fragmentación en la gestión de los ingresos de naturaleza
tributaria por tasas y cánones, ya que no se configura ningún órgano de coordinación general en el
ámbito de la AGE en la materia, teniendo en cuenta que el Reglamento General de Recaudación y
la precitada Orden de 1998:
- Atribuye a la AEAT, a través de su Departamento de Recaudación “la dirección de la gestión
recaudatoria de las tasas”.
- Asigna a cada Ministerio a través de sus órganos correspondientes en cada caso, la gestión
en fase voluntaria de las tasas, en virtud de las competencias que tengan atribuidas.
- Genéricamente señala, a efectos de coordinación, que la Subsecretaría de cada Ministerio
se coordinará con el referido Departamento de Recaudación de la AEAT.
- A su vez, el registro contable corresponde a la IGAE a través de los procedimientos
ordinarios de intercambio de información con la AEAT.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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- Y, de acuerdo con el Reglamento General de Recaudación, corresponde a la AEAT la
gestión de la recaudación en fase ejecutiva.
Este esquema adolece de ciertas deficiencias:
- La AEAT no se encuentra en una posición orgánica adecuada para dirigir la gestión
recaudatoria de órganos de los departamentos ministeriales, como en este caso la DGCM
del MITERD, que no están subordinados a ella ni jerárquica ni funcionalmente, al tratarse de
un organismo con su propia regulación, adscrito al Ministerio de Hacienda y que carece de
funciones de coordinación en relación con los restantes departamentos ministeriales.
- Se ha configurado una relación de índole bilateral entre las Subsecretarias de cada
ministerio y la AEAT, sin que la normativa prevea la existencia de ningún órgano de
coordinación en el Ministerio de Hacienda, lo que impide que exista una visión general de la
materia y dificulta identificar las cuestiones transversales que afectan a la gestión de las
tasas.
- La existencia de múltiples niveles en los procedimientos, al intervenir la AEAT, las
subsecretarías de los ministerios y los órganos gestores como la DGCM y las unidades
administrativas concretas que desarrollan los trámites, como las demarcaciones y servicios
provinciales de costas, da lugar a disfunciones ocasionadas por la desconexión y la falta de
un adecuado nivel de coordinación. A este respecto, las subsecretarías de los distintos
ministerios no siempre disponen de la información suficiente del detalle de la gestión que se
desarrolla a efectos de coordinarse con la AEAT, y las unidades administrativas disponen
de escasos efectivos con perfil funcional adecuado para el impulso y tramitación de
expedientes de gestión y recaudación de tasas.
En el cuadro siguiente, se recogen los importes ingresados en fase voluntaria por las distintas tasas
y cánones que gestiona la DGCM obtenidos de su aplicación DUNA:
CUADRO Nº
IMPORTE INGRESADO EN FASE VOLUNTARIA DE TASAS GESTIONADAS POR LA DGCM.
EJERCICIO 2019
(euros)
Modelo de impreso y hecho imponible
Número de liquidaciones
Importe liquidado
Importe ingresado
en fase voluntaria
063: Gastos y remuneraciones en
dirección e inspección de obras.
92
582.777,34
474.672,30
064: Explotación de obras y servicios.
4
768,03
768,03
065: Canon por ocupación y
aprovechamiento del DPMT.
7.162
46.080.075,41
39.512.158,69
066: Prestación de servicios y realización
actividades en la utilización del DPMT.
5.288
272.803,22
207.180,64
Total
12.546
46.936.424,00
40.194.779,66
Fuente: DUNA y AEAT.
Como se aprecia en el cuadro Nº 9 anterior, el 98 % del importe proviene del canon por ocupación
del DMPT, correspondiendo la mayor parte de modelos ingresados a ese canon y a las tasas por
estudios y emisión de certificados.
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Emisión, notificación e ingreso de las liquidaciones
La DGCM, a través de sus servicios provinciales y demarcaciones de costas, remite a los sujetos
pasivos de los cánones y tasas (el análisis se centra en la de ocupación del DPMT) la liquidación
del modelo que se ha generado en DUNA. A efectos del análisis, se ha elegido el canon por
ocupación del DPMT (modelo 990, código 065), por ser el que tiene un mayor importe desde el
punto de vista cuantitativo.
En relación con el procedimiento de notificación, la DGCM y sus servicios periféricos no están
teniendo en consideración lo previsto en el art. 41 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de
Procedimiento Administrativo Común, en la medida en que no se están practicando las
notificaciones por medio electrónicos dirigidas a personas jurídicas, entre otros sujetos
potencialmente obligados.
Como se ha adelantado, el canon se configura como de devengo anual, si bien la exigibilidad ha de
atenerse a las condiciones de cada título, según consta en la resolución y en los pliegos de
condiciones correspondientes, cuando proceda, siendo, mayoritariamente, exigible con periodicidad
semestral.
Una vez recibida la notificación de la liquidación del canon comienzan a computarse los plazos de
ingreso del periodo voluntario, de acuerdo con lo previsto en el art. 62.2 de la Ley 58/2003, de 17
de diciembre, General Tributaria
. La recaudación material de los efectos líquidos se produce, en
su práctica totalidad, a través de entidades financieras colaboradoras autorizadas por la AEAT.
Estas entidades envían a la AEAT la información con periodicidad quincenal, en la que figura el
número de modelo ingresado, la fecha, el importe y la identificación del contribuyente. La AEAT
facilita un fichero que la DGCM carga en el sistema DUNA.
Por tanto, la información sobre las liquidaciones recaudadas se registra en varios sistemas
informáticos:
- A efectos de seguimiento de los expedientes los datos provienen de dos fuentes: cargas
masivas efectuadas desde servicios centrales con los ficheros tabulados que se obtienen de
la AEAT, tarea que se efectuaba al menos con periodicidad mensual, y anotación individual
por parte del gestor al recibir del sujeto pasivo copia del justificante de abono. En este
sentido, es una práctica incluir un inciso en la comunicación solicitando al interesado el envío
de copia de este justificante por correo electrónico al servicio provincial o demarcación de
costas.
- Carga en los sistemas informáticos de la AEAT que, a su vez, se vuelca en el Sistema de
Información de Contable (SIC) de la IGAE. A este respecto, lo que se carga en el SIC es el
resumen agregado del importe recaudado y su concepto contable.
De las actuaciones efectuadas se desprende que la tramitación de los expedientes se realiza a
través de la aplicación DUNA. A este respecto, los flujos de tareas se encuentran preconfigurados
en la aplicación. Sin embargo, se han apreciado deficiencias significativas en los procedimientos
utilizados, que se refieren seguidamente:
Art. 62.2:
a) Si la notificación de la liquidación se realiza entre los días uno y 1 5 de cada mes, desde la fecha de recepción de la
notificación hasta el día 20 del mes posterior o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente.
b) Si la notificación de la liquidación se realiza entre los días 16 y último de cada mes, desde la fecha de recepción de la
notificación hasta el día cinco del segundo mes posterior o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente.
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- Se ha identificado una frecuente codificación imprecisa de los expedientes, lo que supone
una debilidad en los procedimientos y afecta a la fiabilidad de la información existente en el
sistema, ya que se han identificado expedientes en una categoría en la que no procedía,
como es el caso de 245 liquidaciones emitidas bajo la categoría de informe
o
autorizaciones indebidamente identificadas como concesiones
. En particular, es relevante
la no asociación de las liquidaciones a su expediente de origen. Eso ha provocado que un
tercio de las liquidaciones generadas en el sistema carezca de vínculo con su expediente
original, lo que provoca que el procedimiento continúe a pesar de la anulación
y, además,
dificulta seguir la pista de auditoría de los expedientes. De hecho, es frecuente que se
produzcan anulaciones.
- Un caso específico es el de los campos vacíos. Así, a título ilustrativo, en 2019 se generaron
2.471 liquidaciones, el 21 % de las cuales, por importe de 3.764.603 euros carecían de fecha
de notificación. Además, se han identificado 32 liquidaciones cuya fecha de notificación es
anterior a la de emisión
, cinco liquidaciones sin fecha de emisión, alguna de ellas ingresada
en la AEAT
y también se han advertido ingresos de liquidaciones en DUNA de 2019, que
carecen de fecha de vencimiento pese a que el sistema lo debía calcular al haberse
cumplimentado la correspondiente fecha de notificación
.
Estas deficiencias (fechas incongruentes, campos vacíos, insuficiente fiabilidad de la información)
suponen debilidades de control interno de los procedimientos, que además dificultan su seguimiento
y pueden implicar errores en la tramitación de los expedientes y en las liquidaciones de tasas. Por
ejemplo, se han detectado liquidaciones anuladas que, posteriormente, fueron ingresadas, sin que
conste la devolución, así como liquidaciones ingresadas, que fueron anuladas
.
A ello hay que añadir la limitación de recursos humanos en las unidades administrativas a cargo de
la tramitación de los expedientes, que se agudiza en la medida en que es particularmente escasa
la dotación de empleados públicos con perfiles funcionales adecuados para la tramitación de
expedientes de gestión de naturaleza económica.
Así, se han identificado 245 liquidaciones emitidas en el seno de los expedientes de la categoría “INF” lo cual es, en
parte contradictorio, toda vez que el modelo 065 corresponde al canon por concesiones y autorizaciones de dominio
público que se gestionan en otras categorías de DUNA. Este tipo de incidencias implican que de los registros del sistema
no se puede extraer el conjunto de liquidaciones por categoría, lo que precisa un trabajo de depuración y de confirmación
de fuentes externas. A su vez conlleva un riesgo de que no se liquiden todas las tasas que procede al existir un riesgo de
que se omitan en los listados de preparación.
Expediente CNC02/**/**/**17.
- La liquidación 9900*****8942 que está ingresada, pero que nunca se introdujo la fecha de notificación en sistema y,
por tanto, nunca éste hizo el seguimiento de vencimiento del periodo voluntario de pago.
- Se han advertido, a su vez, liquidaciones por cero euros que no se han notificado y tampoco anulado como, por ejemplo,
INF02/**/**/**01.
- Existen seis liquidaciones de 2019 que pese a que tener ingreso comunicado por la AEAT y por tanto la fecha de ingreso,
en el sistema DUNA figuran como no cobrados: 9900*****9173 / 9900 *****2882 / 9900*****0726 / 9900*****1453 /
9900*****1471 / 9900*****4852 / 9900*****2503.
Véase la liquidación 9900*****6946, cuya fecha de liquidación es el 11 de febrero de 2021, pero se emitió según DUNA
el 20 de marzo de 2019.
Liquidaciones con identificador 9900*****8585, 9900*****5653, 9900*****3413, 9900*****9255 y 9900*****5905.
Identificadores 9900*****7536, 9900*****2515, 9900*****4971 y 9900*****651.
- Anuladas que luego son ingresadas, como 9900*****5352.
- Anuladas tras el ingreso, como 9900*****6016.
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Registro contable
En el concepto presupuestario 301 de la liquidación del presupuesto de ingresos de la AGE para
2019 figuran unos derechos reconocidos netos de 42.030.474 euros, como muestra el cuadro
siguiente:
CUADRO Nº
LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS CONCEPTO 301 EN 2019
CANON DE OCUPACIÓN Y APROVECHAMIENTO DEL DPMT
(euros)
Con-
cepto84
Previsiones
Definitivas
Derechos
Reconocidos
Derechos
Anulados
Derechos
Cancelados
Derechos
Reconocidos
Netos
Recaudación
Neta
301
47.000.000,00
43.933.062,82
1.864.743,77
37.844,94
42.030.474,11
41.287.484,29
Fuente: Elaboración propia de datos liquidación presupuestaria desde OPERA subconcepto IGAE 132303.
El registro contable en fase voluntaria se articula mediante el procedimiento de “contraído
simultáneo” de tal suerte que se reconocen los derechos en el presupuesto de la AGE cuando se
recibe la información sobre los cobros ingresados en las entidades colaboradoras de las tasas de
la LC. Así, con periodicidad quincenal la AEAT recibe la información de las entidades colaboradoras
(NIF del contribuyente, importe, identificador del código del modelo, fecha y sucursal bancaria de
origen). Una vez procesado por la AEAT, se intercambia con el SIC de la IGAE, aunque la
información que se recibe y registra es un resumen, en el que consta, exclusivamente, el código de
quincena, el importe y el concepto presupuestario, sin que pueda individualizarse en la contabilidad
el detalle de los modelos cuyos ingresos se reportan.
Los modelos que genera y notifica la DGCM a los sujetos pasivos no se registran contablemente,
ya que no se ha habilitado ningún procedimiento a tal fin para que el órgano contable de la IGAE
reciba la información necesaria, pese a que cumplirían los requisitos para reconocerse el derecho
en el momento de notificarse la liquidación correspondiente, ya que está perfectamente identificado
el deudor, cuantificado el importe y tiene carácter vencido, líquido y exigible.
Por el contrario, las liquidaciones que se gestionan por la AEAT en fase ejecutiva sí se reconocen
como derechos, ya que, al cargarse en los sistemas informáticos de esa Agencia, se produce una
carga en el SIC de la AGE.
De lo anterior pueden extraerse las siguientes conclusiones:
- No puede conciliarse la información disponible en la DGCM y el detalle de la AEAT, ya que
contablemente el SIC registra una información resumida de lo recaudado en fase voluntaria
Concepto contable IGAE “132303”.
De acuerdo con el criterio número 5 y la norma decimosexta de las “normas de reconocimiento y valoración”, ambas
del Plan General de Contabilidad Pública, aprobado por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 13 de mayo de
2010, procede registrar un ingreso presupuestario de un tributo cuando se dicte el acto de liquidación, esto es, de acuerdo
con el documento nº 2 de “Principios Contables Públicos”, cuando se identifique el deudor, l a cuantía y se dicte el acto
administrativo correspondiente, lo que se produce cuando se dicta y notifica una liquidación del canon por ocupación del
DPMT.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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y ejecutiva que puede tener su origen, además, en liquidaciones emitidas en ejercicios
anteriores.
- Las tasas y cánones que se liquidan y notifican a los sujetos pasivos no se registran como
derechos reconocidos en el presupuesto de ingresos de la AGE hasta que no se produce la
transmisión de la información de los ingresos efectuados o hasta que se dan de alta en fase
ejecutiva, pese a que desde que se inicia la fase voluntaria de recaudación constituyen
derechos del presupuesto de ingresos de la AGE.
Cabe resaltar, por último, que la norma que rige el procedimiento de recaudación de tasas
gestionadas por órganos de la AGE, una Orden de 1998
, proporciona un menor detalle de la
información, al no permitir reconocer los derechos vencidos en fase voluntaria a fin de ejercicio y
hacerlo con una actualización menos frecuente para los gestores que la ofrecida por el sistema
INTECO que se utiliza para el registro y contabilización de los ingresos no tributarios (sanciones),
ya que esta última permite un seguimiento liquidación a liquidación.
II.3.4.4. LIQUIDACIÓN Y RECAUDACIÓN DE INGRESOS DE NATURALEZA NO TRIBUTARIA
El procedimiento de recaudación de los ingresos no tributarios se recoge en la Orden
PRE/1064/2016, de 29 de junio, por la que se desarrolla parcialmente el Reglamento General de
Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, en lo relativo al procedimiento
de recaudación de recursos no tributarios ni aduaneros de titularidad de la AGE a través de
entidades colaboradoras.
Importe liquidado e ingresado en concepto de sanciones
En el cuadro siguiente se muestra el importe de los modelos emitidos e ingresados en concepto de
sanciones de la LC cuyo órgano gestor es la DGCM.
CUADRO Nº
EXPEDIENTES SANCIONADORES GENERADOS E IMPORTE RECAUDADO EN 2019
(Número e importe en euros)
Nº Expedientes
sancionadores
Importe de
Sanciones
acordadas
Tipo de
importe
Nº modelos
069 emitidos
Importe de los modelos
de justificantes emitidos
Importe recaudado
2.522
2.555.952,25
Con
reducción
1.412
1.916.486,12
273.055,83
Sin
reducción
1.197
2.468.624,76
366.947,12
Total
2.609
4.385.110,88
640.002,95
Fuente: Elaboración propia a partir de información de la IGAE y de DUNA.
Orden de 4 de junio de 1998, del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se regulan determinados aspectos de
la gestión recaudatoria de las tasas que constituyen derechos de la Hacienda Pública.
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Sobre los importes recogidos en el cuadro es preciso efectuar las siguientes aclaraciones:
- La información de los ingresos presupuestarios proveniente del SIC correspondiente al
concepto 392 solo permite individualizar los ingresos correspondientes a sanciones de la LC
de otras sanciones pecuniarias de manera indirecta partiendo de una consulta sobre la
oficina liquidadora a través de INTECO, ya que el sistema no está configurado para
determinar el importe correspondiente a cada categoría de sanción.
- Los importes se corresponden con expedientes iniciados y creados en DUNA en 2019 (SAN
01), aun cuando su ingreso o finalización se hubiera producido con posterioridad. No
incorpora importes de sanciones ingresados en 2019 provenientes de expedientes incoados
en ejercicios anteriores.
El número de modelos 069 y 074 emitidos por INTECO en 2019 respecto de expedientes
sancionadores se ha obtenido de la consulta realizada a la IGAE, e incorpora el importe a
liquidar por esos justificantes y el importe recaudado a diciembre de 2020. A este respecto,
un mismo procedimiento sancionador puede acarrear la emisión de más de un modelo
(modelo 069 que se tratará más adelante), ya que se envían modelos con importe reducido
a los presuntos infractores acompañados a los acuerdos de incoación o propuestas de
resolución. Estos ejemplares no tienen efectos contables ni presupuestarios en ausencia de
pago por el sujeto receptor y deberían ser anulados por el gestor en el caso de avanzar el
procedimiento sancionador ante la falta de pago de los modelos de importe reducido. Sin
embargo, se detectó que los gestores no siempre anulan en INTECO los justificantes por
importe reducido no abonado, lo que implica que el importe recogido en la columna “importe
de los justificantes emitidos” del cuadro anterior puede encontrarse sobreestimado, al existir
múltiples justificantes generados en función de la fase de tramitación para un mismo
expediente sancionador
.
- El importe de las sanciones pecuniarias acordadas se corresponde con la suma de los
importes de las resoluciones sancionadoras notificadas a los infractores, con independencia
de si produjeron reducciones por aceptación de la responsabilidad y pronto pago o se
finalizaron los procedimientos sancionadores con resolución.
Procedimiento de recaudación (emisión, notificación, recaudación y registro contable)
El procedimiento de gestión de los ingresos correspondientes a sanciones de la LC se inicia con la
notificación del acuerdo de incoación del expediente sancionador.
El servicio periférico que haya instruido el procedimiento sancionador emite el modelo normalizado
de ingresos no tributarios “069”
que acompaña a esa notificación. A este respecto, el art. 85 de la
LPACAP recoge la posibilidad de aplicar reducciones sobre el importe de la sanción propuesta en
cualquier momento anterior a la emisión de la resolución (reconocimiento de responsabilidad del
presunto infractor y pronto pago, en su caso), lo que da lugar a la finalización del procedimiento. El
modelo “069” que acompaña al acuerdo de incoación pasa a incorporar la reducción prevista en el
referido art. 85. Análogamente, las demarcaciones y servicios provinciales incorporan versiones de
El expediente sancionador SAN01/**/**/**66 aparece en INTECO con 10 justificantes generados, de los cuales está
cobrado uno y están pendientes de anular en el sistema los otros 9 generados de más. El expediente sanci onador
SAN01/**/**/**52 tiene un justificante de importe íntegro cobrado, pero el justificante con importe reducido no ha sido
anulado. Por último, el expediente sancionador SAN01/**/**/**04 tiene un justificante de importe íntegro generado, pero
el justificante con importe reducido no ha sido anulado.
Previsto en la precitada Orden PRE/1046/2016.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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los modelos “069”, con la reducción que proceda, a las sucesivas comunicaciones correspondientes
a fases de tramitación del procedimiento
.
De las comprobaciones efectuadas se han desprendido dos incidencias en relación con esta fase
de tramitación:
- La DGCM no está aplicando el procedimiento de notificaciones electrónicas a sujetos que,
de acuerdo con la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo, estarían obligados (art.
14.2 de la Ley 39/2015).
- Se han apreciado divergencias en la aplicación de los porcentajes de reducción entre unas
demarcaciones y servicios provinciales y otros. A su vez, no todas las demarcaciones y
servicios provinciales adjuntan el modelo 069 a la notificación del acuerdo de incoación del
expediente sancionador, sin que exista una directriz de la DGCM al respecto.
Los presuntos infractores pueden abonar el importe de la sanción en las entidades bancarias
colaboradoras o telemáticamente en la sede electrónica de MITERD. Excepcionalmente se admite
el ingreso en las Delegaciones de Economía y Hacienda.
Al margen de la tramitación administrativa de los procedimientos sancionadores, desde el punto de
vista del ingreso presupuestario y, de acuerdo con la normativa de aplicación ya referida, el importe
de una sanción pecuniaria es líquido y exigible a efectos presupuestarios cuando deviene firme en
vía administrativa, esto es, cuando se dicta la resolución que finaliza el procedimiento sancionador
y esta no se recurre en plazo o cuando se agota la vía administrativa, en el caso de haberse
interpuesto un recurso administrativo (de alzada) y se notifica la resolución del mismo. En este
sentido, la notificación de la liquidación correspondiente a la resolución sancionadora firme, da lugar
al inicio de los plazos establecidos en el art. 62 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria, para la recaudación en fase voluntaria
.
Para el seguimiento y registro de los ingresos no tributarios la IGAE ha desarrollado y puesto a
disposición de los órganos gestores de la AGE el módulo INTECO del Sistema de Información
Contable (SIC) de la AGE. En el caso de la DGCM, el módulo INTECO está interconectado con
DUNA, la aplicación de la DGCM.
En lo que respecta al registro contable cabe reseñar que, contablemente, el ingreso se liquida:
- Si el presunto responsable, ya sea persona física o jurídica, se acoge al supuesto previsto
en el art. 85.2 de la LPACAP de pago voluntario en cualquier momento anterior a la emisión
de la resolución, en cuyo caso se da por finalizado el procedimiento y el ingreso
contabilizaría como “contraído simultáneo” (liquidación y recaudación del ingreso en un
mismo acto).
- Cuando la sanción es firme en vía administrativa, esto es, si se dicta resolución y se notifica
o da por notificada y no se produce recurso en tiempo y forma, siendo en este caso un
De hecho, en el curso de un procedimiento sancionador es frecuente que la unidad administrativa responsable emita
más de un modelo, ya que se suele emitir uno con la comunicación del acuerdo de incoación y, en el caso de que el
presunto infractor no esté conforme, se le remiten, al menos, uno más con la propuesta de resolución o la resolución del
procedimiento.
Todo ello sin perjuicio de los posibles recursos ante la jurisdicción contencioso-administrativa y las potenciales medidas
cautelares que se puedan solicitar y, en su caso, estimar por los tribunales.
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ingreso “de contraído previo”. Para ello, el sistema de información toma como referencia las
fechas de notificación.
El procedimiento contempla la utilización del modelo normalizado “069” para ingreso de las
cantidades liquidadas como regla general y, excepcionalmente, el “074” en el caso de ingresos
provenientes del extranjero. Resulta destacable que, en el periodo 2018-2020 solo se han ingresado
diecinueve ejemplares de modelo “074” pese a que no es excepcional que se tramiten
procedimientos sancionadores contra personas residentes fuera del territorio nacional en un ámbito
como el de la LC.
Una vez que el modelo de liquidación 069 está generado en INTECO, el sistema controla el ingreso
de cada una de las liquidaciones. En el caso de las liquidaciones que se corresponden con
resoluciones de expedientes sancionadores, grabada la fecha de notificación, el sistema controla
su vencimiento y, por tanto, su envío a vía de apremio en caso de falta de pago.
Sin embargo, no siempre se han cumplimentado los datos que precisa INTECO para el control del
vencimiento de aquellas liquidaciones de resoluciones de expedientes sancionadores, provocando
que haya justificantes que no se han enviado a ejecutiva por el sistema INTECO
.
A su vez, el sistema incorpora expedientes sancionadores registrados con importe cero como
sanción, ya que algunos servicios provinciales, en caso de recurso han adoptado esta práctica en
lugar de marcar que la resolución ha sido objeto de recurso.
Desde el punto de vista presupuestario, los ingresos procedentes de sanciones se imputan al
concepto 392, como ya se ha adelantado. A este respecto, ese concepto recoge sanciones de
diversos órganos, por lo que lo que el cálculo de los ingresos solo se puede efectuar de modo
indirecto, ya que INTECO, además, no dispone de funcionalidades de reporte directo por órgano
gestor o por régimen sancionador (verbigracia el de la Ley de Costas), lo que impide cuantificar los
importes liquidados e ingresados atendiendo a los órganos gestores o la materia en virtud de la que
se imponen las sanciones.
Adicionalmente, se ha advertido la práctica de emitir modelos 069” en INTECO fuera de DUNA,
que es el procedimiento establecido, contraviniendo las reglas internas de gestión, lo que ha
originado diversas incidencias, que se traducen en la falta de seguimiento de identificación de
modelos emitidos y no cobrados. Así, de los 14.637 justificantes que figuraban como generados en
el histórico de DUNA, 9.809 no tenían asociado el expediente sancionador al que correspondían
.
Por último, aunque DUNA se interconecta con INTECO, actualizando la situación de cobro de cada
justificante de los expedientes sancionadores y permitiendo obtener un listado de justificantes
emitidos, se ha verificado que el sistema aplicaba una serie de filtros que reducían en el reporte el
número de justificantes realmente emitidos, limitando, por tanto, la fiabilidad de la información
obtenida. Además, este listado ofrecía un tipo de detalle que no permitía saber el estado unitario de
cobro de cada justificante y dificultaba conciliar la información de ambas aplicaciones informáticas.
De hecho, INTECO produce los reportes partiendo de la información sobre el ejercicio en el que se
emitió el modelo “069”, mientras que DUNA toma como referencia el año en el que se creó el
expediente.
Es to afecta al SAN01/**/**/**83, se remitió un modelo con reducción (22000*****61F) que no fue abonado en fase
voluntaria y no ha pasado a ejecutiva al no ser incluido en los filtros destinados al pase a fase ejecutiva.
Expedientes SAN02/**/**/**85 y SAN02/**/**/0019, cuyos justi ficantes, 2193*****317E y 2171*****971M,
respectivamente fueron creados fuera de DUNA.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
96
II.3.4.5. RECAUDACIÓN EN FASE EJECUTIVA DE LOS DERECHOS GESTIONADOS POR LA
DGCM
De acuerdo con el RD 939/2005, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación, la
AEAT es competente para la gestión en fase ejecutiva de todos los derechos de la AGE. El
procedimiento está desarrollado por la Resolución de 18 de noviembre de 2011, conjunta de la
Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y de la Intervención General
de la Administración del Estado
.
Desde el punto de vista de la operativa, en lo que respecta a las tasas gestionadas por la DGCM,
en líneas generales, el procedimiento es el siguiente:
- En el caso de recursos tributarios, tasas y cánones, la DGCM elabora, periódicamente, un
listado certificado que se carga en las aplicaciones informáticas de la AEAT para su gestión
en fase ejecutiva. La información sobre los derechos ingresados se obtiene por la DGCM a
través de un fichero que se obtiene de las aplicaciones de la AEAT y se carga en DUNA
periódicamente.
- En lo que se refiere a la recaudación en fase ejecutiva de los derechos pendientes de cobro
en fase voluntaria correspondientes a sanciones tramitadas por la DGCM, el sistema DUNA
está integrado con el SIC de la IGAE a través de INTECO. En consecuencia, el módulo
INTECO de la IGAE remite internamente a la AEAT las deudas que consten en el sistema
como vencidas. A su vez, los derechos cobrados se cargan automáticamente en INTECO
provenientes del intercambio de información con la AEAT y están disponibles en la aplicación
DUNA de la DGCM.
Como condición necesaria para el pase a fase ejecutiva, ya sea de ingresos correspondientes a
tasas y cánones o a sanciones, debe constar la fecha de notificación de la liquidación para que se
puede calcular el periodo de ingreso en fase voluntaria y su falta de pago, que determina el inicio
de la fase ejecutiva.
En el cuadro siguiente se recoge el resumen de la gestión efectuada por la AEAT en fase ejecutiva
en relación con las liquidaciones de tasas y cánones del ejercicio 2019:
Resolución de 18 de noviembre de 2011, conjunta de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración
Tributaria y de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se establecen las condiciones para el
envío centralizado de las deudas no tributarias gestionadas por Departamentos Ministeriales que constituyen recursos del
presupuesto del Estado para su gestión recaudatoria, para los intercambios de información que se deriven de dicha
gestión y demás aspectos relativos a la recaudación en vía ejecutiva de dichas deudas por la Agencia Estatal de
Administración Tributaria (BOE de 30 de noviembre de 2011).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
97
CUADRO Nº
RECAUDACIÓN EN EJECUTIVA DE LAS TASAS Y CANONES GESTIONADAS EN FASE
VOLUNTARIA POR LA DGCM
(euros)
Código de tasa
Enviados a
apremio
Importe de
liquidaciones enviadas
para recaudación en
fase ejecutiva
Liquidaciones
con
recaudación
en fase
ejecutiva
Importe
recaudado en
fase ejecutiva
063: Gastos y remuneraciones en
dirección e inspección de obras.
16
101.810,92
8
5.859,42
064: Explotación de obras y servicios.
0
0,00
0
0,00
065: Canon por ocupación y
aprovechamiento del DPMT.
1.001
6.606.170,43
585
5.270.985,11
066: Prestación de servicios y
realización actividades en la utilización
del DPMT.
293
18.425,49
240
14.835,27
Total general
1.310
6.726.406,84
833
5.291.679,80
Fuente: DUNA e información facilitada por la AEAT.
De las actuaciones practicadas se ha desprendido que la falta de fiabilidad de las fechas que se
registran en DUNA y las debilidades en los procedimientos de seguimiento de los expedientes que
potencialmente deben pasarse para el cobro en fase ejecutiva suponen uno de los riesgos que
disminuyen la efectivad del procedimiento de recaudación en fase ejecutiva. En particular, del
análisis efectuado se desprenden las siguientes incidencias:
- En relación con sanciones, se ha advertido que determinadas deudas no han sido
trasladadas para su gestión en fase ejecutiva al no haberse registrado la fecha de
notificación de la resolución por parte de la unidad administrativa en DUNA, lo que no permite
su intercambio con INTECO
.
- Idéntica incidencia se ha advertido en relación con liquidaciones procedentes de ingresos
de tasas y cánones, lo que impide que se incluyan en la certificación de deudas para su
recaudación en fase ejecutiva por la AEAT
y
. En las liquidaciones con los números
9900*****3514 (1.179 euros) y 9900*****3523 (1.588 euros), ambas con fecha de
vencimiento de la fase voluntaria, 8 de enero de 2019, no constan ni cobro, ni anulación ni
suspensión y, sin embargo, no han sido enviadas para su gestión en fase ejecutiva, pese a
haberse superado la fecha de finalización del periodo voluntario de recaudación.
El modelo con identificador 22000****161F, correspondiente al expediente SAN01/**/**/**83 (ya referido en la n ota al
pie 85 anterior), por importe de 47.350 euros no constaba cargado para su recaudación en fase ejecutiva, ya que no se
cargó la fecha de notificación que, según los antecedentes, tuvo lugar el 9 de enero de 2020.
La liquidación 9900*****3770, del segundo semestre de 2019, no anulada, fue emitida, pero no apremiada, a diferencia
de las liquidaciones de esa tasa de otros periodos que sí están apremiadas (primer semestre de 2019 y primer semestre
de 2020).
La liquidación 9900*****9832 se recaudó diez años después de ser emitida sin que nunca fuera enviada para su gestión
en apremio. En el caso de la liquidación 9900*****1416 se ingresó un año después de su emisión sin que tampoco se
hubiera enviado a la AEAT para su cobro en fase ejecutiva.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
98
- La descarga periódica de los ficheros de ingresos en periodo voluntario y vía ejecutiva
proporcionados por la AEAT estuvo durante varios meses de 2019 sin realizarse, ya que, en
ese periodo faltó la única persona que tenía los permisos adecuados para realizarlas, lo que
supone una debilidad significativa, al provocarse una disfunción del procedimiento. Además,
la custodia de esos ficheros descargados de la AEAT se hizo en un equipo informático de la
misma persona que estaba a cargo de la gestión de los ficheros y no en una red o aplicación
compartida, por lo que una vez que esta persona abandonó la DGCM no pudieron
recuperarse. Dicha práctica supone, a su vez, una debilidad significativa en los
procedimientos, al no garantizarse una adecuada custodia y respaldo de esa información.
- Del listado de ingresos de DUNA se ha advertido una deficiencia en la carga de los ficheros
de ingreso en vía de apremio de la AEAT, ya que de algunas liquidaciones se desprendía
un posible ingreso por duplicado
. A raíz de los trabajos del Tribunal la DGCM detectó una
incorrección en la interpretación de la codificación del fichero de la AEAT.
- Se han identificado liquidaciones en las que el gestor ha indicado manualmente en DUNA la
recepción del ingreso (al parecer al recibir un justificante proporcionado por el sujeto pasivo),
marcándose el ingreso como recibido, sin que posteriormente constara tal circunstancia en
el volcado del fichero de la AEAT
. Esto ha supuesto que, en ocasiones, el sistema DUNA
no considerara la liquidación como impagada y no se tramitara su envío a ejecutiva, lo que
no se corresponde con la configuración interna que prevé que solo deba tomarse como
recaudado lo comunicado por la AEAT. Sin embargo, se han identificado seis liquidaciones
de 2019 que pese a tener ingreso comunicado por la AEAT y por tanto la fecha de ingreso,
en el sistema DUNA figuran como no cobrados
. A su vez, en el sistema DUNA figuran una
serie de liquidaciones ingresadas en apremio
, en las que no consta la fecha o el importe
del apremio, pese a que la interfaz del sistema se nutre del volcado del fichero de la AEAT.
- Se ha advertido una liquidación en la que consta un ingreso en apremio en negativo, que no
se corresponde con una devolución, lo que no parece congruente
. A su vez, también se
han advertido dilaciones en el periodo que transcurre entre la notificación y vencimiento del
plazo para ingresar en fase voluntaria y la certificación para que la AEAT la gestione en fase
ejecutiva
.
En consecuencia, existen debilidades significativas en los procedimientos de gestión de los
ingresos, que se agudizan por las carencias de efectivos con un perfil funcional familiarizado con la
gestión de expedientes económicos, tanto en los servicios territoriales como en los centrales.
Sirva de ejemplo el expediente INF02/15/17/0126, mal codificado (porque es el correspondiente a una autorización, no
a la emisión de un informe), donde el ingreso figura doblemente ingresado, en fase voluntaria, el 30 de septiembre de
2016 y en apremio, el 30 de diciembre de 2016. Sin embargo, la realidad de la situación del expediente, consultadas
fuentes externas, es que solo se ingresó el importe en el marco del procedimiento de apremio.
La liquidación 99006*****804 no se envió para su gestión en fase ejecutiva ya que se dio por cobrada por los gestores,
previsiblemente porque recibió un correo electrónico con un supuesto justificante, pero no consta su ingreso.
Liquidaciones 9900*****9173 / 9900*****2882 / 9900*****0726 / 9900*****1453 / 9900*****1471 / 9900*****4852 /
9900*****2503.
Liquidación 95000****2052.
Liquidación 9900****23643.
La liquidación con identificador 9900*****9814 (4.985 euros), vencía el 7 de enero de 2020, pero el proceso de apremio
se inició el 30 de abril de 2021, más de un año después.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
99
II.3.4.6. DEVOLUCIONES DE INGRESOS
Las devoluciones de ingresos son procedimientos conforme los cuales se devuelve al sujeto pasivo
el importe total o parcial de un derecho previamente liquidado e ingresado indebidamente en el
tesoro público.
Las causas de la tramitación de procedimientos de devolución de ingresos son, entre otras, las
siguientes:
- Resolución de recursos interpuestos, ya hayan sido resueltos por la propia Administración
(recursos de alzada o reposición, o económico-administrativos en caso de las tasas), o en
sede judicial por la jurisdicción contencioso-administrativa.
- De oficio, al haberse identificado errores por los propios órganos de la Administración, bien
de la DGCM, bien de la AEAT.
Los casos en los que interviene la AEAT, ya fuera en fase voluntaria o ejecutiva son muy similares,
ya que, en todo caso, el servicio provincial o demarcación de costas se dirige a la AEAT, aportando
el acuerdo de devolución de ingresos, acompañado de los antecedentes de la liquidación cuya
devolución se propone. A su vez, la propia AEAT puede tramitar devoluciones de ingresos
motivadas por cuestiones del propio procedimiento de recaudación tramitado en fase ejecutiva,
aspecto que no es objeto de esta fiscalización.
En el caso de devoluciones de ingresos provenientes de multas y sanciones, el órgano que ejecuta
la devolución es la Delegación de Economía y Hacienda correspondiente, de acuerdo con lo previsto
en el RD 191/2016, previo acuerdo propio (duplicidades en el pago o ingresos posteriores al periodo
de prescripción) o, en la mayor parte de los casos, del órgano gestor, en este caso, las
demarcaciones o servicios provinciales donde se originó el ingreso de referencia.
Se ha apreciado que las demarcaciones y servicios provinciales de costas experimentan dificultades
con cierta frecuencia para tramitar e impulsar las devoluciones de ingresos, siendo las causas de
estas dificultades las siguientes:
- La complejidad en la distribución competencial, particularmente en lo que respecta a la
devolución de ingresos en fase voluntaria. A este respecto, en lo que se refiere a
devoluciones de sanciones, aunque el RD 939/2005, entre otras normas, atribuye (art. 3)
competencias a las Delegaciones de Economía y Hacienda, en la práctica, han devenido
residuales, ya que la práctica totalidad de las actuaciones ex RD 191/2016 corresponde a
los órganos gestores de los ingresos, en este caso, las demarcaciones y servicios
provinciales de costas, que no están familiarizadas con estos procedimientos. Del mismo
modo, en las devoluciones de ingresos por tasas y cánones, la AEAT se limita a ejecutar los
acuerdos de las demarcaciones y servicios provinciales. A este respecto, la frecuencia
variable de la necesidad de realizar estos trámites y la limitación de efectivos con un perfil
funcional adecuado para gestionar estos trámites, tiene como consecuencia el
desconocimiento de los pasos del trámite. Esta circunstancia, unida a la anterior, favorece
la existencia de cierta confusión con otros trámites con los que guarda ciertas semejanzas
como, por ejemplo, la devolución de fianzas y otras garantías (operaciones de naturaleza no
presupuestaria).
- La información sobre las devoluciones de ingresos de tasas que fueron recaudadas en fase
voluntaria carece de una identificación de la liquidación original que se está devolviendo total
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
100
o parcialmente, no permitiendo, además, la elaboración de listados. Como consecuencia de
lo anterior la tramitación y seguimiento se efectúa manualmente expediente a expediente,
tanto por los servicios de la DGCM como por los de la AEAT, ralentizando los periodos de
tramitación, incrementando el riesgo de error e impidiendo un seguimiento en tiempo real
del estado de tramitación de las devoluciones.
- Se han identificado disfunciones en los procedimientos y en la coordinación entre la AEAT y
los órganos gestores de la AGE, en este caso, la DGCM, en relación con las devoluciones
de ingresos practicados en fase voluntaria, ya que, cuando proceden de aspectos
relacionados con el expediente administrativo de origen se remiten y tramitan
individualmente, de tal suerte que los órganos de la DGCM envían un mandamiento de pago,
acompañado del identificador del cobro que se graba manualmente por la AEAT, lo que
incrementa el riesgo de error y una mayor carga de trabajo, ya que no están habilitados los
medios para que se produzca una transmisión parametrizada de los mandamientos de
devolución que permita una carga automática
.
Respecto al estado de tramitación de esas devoluciones de ingresos, el sistema adolece de las
siguientes debilidades:
- En las devoluciones de tasas y cánones, pese a que la AEAT pone a disposición de los
órganos gestores información sobre las devoluciones de ingresos en fase ejecutiva que ha
ejecutado, se ha verificado que la DGCM no accede a ese fichero, por lo que no hay un
volcado de esa información en el sistema DUNA. Así, el diseño solo permite al gestor volcar
la información básica del inicio de la devolución de ingresos (importe a devolver, cuenta
bancaria, fecha de reconocimiento por la DGCM del derecho a devolución
) por lo que no
pueden obtenerse los antecedentes que permitan informar a los interesados sobre el estado
de tramitación de las devoluciones de ingresos. De hecho, se ha comprobado que algunos
gestores no han volcado en el sistema la existencia de ese inicio del expediente de
devolución de ingresos (ejemplo CNC02///63
).
- En las devoluciones de ingresos no tributarios, pese a que la conexión diaria con INTECO
permite conocer cada uno de los estados por los que ha pasado cada justificante, incluyendo
la devolución de ingresos, el diseño de DUNA actual no vuelca nada de esta información
(verbigracia modelo: 2150****2295X del SAN01/**/**/**89).
En el cuadro siguiente se recogen las devoluciones de ingresos efectuadas sobre ingresos
procedentes de tasas y cánones.
La Agencia Estatal de la Administración Tributaria en el trámite de alegaciones manifestó, a este respecto que
“consciente de las limitaciones que podían existir, ha puesto en marcha un nuevo procedimiento (con entrada en vigor en
fecha 1 de enero de 2022) para la devolución de ingresos indebidos de tasas mediante la remisión telemática de
solicitudes por parte de los Ministerios. En este caso, sí que se identificaría el número de justificante del ingreso con la
solicitud de devolución, así como se facilitaría la obtención de listados en caso de devoluciones ejecutadas por la Agencia
Tributaria al amparo de la Orden de 1998 efectuados con modelos 990”.
La liquidación 9900*****4151 del expediente CNC10/**/**/**50, ya consta como abonada el 15/12/2017 por la AEAT.
El fichero de la AEAT informa respecto de una devolución por 1.262,28 euros al tercero de esa Concesión.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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CUADRO Nº
EXPEDIENTES DE DEVOLUCIÓN DE INGRESOS TRIBUTARIOS
PERIODO 2016-2020
Año alta
expediente de
devolución
Número de
devoluciones de
ingresos
efectuados en
fase voluntaria
Número de
devoluciones de
ingresos
efectuados en
fase ejecutiva
Importe de
devoluciones de
ingresos
efectuados en
fase voluntaria
Importe de
devoluciones de
ingresos
efectuados en
fase ejecutiva
2016
49
6
179.923,83
256.250,00
2017
38
8
283.392,76
29.735,41
2018
30
8
214.833,94
13.785,45
2019
23
8
195.244,61
66.280,68
Total general
140
30
873.395,14
366.051,54
Fuente: información de la AEAT.
En el cuadro siguiente se recogen las devoluciones de ingresos efectuadas sobre expedientes de
naturaleza no tributaria:
CUADRO Nº
EXPEDIENTES DE DEVOLUCIÓN DE INGRESOS NO TRIBUTARIOS
PERIODO 2015-2020
F. contable (año)
Recuento de Núm. Justif.
Suma de Importe
2015
106
80.056,32
2016
462
121.970,73
2017
142
34.743,84
2018
468
101.850,32
2019
42
30.953,67
2020
59
49.132,56
2021
75
602,78
Total
1.354
419.310,22
Fuente: INTECO.
Respecto de las devoluciones de ingresos recaudadas en fase voluntaria, ya sea de ingresos
tributarios (tasas y cánones) o no tributarios, los campos de información que constan en el Sistema
de Información Contable y en el de la AEAT se circunscriben a importe, el NIF y el concepto
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
102
presupuestario, por lo que ni la DGCM ni la IGAE ni la AEAT pueden obtener un listado completo y
detallado de las devoluciones practicadas que se puedan vincular con las liquidaciones originales
.
II.3.5. Coordinación con las comunidades autónomas con competencias transferidas en
materia de gestión del DPMT
Adicionalmente, y como ya se ha adelantado, en el periodo fiscalizado se habían transferido a las
comunidades autónomas de Cataluña (Reales Decretos 1404/2007, de 29 de octubre y 1387/2008,
de 1 de agosto) y Andalucía (Real Decreto 62/2011, de 21 de enero) la mayor parte de las funciones
en materia de ordenación y gestión del litoral, entre las que destaca:
- Gestión y otorgamiento de las autorizaciones de usos de temporada en playas, otras
autorizaciones y de las concesiones.
- Ejecución de actuaciones que no sean de intereses general.
No obstante, la AGE retiene las siguientes atribuciones:
- La titularidad del DPMT.
- El ingreso del canon por ocupación del DPMT.
- La potestad para emitir informes sobre las concesiones de explotación de recursos y de usos
especialmente intensos, entre ellos instalaciones no desmontables, así como potestades de
policía del DPMT, con excepción de la vigilancia de los usos concedidos o autorizados por
las comunidades autónomas.
A su vez, no han sido objeto de transferencia competencias en materia del medio marino, entre
otras, las contempladas en la Ley 41/2010 (verbigracia emisión de los informes de compatibilidad
con el medio marino), aunque las comunidades sí ostentan competencias en relación con las
actividades de acuicultura o de vertidos desde la costa.
En el siguiente diagrama de flujos se muestra, a título ilustrativo, la tramitación de concesiones y
autorizaciones cuyo otorgamiento ha sido transferido.
La IGAE alegó, en relación con las devoluciones de ingresos no tributarios que, “sí se podrían obtener las devoluciones
de ingresos relacionadas con los ingresos devueltos, al requerirse el código del ingreso a devolver”. Sin embargo, esta
funcionalidad no está desarrollada ni se está utilizando ni por los gestores ni por la propia IGAE.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
103
DIAGRAMA DE FLUJOS 11
PROCEDIMIENTO DE TRAMITACIÓN DE LAS CONCESIONES TRANSFERIDAS
Fuente: Elaboración propia.
En el sistema constaban 670 expedientes de concesiones transferidas en el periodo 2016-2020.
DIAGRAMA DE FLUJOS 12
PROCEDIMIENTO DE TRAMITACIÓN DE AUTORIZACIONES SOBRE DPMT TRANSFERIDAS
Fuente: Elaboración propia.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
104
En el sistema consta el registro de 771 y 3.254 expedientes de autorizaciones de servicios de playa
y otras autorizaciones, respectivamente, tramitadas por las comunidades autónomas con
competencias transferidas.
En lo que respecta a la coordinación con las comunidades en materia de gestión del DPMT se han
identificado las siguientes disfunciones:
- No existe una plataforma de intercambio específica soportada en una herramienta
electrónica que permita gestionar coordinadamente los expedientes de, entre otras,
concesiones en las que los servicios de la DGCM han de emitir informe sobre un expediente
tramitado por una comunidad autónoma, lo que ha provocado retrasos. De hecho, no existe
en DUNA un campo que esté reflejando la codificación que asigna la comunidad autónoma
con competencia transferida al expediente, lo que, a veces, ha provocado disfunciones por
confusiones con respecto a qué expediente corresponden los informes emitidos por la
DGCM en relación con solicitudes recibidas de las comunidades autónomas.
- La DGCM no ha emitido en plazo todos los informes preceptivos respecto de concesiones y
autorizaciones a otorgar por comunidades con competencias transferidas, lo que implica que
en caso de informe desfavorable, este no ha tenido efectividad alguna
.
- Se han advertido ocasiones en que alguna comunidad autónoma ha otorgado autorizaciones
y concesiones sin que conste la solicitud de informe a la DGCM
o contraviniendo el
informe desfavorable emitido por la referida DGCM
.
- A su vez, se han identificado resoluciones de otorgamiento que no se comunicaron
o se
comunicaron con mucha dilación.
La concesión CNC22/**/**/**15, se otorgó por la comunidad autónoma el 4 de agosto de 2014, aunque esa
comunicación no tuvo entrada hasta el 28 de julio de 2015 en el registro administrativo de la AGE. Además, la solicitud
de esa concesión recibió informe desfavorable por parte de la DGCM motivado por la existencia de un expediente de
recuperación posesoria de 2006 sobre esos terrenos y por no cumplir las condiciones previstas en el art. 68 del RD
876/2014 (en aquel momento art. 65.2 del RD 1471/1989), si bien se emitió una vez superado el plazo de dos meses al
que alude el RD 62/2011. En relación con esta misma concesión, la DGCM emitió, el 22 de noviembre de 2018, un informe
desfavorable sobre una solicitud de ampliación de esa concesión, fundamentada en los mismos argumentos anteriormente
referidos. En suma, pese al criterio técnico desfavorable de la DGCM y s us servicios periféricos, la concesión se otorgó
por la comunidad autónoma que, pese a que, aparentemente no se cumplían los requisitos de la LC y el RD 876/2014 fue
renovada por la Junta de Andalucía por resolución de 31 de julio de 2019, existiendo nuevamente disfunciones en la
tramitación. Así, el expediente fue enviado por la Junta para informe por la DGCM el 8 de abril de 2019, debiendo remitirse
nuevamente por la comunidad autónoma el 9 de mayo de 2019, al no haberse recibido completo, sin que conste que la
DGCM hubiera emitido informe
CNC22/**/**/**10: La Resolución de 18 de junio de 2020 dictada por la Dirección General de Calidad Ambiental y
Cambio Climático de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía de
otorgamiento para la ocupación del DPMT, tuvo entrada en registro de la Demarcación el 26 de octubre de 2020, carece
del Informe preceptivo y vinculante de la Demarcación al que se refiere el Anexo c) 3 del RD 62/2011 de 21 de enero, que
no fue solicitado.
CNC22/**/**/**40: La Resolución de 7 de agosto de 2020 del otorgamiento para la ocupación del DPMT, que tuvo
entrada en la Demarcación el 26 de octubre de 2020, hace referencia al informe emitido por la Demarcación (informe
favorable de la instalación propuesta si bien condicionado a la eliminación del sótano proyectado) e indicando que las
consideraciones emitidas en el mismo se tienen en cuenta, lo cual no parece compadecerse con la resolución de
otorgamiento, toda vez que es contradictoria con el informe emitido por esa Dirección General, que es preceptivo y
vinculante conforme a lo previsto en el Anexo c.3 del Real Decreto 62/2011, de 21 de enero. Además, el canon establecido
en el informe preceptivo de esa Dirección General ha sido recurrido por el solicitante el 6 de noviembre de 2020.
AUT08/**/**/**35, AUT08/**/**/**05, AUT08/**/**/**24, no consta la resolución de ninguno de esos expedientes, pese a
que, en su momento, la Junta de Andalucía solicitó establecimiento de canon. No consta en DUNA que se haya liquidado
canon ante la falta de la resolución de autorización (solicitudes de 2017, 2018 y 2019).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
105
- Adicionalmente, algunas demarcaciones y servicios provinciales de costas han adoptado la
práctica de efectuar búsquedas de publicación de títulos otorgados en los boletines oficiales
de las comunidades autónomas y de las provincias, aunque no hay unas instrucciones que
establezcan la necesidad de esta rutina ni su periodicidad.
- Como se ha señalado en el subepígrafe de “Adscripciones”, no se convoca a los servicios
provinciales y demarcaciones de costas al reconocimiento de las obras practicadas en
terrenos que han sido adscritos.
Todo ello evidencia que la coordinación entre las comunidades autónomas y la DGCM adolece de
deficiencias que deberían subsanarse.
II.3.6. Aplicación DUNA
La DGCM utiliza la aplicación DUNA como herramienta de gestión integral de expedientes de DPMT
desde 2005, año en el que se produjo la migración e integración de los registros procedentes de las
aplicaciones preexistentes, Índico y Ártico. DUNA utiliza una tecnología de sistemas integrales de
gestión de amplia implantación en el mercado destinado tanto a empresas privadas como a
Administraciones Públicas.
La referida aplicación DUNA se estructura en trece categorías, denominadas “procedimientos” que,
a su vez, se subdividen en “clases” de expedientes relacionados, disponiendo cada clase de su
propio circuito de trámites y tareas a seguir y cumplimentar. Internamente, DUNA ordena los
expedientes en “expedientes principales” y “subexpedientes”, estos últimos dependientes de los
“expedientes principales”. Mediante la funcionalidad del “Árbol de Tramitación”, la aplicación permite
la visualización de esta interrelación de los expedientes. Por otra parte, DUNA está interconectada
con otras aplicaciones como, por ejemplo, INTECO para la gestión económica de los expedientes
sancionadores (ingresos no tributarios) o con GIS para la localización cartográfica.
Tal y como se ha referido reiteradamente en este subapartado, existen muchas deficiencias que
afectan a la aplicación, tanto desde el punto de vista del diseño y funcionamiento tras su
implantación en la DGCM, como de las prácticas que se siguen en su utilización por los gestores.
Sintetizando, las principales incidencias identificadas se detallan a continuación:
- En casi todas las clases de expedientes se han identificado registros con campos relevantes
no cumplimentados o con datos erróneos o incoherentes (nombre o NIF solicitante, fechas,
importes, situación de expedientes)
, como ya se ha indicado.
- La migración de la información procedente de las dos aplicaciones preexistentes (Índico y
Ártico) no incorporó información suficiente en relación con registros que se refieren a títulos
o expedientes cuya vigencia ha perdurado en el tiempo, como concesiones (ya que en
ocasiones solo se migró un código de expediente sin información de detalle), lo que ha
dificultado la gestión de estos expedientes, en particular en lo que respecta a su gestión
económica o a trámites relacionados.
- Se ha evidenciado que está generalizada entre algunas unidades administrativas de los
servicios centrales y demarcaciones y servicios provinciales la utilización de hojas de trabajo
A título ilustrativo, se han identificado registros correspondientes a autorizaciones, concesiones, adscripciones o
procedimientos sancionadores que tienen el campo “NIF” y “Referencia” en blanco.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
106
auxiliares al margen de DUNA para el control y seguimiento de los expedientes
, lo que
revela que la aplicación carece de ciertas características necesarias para ser un instrumento
útil y que, además, no se ha logrado integrar adecuadamente. En relación con esta cuestión,
se ha apreciado falta de fluidez en el trabajo en el seno de la aplicación, lo que puede estar
ocasionado por la falta de agilidad en el proceso de tareas por el sistema, probablemente
por falta de equipos y servidores suficientemente potentes y por la complejidad de los
procesos internos.
- De las consultas en DUNA no es posible extraer informes y reportes fiables para la gestión
y toma de decisiones, lo que se debe tanto a debilidades en el diseño de la aplicación como
a las deficiencias en la información introducidas
. Por ejemplo, no puede obtenerse un
informe de los expedientes que se encuentran en trámite de una determinada categoría, ya
que el estatus que podría arrojar esta información no es campo fiable
y tampoco se puede
deducir de los registros del sistema si un trámite está finalizado o no
.
- Se ha advertido falta de homogeneidad en la utilización de la aplicación, en particular, en los
criterios para la llevanza y registro de los expedientes. Así, se han apreciado deficiencias en
el diseño de los procesos, entre los que se pueden citar resultados incongruentes al
visualizar la información de las pestañas de las interfaces y excesiva dispersión de las
posibilidades existentes en los trámites. Esto se plasma, entre otros aspectos en la
terminología interna del sistema
. Ello se agrava por la complejidad del diseño de los
circuitos de tramitación de los expedientes en DUNA y la constante necesidad de
actualización para adaptarse a la realidad normativa y a las solicitudes de los gestores, que
ha derivado en procesos paralelos de cumplimentación de los mismos datos de diferente
manera (existen determinadas clases de expedientes con pestañas específicas para
Pueden c itarse, entre o tros: los instrumentos de plan eamiento a informar, trabajos para el cálculo de los cánones y
tasas, seguimiento d e actuaciones de recuperación pendientes e incluso, listados de autorizaciones y c oncesiones
vigentes.
La mayor parte de listados definidos en DUNA fueron diseñados para aglutinar en un único listado todas las clases de
expediente de un mismo procedimiento (solo hay mayor variedad en caso de concesiones y autorizaciones o Ingresos).
Estos listados no permiten consultar todos los campos ex istentes en esas clases, lo que da pie a listados con registros
con ningún dato cumplimentado en los campos dispuestos. Además, en estos listados se han detectado denominaciones
de campos que no se corresponden con la existente en la aplicación o que van variando entre listados pese a ser el mismo
campo, lo que dificulta la explotación de la información.
El uso de estos listados y la visualización de los campos de las consultas en DUNA ha evidenciado errores varios como
datos que no aparecen en los listados pese a existir cumplimentados en DUNA, datos que desaparecen cuando se
cambiaba de pantalla, campos de listados que están mal vinculados para su ex tracción o que realizan sumatorios de
campos erróneos.
Hay expedientes con resolución fi rme que permanecen en situación “activo” (verbigracia liquidaciones abonadas) y
otros que figuran como “cerrados” tienen pendiente de resolver un recurso, bien sea en fase administrativa o jurisdiccional.
-DUNA dispone para cada expediente un campo de “estatus” que permite diferenciar los expedientes entre Activos,
Cerrados, Anulados e Hibernados. Este campo tuvo que ser solicitado por el Tribunal de Cuentas porque no estaba
disponible su extracción en los listados o consultas disponibles. El análisis de su uso evidencia una falta de homogeneidad
en su uso que permita considerar fiables las estadísticas que reflejan qué expedientes están finalizados.
No existe una práctica homogénea en lo que respecta al uso de la terminología de la aplicación, cuestión que afecta,
entre otros aspectos, a la asignación del estado de los expedientes. Así, no hay un criterio homogéneo de lo que supone
marcar como “cerrado” un expediente. Por e jemplo, en unos c asos se han ma rcado como “cerrados” expediente en los
que no se había concluido el procedimiento (verbigracia expedientes de liquidación pese a qu e no se había producido el
ingreso). La denominación de las demarcaciones y servicios provinciales en la aplicación no es consistente, ya que en
ocasiones quedan denominados como “órganos” y en otros como “órgano gestor”. A este respecto, debe recordarse que
a efectos de la gestión presupuestaria de los ingresos el órgano es la DGCM y las demarcaciones y servicios provinciales
son “unidades gestoras.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
107
ejecución forzosa o para recursos y a su vez clases de expedientes específicos para lo
mismo) o que tengan un diseño confuso o incompleto (las concesiones vinculadas a las
adscripciones, o los informes de planeamiento, o sobre concesiones y autorizaciones
transferidas). A ello hay que agregar que las automatizaciones fallan con frecuencia o no
están desarrolladas (como en el cálculo del canon).
- No existen actuaciones periódicas de revisión de los registros con elementos atípicos o
incongruentes que contiene la aplicación DUNA y tampoco se produce una supervisión o
seguimiento de carácter sistemático desde los servicios centrales de las prácticas que se
siguen en la tramitación y registro de los expedientes en dicho sistema. Por ejemplo, en
septiembre de 2021 había más de 5.000 expedientes registrados en DUNA que se
encontraban en situación de “hibernación”, con casuística diversa, habiéndose verificado
que permanecen un largo periodo de tiempo en esta situación (un 25 % de ellos más de
cinco años y un 50 % entre dos y cinco años), lo que no se compadece con la existencia de
plazos de resolución y una obligación de resolver por parte de la Administración. Esta
categoría de expedientes que incorpora la aplicación DUNA denominada “expedientes
hibernados”, es aplicada por el gestor para expedientes que se estime necesario que
queden, en cierto modo, congelados desde el punto de vista informático. Sin embargo,
aunque el manual interno de gestión señala cómo proceder para “hibernar” un expediente,
no hay criterios que detallen en qué situaciones procede “hibernar” un expediente, o cuanto
tiempo puede permanecer en esta situación, entre otros aspectos relevantes. Respecto de
los expedientes “hibernados” (paralizados sine die) no se han habilitado procedimientos
internos para supervisar la situación de los expedientes más antiguos en esta situación.
Otro ejemplo es la creación de múltiples modelos normalizados de liquidación de tasas que
carecían de código de barras porque el equipo informático sufrió una incidencia y dicho
extremo no fue advertido
.
- DUNA careció de controles efectivos sobre los errores en la cumplimentación de datos por
los gestores en los campos de fecha que evitaran la generación de liquidaciones sin estar
asociadas a sus expedientes de origen
o al margen del sistema (como el caso de modelos
generados fuera del sistema DUNA).
Como consecuencia de lo anterior, puede destacarse lo siguiente:
-
No se ha cumplido el objetivo de la implantación en la DGCM de la cultura de la “gestión
integral” a través de la herramienta DUNA, condición que precisan este tipo de sistemas para
ser eficaces. A ello ha contribuido el desequilibrio entre el volumen de tareas y la dotación de
recursos humanos en determinadas unidades administrativas, así como la falta de un diseño
funcional adecuado de la herramienta que tenga en cuenta la complejidad de los
procedimientos que desarrolla. A su vez, la DGCM carece de recursos humanos suficientes
en este campo, particularmente con perfiles funcionales habituados a la gestión en estos
entornos y su supervisión.
-
Existen debilidades en la supervisión de la utilización de DUNA por parte de los servicios
centrales, tarea a la que solo estaba dedicada un efectivo, que además debía compatibilizar
esta función con otros cometidos. Ello ha provocado que los protocolos de explotación de la
Liquidación 9900*****8763.
Desde finales de 2019 esta práctica ha sido deshabilitada en la aplicación DUNA.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
108
información y supervisión no estén operando de manera suficientemente efectiva.
-
La aplicación no está sirviendo como herramienta fiable para sustentar la tramitación de los
expedientes, pese a que la finalidad de este tipo de sistemas es servir de herramienta integral
de gestión, incorporando todos los pasos de los procedimientos teóricamente en el seno del
programa informático, de tal suerte que queden íntegramente registrados y documentados
en DUNA.
-
No cumple su finalidad como sistema de información para la toma de decisiones en la medida
en que los registros existentes no son suficientemente fiables, lo que afecta a la explotación
de los datos que contiene y a la obtención de informes y reportes, como es el caso de la
elaboración del registro de usos del DPMT ya referido
.
-
No permite estimar las cargas de trabajo de las unidades administrativas de la DGCM, al
carecer de unas estadísticas mínimamente fiables al respecto. A su vez, la realización, en
paralelo, de trabajos dentro y fuera del sistema supone una debilidad de control interno y un
riesgo de duplicar las tareas, con el consiguiente coste de tiempo.
II.3.7. Excesivo uso de encargos a Medios Propios para el desarrollo de las funciones de la
Dirección General
La DGCM ha efectuado encargos (anteriormente encomiendas de gestión) a medios propios con
frecuencia para recabar apoyo en el desarrollo de sus competencias.
En relación con el análisis de los encargos a medios propios este instrumento se regula,
principalmente, en el art. 32 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público
[…], aunque, para su examen resulta conveniente aludir al Informe de Fiscalización de las
encomiendas de gestión de determinados ministerios, organismos y otras entidades públicas
llevadas a cabo al amparo de la legislación que habilita esta forma instrumental de gestión
administrativa, aprobado el 30 de abril de 2015 por este Tribunal de Cuentas, en el que se efectúa
un análisis detallado de este tipo de instrumentos, abarcando en su ámbito subjetivo a varios
ministerios, entre ellos el MAGRAMA y el Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio
Ambiente (MAPAMA)
, en los que se integraba la entonces Dirección General de Sostenibilidad
de la Costa y el Mar, hoy DGCM. A este respecto, como se desarrollará seguidamente, se ha
comprobado que en lo que afecta a la DGCM, la práctica totalidad de las incidencias y riesgos que
fueron puestos de manifiesto en el referido Informe no solo siguen sin corregirse, sino que, si cabe,
se han agravado.
Cabe referir a continuación las principales cuestiones puestas de manifiesto en dicho Informe, ya
que las consideraciones que se efectuarán en el texto sobre esta materia en relación con el ámbito
de esta fiscalización inciden sobre ellas nuevamente:
La Consulta General de DUNA permite extraer hasta 20 campos predefinidos, independientemente de la “Clase” de
trámite. En las pruebas realizadas, se detectó que varios de estos campos salían en blanco y figuraban “subexpedientes”
no vinculados correctamente con su “Expediente principal”. Además, no figuraba identificada la situación de los
expedientes, lo que no permitía identificar aquellos que se encontraban cerrados (circunstancia que se corrigió en el curso
de la fiscalización). DUNA carece de una funcionalidad que permita configurar la búsqueda, es decir, seleccionar los
campos a extraer de la consulta, lo que constituye una limitación de sus funcionalidades.
MAGRAMA (2011-2016) y MAPAMA (2016-2018).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
109
- El carácter recurrente de los encargos, pudiendo calificarse en relación con algunos de ellos,
de carácter permanente y estructural.
- Ausencia de estudios que cuantifiquen la insuficiencia de medios o las cargas de trabajo que
justifican la necesidad de recurrir al encargo, a pesar de ser uno de los elementos esenciales
de la motivación de los encargos. Tampoco se han justificado fehacientemente las ventajas
económicas o técnicas de encargos de apoyo administrativo.
- Persistencia del riesgo de descapitalización de los servicios propios de las unidades
administrativas (la DGCM en este caso) y de pérdida de control directo de la actividad
e
incluso que se produzcan supuestos de cesión ilegal de trabajadores.
- Perdura el riesgo de que se desarrollen tareas que impliquen ejercicio de la autoridad
inherente a los poderes públicos por parte de personal de los medios propios e incluso que
participen en el ejercicio de competencias de la DGCM, lo que contraviene los dispuesto en
los arts. 8 y 113 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público,
y el art. 9.2 del TRLEBEP
, así como en lo que respecta a la gestión del dominio público,
la disposición adicional 15ª de la LPAP.
Por último, es preciso aclarar que estas observaciones se refieren, principalmente, a encargos cuyo
objeto se corresponde con el objeto propio del contrato de servicios, particularmente en la
encomienda de tareas de apoyo administrativo o en la tramitación de expedientes competencia de
la DGCM
.
II.3.7.1. RECURRENCIA DE LOS ENCARGOS DE APOYO ADMINISTRATIVO
En el ámbito de la DGCM se han identificado 41 encargos a medios propios para el apoyo técnico
a la gestión tramitados en el periodo 2015-2020, todos ellos efectuados a TRAGSATEC
(Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P., en adelante TRAGSATEC)
, por un importe
total de 14.160.134 euros. En el cuadro siguiente se puede apreciar el número de encargos,
atendiendo al año en el que se tramitó el inicio del encargo, de cuyo análisis se desprende que,
tomando como criterio de referencia el año del expediente, se aprecia una evolución en senda
creciente del número (en 2018 se produjo un incremento de trámites a atender como consecuencia
de la renovación de concesiones transitorias de las disposiciones transitorias de la LC de 1988)
.
En el caso de la DGCM se traduce en que es el personal de la sociedad medio propio el que analiza la documentación
en los expedientes y el que revisa los planos y la realidad geográfica de las solicitudes sobre el DPMT.
El art. 9.2 del TRLEBEP dispone que “el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en
el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones
Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos”.
El objeto del contrato de servicios, de acuerdo con el art. 17 de la Ley 9/2017 comprende “prestaciones de hacer
consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o suministro”.
Existen otros encargos, como el realizado al Instituto Español de Oceanografía para el seguimiento de las EM pero su
objeto no responde a apoyo administrativo sino a tareas de naturaleza técnica especializada.
La sociedad TRAGSATEC SA, SME, MP, forma parte del grupo empresarial TRAGSA, cuyo capital es,
mayoritariamente, titularidad de la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales, y su tutela es ejercida por el Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentación, teniendo la consideración de medio propio personificado.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
110
CUADRO Nº
ENCARGOS TRAMITADOS POR LA DGCM (PERIODO 2015-2020)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
5
3
12
3
8
10
Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por la DGCM.
A efectos de clasificar los encargos celebrados en los últimos ejercicios, se han distribuido los
encargos en tres categorías, atendiendo al tipo de tareas de apoyo que se encomiendan a la
sociedad medio propio (en todos los casos efectuados a TRAGSATEC):
- Gestión DPMT, previstos para tareas tales como “apoyo en la tramitación de títulos
[concesiones y autorizaciones sobre el DPMT, recuperaciones posesorias, procedimientos
sancionadores]”: en 2015 (dos encargos), en 2016 (un encargo), en 2017 (nueve encargos),
en 2018 (dos encargos), en 2019 (seis encargos) y en 2020 (siete encargos), por un importe
agregado de 8.594.887 euros.
- Deslindes: en 2015 (un encargo), en 2020 (cinco encargos), por un importe agregado de
2.006.790 euros.
- Cartografía: en 2015 (dos encargos), en 2017 (un encargo), en 2018 (un encargo) y en 2020
(dos encargos), por un importe total conjunto de 3.558.457 euros.
Por otra parte, en 2019 se encontraban en ejecución once encargos a TRAGSATEC para apoyo
administrativo, cuyo importe agregado era de 3.475.810 euros, refiriéndose, a continuación, una
síntesis de sus títulos:
- Estudios y trabajos relativos a la gestión y tutela del DPMT.
- Apoyo a la tramitación de derechos de ocupación en el DPMT.
- Realización de trabajos técnicos sobre solicitudes de prórrogas y cánones de las
concesiones administrativas.
- Estudios y trabajos técnicos sobre ordenación territorial o urbanística de zonas costeras.
- Trabajos técnicos relacionados con la tramitación de expedientes relativos a las concesiones
en DPMT, en los servicios periféricos de costas.
- Realización de informes relativos a expedientes de concesiones administrativas en DPMT.
En cuanto a la distribución por unidad administrativa que propone el encargo, se aprecia que como
unidad proponente o destinataria de los servicios del encargo destacan fundamentalmente los
servicios centrales de la DGCM, que concentra el 41 % (diecisiete) de los encargos,
correspondiendo el resto a las demarcaciones y servicios provinciales. De ellos, ha sido
especialmente frecuente la utilización de encargos en las demarcaciones o servicios provinciales
de Baleares, Guipúzcoa, Tenerife, Andalucía-Mediterráneo, Alicante y Las Palmas en cuyo ámbito
territorial se tramitaron dos o más encargos (hasta un máximo de cuatro en Baleares) en este
periodo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
111
También es significativo el plazo de ejecución, que se sitúa en promedio en casi dos años (22,4
meses). En relación con esta cuestión, es frecuente que se encadenen los encargos promovidos
desde los servicios centrales y en algunas demarcaciones, no existiendo una pausa en las tareas
encomendadas al medio propio.
Cabe resaltar que, en el precitado Informe de Fiscalización de las encomiendas de gestión de
determinados ministerios, se analizó el expediente 11/08 para “la tramitación de los expedientes de
concesión de derechos de ocupación de espacios de titularidad pública, mediante la prestación de
apoyo jurídico-administrativo a la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar” (hoy
DGCM), existiendo en el periodo fiscalizado diversos encargos vigentes con objeto análogo
(expedientes 28-5326, 28-5293 y 28-5271
). En ese sentido, resulta significativo que las funciones
de aquel expediente 11/08
, son esencialmente idénticas a las del expediente 28-5271 Apoyo a
la tramitación de derechos de ocupación en el DPMT, vigente en el periodo fiscalizado.
Por tanto, el recurso al encargo al medio propio para el apoyo en la tramitación de expedientes
relacionados con el DPMT, lejos de tener un carácter puntual y delimitado en el tiempo, tiene un
carácter prácticamente permanente, de lo que se pueden extraer las siguientes conclusiones:
- La frecuencia y amplitud de las tareas del personal de los medios propios supone un riesgo
de que se vulnere el principio de irrenunciabilidad del ejercicio de la competencia de los
órganos administrativos (art. 8 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público), a tenor de la íntima relación que guardan las tareas de apoyo que se
encomiendan al medio propio y el contenido de las potestades y atribuciones administrativas
que corresponden a la DGCM (incluidos sus servicios periféricos) en relación con la tutela
del DPMT. Este riesgo se intensifica en la medida en que, en ausencia del apoyo prestado
por los medios propios, la operatividad de las unidades administrativas quedaría
comprometida.
- La planificación de recursos humanos es inadecuada, ya que la dotación de efectivos no
está dimensionada para atender las cargas de trabajo de determinadas unidades de
servicios centrales y periféricos, toda vez que el ejercicio de funciones propias de los
órganos y unidades administrativas precisa de manera constante del apoyo del medio
propio, que se manifiesta en aportación de fuerza de trabajo, ya que estos encargos son de
apoyo administrativo, no existiendo cuestiones tecnológicas o técnicas que lo motiven.
- Esta utilización de los encargos no responde al carácter concreto y específico que deberían
tener, ya que su ámbito objetivo y el elenco de tareas que tienen atribuidas son muy amplias.
Encomienda de gestión para el apoyo a la tramitación de derechos de ocupación en DPMT (28-5271), Encargo para
la realización de trabajos técnicos sobre solicitudes de prorrogas y cánones de las concesiones administrativas (28-5326)
y Encomienda para la realización de trabajos técnicos relacionados con la tramitación de expedientes relativos a las
concesiones en DPMT, en los servicios periféricos de costas (28-5293).
Es el caso del Expediente MAGRAMA 11/08 , sobre la tramitación de d erechos de ocupación y aprovechamiento en
espacios de titularidad pública, en el que se encargó a la encomendataria la realización de toda la tramitación de los
expedientes de concesión del dominio público marítimo-terrestre (análisis y clasificación de los expedientes y el estudio
de la documentación aportada), quedando limitada la actuación de la DGSCM a la mera adopción formal del acto
administrativo (firma). La actividad encomendada iba más allá del análisis y clasificación de expedientes y estudio de la
documentación ap ortada, compre ndiendo una “propuesta de resolución de sometimiento de las condiciones y
prescripciones por las que se podría otorgar l a concesión para la ocupación y aprovechamiento” y una “propuesta de
resolución de o torgamiento, o en su caso, propuesta denegatoria de las concesiones donde se justificarían legalmente
los motivos de dicho otorgamiento o denegación”. Incluso debía elaborar “informes propuesta en contestación a los
recursos interpuestos contra las Órdenes ministeriales de otorgamiento de las concesiones administrativas”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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II.3.7.2. POSIBLE EJERCICIO DE FUNCIONES DE AUTORIDAD PÚBLICA O QUE SE
ENMARCAN EN EL NÚCLEO DE LAS FUNCIONES CUYA COMPETENCIA CORRESPONDE A
LA DGCM. CESIÓN ILEGAL DE TRABAJADORES
La complejidad y el volumen de trámites a gestionar, así como la insuficiencia de medios han sido
los argumentos principales de la DGCM para motivar el recurso al encargo a medios propios para
recabar apoyo en el desarrollo de las funciones atribuidas a la DGCM.
Como puede apreciarse, de la propia literalidad de los títulos y el objeto de los encargos, se
desprende la íntima relación que guardan las tareas de apoyo que se encomiendan al medio propio
TRAGSATEC (Expedientes 29-0393, 11-0921, 48-0182, 12-0298, 28-5271, 28-5326, 03-0406, 28-
535 y, 28-5272) y las funciones y competencias de la DGCM en relación con la tutela del DPMT
(art. 8 del RD 500/2020
, entre otros, apartados c), d) y g)), como se aprecia en el cuadro siguiente:
RD 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición
Ecológica y el Reto Demográfico.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
113
CUADRO Nº
COMPETENCIAS DE LA DGCM Y TAREAS QUE HAN SIDO OBJETO DE ENCARGO A
MEDIOS PROPIOS
Competencias DG según artículo 8,
Objeto/ Tareas del Encargo
La dirección de las demarcaciones y
servicios provinciales de costas como
servicios territoriales no integrados.
Visitas de seguimiento/ control a los Servicios periféricos.
La determinación del DPMT mediante
el procedimiento de deslinde, así
como la adopción de las medidas
necesarias para asegurar su
integridad y adecuada conservación.
Estudios técnicos para la revisión de los expedientes y proyectos de
deslinde.
Trabajos técnico-jurídicos relacionados con la tramitación de los
expedientes de deslinde.
Gestión de Notificación de Órdenes Ministeriales para los expedientes de
deslinde.
La gestión del DPMT, en particular de
la ocupación o aprovechamiento, y su
tutela y policía.
Análisis y estudio de la documentación de los expedientes de concesión.
Redacción de informes y propuestas en relación con los expedientes de
concesión.
Comunicaciones sobre la tramitación de los expedientes de concesiones.
Trabajos de asesoramiento en expedientes de concesiones. Incluye
análisis y estudio de alegaciones.
Trabajos técnicos relacionados con expedientes de gestión del DPMT y
protección de la costa. Informe Resumen.
Trabajos técnicos relacionados con los expedientes de gestión del DPMT y
la protección de la Costa. Tramitación de los expedientes.
Trabajos sobre cuestiones técnicas presentados por l os particulares u
organismos oficiales relativos a la gestión del DPMT y protección de la
Costa.
Trabajos técnicos para la gestión y control de expedientes de ges tión del
DPMT en bases de datos gráficas y alfanuméricas.
Incorporación de los datos básicos del expediente de gestión del DPMT a
la aplicación DUNA y a la base de datos.
La gestión del régimen económico y
financiero del DPMT.
Trabajos técnicos sobre solicitudes de prórrogas en los expedientes de
concesión.
Trabajos técnicos sobre cálculo de canon en los expedientes de concesión.
Trabajos técnicos de alegaciones a cánones de concesiones.
Estudios técnico-jurídicos sobre expedientes de concesiones en el DPMT.
La emisión de los informes previos a
la aprobación provisional y definitiva
de los planes urbanísticos litorales.
Realización de Estudios y Trabajos Técnicos sobre Planes y Normas de
Ordenación Territorial o Urbanística de Zonas Costeras.
Fuente: Pliegos de los correspondientes encargos localizados en SENDA (expedientes número: 29-0393, 11 0921, 48-
0182, 12-0298, 28-5271, 28-5326, 03-0406, 28-5357, 28-5272) y Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se
desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
Excluidos los encargos para labores de cartografía, por su evidente naturaleza técnica, se aprecian
los siguientes riesgos:
- Un riesgo de ejercicio de funciones de autoridad pública por parte del personal del medio
propio, lo que no se compadece con lo previsto en el art. 113 de la Ley 40/2015, de 1 de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece que las Sociedades
Mercantiles Estatales “en ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el
ejercicio de autoridad pública y que también contravendría el art. 9.2 del TREBEP, que
reserva a los funcionarios públicos el ejercicio de funciones que impliquen la participación
directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los
interés generales del Estado”.
- Un riesgo de traslación del ejercicio de las competencias propias, de naturaleza
administrativa de la DGCM, a personal del medio propio, mediante una suerte de sustitución
fáctica por el medio propio del órgano en el ejercicio de sus tareas propias. Si bien es cierto
que formalmente la firma de los actos administrativos y la comunicación ad extra es
efectuada por personal funcionario de la DGCM, el conocimiento directo de los expedientes
y la tramitación de algunos de los aspectos esenciales (estudio de la documentación
aportada por los interesados, análisis jurídico y técnico y propuesta de la actuación de la
DGCM) se desarrolla, materialmente, por personal del medio propio.
- Un riesgo de descapitalización de la propia DGCM, a consecuencia de la utilización
permanente de los encargos para suplir las necesidades estructurales de plantilla de
carácter permanente, a través de la aportación de los medios personales necesarios para
ello, de tal suerte que, en ausencia de los medios proporcionados por los medios propios, la
operatividad de múltiples unidades administrativas de la DGCM, tanto territoriales como en
los servicios centrales, quedaría severamente comprometida, a lo que hay que agregar que
la formación del criterio para la resolución de los expedientes provenga del conocimiento del
personal del medio propio y no del de la DGCM.
- Riesgo de que se produzcan cesiones ilegales de trabajadores por parte del personal de los
medios propios, en la medida en que, de facto, en los encargos para tareas de apoyo
administrativo, hay una prestación de actividad permanente, en la que el personal de los
medios propios participa en la tramitación de expedientes administrativos y desarrolla sus
funciones en dependencias de la DGCM y sus servicios periféricos y con acceso a
aplicaciones corporativas.
A estos efectos, resulta de interés aludir a una reciente Sentencia de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 14 de septiembre de 2020, en cuyo FJ
tercero, en lo que respecta al interés casacional señala que “la tramitación de los procedimientos
sancionadores incoados por las Administraciones Públicas [en aquel caso, un organismo autónomo
adscrito al MITERD] han de ser tramitados por el personal al servicio de tales administraciones sin
que sea admisible que, con carácter general, de permanencia y de manera continua, pueda
encomendarse funciones de auxilio material o de asistencia técnica a Entidades Públicas
Empresariales”. Y cabe recordar que esa misma sentencia censura, en su FJ segundo, la
“intervención de los órganos competentes que se hace sobre la base de propuestas, informes y
dosieres que le son remitidos por el personal de la empresa pública que son los que tienen contacto
directo, si no exclusivo, sobre las actuaciones”. La Sentencia, que confirma una sentencia de
instancia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha, no considera conforme a derecho que, lejos de efectuarse un apoyo puntual y circunscrito
a aspectos concretos, el personal del medio propio estudie los expedientes cuya tramitación está
atribuida al órgano administrativo, preparando notas o borradores que no solo fundamentan los
actos administrativos, sino que, en ocasiones, son reproducidos textualmente en las resoluciones o
propuestas de resoluciones con meros cambios de anagramas.
En este contexto, se ha verificado la existencia de prácticas en DGCM en las que se materializan
los riesgos antes referidos y que resultan coincidentes con las censuradas en la referida Sentencia
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
115
del Tribunal Supremo. A este respecto, cabe precisar que la intervención de TRAGSATEC es
particularmente intensa en relación con expedientes relacionados con la gestión del DPMT, pese a
que la disposición adicional 15ª de la LPAP, específicamente, prohíbe la encomienda [hoy encargo]
de actuaciones que supongan el ejercicio de potestades administrativas en el contexto de la gestión
patrimonial. Y, como se ha señalado anteriormente, es generalizado el recurso al encargo para el
apoyo en la tramitación de expedientes de gestión del DPMT: concesiones, concesiones
transitorias, expedientes de deslinde, cánones. Si bien los pliegos y la práctica habitual determinan
que la firma de los actos y trámites se efectúa por los funcionarios de la DGCM, lo cierto es que es
frecuente que el personal del encargo proporcione borradores del texto de los actos en los que
únicamente se reemplazan los anagramas oficiales para su firma por los funcionarios
correspondientes. Así:
- En ciertos expedientes se advirtió que el personal de TRAGSATEC participa en la
tramitación de procedimientos sancionadores, evidenciándose, que, en algún caso, incluso
elaboran propuestas de acuerdos de inicio de expedientes, análisis de las alegaciones de
los destinatarios de los procedimientos o propuestas de resolución, que previa sustitución
de los anagramas de los documentos, y sin cambios en su contenido, son firmados por los
funcionarios
. Esto supondría incurrir en una de las prácticas que fue censurada en la antes
referida Sentencia 2812/2020, al contravenir la prohibición del ejercicio de tareas que
impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos por parte de personal de
los medios propios (art. 9.2 del TRLEBEP
y 113 de la LRSP 40/2015).
- El alcance de las tareas de apoyo en la tramitación de las concesiones transitorias implica
una práctica similar a la anteriormente descrita, de tal suerte que, en algún caso, las
propuestas de actos de instrumentación de los procedimientos son elaboradas por el
personal del medio propio y, previo cambio en los anagramas identificativos es firmado por
la autoridad o funcionario para su notificación a los interesados en el procedimiento
.
- Una de las manifestaciones de los trabajos de TRAGSATEC se produce en la tramitación
de determinadas solicitudes de otorgamiento de títulos de concesión y autorización sobre el
DPMT, siendo así que la revisión de los expedientes la efectúan empleados de
TRAGSATEC, que emiten una nota en la que se contienen los aspectos a subsanar por los
solicitantes y que fundamenta, en su totalidad, en las tareas del personal de la precitada
sociedad medio propio. Por ejemplo, en el encargo identificado con número de expediente
28-5357 se contempla la determinación de “la aceptación o discrepancia con lo dispuesto
en solicitud o alegación. El informe resumen incluirá el sentido favorable o no favorable
resultante de la valoración”. En otros encargos, véase el 28-5326 se contempla la
elaboración de un “resumen de las alegaciones y la información obtenido al respecto de
cada una de ellas en base a la cual pueda darse respuesta a las mismas de forma razonada,
y en base a los criterios técnicos que dicta la normativa para el cálculo de canon” o el
“análisis pormenorizado de los expedientes en cuestión, el análisis de demandas, recursos,
periciales, etc. relacionados en cada caso, y la valoración técnico-jurídica pertinente”. En la
Encargos 12-0921, 29-0393 y 48-0182, acreditado en Expediente 01/19/29/0032.
El art. 9.2 del TREBEP dispone qu e “el ejercicio de las funciones que impliquen la participación d irecta o indirecta en
el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones
Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos.
Otro expediente (28-5271, 28-5326) de encargo incluye como tarea del medio propio la “Redacción de informes y
propuestas en relación con los expedientes de concesión”. Incorpora tareas tales como “redactar los informes sobre la
propuesta de actuación”, “revisar el expediente” o literalmente “realizada la revisión de l expediente [por el medio propio],
se redactarán los informes sobre la propuesta de actuación que resulte procedente para la tramitación y resolución del
expediente, de acuerdo con los criterios e instrucciones establecidos, y que sirva de herramienta en la toma de decisiones
de la Dirección General.
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misma línea, en el encargo 28-5357 las tareas encomendadas comprenden “la revisión y
análisis previo de la documentación del expediente de la concesión cuya prórroga se solicita,
con el objeto de comprobar […] si puede solicitarse prorroga según el art. 172 del
Reglamento General de Costas”.
Resulta a este respecto pertinente recordar, como ya hizo el precitado Informe de 2015, que los
Tribunales de Justicia están procediendo a declarar la nulidad de pleno derecho de los acuerdos u
órdenes de encomienda llevados a cabo con medios propios cuando estos han incluido el ejercicio
de potestades públicas. Dentro de este concepto entienden comprendidas las tareas de valoración
o tratamiento de documentos administrativos y las tareas organizativas de los expedientes pues
consideran nuestros Tribunales que estas tareas “implican actos de ordenación e instrucción de
carácter claramente administrativo”, de lo que se deriva un riesgo de que los actos dictados en
procedimientos administrativos en los que la intervención del medio propio es amplia, puedan verse
comprometidos en sede judicial, lo que es un riesgo para la defensa de los intereses de la
Administración.
A ello cabe añadir que, en los encargos dirigidos al apoyo en la tramitación de expedientes
administrativos (concesiones, deslindes), al margen de las tareas meramente accesorias
(escaneado o fotocopiado de documentos, por ejemplo), técnicas o que requieren el uso de medios
tecnológicos (cartografía, delineación), difícilmente puede admitirse que los empleados del medio
propio tengan un conocimiento mayor que los funcionarios de carrera a efectos de intervenir en la
tramitación de procedimientos tan específicos como los propios de la Ley de Costas. En este
sentido, el mérito y capacidad de los funcionarios, acreditado en los procesos selectivos, unido a su
vinculación permanente con la Administración garantizan en mayor medida la especialización y el
conocimiento técnico en materia de tramitación administrativa de este tipo de procedimientos,
circunstancia que no se predica prima facie del personal que pueda contratar el medio propio.
Otras cuestiones en las que se pueden estar produciendo prácticas que pueden exceder las
limitaciones del apoyo que puede prestar el personal de un medio propio son las siguientes:
- El encargo identificado con el número de expediente 28-5293 contempla “visitas de
seguimiento y control a los Servicios periféricos, incluyendo tareas tales como
“comprobación de los trabajos”. A juicio de este Tribunal de Cuentas, la competencia para
dirigir a las demarcaciones y servicios provinciales, atribuida por el art. 8 g) del RD 864/2018,
de 13 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la
Transición Ecológica
, es inherente a las funciones que corresponden a una Dirección
General, como la DGCM, de acuerdo con el art. 66.1 d) de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público, cual es “impulsar y supervisar las actividades que
forman parte de la gestión ordinaria del órgano directivo y velar por el buen funcionamiento
de los órganos y unidades dependientes y del personal integrado en los mismos”, con apoyo,
en su caso, de la subdirección general que corresponda por razón de la materia. Atribuir al
personal de un medio propio “realizar comprobación de los trabajos” de los servicios
periféricos supone una anomalía en la medida en que, entre otros, el principio de jerarquía
queda subvertido al ejercer funciones de supervisión personal de una sociedad mercantil
estatal. Esta situación implica la materialización del riesgo puesto de manifiesto por este
Tribunal en el Informe de 30 de abril de 2015, en la medida en que la posición de mando y
supraordinación en que se sitúa el encomendante con respecto al encomendatario queda
sin efecto al situar al encomendante en una posición de dependencia técnica fáctica no
deseable o de falta de autonomía respecto de las encomendatarias, que es evidente por
Dero gado con posterioridad al periodo fiscalizado por el RD 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la
estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
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cuanto realiza trabajos de supervisión sobre unidades administrativas. Además de resultar
incongruente, introduce un potencial conflicto de intereses la circunstancia de que, en unos
casos el personal de una demarcación o servicio provincial pueda ser el responsable de un
encargo al medio propio supervisando los trabajos y conformando las certificaciones y, en
otro caso, ver revisado su trabajo por personal de la misma sociedad.
- En otros expedientes, se atribuyen tareas tales como confección de anuncios y
notificaciones con publicación en boletines oficiales (expediente 28-5293), o “dar entrada en
el registro de la subdirección” o “registro en la aplicación DUNA del expediente” (entre otros,
encargos 28-5272 y 28-5326). Esta tarea, en particular la clasificación de documentos, de
acuerdo con el criterio sostenido, entre otras, por la Sentencia de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de 22 de enero de 2013 del Tribunal Supremo, “por fuerza
conlleva una valoración al tratarse de documentos administrativos […] y comporta un
ejercicio de potestades que van más allá de la actuación puramente material o técnica”. Este
criterio también se reitera en otra Sentencia de esa misma sala de 9 de julio de 2012, en la
que señala que el “apoyo en los trabajos de registro de documentos, apoyo en los trabajos
de emisión de documentos no son funciones auxiliares de carácter instrumental”. En
consecuencia, encomendar esta tarea a personal del medio propio puede invadir la esfera
de actuación reservada a los órganos y unidades administrativas y los empleados públicos.
- En el encargo cuyo objeto es la “Realización de Estudios y Trabajos Técnicos sobre Planes
y Normas de Ordenación Territorial o Urbanística de Zonas Costeras”, se ha identificado
entre las tareas asignadas el “estudio de la documentación de los planes y normas de
ordenación”, su “comprobación inicial” y “valorar la documentación remitida desde la
perspectiva de la Ley de Costas, determinando su aceptación o discrepancia con lo
dispuesto en la misma. El informe resumen incluirá el sentido favorable o no favorable
resultante de la valoración”. Aunque el informe definitivo sea firmado por la DGCM es
indudable que comporta una participación en la competencia de la DGCM para la “emisión
de los informes previos a la aprobación provisional y definitiva de los planes urbanísticos
litorales”, atribuida por el art. 8.1 h) del RD 500/2020 a la DDGCM, por lo que excede los
límites de los encargos a medios propios al suponer una influencia clara en la formación del
criterio técnico contenido en el informe a emitir.
A ello hay que añadir que el volumen de expedientes en los que participan los efectivos de
TRAGSATEC es tan elevado que los funcionarios responsables de los encargos no tienen
capacidad de revisar su contenido, por lo que la actuación de la Administración queda condicionada
en muchos casos por el criterio del personal del medio propio, lo que, nuevamente incide en uno de
los problemas puestos de manifiesto en el precitado Informe de 2015, en el que ya se aludía a los
problemas de trasvase de conocimiento.
En lo que se refiere a la cesión ilegal de trabajadores, el MITERD adoptó medidas con el fin de
evitar estos supuestos en relación con personal de empresas contratistas y sociedades
instrumentales medio propio que presten servicios a los órganos y entidades del Ministerio. Dichas
medidas se concretaron en la Orden comunicada, del Ministerio de Agricultura, Alimentación y
Medio Ambiente, de 5 de septiembre de 2013, en la que se dictaron “Instrucciones para la gestión
de las contrataciones de servicios y encomiendas de gestión [hoy encargos] a fin de evitar incurrir
en supuestos de cesión ilegal de trabajadores”.
En el curso de la fiscalización se ha verificado que la DGCM, sus subdirecciones generales y
demarcaciones y servicios provinciales actúan conforme a la referida instrucción, al menos
formalmente, lo que se concreta, entre otras medidas, en lo siguiente:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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- Previsión de medidas específicas en relación con accesos a las dependencias, acreditación
de identidades, exclusión de diversos servicios a disposición de los empleados públicos con
destino en el MITERD.
- Solicitud de autorización expresa a la Subsecretaría para concesión de cuentas de correo,
acceso temporal a dependencias y aplicaciones informáticas para el personal de las
sociedades medio propio.
- Dirección de los trabajos exclusivamente a través del responsable del contrato.
Sin embargo, estas medidas no han sido suficientemente efectivas ya que persisten situaciones en
las que los tribunales han fallado reconociendo la condición de personal indefinido no fijo de
personas contratadas, en este caso por TRAGSATEC, que venían desempeñando cometidos,
aparentemente de apoyo a órganos del MITERD. Así, en lo que respecta a la DGCM, la Sala de lo
Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid condenó en abril de 2021, en relación con un
recurso interpuesto en 2019, a readmitir como personal laboral “indefinido no fijo” del Ministerio a
una persona contratada laboralmente por TRAGSATEC, que llevaba prestando servicios sin
solución de continuidad desde 2007 en el marco de sucesivas encomiendas de gestión (encargos
a partir de la entrada en vigor de la referida Ley 9/2017) en la sede de MITERD en tareas
relacionadas con los Informes sobre normas de planeamiento urbanístico.
La Sentencia de referencia se fundamenta en los siguientes hechos que considera probados:
- La persona contratada por el medio propio “es una trabajadora más al servicio del Ministerio
para la Transición Ecológica, de suerte que está plenamente encuadrada en el ámbito de
organización y dirección de éste, cuyo poder no ejerce de ninguna manera la sociedad medio
propio (TRAGSATEC)”, declarando que en su día a día, hace uso de un ordenador, de un
escáner, de la fotocopiadora e impresora y también que se vale de los programas, la red
informática y el teléfono que son los propios del edificio ministerial y que igualmente usan
otros empleados, funcionarios incluidos. Asimismo, la parte actora tiene acceso a recursos
telemáticos, asignación de usuario, teléfono, cuenta de correo electrónico y acceso a la red,
así como a aplicaciones informáticas por parte del Ministerio, para la correcta ejecución del
encargo.
- Que la sociedad que facilita personal (TRAGSATEC) a otra tiene una actividad y una
organización propias, lo relevante a efectos de la cesión consiste en que esa organización
‘no se ha puesto en juego’, limitándose su actividad al ‘suministro de la mano de obra o
fuerza de trabajo’ a la empresa arrendataria (el MITERD).
Además, los hechos considerados probados en la referida sentencia se han reproducido en otros
encargos lo que implica que existe:
- Un riesgo de vulnerar los límites al ámbito de actuación de los medios propios.
- Una deficiencia estratégica, al trasladar el conocimiento y análisis de los expedientes cuya
resolución es competencia de la DGCM a personal ajeno.
- Un riesgo de incidir en las situaciones que se pusieron de manifiesto en la Moción a las
Cortes Generales sobre la necesidad de evitar los riesgos de que los trabajadores de las
empresas de servicios contratadas por la administración, por las condiciones en que se
desarrolla la actividad contratada, se conviertan en personal laboral de la administración en
virtud de sentencias judiciales, aprobada por el Tribunal de Cuentas el 26 de febrero de 2009
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entre ellas el acceso a la condición de empleado público, al margen de los principios de
mérito y capacidad.
Todo ello viene a corroborar que, en determinados casos, las necesidades de personal de la DGCM
se están cubriendo con personal de los medios propios, por lo que las medidas formales de
mitigación del riesgo de que se produzcan casos de cesión ilegal de trabajadores no son
suficientemente eficaces.
II.3.7.3. MOTIVACIÓN INSUFICIENTE DEL RECURSO AL ENCARGO
El art. 86 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, señala que
la creación de un medio propio debe justificarse, bien porque “sea una opción más eficiente que la
contratación pública y resulta sostenible y eficaz, aplicando criterios de rentabilidad económica” o
porque “resulte necesario por razones de seguridad pública o de urgencia en la necesidad de
disponer de los bienes o servicios suministrados por el medio propio o servicio técnico”.
En cuanto a la primera alternativa para justificar el uso del encargo no alude a la rentabilidad en
comparación con el coste de desarrollar las actuaciones con medios propios, sino solo en relación
con la contratación pública. Sin embargo, a tenor del recurso reiterado a los encargos para el
desarrollo de funciones estructurales, resulta de interés valorar si los encargos de apoyo
administrativo son más eficientes y conllevan un coste menor que el desarrollar las tareas con
personal propio.
En este sentido, no se ha hallado evidencia en ninguno de los cálculos y estimaciones efectuados
por este Tribunal, de que el coste del encargo de apoyo la tramitación de expedientes sea inferior
al que supone un funcionario en términos homogéneos
.
A este respecto, considerando el periodo comprendido entre 2015 hasta 2020 se han reconocido
obligaciones por importe de 14.160.134 euros, principalmente en el capítulo 6 del presupuesto de
gastos, lo que resulta doblemente contradictorio, ya que, en primer lugar se imputa como mayor
inversión los recursos empleados para suplir la fuerza de trabajo existente por la falta de personal
para atender las funciones de la DGCM, habiéndose producido una insuficiencia de recursos
humanos motivada por las restricciones presupuestarias. Por otra parte, la propia naturaleza del
encargo, como una herramienta puntual, no se compadece con el uso permanente y estructural
advertido en el curso de la fiscalización, por lo que no se ajusta a los principios de sostenibilidad a
los que alude el referido art. 86. Del mismo modo, la urgencia de disponer de los servicios
suministrados por el medio propio puede predicarse de encargos puntuales, pero no de encargos
sucesivamente reiterados para idénticas actividades
.
Se han efectuado proyecciones y cálculos partiendo de jornadas horarias equiparables (37 horas y media y 40 horas
semanales), comparando los puestos de jefes de sección y d e servicio de dominio público marítimo-terrestre y jefe de
demarcación con los costes fijados en las tarifas y en los pliegos de prescripciones técnicas por hora, de técnicos titulados
superiores con más de 5 años de experiencia, respectivamente y un titulado medio con más de 3 años de experiencia.
Recuérdese que los costes de TRAGSATEC SME MP (tarifas) por las actividades se rigen por la disposición adicional
vigesimocuarta de la Ley 9/2017 y por el RD 69/2019, de 15 de febrero, por el que se desarrolla el régimen jurídico de la
Empresa de Transformación Agraria, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSA) y de su filial Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A.,
S.M.E., M.P. (TRAGSATEC). Esencialmente las tarifas se calcularán de manera que representen los costes reales de
realización y su aplicación a las un idades producidas servirá de justificante de la inversión o de los servicios realizados
directamente por el medio propio. Se aprueban por el Ministerio de Hacienda a propuesta del MAPA (Ministerio de
Agricultura Pesca y Alimentación).
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La falta de medios personales necesarios para el ejercicio de las competencias atribuidas por la
legislación a la actual DGCM no puede justificar, por sí sola, el recurso sistemático a estos
instrumentos jurídicos, puesto que, si esto es así, dichos instrumentos, lejos de servir al fin para el
que legalmente fueron concebidos, pasarían a cubrir otro totalmente distinto como es el de suplir
déficits estructurales de plantilla dando lugar a una situación de dependencia de los encargos a
medios propios para mantener la operatividad de las unidades administrativas.
II.3.7.4. INADECUADA PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS
Las restricciones presupuestarias en el capítulo 1 del presupuesto de gastos, que ha afectado a la
dotación de recursos humanos en la AGE y, en particular, a la DGCM, en los últimos años, se ha
suplido mediante el recurso sistemático a encargos a medios propios para apoyo en la gestión.
Por tanto, la infradotación de las plantillas provocada por las restricciones en el capítulo 1 de gastos
de personal (empleados públicos) no supone un ahorro real, por cuanto el desarrollo de las
funciones de la DGCM ha requerido acudir permanentemente a encargos a TRAGSA cuyo coste no
es menor.
En primer lugar, es preciso aclarar que, al margen de cambios organizativos muy puntuales que han
afectado a pocos efectivos, las funciones y estructura administrativa de la DGCM se ha mantenido
estable todo ese periodo.
El art. 69.1 del TRLEBEP señala que “la planificación de los recursos humanos en las
Administraciones Públicas tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la
prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles
mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción
profesional y movilidad”.
Solicitado por el Tribunal de Cuentas, el MITERD
confirma que no existía ningún “Plan de
Ordenación de Recursos Humanos” de los previstos en el art. 69.2 del TRLEBEP ni tampoco otro
plan específico de planificación de personal que afectara a la DGCM, por lo que la organización
interna de los recursos humanos de la DGCM, en el seno de MITERD, se contienen en la Relación
de Puestos de Trabajo (RPT) del Ministerio (art. 74 del TRLEBEP)
.
En relación con las RPT, cabe señalar que, como en la mayor parte de los Ministerios, su aprobación
inicial tuvo lugar en el periodo 1985-1990. En particular, la primera RPT de la Dirección General de
Costas fue aprobada en 1990
.
Es preciso hacer referencia a dos órganos clave en la organización de los recursos humanos de la
AGE, como son la Comisión Interministerial de Retribuciones y, dependiente de la anterior, la
Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones (CECIR). Estos órganos,
compuestos paritariamente por representantes de los Ministerios para las Administraciones
En el curso de la fiscalización se tuvo conocimiento que la Subdirección General de Recursos Humanos de MITERD
estaba desarrollando una planificación de personal en relación con otro ámbito del Ministerio.
“Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros
instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de
clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las
retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos”.
Resolución de 6 de mayo de 1990, de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones por la
que se dispone la Publicación de la Relación de Puestos de Trabajo actualizada correspondiente al Ministerio de Obras
Públicas y Urbanismo (BOE de 19 de junio de 1990).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
121
Públicas y de Hacienda (en la actualidad, de las Secretarías de Estado de Hacienda y de Función
Pública, ambas integradas en el Ministerio de Hacienda), se rigen por el RD 469/1987, de 3 de abril.
Entre las competencias principales de la CECIR se encuentran, entre otras, la aprobación y
modificación de las relaciones de puestos de trabajo (salvo la aprobación inicial) y la asignación de
los niveles de complemento de destino y el complemento específico de los puestos.
En este sentido, una deficiencia generalizada en el ámbito de la AGE es la extrema rigidez de las
estructuras de personal, que suele venir acompañada de una ausencia de planificación de recursos
humanos a corto, medio y largo plazo, lo que provoca desequilibrios en las cargas de trabajo y
operatividad de las unidades administrativas.
De hecho, se ha verificado que no existe ningún estudio específico actualizado y completo sobre la
adecuación de la dotación y estructura de recursos humanos de la DGCM a la carga de trabajo que
soportan las unidades de servicios centrales y periféricos, sin que tampoco la Subdirección General
de Recursos Humanos ni la Inspección de Servicios del MITERD hayan efectuado actuaciones al
respecto. Tampoco ha sido elaborado ni por la propia DGCM, ni por la Subsecretaría, bien a través
de la Subdirección de Recursos Humanos o de la Inspección de Servicios, ningún estudio o análisis
de las cargas de trabajo de las distintas unidades administrativas.
De ello se deriva que la estructura actual de recursos humanos de las unidades administrativas de
los servicios centrales y periféricos de la DGCM es el resultado de la asignación efectuada a finales
de los años 80 del siglo XX, cuando se aprobó la LC y se aprobaron las primeras RPT de la AGE,
a su vez tomando como referencia las estructuras preexistentes y la acumulación de las
modificaciones puntuales de la RPT producidas en los últimos 30 años.
De hecho, del análisis de la RPT actual de MITERD, en comparación con la de 1990, se deduce,
en lo que respecta a los servicios provinciales y demarcaciones de costas, que la estructura
organizativa es esencialmente idéntica a la existente en 1990
.
La evolución de la dotación de efectivos en servicio ha tenido una tendencia negativa muy clara
tanto por las restricciones en la incorporación de personal nuevo, unido a la jubilación de numerosos
efectivos, agravado por la rotación de personal que ha tenido efectos adversos para la DGCM, tanto
por cuestiones territoriales como retributivas.
Así, la DGCM ha sufrido, en su conjunto, una merma de empleados públicos del 12 % (105 efectivos
menos) entre 2012 y 2021, fecha de finalización de los trabajos de fiscalización.
Si se profundiza en el análisis se aprecia que, si se toma como referencia el número de efectivos
prestando servicio, la disminución es particularmente acusada en lo que respecta al personal laboral
destinado en las demarcaciones y servicios provinciales, que han perdido un 31 % de los efectivos
(95 menos, de 395 a 300). A su vez el personal funcionario con destino en los servicios centrales
se ha reducido en un 22 % (25 efectivos menos, de 113 a 88). En el caso del personal laboral la
pérdida de efectivos se ha producido, principalmente por jubilaciones y, en el caso del personal de
servicios centrales, jubilaciones y cambios de destino a otras unidades.
Una unidad administrativa dispone de los efectivos previstos en su RPT. No obstante, para que pueda ser ocupado un
puesto ha de contar con dotación presupuestaria. Adicionalmente, los efectivos que realmente prestan servicios se
corresponden con los puestos con dotación presupuestaria y ocupados, ya sea en virtud de nombramientos provisionales
o definitivos, pudiendo existir puestos teóricos no dotados o dotados y vacantes.
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122
A título ilustrativo, en el siguiente cuadro se compara el número de efectivos de personal funcionario
de cinco unidades territoriales entre 1990 y la actualidad, de acuerdo con las RPT, apreciándose un
descenso muy significativo en varias demarcaciones y servicios provinciales.
CUADRO Nº
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE EFECTIVOS DE PERSONAL FUNCIONARIO EN CINCO
SERVICIOS PROVINCIALES Y DEMARCACIONES DE COSTAS
Demarcación/Servicio Provincial
1990
2021
Variación (%)
Alicante
25
25
0
Baleares
66
25
-62
Girona
29
14
-52
Andalucía-Mediterráneo
38
24
-37
Canarias-Las Palmas
36
20
-44
Fuente: Elaboración propia.
Con posterioridad al periodo fiscalizado, se aprecia en los servicios periféricos un ligero incremento
de personal funcionario, ya que parte del personal laboral destinado a labores de vigilancia se está
reemplazando con personal funcionario (agentes medioambientales de nuevo ingreso). A su vez,
personal de otros cuerpos de nuevo ingreso también ha sido destinado a algunas demarcaciones y
servicios provinciales. No obstante, este cambio de modelo está afectando en mayor medida a la
dotación de puestos y no tanto al número de efectivos reales prestando servicios.
A todo ello hay que añadir que no existe ninguna evidencia de que la estructura responda a una
gestión racional en todos los casos y que no siempre las modificaciones efectuadas guardan
relación con las prioridades desde el punto de vista de las necesidades de personal o las cargas de
trabajo, de tal suerte que los cambios en la estructuras de ordenación del personal se motivan, con
carácter general, atendiendo a cuestiones esencialmente formales, de las cuales, se muestran
algunas a título ilustrativo:
- Cualquier propuesta de modificación de la RPT se somete, a través de la Subdirección de
Recursos Humanos de MITERD, a la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de
Retribuciones. Con carácter general, al margen de reorganizaciones administrativas o
asunción de nuevas competencias, la creación de nuevos puestos se circunscribe a la
dotación de plazas para personal de nuevo ingreso y precisa la supresión de plazas en las
unidades preexistentes. A este respecto, la supresión de puestos vacantes existentes en las
RPT (Relaciones de Puestos de Trabajo) se motiva con consideraciones que no tienen que
ver con la carga de tareas o las necesidades de la unidad donde se suprime el puesto. De
hecho, la práctica de que la asignación de plazas de nuevo ingreso precise la supresión de
un puesto preexistente en la unidad donde se va a destinar, acarrea el riesgo de que se
acentúen los desequilibrios entre cargas de trabajo y dotación de efectivos, particularmente
porque la motivación de estos actos carece de mención alguna a las cargas de trabajo o
necesidades de las unidades administrativas donde se destinan funcionarios de nuevo
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123
ingreso, como se ha dicho porque no hay análisis alguno por escrito de si ese puesto
amortizado vacante podría resultar esencial para el servicio
.
- Las propuestas de modificaciones de puestos para atender cuestiones organizativas, en el
ámbito de la DGCM, solo se han autorizado por la CECIR con carácter excepcional y, en
ocasiones, las resoluciones modificaron aspectos sustanciales de las propuestas remitidas,
lo que en ocasiones desvirtúa el propósito pretendido. En caso de desestimación de la
propuesta, la motivación del acuerdo de la CECIR se atiene a cuestiones formales sin
considerar cuestiones relacionadas con las cargas de trabajo o necesidades de las unidades
administrativas
. A título ilustrativo, no existe ningún análisis que vincule el importe del
complemento específico atendiendo a “las condiciones particulares de algunos puestos de
trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad,
responsabilidad, peligrosidad o penosidad
” de un determinado puesto, por lo que el
importe asignado en la actualidad proviene de las actualizaciones introducidas en las
sucesivas LPGE pero no tiene en cuenta las características de los puestos de la DGCM y su
evolución desde la aprobación de las primeras Relaciones de Puestos de Trabajo, en el caso
de la DGCM, de 1990. A título ilustrativo, en el ámbito de la DGCM, entre ellos singularmente,
los puestos de “Jefe de Servicio Provincial o Demarcación tienen todos ellos idéntico
complemento de destino y específico asignado, sin atender a que existen diferencias
significativas entre ellos en lo que respecta a las cargas de trabajo, por el volumen de
actividad de sus respectivos ámbitos territoriales, y las dimensiones de las unidades cuya
La Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, en el trá mite de alegaciones, alegó, a este respecto, que “en
ningún caso se amortizan puestos vacantes esenciales para el servicio, los puestos que se amortizan son los propuestos
por el Departamento u organismo interesado que, obviamente, nunca plantean la supresión de puestos esenciales, lo que,
por otra parte, si se hiciera tampoco sería aceptado por la CECIR. La supresión de estos puestos difícilmente acarrea que
se acentúen desequilibrios, más bien al contrario, en cuanto que se suprime un puesto de difícil cobertura y que puede
llevar vacante años y se gana, no solo un puesto nuevo, sino lo q ue es mucho más importante y esencial, un efectivo
real”. Sin embargo, el argumento de esa Secretaría de Estado no tiene en cuenta la falta de acreditación de la potencial
carga de trabajo de un puesto de difícil cobertura, lo que se traduce en que se puedan suprimir puestos que son prioritarios
pero que se encuentran vacantes por razones ajenas a su relevancia organizativa, como su ubicación territorial o
características retributivas y es en esas circunstancias en las que se pueden agudizar los desequilibrios organizativos.
En el trámite de alegaciones, la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos manifestó q ue “los expedientes se
desestiman tras analizar las peticiones desde el punto de vista de necesidad, oportunidad, coherencia, importancia,
funcional e impacto económico de lo solicitado y explicado por los solicitantes en la correspondiente memoria justificativa.
So7077lo se desestiman por cuestiones puramente formales cuando adolecen de problemas de este tipo que hacen
imposible su aprobación. Por otro lado, es de resaltar que en todas las reuniones de la CECIR el número de expedientes
aprobados es siempre muy superior al de desestimados”. No obstante, debe indicarse que en los expedientes de
propuestas de modificación elevadas que fueron aportados por MITERD y analizados por este Tribunal no figuraba la
motivación de la desestimación de la CECIR.
Art. 23. 3. n) Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas de reforma de la Función Pública.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
124
jefatura ostentan (algunas dirigen unidades de cuatro o cinco personas, mientras que otras
superan los 50 efectivos)
.
- En el ámbito de la DGCM se suma la circunstancia de que, además de las tres
subdirecciones generales y la unidad de apoyo, con sede en las dependencias del MITERD,
existen 23 servicios territoriales (demarcaciones y servicios provinciales) ubicados en las
provincias con litoral marítimo. En estos destinos, en ocasiones, no se cubren las vacantes,
lo que agrava las dificultades para desarrollar las funciones adecuadamente. Esta
circunstancia, que es común a otros órganos y entes de la AGE con dependencias
territoriales, unida a un cierto efecto competitivo adverso de otros órganos y entes de la
Administración
, ha desembocado en la existencia de un desequilibrio persistente en las
unidades administrativas de la DGCM y en cierto nivel de rotación que dificulta la
consolidación de un cierto grado de experiencia en cometidos tan específicos como los de
estas unidades.
- La DGCM ha elaborado recurrentemente informes (en 2016, 2017 2018 y 2020) en los que
plantea necesidades urgentes de personal, describiendo unidades o servicios concretos
donde las carencias producen disfunciones significativas en el funcionamiento de los
servicios, que han sido también referidas en este Informe (informes sobre instrumentos de
planeamiento urbanístico, solicitudes de autorizaciones y concesiones sin tramitar, plazos
para las certificación de registro expedidas, disfunciones en la tramitación de expedientes
económicos, vigilancia del DPMT, entre otras).
En consecuencia, la extrema rigidez de las estructuras de personal y la ausencia de una
planificación de recursos humanos, unida a un periodo de restricciones en el empleo público, deriva
en la existencia de disfunciones estructurales, especialmente acusadas en ciertas áreas o unidades
donde resulta más difícil la cobertura de las vacantes, sin que se hayan adoptado medidas efectivas
para corregirlo, lo que ha agravado las carencias de personal, motivando un recurso permanente y
estructural a los encargos a medios propios, poniendo en riesgo el adecuado cumplimiento de las
funciones encomendadas al estar la operatividad de las unidades administrativas menguada. Por
La Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos alegó que en el momento en el que se pusieron en marcha las
primeras relaciones de puestos de trabajo [1985-1990], las retribuciones y especialmente los complementos específicos,
se asignaron tras un elaborado trabajo de análisis d e todos los puestos de la Administración General del Estado que
evaluó la especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad, de los
mismos, y estos mismos criterios se usan en la actualidad con motivo de la creación de nuevos puestos y de la
modificación de los ya existentes cuando se ha considerado que se ha producido un cambio sustancial de alguno de estos
elementos. Adicionalmente, alegó que “los gestores tienen mecanismos vía productividad que pueden usar con total
libertad e independencia para retribuir, si así lo consideran, las especiales circunstancias que puedan darse en algunos
puestos de trabajo”. En relación con estas observaciones, cabe señalar que no consta que dichos estudios de análisis de
los puestos de trabajo hayan sido objeto de actualización, en particular en lo que respecta a la DGCM, transcurridos más
de 30 años y, además, no existe ningún procedimiento de seguimiento de las cargas de trabajo de los puestos de trabajo.
Por o tra parte, el complemento es pecífico, de acuerdo con el art. 23.3 de la Ley 30/1984, retribuye “las condiciones
particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad,
incompatibilidad, peligrosidad o penosidad”, sin embargo, parece evidente que no es igual la responsabilidad o dedicación
que precisa dirigir unidades compuestas por 50 personas que otras de cinco o seis que, además, soportan cargas de
trabajo muy distintas entre sí, atendiendo, entre otros aspectos al número y dificultad de los expedientes que tramitan.
En el informe interno de 2020, la DGCM señala la infradotación económica de los puestos en relación con puestos de
similares características en otras unidades administrativas de la Administración Territorial de la Administración General
del Estado y órganos entes dependientes o adscritos a est a. Esto se traduce en que los funcionarios con destino en los
Servicios Provinciales y Demarcaciones de Costas, sujetos a cargas de trabajo elevadas, obtienen destinos en otros
órganos y entes de la Administración con mayores retribuciones económicas (ya s ea en el complemento de destino, en
el específico o en los incentivos al rendimiento), lo que supone una descapitalización de los recursos de la DGCM y afecta
a la operatividad de los servicios.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
125
tanto, la planificación y gestión de personal no se ajusta a los principios del art. 69.1 del TRLEBEP
por las razones siguientes:
- La dotación de personal no está adecuadamente dimensionada en determinadas unidades
administrativas de servicios centrales y territoriales, ya que se producen acumulaciones de
expedientes sin tramitar y se precisa acudir a los encargos a medios propios sin solución de
continuidad.
- Su distribución no está sustentada en estudios de cargas de trabajo o volumen de actividad.
- Y, por último, la promoción profesional y la movilidad también se encuentra condicionada
por la rigidez organizativa propia de los órganos de la AGE.
Por último, el efecto pretendido de reducción del gasto que justificaba las medidas restrictivas de
empleo público debe analizarse teniendo en cuenta que se ha invertido un volumen significativo de
recursos en encargos y encomiendas de gestión, por lo que parte de la reducción de gasto público
que se pretendía no ha sido real, sino que lo que se ha producido es un trasvase de recursos del
capítulo 1 al 2 y 6 del presupuesto de gastos.
II.4. ACTUACIONES SOBRE EL MEDIO MARINO
El art. 132.2 de la Constitución Española declara como “bienes de dominio público estatal […] el
mar territorial, los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”. A este
respecto, el Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia ha confirmado que el territorio
autonómico no se extiende al mar territorial
, de tal suerte que solo excepcionalmente pueden
llegarse a ejercerse competencias autonómicas sobre el mar territorial, siempre y cuando exista un
explícito reconocimiento estatutario o solo cuando resulte imprescindible para el ejercicio de la
competencia de la que es titular” (STC 3/2014, FJ 3).
En lo que se refiere a la intervención del sector público sobre el medio marino, la aprobación de la
Directiva 2008/56/CE, de 17 de junio de 2008, del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se
establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino, constituyó un hito
significativo al crear un marco normativo para la adopción de medidas por los Estados miembros
para lograr o mantener un buen estado medioambiental del medio marino. A ello hay que añadir un
acervo normativo muy amplio en lo que respecta a la protección de la biodiversidad, destacando la
Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, así como a la Pesca
y a las cuestiones jurisdiccionales, incluida la explotación de recursos naturales del lecho marino.
No obstante, el ámbito de actuación del programa 456D en lo que se refiere al medio marino centra
sus actuaciones en su planificación, conservación, protección y mejora con el fin de promover su
buen estado ambiental. Estas funciones entroncan con las funciones atribuidas al MITERD por la
Ley 41/2010 ejercidas principalmente a través del diseño, implementación y seguimiento de las EM,
a las que se aludirá seguidamente.
STC 3/2014, de 16 de enero, FJ 3): Estatuto de la Comunidad Autónoma de Canarias no contiene ninguna singularidad
al respecto. Específicamente, en la STC 8/2013, de 17 de enero, que descartaron que el mar territorial forme parte de su
territorio. Doctrina que se ha reiterado en las SSTC 87/2013, de 11 de abril, y 99/2013, de 23 de abril.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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II.4.1. Estrategias marinas: características, objetivos y seguimiento
Las EM son el instrumento de planificación del medio marino. La creación de este instrumento trae
causa de la Directiva 2008/56/CE, de 17 de junio de 2008, del Parlamento Europeo y del Consejo
,
por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino. La
transposición de dicha directiva al sistema normativo español se efectuó a través de la Ley 41/2010,
de 29 de diciembre, de Protección del Medio Marino, desarrollada por el Real Decreto 957/2018, de
27 de julio, por el que se modifica el anexo I de la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección
del medio marino.
Para facilitar la planificación, el espacio marino sometido a jurisdicción española ha sido dividido en
cinco demarcaciones (Noratlántica, Sudatlántica, Estrecho y Alborán, Levantino-Balear y Canaria),
correspondiendo a cada una de ellas una “estrategia marina”.
Las EM comprenden un ámbito temporal de seis años. Así, en 2018 concluyó el periodo de vigencia
del primer ciclo de EM que se extendió desde 2012 hasta 2018. En 2019 se estaba desarrollando
el segundo ciclo de EM (periodo 2018-2024). Cada ciclo comprende diversas fases (evaluación
inicial, definición del buen estado ambiental e identificación de objetivos ambientales, elaboración
de programas de seguimiento y programas de medidas), habiendo aprobado el Consejo de
Ministros, mediante Acuerdo de 7 de junio de 2019, los objetivos ambientales del segundo ciclo de
las estrategias marinas españolas (BOE de 14 de junio).
II.4.2. Planes de ordenación del espacio marino
Además de la Directiva de EM, es importante hacer referencia a la Directiva 2014/89/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se establece un marco para
la ordenación del espacio marítimo, que estableció un marco para la referida ordenación de dicho
espacio marítimo, con vistas a fomentar el crecimiento sostenible de las economías marítimas, el
desarrollo sostenible de los espacios marinos y el aprovechamiento sostenible de los recursos
marinos.
En España, esa Directiva se traspuso mediante el RD 363/2017 de 8 de abril, por el que se establece
un marco para la ordenación del espacio marítimo, excediendo el plazo fijado en la directiva, que
concluía el 18 de septiembre de 2016.
En nuestro país se ha optado por un modelo en el que los planes de ordenación se alinean con las
EM, no solo desde el punto de vista territorial (coincide el ámbito de las demarcaciones marítimas)
sino por la coordinación de los planteamientos de los planes que se incardinan en las EM. En ese
sentido, los objetivos específicos de los planes de ordenación de cada demarcación marina deben
tener en cuenta los objetivos ambientales de las EM (art. 3 RD 363/2017).
Modificada por la Directiva (UE) 2017/845 de la Comisión de 17 de mayo de 2017 de modificación de la Directiva
2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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II.4.3. Informes de compatibilidad con las estrategias marinas
El instrumento más relevante que contempla la Ley 41/2010 para gestionar las actividades que
tienen lugar en el medio marino es el informe de compatibilidad con las estrategias marinas
.
Esa figura adquirió plena sustantividad con la entrada en vigor, en el periodo fiscalizado, del RD
79/2019, de 22 de febrero, por el que se regula el informe de compatibilidad y se establecen los
criterios de compatibilidad con las estrategias marinas.
En relación con los informes de compatibilidad con las EM, cabe destacar que, aunque se emiten
con antelación a la realización de la actividad que se solicita, su principal acción incide de manera
“reactiva”, no admitiendo la realización de actuaciones que contravengan los criterios de protección
o condicionando las características para acomodarlas a un uso compatible. Sin embargo, se han
identificado las siguientes debilidades en la acción protectora ejercida:
- En primer lugar, los medios para comprobar el pleno cumplimiento de las prohibiciones o
condiciones impuestas en los informes emitidos son escasos, particularmente en el medio
marino, existiendo un riesgo de realización de conductas al margen del contenido de los
informes. En este sentido, la DGCM y sus dependencias territoriales, a diferencia de para
los entornos costeros, carecen de medios técnicos para la vigilancia en el mar,
particularmente para el desarrollo de una actividad rutinaria u ordinaria de supervisión,
requiriendo para cualquier actuación que se precise la colaboración del Servicio Marítimo de
la Guardia Civil o la de otros entes. A este respecto, en el periodo fiscalizado únicamente
existía un encargo a TRAGSA para el “servicio de mantenimiento de medios y equipos de
lucha contra la contaminación del Plan Ribera”. Por último, la utilización de determinados
equipos de última tecnología no ha resultado fructífera, ya que el empleo de drones ha
encontrado dificultades que no han sido solventadas y, por su parte, el uso de robots
acuáticos precisa de medios de apoyo de los que carece la DGCM, al margen del apoyo que
presta el IEO que está dirigido al seguimiento de las EM y no a la vigilancia de las actividades
en el medio marino.
.
- En relación con lo anterior, se ha identificado por la propia DGCM la realización de obras o
proyectos en los que no se recabó la emisión de un informe de compatibilidad, siendo
preceptivo, como fue el caso de unas obras en el Puerto de Mataró (Barcelona) que
motivaron, entre otras causas, que se instara su paralización por parte del MITERD. A su
vez, se ha apreciado que la falta de conocimiento de este trámite motiva que, en ocasiones,
no se recabe en tiempo y forma el informe de compatibilidad con las EM, lo que provoca que
se lleve a cabo la actividad en el curso de la tramitación del referido informe de
compatibilidad (competición acuática en Mazarrón, en septiembre de 2019) o que el
contenido del informe de compatibilidad tenga un alcance limitado al referirse a obras o
instalaciones preexistentes.
En este sentido, el art. 3 de la Ley 41/2010 y el 31 de la LC, establece la obligatoriedad de recabar un informe favorable,
esto es que declare la compatibilidad de cualquier actividad o actuación en el medio marino:
- Que requiera, bien la ejecución de obras o instalaciones en las aguas marinas, su lecho o su subsuelo, bien la colocación
o depósito de materias sobre el fondo marino, así como vertidos.
- Que implique derechos de uso, explotación y aprovechamiento al margen del uso común.
- Que suponga el manejo de especies marinas de competencia estatal.
En el momento de finalizar los trabajos de fiscalización se estaba desarrollando en el seno del MITERD un p royecto
para disponer de embarcaciones para estudio de especies marinas protegidas, que puede ayudar en estas cuestiones,
aunque no se haya previsto específicamente para este fin.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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- Adicionalmente, las demarcaciones y servicios provinciales carecen de puestos específicos
en sus RPTs para la atención de esta materia, a diferencia de lo que ocurre con el DPMT o
el área de proyectos y obras. En relación con esta cuestión, la capacitación de los medios
humanos de las demarcaciones y servicios provinciales en este campo (protección del mar
y EM) es menor si se compara con las áreas tradicionales de actuación (policía del DPMT y
proyectos y obras), careciéndose, en líneas generales, de empleados públicos con perfil
funcional especializado en esta materia, cuestión que la AEVAL ya puso de manifiesto en
un Informe de 2011
. En relación con esta cuestión, resulta significativo que la única
competencia propia en relación con la emisión de informes de compatibilidad que ostentan
los servicios provinciales y demarcaciones es la correspondiente a dragados, cuestión que
no está exenta de dificultad técnica. A este respecto, la Subdirección General para la
Protección del Mar revisa todas las propuestas de Informes de Compatibilidad, aun cuando
le corresponda su firma a la Demarcación o Servicio Provincial correspondiente, práctica
que permite homogeneizar los criterios en todo el territorio, pero que, en ocasiones, dificulta
la emisión de los informes en el plazo preceptivo.
II.4.4. Recursos asignados en la acción de protección del mar
Cabe destacar que en cada una de las EM para el periodo 2012-2018 se dedica una sección al
Análisis económico y social (denominada “Parte III”), en la que se refieren los programas
presupuestarios tanto del ámbito estatal como autonómico con impacto en el medio marino
(promoción de calidad del agua, pesca, protección de la costa, entre otros) con una mención de su
dotación económica. Sin embargo, en todas ellas se concluye que “con la información disponible no
ha sido posible identificar qué cantidades de los programas no exclusivamente destinados a la
protección del medio marino han sido destinadas a estos fines”.
A mayor abundamiento, no se especifica el importe concreto destinado a las medidas activas de
protección del medio marino, por lo que no resulta posible cuantificar los recursos específicos
dedicados a ese fin.
Del análisis efectuado, además del coste del personal dedicado a estas funciones, cabe señalar
que, a la protección del mar, específicamente en 2019 solo puede considerarse directamente
destinados al ámbito de protección del medio marino los recursos correspondientes a los siguientes
expedientes:
- Un encargo al Instituto Español de Oceanografía, por un importe total de 25.418.174 euros
(1.873.694 ejecutados en 2019) para “Asesoramiento científico-técnico para la protección
del medio marino: evaluación y seguimiento de las estrategias marinas, seguimiento de los
espacios marinos protegidos de competencia estatal (2017-2021).
- Un encargo a TRAGSATEC por importe de 621.346 euros para el “Asesoramiento Técnico
de las Estrategias Marinas (44.054 euros ejecutados en 2019).
- Indirectamente, una encomienda de gestión (encargo en la terminología actual) a TRAGSA
para el “Servicio de mantenimiento de medios y equipos de lucha contra la contaminación
del Plan Ribera
”, 1.047.301 euros (218.009 euros ejecutados en 2019). El Plan Ribera
http://www.aeval.es/export/sites/aeval/comun/pdf/evaluaciones/E28-Costas.pdf (Informe E28/2010).
Aprobado por Orden AAA/702/2014, de 28 de abril, por la que se aprueba el Plan Estatal de Protección de la Ribera
del Mar contra la Contaminación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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pone en marcha el protocolo de actuación en caso de incidentes de contaminación
producidos en el mar y estructura la respuesta en dos subsistemas, el litoral y el medio
marino. El encargo contempla, principalmente, las actuaciones preparatorias y equipos
específicos localizados en cinco bases, pero no contiene recursos adicionales para
emergencias, que deberían ser recabados con carácter excepcional.
Por tanto, no existen actuaciones de inversión directa de la DGCM en lo que respecta a la protección
del medio marino, al margen de los recursos destinados en caso de emergencias de contaminación.
II.4.5. Objetivos y seguimiento
II.5.4.1 Objetivos
Se ha verificado que las EM recogen una relación de objetivos ambientales que se pretenden
alcanzar que se cuantifican mediante indicadores, orientados hacia la consecución del BEA. La
propuesta de objetivos ambientales e indicadores asociados para las aguas marinas, tiene el objeto
de orientar el proceso hacia la consecución del BEA.
Cabe recordar que los objetivos generales comunes para el conjunto del medio marino español se
desarrollan específicamente para cada demarcación. Sin embargo, es preciso efectuar ciertas
consideraciones en relación con los indicadores, habiéndose tomado como muestra la demarcación
Sudatlántica. En ese sentido, se han identificado determinados indicadores que no guardan relación
directa con los objetivos trazados, entre los que cabe mencionar los siguientes:
- Asociado a la “minimización de las posibilidades de introducción o expansión secundaria de
especies alóctonas”, se ha definido como indicador el “número de medidas de actuación
sobre vías y vectores”, no pareciendo el número de medidas un indicador adecuado para
medir la prevención de la introducción de especies alóctonas
.
- Para medir los objetivos de “Prevenir los impactos sobre las redes tróficas del cultivo de
especies marinas, con especial atención al cultivo de las especies no nativas y poco
comunes” y “establecer un sistema nacional de coordinación de los programas de
seguimiento de capturas accidentales de aves, reptiles y mamíferos marinos, varamientos
de reptiles y mamíferos, y aves orilladas” se ha definido como indicador, para ambos, la
“existencia de programas de control”, que carece de un grado de precisión suficiente, al no
poderse cuantificar esta magnitud adecuadamente. Esa misma cuestión es extensible al
objetivo específico denominado “garantizar una vigilancia adecuada del medio marino, a
través de sistemas remotos o in situ, al que se asocia el indicador existencia de sistemas
de vigilancia, que no es cuantificable ni medible.
Otras manifestaciones de indicadores poco precisos o inespecíficos se mencionan a continuación:
- Al objetivo de “Desarrollar iniciativas de recuperación de especies y restauración de hábitats
cuando su deterioro comprometa el logro del buen estado ambiental de los descriptores de
Objetivo modificado en la propuesta Estrategias de segundo ciclo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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biodiversidad” se le ha asociado el indicador “estado de conservación”, que tiene carácter
cualitativo y no puede medirse en relación con el precitado objetivo
.
- Al objetivo de “mantener los parámetros y tendencias de los descriptores de estado o
condición de las comunidades bentónicas (y sus diferentes facies y asociaciones) dentro de
valores que garanticen su perdurabilidad y funcionamiento [...], se le ha asignado como
indicador la existencia de indicadores empleados para evaluar el estado o condición de la
comunidad bentónica, o de sus especies características y especies clave, y sus tendencias
a largo plazo, en hábitats seleccionados para el seguimiento”, pero sin especificar cuantos
indicadores deben crearse ni sus valores, por lo que no responde a las características de un
indicador medible. Cabe señalar que en la propuesta de EM de segundo ciclo este objetivo
ha quedado suprimido, entendiéndose subsumido en otros.
- En lo que respecta al objetivo de “reducir la frecuencia de vertidos sin tratamiento adecuado
al mar desde embarcaciones y plataformas”, se le asigna el indicador repitiendo la definición
del objetivo (“reducir la frecuencia”), pero no queda concretada el valor que debe medirse
en dicha frecuencia. Este objetivo se ha suprimido en la propuesta de EM de segundo ciclo.
- Por su parte, en relación con el objetivo de “minimizar la incidencia y magnitud de los eventos
significativos de contaminación aguda (por ejemplo, vertidos accidentales de hidrocarburos
o productos químicos) y su impacto sobre la biota, a través de procesos adecuados de
análisis de riesgos”, se ha establecido el indicador “existencia de procesos de análisis de
riesgos”, sin que quede concretado el número de procesos ni su alcance o ámbito de
aplicación, lo que dificulta su cuantificación
.
- Por último, el objetivo “Incrementar el conocimiento de las redes tróficas tanto de la franja
costera como de los ecosistemas de profundidad, incluyendo el estudio de organismos clave,
así como el efecto de las variaciones estacionales” tiene asociado el indicador “existencia
de indicadores adecuados para evaluar las redes tróficas”, que no es un indicador específico.
II.5.4.2 Seguimiento de las Estrategias Marinas
Las EM son objeto de seguimiento, habiéndose desarrollado para las de primer ciclo un programa
de seguimiento con dos propósitos: evaluar permanentemente el estado ambiental de las aguas
marinas y su avance hacia la consecución del Buena Estado Ambiental previamente definido y, por
otro, evaluar la efectividad de las medidas contenidas en el programa de medidas cuando estas se
implementen.
La evaluación del programa de medidas no se había concluido en el momento de finalizar los
trabajos de fiscalización (junio de 2021), si bien de la documentación analizada se desprende que,
en diciembre de 2018 el 86,6 % de las medidas nuevas estaban en ejecución o completamente
terminadas.
Objetivo modificado en la propuesta de Estrategias de segundo ciclo, denominándose en ella Asegurar la conservación
y recuperación de la biodiversidad marina a través de instrumentos y medidas efectivos”, cuyos indicadores son
“porcentaje de especies/hábitats marinos que no se encuentran en Buen Estado Ambiental”.
Se trata de un objetivo del primer ciclo que en este segundo ciclo se ha modificado y se redacta así: Minimizar la
incidencia y magnitud de los eventos significativos de contaminación aguda (por ejemplo, vertidos accidentales de
hidrocarburos o productos químicos) y su impacto sobre la biota, a través de un adecuado mantenimiento de los sistemas
de respuesta. Sus indicadores son los siguientes: Nº de personas formadas • Nº de cursos • Nº de jornadas técnicas • Nº
de simulacros • Nº de actuaciones de mantenimiento de las bases • Existencia de p rotocolos específicos desarrollados •
Existencia de planes de contingencia para las especies afectadas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
131
Por último, no se ha elaborado un cuadro de seguimiento sintético que permita disponer de una
suerte de “cuadro de mandos” con la información sobre el grado de avance de las EM.
II.4.6. Coordinación con otros órganos y entes
Como se ha señalado con anterioridad, en lo que respecta al medio marino, concurren
competencias de diversos departamentos ministeriales, según se trate de cuestiones relacionadas,
entre otras, con el ejercicio concreto de la jurisdicción, la pesca, la navegación, la explotación de
los recursos, entre otros aspectos. A este respecto, el cauce de coordinación principal en este
ámbito es la Comisión Interministerial de EM
y los Comités de Seguimiento de las EM
. A su
vez, es relevante la coordinación prevista en el Plan Ribera, en el caso de emergencias de
contaminación en el mar. También existen los órganos de coordinación sectoriales (Conferencia
Sectorial de Medio Ambiente) en lo que respecta a la coordinación con las comunidades autónomas.
Por tanto, al margen de la participación en las comisiones y órganos paritarios antes referidos, no
se han identificado instrumentos de cooperación formalizados con órganos con funciones
íntimamente relacionadas con la protección del medio marino como la Dirección General de la
Marina Mercante del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y sus servicios
periféricos (Capitanías Marítimas) que tienen encomendada la vigilancia de la contaminación marina
procedente de buques o el Servicio Marítimo de la Guardia Civil.
La coordinación con las comunidades autónomas es intensa en los periodos de elaboración de los
instrumentos de planificación (EM y Planes de Ordenación) y también se produce mediante la
emisión de los informes preceptivos
y en los procedimientos de información pública.
A su vez, en los propios documentos de seguimiento del Primer Ciclo de EM se reconocen
deficiencias de coordinación significativas, ya que varias comunidades autónomas, ministerios y
otros entes estatales no han informado sobre el grado de avance de los programas de medidas
contenidos en las EM cuya implementación les corresponde (fecha de cierre, 2018).
En el ámbito internacional los Programas de Medidas contemplan que los Estados miembros, en
cada región o subregión marina, “harán todo lo posible por coordinar sus programas de medidas.
Esta coordinación regional se articula en España a través de diferentes vías:
RD 715/2012 de 20 de abril, por el que se crea la Comisión Interministerial de Estrategias Marinas, con representación
del propio MITERD y de los Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, Industria y Turismo, Economía.
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, Exteriores, Defensa, Interior, Política Territorial, Educación, Cultura y
Sanidad.
Orden AAA/705/2014, de 28 de abril, por la que se crean los Comités de Seguimiento de las estrategias marinas y se
regula su composición, funciones y régimen de funcionamiento. Con participación de representantes de la DGCM y de las
comunidades autónomas.
A su vez, con las comunidades autónomas la coordinación se limita, con frecuencia, a la emisión y recepción de lo s
informes preceptivos p revistos en las normativas sectoriales de aplicación, sin que exista una coordinación efectiva en
ámbitos de inte rés común: gestión de residuos o ve rtidos, ordenación del territorio, protección de especies, entre otras
posibles.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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- A través de los Convenios de Mares Regionales
.
- A través de otros mecanismos de coordinación, tanto multilaterales como bilaterales
.
Sin embargo, la coordinación en un plano técnico en la gestión ordinaria es muy escasa,
produciéndose disfunciones análogas a las referidas en el apartado de la gestión del DPMT,
particularmente significativas en las comunidades autónomas en las que las competencias están
transferidas, ya que el ejercicio de las mismas condiciona la actividad de protección y supervisión
del medio marino en el que el ámbito competencial de intervención de la AGE es más intenso. A
este respecto, la ordenación del medio marino no puede desconocer el ejercicio de competencias
de las comunidades autónomas, cuyo ámbito se extiende a materias tales como vertidos y residuos,
ordenación del territorio o protección del medio ambiente, sin que existan cauces específicos y
efectivos para atender estas cuestiones.
En lo que se refiere a la intervención de las demarcaciones y servicios provinciales con respecto a
la aplicación de las EM y la Ley 41/2010, cabe señalar que son competentes para emitir los informes
sobre dragados y preparan la propuesta de los informes de compatibilidad del resto de actuaciones,
que se elevan a los servicios centrales. Sin embargo:
- No existe una sección o unidad en los servicios o demarcaciones con especialización en el
área de EM, a diferencia de otras áreas de interés como proyectos y obras y dominio público,
pese a la creciente importancia y especialización que precisa la preparación de los informes
de compatibilidad con las EM. El personal que desarrolla las tareas de vigilancia carece de
especialización en los aspectos que se refieren al medio marino.
- Los servicios provinciales y demarcaciones de costas carecen de medios para ejercer
cualquier actuación de campo o estudio sobre el medio marino, ya que carecen de
embarcaciones, personal y medios para esa finalidad. En ese sentido, las comprobaciones
sobre concesiones de acuicultura marina, dragados, entre otras, que requieren ese tipo de
acciones precisan de la colaboración de otros órganos de la Administración (Servicio
Marítimo de la Guardia Civil, Capitanías Marítimas) sin que existan convenios o acuerdos
que recojan esta posible colaboración. A este respecto, cualquier trabajo precisaría acudir a
medios propios o contratos.
España participa regularmente en los procesos de coordinación regional y subregional a través de los dos Convenios
de Mares Regionales (CMR), OSPAR en el Atlántico y Barcelona en el Mediterráneo.
a. Coordinación en el Mediterráneo, entre los 8 Estados miembros: La Comisión Europea ha financiado un pro yecto
de apoyo a los 8 países mediterráneos miembros de la UE (Proyecto EU Med MS fase II).
b. Reuniones bi- y trilaterales: para la mejora en la coordinación de la propuesta de los programas de medidas con la de
otros países vecinos.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
133
II.5. CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES LEGALES EN RELACIÓN CON LA LEY
ORGÁNICA 3/2007 PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES, Y CON
LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
II.5.1. Cumplimiento de la LO 3/2007 para la igualdad efectiva de mujeres y hombres
En el desarrollo de este procedimiento fiscalizador no se han identificado aspectos relacionados con
el cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres.
II.5.2. Cumplimiento de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno
El cumplimiento de la mayor parte de las obligaciones de información activa recogidas en la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de carácter organizativo y común con otros órganos de la AGE,
verbigracia relaciones de puestos de trabajo, currículum de altos cargos, entre otros, se
cumplimentan de manera conjunta en el Portal de la Transparencia de la AGE
(https://transparencia.gob.es/) y en otras páginas web de ámbito transversal
.
En relación con esta cuestión, al igual que en otros órganos de la AGE, las solicitudes de información
de publicidad activa se canalizan mediante un menú normalizado que canaliza la información por
ministerios, disponible en la página web del referido Portal de la Transparencia. De esta manera, el
MITERD recibe todas las solicitudes dirigidas a órganos y entes del mismo, remitiendo a la DGCM
las que corresponden a su ámbito competencial específico.
Adicionalmente, la DGCM dispone de una página web, situada en el seno de la página web de
MITERD, en la que se incluye información sobre:
- Información pública de actuaciones o procedimientos en curso en el trámite de información
pública.
- Planes, directrices e instrumentos de planificación (EM, EACECC, entre otros).
- En lo que respecta a las estadísticas, al margen de los espacios protegidos del medio
marítimo y costero, y la información sobre las zonas marítimas de agua para el baño, cuya
responsabilidad corresponde al Ministerio de Sanidad y no a la DGCM, no hay operadores
estadísticos ni en el Plan Estadístico Nacional del periodo 2017-2020
ni el correspondiente
al periodo 2021-2024
relacionados con el litoral o el medio marino o el DPMT (playas,
costas, entre otros).
- Se han publicado convenios y acuerdos internacionales de aplicación al ámbito
competencial de la DGCM, pero no se publicó el convenio suscrito con la comunidad
https://contrataciondelestado.es/wps/portal/plataforma,htps://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-
ES/Presupuestos/PGE/PGE2021/Paginas/PGE2021.aspx.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
134
autónoma de Canarias, referido en el subapartado II.1 anterior, previsto para articular la
financiación de varios proyectos.
En relación con la información sobre la actividad y funciones del DGCM, cabe valorar muy
positivamente la publicación en la web de la DGCM de la siguiente información:
- Un visor del DPMT, que permite que los ciudadanos puedan disponer, gráficamente, de una
herramienta para conocer la línea de deslinde y los límites de las zonas de servidumbre, así
como el estado del desline (completado o en tramitación) de todo el litoral español.
- Una Guía de Playas, cuyas estadísticas de visitas proporcionadas en el curso de los trabajos
de fiscalización evidencian la escasa difusión de esta herramienta pese al potencial interés
que puede tener para el público.
- Un mapa con información geolocalizada de las actuaciones realizadas en el litoral por la
DGCM.
- Información, incluyendo infografías, fotografías y cartografías sobre aspectos relacionados
con la protección del litoral, el DPMT y del medio marino.
Por otra parte, la página web del MITERD, en lo que respecta a la DGCM, no se ha optimizado, lo
que impide que despliegue todo su potencial interés, manteniendo margen de mejora en lo que se
refiere a la jerarquización de contenidos, lo que facilitaría la consulta e incrementaría la utilidad de
la información y, por ende, el cumplimiento de los fines de difusión que motivan su publicación. A
su vez, no existe suficiente claridad sobre aquella información que ha sido actualizada
recientemente, de otra que precisa una adaptación al momento presente.
Por último, de la información existente no puede valorarse el “grado de cumplimiento y calidad de
los servicios públicos que sean de su competencia”, según dispone el art. 8.i) de la Ley 19/2013.
CONCLUSIONES
1. Pese a que el programa presupuestario, en su introducción señala, literalmente, que “la gestión
de la costa no puede limitarse a la estrecha franja marítimo terrestre, ni puede constreñirse a
tramos de la costa delimitados por criterios políticos o administrativos, sino que debe integrar
las diferentes políticas territoriales y sectoriales que pueden influir sobre la configuración física
y la función territorial de las formaciones litorales o sobre los patrones de funcionamiento de los
ecosistemas costeros”, lo cierto es que se ha advertido cierto grado de fragmentación en la
gestión de los procedimientos que afectan a la costa española, ya que concurren competencias
de los tres niveles de la Administración: estatal, autonómica y local, y el grado de coordinación
entre ellas admite margen de mejora. A este respecto, el impacto de los instrumentos de
planificación estatal sobre el litoral, como la Estrategia de Adaptación de la Costa Española al
Cambio Climático, es limitado, debido a su naturaleza jurídica, rango normativo y los escasos
recursos económicos disponibles.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
135
III.1. CONCLUSIONES SOBRE EL PROGRAMA PRESUPUESTARIO 456D “ACTUACIÓN EN
LA COSTA
2. El programa presupuestario 456D “Actuación en la costa” carecía de indicadores que permitan
efectuar un seguimiento del grado de avance en la consecución de sus objetivos, lo que,
además, no se compadece con su naturaleza finalista
(epígrafe II.1.1).
3. La dotación presupuestaria para el programa 456D se ha venido reduciendo en los últimos
ejercicios. Además, el grado de ejecución del mismo es bajo, lo que dificulta que se lleven a
cabo las actuaciones previstas. De hecho, en 2019 esta circunstancia se vio agravada por la
aplicación de los criterios sobre ejecución de los presupuestos prorrogados, adoptada por el
Consejo de Ministros, y desarrollada en la Orden HAC/101/2019, de 31 de enero, que otorgó a
la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos la facultad de autorizar la aprobación de
gastos de todos los programas presupuestarios, incluido el 456D, una vez alcanzado un 50 %
de grado de ejecución. Esta atribución condicionó de manera excesiva el ejercicio de las
competencias del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en lo que
concierne a la ejecución del programa presupuestario objeto de esta fiscalización (epígrafe
II.1.2).
4. En el ejercicio 2019 se efectuó una transferencia de crédito minorando la dotación para gastos
de inversión en el programa 456D por importe de 9.419.009 euros para incrementar los gastos
corrientes en otro programa presupuestario, amparándose en una excepción contenida en el
art. 10 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2018, prorrogados. Esta excepción
que facultaba al titular del Ministerio de Hacienda para autorizar transferencias de créditos de
inversión a gastos corrientes, que no estaba constreñida a créditos específicos o determinados,
conlleva un riesgo de que la prohibición de transferir créditos de capital a corrientes, regulada
en el art. 52.1 a) de la Ley General Presupuestaria, quede desvirtuada al otorgar, como en este
caso, la facultad de minorar discrecionalmente los créditos destinados a inversión directa en
protección del medio natural, como es el caso del programa 456D, para destinarlos a gastos
corrientes en bienes y servicios, lo que parece contradictorio con uno de los principios de la
gestión de los créditos para gastos corrientes y de inversión (epígrafe II.1.2).
5. Los Reales Decretos 735/1993, de 14 de mayo, por el que se acuerda la aplicación y se
desarrolla la regulación de las tasas por prestaciones de servicios y realización de actividades
en materia de dominio público marítimo-terrestre y 876/2014, por el que se aprueba el
Reglamento General de Costas, contemplan la previsión de que los ingresos procedentes de
tasas y cánones, así como de sanciones generen crédito en el capítulo presupuestario destinado
a inversiones en la costa. Sin embargo, dichas previsiones carecen de virtualidad y, de hecho,
no hay evidencia de que se hayan aplicado, ya que la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria no recoge en su art. 53 ni los ingresos por sanciones ni tampoco los de tasas
como supuestos que permitan motivar una generación de crédito, ni se prevé en ninguna otra
norma con fuerza de ley (epígrafe II.1.2).
6. El ámbito objetivo al que extiende su intervención el programa 456D coincide parcialmente con
el contenido del Objetivos de Desarrollo Sostenible: 14 “Conservar y utilizar sosteniblemente los
océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible”. También contribuye,
conjuntamente con otras acciones al Objetivo 13. Adoptar medidas urgentes para combatir el
cambio climático y sus efectos”. A este respecto, en relación con el ámbito objetivo del programa
456D, solo el indicador destinado al seguimiento de la “Cobertura de las zonas protegidas en
relación con las zonas marinas (14.5.1)” había sido calculado, manteniéndose el resto de los
Esta circunstancia se ha corregido con posterioridad al periodo fiscalizado en los Presupuestos Generales del Estado
para 2022 aprobados por la Ley 22/2021, de 28 de diciembre.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
136
indicadores sin magnitudes, debido a que la metodología del cálculo no se había desarrollado,
lo que dificulta valorar el grado de avance en la consecución de las metas de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible relacionadas con el programa presupuestario 456D (epígrafe II.1.3).
Con posterioridad al periodo fiscalizado, la Orden HAC/641/2020, de 14 de julio, por la que se
dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2021,
incorpo en las instrucciones para la preparación de la Ley de Presupuestos Generales del
Estado 2021 entre sus tres ejes transversales de análisis y presentación: la orientación a los
Objetivos de Desarrollo Sostenible, que se tradujo en la incorporación de información al respecto
en el libro azul. De acuerdo con la información que incluye el Informe de alineamiento de los
Presupuestos Generales del Estado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda
2030, el programa 456D aparece mencionado en las acciones del ODS 13 “Adoptar medidas
urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos, en particular” y en el ODS 14
“Conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos para el
desarrollo sostenible. Sin embargo, al margen de las estimaciones de “esfuerzo
presupuestario”, que no aparecen desglosadas, esta información es meramente descriptiva, sin
ningún indicador o cuantificador o análisis ni tampoco mención del grado de avance o
cumplimiento (epígrafe II.1.3).
III.2. CONCLUSIONES SOBRE LA PROTECCIÓN DEL LITORAL
7. El fenómeno del cambio climático incide directamente en el litoral y el medio marino, en la
medida en que el incremento de temperatura media del planeta provoca una subida del nivel del
mar, por efecto del deshielo de los casquetes polares, principalmente, y un cambio en las
condiciones químicas del agua (acidez, grado de salinidad). A este respecto, los estudios del
Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático contienen proyecciones futuras del
efecto del cambio climático en relación con el incremento del nivel medio del mar. Así, los
modelos prevén que en 2040 las playas de la cornisa cantábrico-atlántica y norte de las Canarias
experimentarán retrocesos medios cercanos a los 3 metros, 2 metros en el Golfo de Cádiz y
valores medios entre 1 y 2 metros en el resto de las fachadas marítimas en el escenario más
conservador.
En este sentido, la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española (EACCE)
aprobada por la entonces Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar, en julio de
2017, es el instrumento de planificación principal que vertebra las actuaciones de la
Administración General del Estado para la defensa y adaptación del litoral frente al fenómeno
del cambio climático. Esta Estrategia, que se incardina en el Plan Nacional de Adaptación al
Cambio Climático, fue prevista en la disposición adicional octava de la Ley 2/2013. La estructura
y contenido de la Estrategia adolece de ciertas deficiencias que afectan a su eficacia (epígrafe
II.2.1):
a. La naturaleza jurídica y el limitado rango jerárquico de la Estrategia de Adaptación al
Cambio Climático de la Costa Española aprobada por Resolución de una Dirección
General, impide que pueda incidir en aspectos regulados por disposiciones de rango
superior, lo que afecta particularmente a las medidas de “adaptación y coordinación”.
b. No se definió un ámbito temporal de actualización ni tampoco un marco de seguimiento,
lo que impide adaptarla al grado de avance en el cumplimiento de sus fines.
c. No existía, como reconocía la propia EACCE, “una metodología establecida y definida
para una evaluación integral de alta resolución para toda la costa española”, lo que
suponía una carencia que dificultaba la valoración de la incertidumbre y la priorización
de las actuaciones de adaptación al cambio climático a promover en la costa. A este
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
137
respecto, no existían magnitudes ni indicadores iniciales que permitieran valorar la
evolución del fenómeno y la eficacia de las medidas previstas.
d. En relación con las medidas propuestas de carácter transversal, y sus objetivos
asociados, cabe concluir que, en primer lugar, la EACCE carece de metodología de
cálculo de los indicadores y de valores iniciales de las magnitudes para efectuar tareas
de seguimiento, lo que dificulta que la propia Dirección General de la Costa y el Mar
pueda valorar el grado de avance y consecución de sus objetivos. Además, la definición
de los objetivos específicos y las medidas es muy genérica en lo que respecta a las
cuestiones que no se refieren a diagnóstico y evaluación del efecto del cambio climático
sobre la costa y el litoral y las intervenciones sobre el terreno, lo que dificulta la
implementación de acciones concretas. Además, a septiembre de 2021 no se había
elaborado un documento de planificación que desarrollara la Estrategia, existiendo,
exclusivamente, documentos técnicos que identifican amenazas y actuaciones
prioritarias en diversos sectores del litoral.
e. No se ha establecido ningún procedimiento de seguimiento de la Estrategia de
Adaptación de la Costa Española al Cambio Climático en el seno de la Dirección General
de la Costa y el Mar.
f. La Estrategia alude a las potenciales fuentes de financiación para la ejecución de las
actuaciones precisas para alcanzar sus objetivos: dotaciones presupuestarias de los
Presupuestos Generales del Estado, principalmente, pero carece de una estimación de
los recursos asignados o necesarios para desarrollar los ejes de actuación de la
Estrategia, ni siquiera a corto y medio plazo. Además, como señalaba la propia
Declaración de Impacto Ambiental emitida por la Secretaría de Estado de Medio
Ambiente “no se establece ninguna programación para la ejecución de las actuaciones
que se enmarquen en estos 26 tipos de medidas propuestas”.
8. El importe de los créditos definitivos del Programa 456D “Actuación en la Costa” en el ejercicio
2019, correspondiente a la prórroga de los Presupuestos Generales del Estado de 2018, fue de
78.745.191 euros. De ese importe, la mayor parte de la dotación presupuestaria, un 67 %, está
asignada al capítulo 6 (inversiones reales) por un total de 53.014.271 euros. El grado de
ejecución de los créditos del programa presupuestario fue del 67 %, aunque en el capítulo de
inversiones no superó el 53 %. A este respecto, las obligaciones reconocidas del capítulo 6, por
un importe de 28.131.532 euros, un 36 % del total correspondió a obras de emergencia,
porcentaje que en 2018 fue incluso mayor, alcanzando el 64 % de las obligaciones reconocidas
del capítulo (42.219.860 euros). En consecuencia, una proporción muy significativa de los
recursos del programa presupuestario se está destinando, de hecho, a atender emergencias,
ejecutándose los créditos a través de procedimientos excepcionales y no en el marco de
actuaciones planificadas (subapartado II.1 y II.2).
9. Por lo que se refiere a las obras ordinarias, en las zonas del litoral en las que no existe un
documento técnico específico (denominados “planes territoriales”) no existen criterios escritos a
efectos de priorizar las actuaciones. A este respecto, todas las propuestas de actuaciones para
su inicio, incluida la redacción de proyectos, estuvieran incluidas o no en los documentos de
planificación, quedaban supeditadas al visto bueno de la Subdirección General para la
Protección de la Costa, sin que ese paso quede documentado, por lo que no se pudo revisar el
criterio o criterios aplicados en cada caso (epígrafe II.2.2).
10. La promoción de actuaciones sobre el litoral precisa un periodo de tiempo muy extenso, lo que
ha provocado que, en ocasiones, se hayan debido rehacer los proyectos, implicando una
pérdida de los recursos invertidos en su redacción. En relación con esta cuestión, el trámite de
evaluación de impacto ambiental está requiriendo un plazo de tiempo superior al previsto en la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
138
Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, lo que supone una dilación en la
implementación de los proyectos. A este respecto, se han identificado zonas, como el litoral de
Castellón, donde se han reiterado actuaciones de emergencia en un corto espacio de tiempo,
pese a estar identificadas como de riesgo, lo que revela que la falta de prevención, en ocasiones,
se traduce en un coste potencialmente mayor (epígrafe II.2.2).
11. La aplicación que utiliza la Dirección General para la llevanza de sus expedientes de gastos,
SENDA, presenta una información que, en ocasiones, es confusa e incompleta y dificulta
reconstruir la pista de auditoría de los expedientes e incrementa el riesgo de que se produzcan
errores (epígrafe II.2.2).
12. En relación con la subvención nominativa financiada con cargo al programa 456D concedida en
diciembre de 2017 a la comunidad autónoma de Canarias por importe de seis millones de euros
para proyectos en el litoral se han apreciado las siguientes deficiencias (epígrafe II.2.2):
a. No se definió adecuadamente el objeto de la subvención, al aludirse genéricamente en
uno de los tres proyectos previstos a “actuaciones diversas” lo que no es acorde con la
determinación expresa del objeto de las subvenciones que exige art. 22. a) de la Ley
38/2003, General de Subvenciones. A este respecto, la indefinición del objeto de la
actuación a subvencionar es contraria al espíritu y los principios de la mencionada Ley
de Subvenciones, por cuanto desvirtúa el carácter finalista y condicional de las
subvenciones.
b. El régimen de justificación se definió de manera imprecisa, al estipularse como
modalidad en un párrafo del convenio la aportación de cuenta justificativa y en otro
siguiente la justificación mediante “certificados emitidos por el órgano competente” de la
Administración ejecutante.
c. En junio de 2021, a la finalización de los trabajos de fiscalización, salvo en una de las
actuaciones previstas, no se ha efectuado actuación de ejecución de obra alguna, si bien
se han concedido las sucesivas prórrogas al Gobierno de Canarias que estaban
previstas en el convenio.
III.3. CONCLUSIONES SOBRE LA GESTIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-
TERRESTRE
13. Se han identificado múltiples evidencias que implican debilidades en la protección de la
integridad del dominio público marítimo-terrestre por parte de la Dirección General de la Costa
y el Mar, entre las que cabe destacar la siguientes (epígrafe II.3.1):
a. Disfunciones en la tramitación de procedimientos en los que intervienen los servicios
provinciales y demarcaciones de costas de la Dirección General de la Costa y el Mar y
los Registros de la Propiedad, lo que se ha traducido en un riesgo de que se inscriban
parcelas afectadas por prohibiciones o limitaciones de la Ley 22/1988, de Costas.
b. No emisión de todos los certificados sobre posible afectación del dominio público
marítimo-terrestre destinados a los Registros de la Propiedad en el plazo preceptivo, lo
que puede implicar que se inscriban parcelas en situaciones improcedentes.
c. No se han completado en todos los casos los procedimientos de deslinde dentro del
plazo máximo previsto por la norma, lo que ha implicado que quedaran sin fruto los
trabajos y recursos invertidos en los mismos ante recursos interpuestos en la jurisdicción
contencioso-administrativa.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
139
d. Las labores de vigilancia sobre el terreno disponen de recursos humanos insuficientes,
siendo, además, la dotación no homogénea entre las distintas unidades ni en lo que
respecta al número de efectivos ni a la planificación de las actuaciones de inspección. A
su vez, no se han efectuado avances en la utilización de tecnologías innovadoras para
las labores de vigilancia del dominio público-marítimo terrestre.
e. No se están completando todas las actuaciones de recuperación posesoria en relación
con ocupaciones irregulares del dominio público marítimo-terrestre, ya que no existe un
inventario unificado en la Dirección General de las situaciones a corregir, ni tampoco se
dispone de los recursos humanos y técnicos suficientes para impulsar las actuaciones
administrativas precisas para ejercer una acción suficientemente eficaz.
f. No se están emitiendo todos los informes sobre instrumentos de planeamiento
urbanístico que proceden, de acuerdo con el art. 117 de la Ley 22/1988, de Costas, ya
que la Dirección General de la Costa y el Mar carece de recursos humanos y técnicos
suficientes para ello, lo que se traduce en un riesgo de que la planificación urbanística
no sea coherente con la adaptación al cambio climático o no sea acorde con la protección
del litoral.
g. La disposición adicional séptima de la Ley 2/2013 que contemplaba la desafectación de
determinados núcleos del litoral no ha tenido virtualidad alguna, puesto que no se ha
aprobado la Orden que debía desarrollar dicha disposición ni se ha tramitado ningún
procedimiento, por lo que esas zonas permanecen en una situación de inseguridad
jurídica e incertidumbre (epígrafe II.3.1).
h. Persiste un número significativo de parcelas en situaciones conflictivas desde el punto
de vista jurídico, entre ellas, a destacar las afectadas por las disposiciones transitorias
de las Leyes 22/1988, de Costas y 2/2013, de modificación de la anterior, algunas de
ellas, potencialmente sujetas a actuaciones de recuperación posesoria por la
Administración General del Estado, sin que exista un plan que aborde la situación, en el
que se haya estimado la dimensión de esta circunstancia y los potenciales recursos
necesarios para atenderlo.
14. En lo que respecta a la utilización privativa y al aprovechamiento especial del dominio público
marítimo-terrestre, la Ley 22/1988, de Costas, así como el programa presupuestario 456D, se
fundamentan en la promoción de un uso común, público, libre y gratuito de la ribera y del litoral.
Por ello, cualquier exceso sobre ese uso común, que, en palabras de la LC, se caracterice por
sus “especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los que requieran
ejecución de obras e instalaciones”, ya sea privativo, con fines de rentabilidad económica o
porque conlleve la instalación de equipamientos, entre otras circunstancias, está sujeto a que
exista un título recogido en la LC que lo ampare: autorización, concesión, reserva o adscripción.
En relación con estos trámites, que son competencia de la Dirección General de la Costa y el
Mar y cuya gestión se financia con los créditos del programa 456D, cabe concluir lo siguiente
(epígrafe II.3.2):
a. La tramitación de los procedimientos de otorgamiento de títulos sufre dilaciones
significativas en algunas demarcaciones y servicios provinciales. De hecho, en
ocasiones, algunas autorizaciones se han otorgado con posterioridad a que se realice la
actuación en cuestión y las solicitudes de concesiones permanecen en trámite un tiempo
muy superior a la duración del plazo contemplado en la normativa de aplicación.
b. No se ha elaborado el registro de usos que preveía el art. 80 del Real Decreto 876/2014,
por el que se aprueba el Reglamento General de Costas. A este respecto, la información
que contiene la aplicación integral de gestión del dominio público marítimo-terrestre,
DUNA, utilizada por la Dirección General de Costas, no es suficientemente fiable, ya que
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
140
los registros que contiene adolecen, con frecuencia de deficiencias (fechas ilógicas,
documentación incompleta, versiones provisionales y definitivas no jerarquizadas ni
ordenadas), lo que se ha traducido en que las unidades administrativas de la DGCM
hayan elaborado documentos de trabajo al margen del sistema para el seguimiento de
los procedimientos, así como para el control de trámites.
15. La Ley 22/1988, de Costas, contiene un régimen sancionador, cuya aplicación da lugar a la
recaudación de recursos en el presupuesto de ingresos de la Administración General del Estado.
De los medios existentes, tanto técnicos como humanos y administrativos, se desprende el
riesgo de que queden circunstancias potencialmente sancionables sin identificar y que no se
puedan tramitar en tiempo y forma todos los procedimientos sancionadores que procederían. A
este respecto, se aprecian debilidades en la capacidad de las unidades administrativas de las
demarcaciones y servicios de costas para impulsar la tramitación de los procedimientos
sancionadores, principalmente por la escasez de perfiles funcionales adecuados para ello. Esto
se plasma, además, en la existencia de divergencias en las prácticas que se siguen en la
tramitación (epígrafe II.3.3).
16. La Dirección General de la Costa y el Mar es el órgano gestor de dos clases de ingresos que
provienen de la actividad del órgano y de sus funciones en relación con el dominio público
marítimo-terrestre: tasas y cánones de naturaleza tributaria, relacionados con dirección de
obras, concesiones y autorizaciones, así como emisión de certificados o examen de proyectos
o replanteos e inspección de obras y explotación de obras y servicios, así como ingresos no
tributarios procedentes de sanciones pecuniarias de la Ley de Costas.
Las tasas y cánones de la Ley de Costas se imputan al concepto 301 del presupuesto de
ingresos de la Administración General del Estado. En 2019 se reconocieron derechos por
importe de 42.030.474 euros. Por el contrario, no es posible individualizar en el concepto 392
del presupuesto de ingresos el importe reconocido procedente de sanciones de la Ley de Costas
correspondiente a procedimiento sancionadores, aunque de la información proporcionada se ha
desprendido que en 2019 se impusieron sanciones por importe de 2.555.952 euros.
Se ha identificado una cierta fragmentación en la gestión de los ingresos de naturaleza tributaria
(tasas y cánones), ya que no se configura ningún órgano de coordinación general en el ámbito
de la Administración General del Estado en la materia. A este respecto, se aprecia que la
configuración existente, fundamentada en una relación bilateral entre las Subsecretarías de los
Ministerios que gestionan tasas en fase voluntaria y el Departamento de Recaudación de la
Agencia Tributaria, que dirige la gestión recaudatoria, adolece de ciertas disfunciones originadas
por la insuficiente coordinación general en la materia y por la escasa dotación existente de
funcionarios con perfiles funcionales adecuados en la Dirección General de la Costa y el Mar
para la tramitación de procedimientos de esta naturaleza. Adicionalmente, todo el procedimiento
se sustenta en una Orden del Ministerio de Hacienda de 1998 elaborada en un momento en que
los medios informáticos se encontraban menos desarrollados, lo que se traduce en que el grado
de detalle de la información que se intercambia entre los órganos intervinientes es limitada.
En relación con esta cuestión, la información existente en los registros contables de la
Administración General del Estado sobre los ingresos procedentes por cánones y tasas de la
Ley de Costas admite mejora, ya que no se desglosa el detalle de las liquidaciones recaudadas
que se registra, y aquellas liquidaciones de cánones y tasas notificadas, vigentes y exigibles al
cierre del ejercicio no se registran como derecho al no estar prevista la comunicación de esta
información al órgano contable que es la Intervención General de la Administración del Estado
(epígrafe II.3.4).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
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17. En el ámbito del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico se siguen
liquidando la tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de las obras
promovidas, en este caso por la propia Dirección General de la Costa del Mar, regulada por el
Decreto 137/1960 (BOE de 5 de febrero de 1960) y la tasa por explotación de obras y servicios,
prevista en el Decreto 138/1960, de 4 de febrero (BOE de 5 de febrero de 1960). Su escasa o
nula significación económica, la carga de gestión que comporta que, en el caso de las abonadas
por las obras promovidas por la Dirección General puede repercutir en un incremento en el coste
incluido en las ofertas de los licitadores, así como la poca precisión en la definición de los hechos
imponibles, conducen a considerar que debería plantearse el mantenimiento de la exacción de
estos tributos (epígrafe II.3.4).
18. En relación con los procedimientos aplicados para la cuantificación de los cánones de ocupación
y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, las Intervenciones Regionales y
Territoriales de la Intervención General de la Administración del Estado en sucesivos informes
de control financiero sobre servicios provinciales y demarcaciones de costas han puesto de
manifiesto incidencias relacionadas con los procedimientos del cálculo del canon al no estar los
parámetros utilizados para la cuantificación de los cánones suficientemente sustentados, debido
a la dificultad de obtener y comprobar los valores de referencia (subepígrafe II.3.4.2).
19. Se ha identificado la práctica frecuente de las demarcaciones y servicios provinciales de costas
de partir de hojas de trabajo y documentos externos a la aplicación DUNA para la preparación
de las relaciones de títulos sobre los que liquidar los cánones de ocupación y aprovechamiento
del dominio público marítimo-terrestre. A su vez, los trabajos para calcular las cuantías a liquidar
también se efectúan al margen del sistema informático. Todo ello implica una alta carga de
trabajo, al no estar los procedimientos automatizados ni estandarizados, provocándose errores,
retrasos y, en ocasiones, que no se liquiden los cánones o se efectúen fuera de plazo, lo que
no es acorde con los principios de buena gestión financiera (eficiencia, eficacia y economía) ni
proporciona un grado de seguridad suficiente a los contribuyentes (subepígrafe II.3.4.2).
20. Se han apreciado debilidades significativas en los procedimientos de gestión de los ingresos,
que se agudizan por las deficiencias en la llevanza de las liquidaciones mediante la aplicación
DUNA y la carencia de efectivos con un perfil funcional familiarizado con la tramitación de
expedientes económicos, tanto en los servicios territoriales como en los centrales. Todo ello se
ha traducido en que la información que recoge la aplicación DUNA no es fiable y que eso haya
provocado errores en las liquidaciones gestionadas. De hecho, se han identificado expedientes
tanto de sanciones como de cánones que no han sido comunicados a la Agencia Estatal de la
Administración Tributaria para su recaudación en fase ejecutiva a consecuencia de debilidades
en los procedimientos internos, tales como la no consignación de fechas relevantes a efectos
de su tramitación o la confirmación manual de su ingreso sin respaldo de los registros de
recaudación en fase voluntaria (II.3.4.5).
21. En lo que respecta a las devoluciones de ingresos, la complejidad en la distribución
competencial, así como las ya referidas carencias en materia de recursos humanos han dado
lugar a disfunciones en materia de coordinación en su tramitación entre la Agencia Estatal de la
Administración Tributaria, la Dirección General de la Costa y el Mar e, incluso, con otros órganos
como las Delegaciones de Economía y Hacienda. Adicionalmente, la información sobre las
devoluciones de ingresos de tasas que fueron recaudadas en fase voluntaria carece de una
identificación de la liquidación original que se está devolviendo total o parcialmente, no
permitiendo, además, la elaboración de listados, por lo que la tramitación se efectúa
manualmente expediente a expediente, tanto por los servicios de la Dirección General de la
Costa y el Mar como por los de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, ralentizando
los periodos de tramitación, incrementando el riesgo de error e impidiendo un seguimiento en
tiempo real del estado de tramitación de las devoluciones (subepígrafe II.3.4.6).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
142
22. Las comunidades autónomas de Andalucía y Cataluña tienen transferidas, entre otras, las
competencias para la gestión y otorgamiento de concesiones y autorizaciones sobre el dominio
público marítimo-terrestre, aunque la Administración General del Estado retiene la titularidad, la
facultad de ingresar el canon por ocupación y la potestad de emitir informe preceptivo. En
relación con el ejercicio de estas competencias, se han identificado deficiencias significativas en
la coordinación entre la Dirección General de la Costa y el Mar y las comunidades autónomas
como son (epígrafe II.3.5):
a. La ausencia de una plataforma tecnológica de intercambio o gestión conjunta de los
expedientes.
b. El otorgamiento de títulos de concesión o autorización sobre el dominio público
marítimo-terrestre sin haber recabado el preceptivo informe de la Dirección General de
la Costa y el Mar, así como la no comunicación, o la remisión con mucha dilación de la
resolución de otorgamiento de la concesión o autorización.
c. La no emisión en plazo de los informes preceptivos por parte de la Dirección General de
la Costa y el Mar.
23. La implantación de la aplicación DUNA como herramienta para la gestión del dominio público
marítimo-terrestre no ha cumplido los objetivos para los que se creó por las razones siguientes
(epígrafe II.3.6):
a. No cumple su finalidad como sistema de información para la toma de decisiones en la
medida en que los registros existentes no son suficientemente fiables, lo que afecta a la
explotación de los datos que contiene y a la obtención de informes y reportes, entre ellos
algunos preceptuados por la normativa, como es el caso de la elaboración del registro
de usos del dominio público marítimo-terrestre.
b. No se ha logrado implantar una cultura de la “gestión integral” a través de la herramienta,
ya que está muy extendida la práctica de utilizar hojas de trabajo o documentos al
margen de la aplicación. Además, esa falta de integración, unido a las deficiencias en el
diseño y funcionamiento, entre ellas su alta complejidad, provocan que DUNA no esté
sirviendo como herramienta fiable para sustentar la tramitación de los expedientes, que
es una de sus finalidades principales.
c. No se han destinado los recursos suficientes en la implantación, desarrollo y mejora de
la aplicación DUNA, lo que provoca que existan deficiencias significativas en sus
funcionalidades y en la experiencia de uso de quienes trabajan con ella, así como
debilidades en la supervisión de la utilización y funcionamiento.
24. La Dirección General de la Costa y el Mar ha efectuado 41 encargos a medios propios, todos
ellos a la sociedad estatal pública TRAGSATEC SME MP, para distintas labores de apoyo
administrativo en el ejercicio de sus funciones en el periodo 2015-2020. A este respecto, las
incidencias que se pusieron de manifiesto en el Informe de Fiscalización de las encomiendas de
gestión de determinados ministerios, organismos y otras entidades públicas llevadas a cabo al
amparo de la legislación que habilita esta forma instrumental de gestión administrativa,
aprobado el 30 de abril de 2015 por este Tribunal de Cuentas, en lo que respecta a la Dirección
General de la Costa y el Mar, no solo no se han corregido sino que se han agudizado: se ha
detectado un carácter permanente y estructural de los encargos, la ausencia de estudios que
justifiquen la necesidad de recurrir al encargo, la persistencia del riesgo de que se desarrollen
tareas que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos por parte de
personal de los medios propios e incluso que participen en el ejercicio de competencias de la
Dirección General. A este especto, se han identificado las siguientes incidencias (epígrafe
II.3.7):
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
143
a. La frecuencia y amplitud de las tareas del personal de los medios propios supone un
riesgo de que se vulnere el principio de irrenunciabilidad del ejercicio de la competencia
de los órganos administrativos (art. 8 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público), a tenor de la íntima relación que guardan las tareas de
apoyo que se encomiendan al medio propio y el contenido de las potestades y
atribuciones administrativas que corresponden a la DGCM (incluidos sus servicios
periféricos) en relación con la tutela del Dominio Público Marítimo-Terrestre. Este riesgo
se intensifica en la medida en que, en ausencia del apoyo prestado por el medio propio,
la operatividad de las unidades administrativas quedaría comprometida. Además, los
encargos, lejos de tener un carácter concreto y específico, se suceden en el tiempo, con
un amplio haz de tareas atribuidas.
b. La planificación de recursos humanos es inadecuada, ya que la dotación de efectivos no
está dimensionada para atender las cargas de trabajo de determinadas unidades de
servicios centrales y periféricos, toda vez que el ejercicio de funciones propias de los
órganos y unidades administrativas precisa de manera constante el apoyo del medio
propio, que se manifiesta en aportación de fuerza de trabajo, en la medida en que estos
encargos son de apoyo administrativo, no existiendo cuestiones tecnológicas o técnicas
que lo motiven.
c. Las características de las tareas que se llevan a cabo en el marco de estos encargos,
entre ellas, la revisión de documentación y solicitudes de concesiones de la Ley 22/1988,
de Costas, que son permanentes y forman parte del ámbito competencial de la DGCM,
no se corresponde con un modelo de apoyo coyuntural y temporal, sino que, teniendo
en cuenta el carácter reiterativo de los encargos a TRAGSATEC y la amplitud de las
tareas encomendadas, se trata de un recurso estructural y de índole casi permanente,
que resulta contradictorio con la justificación de la necesidad de estos encargos.
d. El personal de los medios propios ha excedido el ámbito del apoyo técnico previsto en
el marco jurídicos de los encargos, al haber intervenido en la tramitación de
procedimientos reservados a funcionarios públicos, en particular, otorgamiento de títulos
sobre el dominio público marítimo-terrestre, formación del criterio técnico y elaboración
de los informes sobre instrumentos de planeamiento urbanístico e incluso participación
en expedientes sancionadores, que se plasma en la relación de tareas tales como de
“análisis, estudio y valoración de solicitudes y documentación” o “elaboración de
informes-resumen con el sentido de valoración favorable o desfavorable e incluso
preparación del texto de versiones provisionales de actos y resoluciones administrativas.
El ejercicio de las funciones relacionadas anteriormente puede suponer efectuar tareas
reservadas a funcionarios públicos y puede dar lugar a una descapitalización de las
unidades administrativas de la Dirección General de la Costa y el Mar que, además,
carecen de recursos suficientes para supervisar el contenido de los documentos
producidos por el personal de la sociedad medio propio.
e. El personal de los medios propios ha desarrollado tareas que pueden suponer una
traslación del ejercicio de competencias administrativas de la Dirección General, como
la revisión del funcionamiento de servicios provinciales y demarcaciones de costas, que
constituye una función inherente a la Dirección General, a la que corresponde
supervisar […] el buen funcionamiento de los órganos y unidades dependientes y del
personal integrado en los mismos”, en particular, dirigir las demarcaciones y servicios
provinciales de costas como servicios territoriales no integrados”, de acuerdo con el art.
66 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público y el art.
8 del Real Decreto 500/2020, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del
Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, respectivamente.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
144
69 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público y la extrema rigidez
de las estructuras administrativas de personal de la Administración General del Estado.
En relación con estas cuestiones, la estructura de recursos humanos de sus unidades,
particularmente las territoriales, es esencialmente idéntica, con modificaciones
puntuales, a la que se estableció en las primeras relaciones de puestos de trabajo en
1990 y sin que se haya producido una adaptación a las nuevas necesidades,
principalmente porque tampoco existe un estudio sobre las cargas de trabajo que
soportan las unidades administrativas de la Dirección General.
III.4. CONCLUSIONES SOBRE LAS ACTUACIONES SOBRE EL MEDIO MARINO
26. Las Estrategias Marinas son el instrumento de planificación plurianual que, en ejecución de la
Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino, articula la ordenación del
medio marino. Además de su contenido como documentos de ordenación y planificación, inciden
sobre el medio a través de los “informes de compatibilidad”, preceptivos sobre cualquier
actividad a realizar en ese medio. En relación con esta cuestión, se ha verificado que la Dirección
General de la Costa y el Mar y sus dependencias territoriales carecen de medios para comprobar
el cumplimiento de las condiciones o prohibiciones impuestas en los informes. Por otro lado, las
demarcaciones y servicios provinciales disponen de personal insuficiente con el perfil específico
para desarrollar sus funciones en relación con la aplicación de las Estrategias Marinas.
27. Los recursos destinados a la protección del medio marino son escasos. De hecho, al margen
del personal destinado a estas tareas, las obligaciones reconocidas con cargo al capítulo 6 del
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
145
programa 456D (2.135.757 euros) destinadas a actuaciones sobre el medio marino solo
suponen el 6 % del importe total de ese capítulo, recogiendo incluso las actuaciones previstas
para prevención y actuación en emergencias de contaminación marina.
28. En lo que respecta a los objetivos e indicadores definidos en las Estrategias Marinas, se ha
advertido que en relación con la demarcación Sudatlántica, elegida como muestra, se han
identificado determinados indicadores que no guardan relación directa con los objetivos
trazados, así como otros poco precisos o de difícil medición, lo que dificulta analizar el grado de
consecución de los objetivos fijados.
29. La coordinación en el plano técnico entre los órganos involucrados en la ordenación y protección
del medio marino de la Administración General del Estado y las comunidades autónomas es
insuficiente, ya que no se han previsto cauces específicos, en lo que respecta a este medio, por
cuanto, si bien el Estado ostenta los títulos competenciales, no se puede desconocer el ejercicio
de las competencias de las comunidades autónomas, particularmente en múltiples materias que
les afectan (vertidos, ordenación del territorio, medio ambiente, entre otras) (subapartado II.4).
III.5. CONCLUSIONES SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES LEGALES EN
RELACIÓN CON LA LEY ORGÁNICA 3/2007 PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES, Y CON LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
30. En el desarrollo de este procedimiento fiscalizador no se han identificado aspectos relacionados
con el cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de
mujeres y hombres (epígrafe II.5.1).
31. El cumplimiento de la mayor parte de las obligaciones de información activa recogidas en la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de carácter organizativo y común con otros órganos de la
Administración General del Estado, se realiza de manera conjunta en el Portal de la
Transparencia. La Dirección General de la Costa y el Mar ha publicado información de interés
sobre el dominio público marítimo-terrestre, las playas, infografías o datos sobre las actuaciones
realizadas. Sin embargo, dicha información tiene margen de mejora en lo que respecta a la
jerarquización y actualización de su contenido (epígrafe II.5.2).
RECOMENDACIONES
IV.1. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA
Y EL RETO DEMOGRÁFICO
1. Se sugiere la aprobación de un plan de acción para abordar cuestiones que llevan un largo
periodo de tiempo pendientes, entre ellas, parcelas en situaciones de hecho incompatibles con
la Ley 22/1988 de Costas, o los núcleos afectados por la disposición adicional séptima de la
Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la
2. Se recomienda elaborar un plan de recursos humanos al menos en el ámbito de la Dirección
General de la Costa y el Mar, fundamentado en un análisis de cargas de trabajo de las unidades
administrativas de los servicios centrales y las demarcaciones y servicios provinciales con el fin
de dimensionar los recursos humanos adecuadamente, particularmente en relación con
determinados perfiles funcionales en los que se han advertido desequilibrios (gestión
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
146
económico-administrativa, planeamiento urbanístico y vigilancia del dominio público
marítimo-terrestre).
3. Se sugiere valorar la oportunidad de reorganizar las demarcaciones y servicios provinciales y
estudiar la posibilidad de crear estructuras transversales comunes para cuestiones comunes a
varias provincias tales como la gestión de expedientes a través de una estructura fundamentada
en sectores de la costa o comunidades autónomas o, incluso, deslocalizar la tramitación de
expedientes que, por su propia naturaleza, lo permitan.
4. Resultaría conveniente abordar un proceso de redefinición, mejora, actualización y depuración
del diseño e implementación de la herramienta informática de gestión DUNA con el fin de
optimizar sus funcionalidades, su agilidad en la operativa y la racionalización y depuración de
los registros que contiene. En el marco de las mejoras tecnológicas se sugiere valorar la
implantación de utilidades que permitan la interoperabilidad con las comunidades autónomas
con competencias en el otorgamiento de títulos sobre el dominio público marítimo-terrestre a
efectos de la tramitación de los procedimientos correspondientes.
5. En la medida en que la redacción vigente de la Ley 47/2003 General Presupuestaria no contiene
ninguna previsión que permita tramitar generaciones de crédito por los ingresos reconocidos
en virtud de tasas, cánones y sanciones de la Ley 22/1988, de Costas, se sugiere promover
una modificación de la disposición adicional primera del Real Decreto 735/1993, de 14 de mayo,
por el que se acuerda la aplicación y se desarrolla la regulación de las tasas por prestaciones
de servicios y realización de actividades en materia de dominio público marítimo-terrestre y del
art. 208 del Real Decreto 876/2014 por el que se aprueba el Reglamento General de Costas,
para suprimir los incisos que no tienen virtualidad o, por el contrario, valorar la propuesta de
una reforma legal que habilite esa posibilidad.
6. Se recomienda estudiar la modificación de las reglas de cálculo de los cánones de ocupación
y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, con el fin de simplificar y hacer más
transparente el cálculo de los mismos.
7. Se sugiere valorar la oportunidad de promover las reformas normativas oportunas destinadas
a la supresión de la tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de las obras
promovidas por la propia Dirección General, regulada por el Decreto 137/1960 (BOE de 5 de
febrero de 1960) y la tasa por explotación de obras y servicios, prevista en el Decreto 138/1960,
de 4 de febrero (BOE de 5 de febrero de 1960), habida cuenta de su escasa significación
económica y su difícil incardinación en el marco normativo vigente, tanto en materia de
contratación como en materia de gestión del patrimonio y los recursos de la Administración
General del Estado.
8. Se recomienda estudiar la implantación de sistemas de liquidación y recaudación
fundamentadas en padrones y listas cobratorias para la gestión del canon por ocupación del
dominio público marítimo-terrestre.
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS A LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA COSTA Y EL MAR
9. Se recomienda incorporar uno o varios periodos temporales intermedios a la Estrategia de
Adaptación de la Costa Española al Cambio Climático a efectos de actualizarla y adaptarla a la
evolución del fenómeno.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
147
10. Se sugiere analizar la viabilidad de diseñar herramientas, indicadores testigo u otras técnicas,
que permitan efectuar un seguimiento ágil de los fenómenos costeros y marítimos por parte del
personal de la Dirección General de la Costa y el Mar sin necesidad de recabar un estudio
externo completo de situación.
11. Resultaría conveniente avanzar en la implantación de nuevas tecnologías para la vigilancia del
dominio público marítimo-terrestre y el medio marino.
12. Se sugiere rediseñar el espacio web de la Dirección General de la Costa y el Mar con el fin de
ofrecer una presentación más clara, actualizada y atractiva.
Madrid, 31 de marzo de 2022
LA PRESIDENTA
Enriqueta Chicano Jávega
ANEXOS
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
151
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO 1 GRUPOS DE TRABAJO DE LA COMISIÓN DE ESTRATEGIAS MARINAS .............. 153
ANEXO 2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA ESTRATEGIA DE ADAPTACIÓN DE LA
COSTA ESPAÑOLA AL CAMBIO CLIMÁTICO ........................................................... 155
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
153
ANEXO 1
GRUPOS DE TRABAJO DE LA COMISIÓN DE ESTRATEGIAS MARINAS
Grupos de trabajo de la Comisión de Estrategias Marinas
- GT Biodiversidad marina cuyo principal objetivo es garantizar la correcta
coordinación y cooperación administrativa entre departamentos ministeriales a la
hora de abordar aspectos relacionados con la protección y la conservación de la
biodiversidad marina, y de competencia exclusiva de la AGE.
- GT Cartografía marina con el principal objetivo de garantizar la correcta
coordinación y cooperación administrativa entre departamentos ministeriales a la
hora de abordar aspectos relacionados con la cartografía marina.
o GTT 15 & 16 - Grupo Técnico de Trabajo de Trabajo temas 15 y 16 INSPIRE
Analizar la implementación española de los Reglamentos de Inspire por
parte de las Administraciones Públicas españolas en relación a los puntos
15 «Rasgos geográficos oceanográficos» y 16 «Regiones marinas» del
Anexo II de Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre las Infraestructuras y los
Servicios de Información Geográfica en España (LISIGE) y ayudar a los
órganos y organismos de estas a conseguir su cumplimiento.
o GTT-LC - Grupo Técnico de Trabajo Línea de Costa: El objetivo del GTT
LC es la discusión de todos los aspectos relacionados con la descripción y
el establecimiento de una Línea de Costa (LC) que sirva de base para los
intereses de las distintas administraciones públicas en el ámbito de sus
responsabilidades.
- GT D9 - Grupo de trabajo del descriptor 9 con el principal objetivo de garantizar la
correcta coordinación y cooperación administrativa entre departamentos
ministeriales a la hora de abordar aspectos relacionados con los contaminantes en
los productos de la pesca.
- GT Datos Marinos que permita materializar la creación de un Banco de datos
marinos-Proyectos I+D+i.
- GT OEM - Grupo Técnico de trabajo de Ordenación el Espacio Marítimo para
la coordinación de los trabajos técnicos de puesta en marcha y aplicación de las
obligaciones establecidas en el RD 363/2017, por lo cual se estableció el Grupo de
trabajo de ordenación del espacio marítimo (GT-OEM).
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
155
ANEXO 2-1/3
ANEXO 2
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA ESTRATEGIA DE ADAPTACIÓN DE LA COSTA
ESPAÑOLA AL CAMBIO CLIMÁTICO
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA ESTRATEGIA DE ADAPTACIÓN DE LA COSTA ESPAÑOLA AL CAMBIO
CLIMÁTICO
Los objetivos específicos se estructuran en 6 grandes bloques:
1.
Diagnóstico
2.
Participación
3.
Capacitación y Concienciación
4.
Medidas de Adaptación y Coordinación
5.
Seguimiento y Evaluación
6.
Investigación
A continuación, se especifican los objetivos correspondientes a cada uno de los bloques identificados.
1.
Diagnóstico1
D1. Establecer una metodología, común y consensuada por expertos, de la definición, configuración y
representación de la costa; del análisis y evaluación de, los impactos y de la vulnerabilidad frente al cambio
climático y los eventos extremos2 en la costa española, para identificar los riesgos y consecuencias
negativas asociadas.
D2. Elaborar diagnósticos periódicos de la vulnerabilidad y los riesgos en las costas españolas frente al
cambio climático aplicando la m etodología anterior de una manera coordinada, homogénea e integrada
que permitan reducir las incertidumbres.
D3. Identificar, caracterizar y describir las zonas más vulnerables de la costa española distinguiendo las
distintas unidades de gestión (playas y dunas, acantilados, aguas y ambientes de transición, masas de
agua costeras, etc.) que forman parte de los sistemas naturales y los sistemas y sectores socioeconómicos
principales.
____________________
1 Independientemente de que el resto de objetivos que se enumeran a continuación, puedan y deban abordarse
con la información sobre el diagnóstico existente hasta el momento, es necesario reconocer que a día de ho y no
existe una metodología establecida y definida para una evaluación integral de alta resolución para toda la costa
española. Esta evaluación, contribuiría a reducir incertidumbres y priorizar de forma racional y equilibrada las
necesidades de adaptación en todo el territorio nacional. Más aún, los diagnósticos para la evaluación de los efectos
del cambio climático son altamente dependientes de la calidad de las bases de datos de peligrosidad, exposición y
vulnerabilidad, así como de sus proyecciones. Asimismo, los diferentes modelos de impacto y las tecnologías de
adaptación van evolucionando a medida que progresa el conocimiento científico-técnico por lo que parece
razonable que en el marco de incertidumbre que envuelve la toma de decisiones para hacer frente al cambio
climático, los diagnósticos sigan un esquema de revisión acorde con el progreso del conocimiento tal y como hace
el IPCC.
2 Eventos extremos debidos a variabilidad climática o cambio climático.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
156
ANEXO 2-2/3
D4. Sentar las bases metodológicas para la ayuda a la planificación y toma de decisiones en un marco de
incertidumbre.
2.
Participación
P1. Promover la movilización y la participación de los actores, con competencia e intereses estratégicos
en la costa, en las diferentes fases del ciclo de la adaptación.
P2. Incorporar nuevos mecanismos de participación o explotar los existentes para facilitar la participación
de los actores más relevantes en las zonas costeras.
3.
Capacitación y concienciación
C1. Contribuir a que l os diferentes actores implicados en la costa tomen conciencia de las implicaciones
a medio y largo plazo de los efectos del cambio climático en la costa.
C2. Contribuir a que los diferentes sectores públicos y privados con competencia e intereses estratégicos
en la costa, cuenten con el conocimiento, herramientas, formación y capacidades necesarias para
gestionar los riesgos derivados del cambio climático de manera informada.
4.
Medidas de adaptación y coordinación
A1. Contribuir a incrementar la resiliencia de los sistemas naturales, principalmente de los ecosistemas
costeros y marino, con especial atención a especies endémicas, amenazadas y protegidas, ante los
efectos del cambio climático tomando las medidas necesarias para permitir su adaptación.
A2. Promover medidas de adaptación en los sistemas socioeconómicos ubicados en l a costa que
contribuyan a favorecer su resiliencia frente a los eventos extremos y el cambio climático.
A3. Promover medidas de adaptación de cualquier tipología q ue consideren actuaciones sobre la
peligrosidad, exposición y vulnerabilidad para reducir el riesgo y sus consecuencias, priorizando, cuando
sea posible, aquellas basadas en sistemas naturales, también conocidas como infraestructuras verdes,
frente a las artificiales.
A4. Identificar, p lanificar, proyectar e implementar aquellas opciones de adaptación propias del dominio
público marítimo terrestre con criterios de eficiencia y sostenibilidad y de su posible integración con
medidas a tomar por otras administraciones.
A5. Proponer metodologías para la evaluación de los costes y beneficios, tangibles e intangibles, de la
adaptación que permitan comparar y priorizar de manera homogénea las inversiones necesarias.
A6. Garantizar que las actuaciones planificadas en la costa cuenten con la información y la metodología
necesaria para que su diseño, construcción/implementación y operación/explotación sean acordes con los
objetivos temporales de reducción de riesgo establecidos.
A7. Promover marcos regulatorios y normativos que contribuyen a incrementar la capacidad adaptativa de
los sectores con intereses en la costa y contribuir al cumplimiento de los objetivos de las Directivas y
Recomendaciones con implicación en la sostenibilidad de las zonas costeras.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 31/03/2022
157
ANEXO 2-3/3
A8. Promover la integración de la adaptación al c ambio climático en todos los planes y programas de los
sectores y administraciones más directamente implicados en las zonas costeras.
A9. Promover la solidaridad interterritorial para apoyar las necesarias adaptaciones en las costas
españolas.
A10. Fomentar la gestión integrada entre todas las administraciones involucradas, garantizando, entre
otras cosas, que se controle la urbanización adicional y la explotación de zonas no urbanas y que al mismo
tiempo se respeten las características naturales del entorno costero.
A11. Promover medidas para fomentar iniciativas a nivel local de gestión integrada de las zonas costeras
y de sus recursos, en las que participen los ciudadanos y usuarios de las zonas costeras. (COM (2000)
547 final)3.
A12. Integrar la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española en el Plan Nacional
de Adaptación al Cambio Climático.
A13. Posicionar de forma óptima al país en una línea coherente con las prioridades europeas que se están
marcando en la Estrategia Europea de Adaptación y en el Marco Financiero Plurianual 2014- 2020, para
abordar la financiación de las actuaciones proyectadas con los correspondientes instrumentos europeos.
5.
Seguimiento y evaluación
S1. Incorporar un sistema de seguimiento y evaluación de los impactos del cambio climático en la costa
española acoplado al sistema de indicadores del PNACC.
S2. Elaborar un conjunto de indicadores específico para el seguimiento de las medidas de adaptación
implementadas.
S3. En el caso de que se produjeran problemas derivados de una adaptación incorrecta, introducir
establecer planes de actuación para hacer frente a los mismos.
S4. Evitar actuaciones en la costa que reduzcan o anulen la eficiencia de medidas de adaptación
implementadas o que no respeten los principios de resiliencia y sostenibilidad de la costa, necesarios para
afrontar los efectos del cambio climático.
6.
Investigación
I1. Promover y favorecer iniciativas que fomenten la investigación en materia de cambio climático,
especialmente en aquellas líneas que contribuyan a incrementar nuestro conocimiento sobre los
principales factores climáticos que afectan a la costa y sobre la evaluación de impactos en los sistemas
costeros naturales y socioeconómicos, tanto observados como proyectados. También de aquellas
conducentes a la optimización, implantación y seguimiento de medidas de adaptación sostenibles desde
un punto de vista ambiental y económico o al desarrollo de nuevas soluciones.
_____________________
3 COM (2000) 547 final Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, del 27 de septiembre
de 2000, sobre la Gestión Integrada de las Zonas Costeras: Una Estrategia para Europa.
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGACIONES
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA COSTA Y EL MAR DEL
MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA SECRETARÍA DE ESTADO DE PRESUPUESTOS Y
GASTOS DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA SUBSECRETARÍA DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y
FUNCIÓN PÚBLICA
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN
DEL ESTADO DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA
Alegaciones formuladas por la Dirección General de la
Costa y el Mar del Ministerio para la Transición Ecológica
y el Reto Demográfico
MINISTERIO
PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA
Y EL RETO DEMOGRÁFICO
SECRETARÍA DE ESTADO DE MEDIO AMBIENTE
DIRECCIÓN GENERAL DE LA COSTA Y EL MAR
Subdirección General para la Protección de la
Costa
www.ministerio.gob.es
correo@ministerio.es
Plaza San Juan de la Cruz s/n
28071 Madrid
TEL: 91 5976000
ALEGACIONES DE LA SG PARA LA PROTECCIÓN DE LA COSTA AL ANTEPROYECTO DE
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL PROGRAMA 456D “ACTUACIÓN EN LA COSTA”, EJERCICIO
2019
ANTECEDENTES
Se recibe con fecha 18 de enero de 2022 por mail, adelanto de la petición enviada por registro, dando
pie para presentar alegaciones al ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL
PROGRAMA 456D “ACTUACIÓN EN LA COSTA”, EJERCICIO 2019
ANÁLISIS DE LA DOCUMENTACIÓN
Una vez analizado el contenido del ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL
PROGRAMA 456D “ACTUACIÓN EN LA COSTA”, EJERCICIO 2019, se realizan las siguientes
observaciones en el marco de las responsabilidades que recaen sobre esta Subdirección General para
la Protección de la Costa:
COMENTARIOS A LAS CONCLUSIONES SOBRE LA PROTECCIÓN DEL LITORAL:
- Sobre la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española (EACCE):
Conclusión: No se definió un ámbito temporal de actualización ni tampoco un marco de seguimiento,
lo que impide adaptarla al grado de avance en el cumplimiento de sus fines.
Comentario SGPC: La Estrategia incluye en el punto 2. FUENTES Y CALENDARIO LO SIGUIENTE:
El MAGRAMA incluirá en sus presupuestos anuales asignaciones presupuestarias para la
implementación de medidas de adaptación a través de proyectos anuales o plurianuales para satisfacer
los objetivos fijados en la alternativa seleccionada preferentemente hasta el año 2050.
La EACC también observaba que “los diferentes modelos de impacto y las tecnologías de adaptación
van evolucionando a medida que progresa el conocimiento científico-técnico por lo que parece razonable
que en el marco de incertidumbre que envuelve la toma de decisiones para hacer frente al cambio
climático, los diagnósticos sigan un esquema de revisión acorde con el progreso del conocimiento tal y
como hace el IPCC.
En este sentido, la EACC marca como marco temporal de actualización, seguir el ritmo de los avances
en el conocimiento del propio IPCC, como así se ha hecho por parte de esta Dirección General con la
actualización de las proyecciones de cambio climático de oleaje, marea meteorológica, nivel del mar y
temperatura superficial del mar a lo largo de toda la costa española según los resultados del Quinto
Informe de Evaluación del IPCC, que se explica con más detalle en el siguiente comentario.
Conclusión: No existía, como reconocía la propia EACCE, “una metodología establecida y definida
para una evaluación integral de alta resolución para toda la costa española”, lo que suponía una carencia
que dificultaba la valoración de la incertidumbre y la priorización de las actuaciones de adaptación al
cambio climático a promover en la costa. A este respecto, no existían magnitudes ni indicadores iniciales
que permitieran valorar la evolución del fenómeno y la eficacia de las medidas previstas.
Comentario SGPC: La EACCE fue adoptada en julio de 2017. Dada la complejidad de los fenómenos
asociados al cambio climático, la recopilación, generación, análisis y actualización de datos y, a la luz
de éstos, la definición de metodologías de evaluación, son muy exigentes en cuanto al tiempo necesario
como a los recursos económicos que se requieren para su definición. No obstante, desde la adopción
de la Estrategia, esta Dirección General ha ido avanzando en la dirección requerida para progresar en
la implementación de la Estrategia.
En este sentido, conviene resaltar que tras la adopción de la EACCE en 2017, y para llevar a cabo una
adecuada evaluación de los impactos asociados al cambio climático a fin de cumplir con la Estrategia,
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2 de 3
se requería tener en cuenta los cambios en todas las variables implicadas con suficiente resolución
espacial y temporal a lo largo de toda la costa española. Además, era necesario mejorar las
metodologías y la información existente, para poder acotar la incertidumbre y poder hacer un uso
eficiente de los recursos disponibles.
A fin de dar respuesta a esta demanda, surge el proyecto “Elaboración de la metodología y bases de
datos para la proyección de impactos de cambio climático en la costa española”, financiado por el
Ministerio para la Transición Ecológica (MITECO).
Dicho proyecto perseguía tres objetivos principales: (1) elaborar una metodología que resuelva
probabilísticamente los impactos del cambio climático en la costa teniendo en cuenta todos los agentes
implicados (tarea finalizada en noviembre de 2020)
1
; (2) realizar proyecciones de cambio climático de
oleaje, marea meteorológica, nivel del mar y temperatura superficial del mar a lo largo de toda la costa
española, que sirvan para alimentar modelos de impacto (tarea finalizada en julio de 2019)
2
; y (3)
analizar la información desarrollada para hacer frente a las obligaciones establecidas por la Directiva de
Inundaciones (tarea finalizada en noviembre de 2020)
3
.
La EACC también observaba que “los diferentes modelos de impacto y las tecnologías de adaptación
van evolucionando a medida que progresa el conocimiento científico-técnico por lo que parece razonable
que en el marco de incertidumbre que envuelve la toma de decisiones para hacer frente al cambio
climático, los diagnósticos sigan un esquema de revisión acorde con el progreso del conocimiento tal y
como hace el IPCC.
En este sentido, la EACC marca como marco temporal de actualización, seguir el ritmo de los avances
en el conocimiento del propio IPCC, como así se ha hecho con la actualización de las proyecciones de
cambio climático de oleaje, marea meteorológica, nivel del mar y temperatura superficial del mar a lo
largo de toda la costa española según los resultados del Quinto Informe de Evaluación del IPCC.
Conclusión: “En relación con las medidas propuestas de carácter transversal, y sus objetivos
asociados, cabe concluir que, en primer lugar, la EACCE carece de metodología de cálculo de los
indicadores y de valores iniciales de las magnitudes para efectuar tareas de seguimiento, lo que dificulta
que la propia Dirección General de la Costa y el Mar pueda valorar el grado de avance y consecución
de sus objetivos. Además, la definición de los objetivos específicos y las medidas es muy genérica en
lo que respecta a las cuestiones que no se refieren a diagnóstico y evaluación del efecto del cambio
climático sobre la costa y el litoral y las intervenciones sobre el terreno, lo que dificulta la implementación
de acciones concretas. Además, a septiembre de 2021 no se había elaborado un documento de
planificación que desarrollara la Estrategia, existiendo, exclusivamente, documentos técnicos que
identifican amenazas y actuaciones prioritarias en diversos sectores del litoral.”
Comentario SGPC: Con posterioridad a la adopción de la Estrategia, se han redactado, bajo la
financiación del Programa de Apoyo a las Reformas Estructurales de la Unión Europea, las Estrategias
para la Protección de la Costa de Baleares, Cádiz, Málaga y Almería, considerando los efectos del
cambio climático. Estas Estrategias se han redactado bajo el paraguas de la EACCE y son un claro
ejemplo de cómo la Estrategia ha de tener su reflejo en la planificación regional y local.
Asimismo, y también financiado con el Programa de Apoyo a las Reformas Estructurales de la Unión
Europea, se ha iniciado la redacción del Plan Estratégico Nacional para la Protección de la Costa
considerando los efectos del Cambio Climático, por lo que se cumple el objetivo de incluir las
consideraciones sobre los efectos del cambio climático en todos los niveles de planificación.
1
https://www.miteco.gob.es/es/costas/temas/proteccion-costa/tarea_1_tarea_3_pima_adapta_mapama_digitalweb-
comprimido_tcm30-523732.pdfç
2
https://www.miteco.gob.es/es/costas/temas/proteccion-costa/tarea_2_informe_pima_adapta_mapama_tcm30 -
498855.pdf
3
https://www.miteco.gob.es/es/costas/temas/proteccion-costa/tarea_4_pima_adapta_mapama_digitalweb-
comprimido_tcm30-523734.pdf
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
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Conclusión: “No se ha establecido ningún procedimiento de seguimiento de la Estrategia de Adaptación
de la Costa Española al Cambio Climático en el seno de la Dirección General de la Costa y el Mar.”
Comentario SGPC: El seguimiento sistemático de la franja costera de todo el litoral español, es
necesario abordarlo desde el diseño de un sistema de toma de datos intensivos, homogéneos y
relevantes para todo el litoral. Con los medios utilizados hasta ahora, esta tarea no es abordable para la
obtención de datos con la calidad requerida. Por ello, desde hace varios años, esta Dirección General
ha estado involucrada en Grupos de Trabajo a nivel nacional e internacional para abordar el seguimiento
remoto de la linea de costa utilizando datos remotos e imágenes de satélite (Copernicus, entre otros).
Es más, uno de los Proyectos con compromiso de ser abordado dentro del Plan de Recuperación y
Resiliencia de la Unión Europea consiste precisamente el diseño de herramientas para dicho
seguimiento remoto de la linea de costa. La toma de datos así enfocada servirá asimismo para alimentar
modelos para el análisis de riesgos y que, además, permitan reducir las incertidumbres asociadas al
cambio climático.
Conclusión: “La Estrategia alude a las potenciales fuentes de financiación para la ejecución de las
actuaciones precisas para alcanzar sus objetivos: dotaciones presupuestarias de los Presupuestos
Generales del Estado, principalmente, pero carece de una estimación de los recursos asignados o
necesarios para desarrollar los ejes de actuación de la Estrategia, ni siquiera a corto y medio plazo.
Además, como señalaba la propia Declaración de Impacto Ambiental emitida por la Secretaría de Estado
de Medio Ambiente “no se establece ninguna programación para la ejecución de las actuaciones que se
enmarquen en estos 26 tipos de medidas propuestas”.
Comentario SGPC: Las medidas propuestas en la Estrategia, han de trasladarse a la planificación
regional y local, por lo que la mayoría de las medidas requieren descender al menos un escalón más en
la planificación. No obstante, los objetivos generales de la Estrategia (Incrementar la resiliencia de la
costa española al cambio climático y a la variabilidad climática; Integrar la adaptación al cambio climático
en la planificación y gestión de la costa española.) sí se están incorporando a las dinámicas de trabajo
de la Dirección General.
Conclusión: Por lo que se refiere a las obras ordinarias, en las zonas del litoral en las que no existe un
documento técnico específico (denominados “planes territoriales”) no existen criterios escritos a efectos
de priorizar las actuaciones. A este respecto, todas las propuestas de actuaciones para su inicio, incluida
la redacción de proyectos, estuvieran incluidas o no en los documentos de planificación, quedaban
supeditadas al visto bueno de la Subdirección General de la Protección de la Costa, sin que ese paso
quede documentado, por lo que no se pudo revisar el criterio o criterios aplicados en cada caso (epígrafe
II.2.2).
Comentario SGPC: Actualmente, está en proceso de redacción, financiado con el Programa de Apoyo
a las Reformas Estructurales de la Unión Europea, la redacción del Plan Estratégico Nacional para la
Protección de la Costa considerando los efectos del Cambio Climático. Este Plan tiene como objetivo
proporcionar un enfoque coherente a nivel nacional que garantice la armonización regional en relación
a la gestión de la costa dentro de las competencias de la DGCM. La redacción del Plan se inició en
octubre de 2020 y su finalización está prevista para octubre de 2022.
EL SUBDIRECTOR GENERAL
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PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA
Y EL RETO DEMOGRÁFICO
SECRETARIA DE ESTADO
DE MEDIO AMBIENTE
DIRECCION GENERAL
DE LA COSTA Y EL MAR
Subdirección General
Para la Protección del Mar
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ASUNTO: ALEGACIONES DE LA SG PARA LA PROTECCIÓN DEL MAR AL ANTEPROYECTO DE
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL PROGRAMA 456D “ACTUACIÓN EN LA COSTA”,
EJERCICIO 2019
III.4. CONCLUSIONES SOBRE LAS ACTUACIONES SOBRE EL MEDIO MARINO
En relación con el apartado III.4 relativo a las Conclusiones sobre las actuaciones sobre el medio
marino, en el anteproyecto de informe se señala lo siguiente:
29. La coordinación en el plano técnico entre los órganos involucrados en la ordenación y protección
del medio marino es insuficiente, particularmente en lo que respecta a las materias en las que existe
intervención de las comunidades autónomas (subapartado II.4).
Sin embargo, la coordinación en un plano técnico en la gestión ordinaria es muy escasa, produciéndose
disfunciones análogas a las referidas en el apartado de la gestión del DPMT, particularmente
significativas en las comunidades autónomas en las que las competencias están transferidas, ya que
el ejercicio de las mismas condiciona la actividad de protección y supervisión del medio marino en el
que el ámbito competencial de intervención de la AGE es más intenso.
En relación con el mismo, no se alcanza a comprender a qué tipo de disfunciones se refiere el mismo.
En este sentido, dentro de la gestión ordinaria de esta Subdirección se incluyen la elaboración de los
correspondientes informes de compatibilidad, en los que para su emisión, no es necesaria la
participación de las Comunidades Autónomas.
Precisamente, en esta materia ninguna Comunidad Autónoma ha asumido competencia alguna, por lo
que la misma se trata de una competencia estatal. Así, el artículo 3.3 de la Ley 41/2010, de 29 de
diciembre, establece que «la autorización de cualquier actividad que requiera, bien la ejecución de
obras o instalaciones en las aguas marinas, su lecho o su subsuelo, bien la colocación o depósito de
materias sobre el fondo marino, así como los vertidos regulados en el título IV de la presente ley, deberá
contar con el informe favorable del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente
respecto de la compatibilidad de la actividad o vertido con la estrategia marina correspondiente de
conformidad con los criterios que se establezcan reglamentariamente». De acuerdo con ello, se aprobó
el Real Decreto 79/2019, de 22 de febrero, por el que se regula el informe de compatibilidad y se
establecen los criterios de compatibilidad con las estrategias marinas.
La Subdirectora General
MINISTERIO
PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA
Y EL RETO DEMOGRÁFICO
SECRETARIA DE ESTADO
DE MEDIO AMBIENTE
DIRECCION GENERAL
DE LA COSTA Y EL MAR
Subdirección General
de Dominio Público Marítimo-Terrestre
Plaza San Juan de la Cruz 10
28071 - Madrid
Tlfno. 91.597.60.00
ASUNTO: ALEGACIONES DE LA SG DE DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE AL
ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL PROGRAMA 456D
“ACTUACIÓN EN LA COSTA”, EJERCICIO 2019
En relación con el párrafo tercero del apartado II.3.1.4 Informes de planeamiento urbanístico (pág. 67
del Anteproyecto) se ha detectado una imprecisión en la interpretación de lo regulado en la una
Instrucción de la Dirección General de 11 de marzo de 1994:
Párrafo tercero del apartado II.3.1.4 Informes de planeamiento urbanístico:
En lo que respecta al procedimiento que se sigue en el seno de la DGCM en relación con estos
procedimientos, se ha advertido que la titular de la DGCM está firmando todos los informes en
relación con las normas de planeamiento. A este respecto, el art. 227.4 del RD 876/2014
atribuye a los servicios provinciales y demarcaciones la competencia en relación con los
Estudios de Detalle y Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano, fundamentándose esta
práctica en una Instrucción de la Dirección General de 11 de marzo de 1994 que señala que
los servicios periféricos deben enviar a los servicios centrales para observaciones “sin perjuicio
de que el informe definitivo se emita por los Servicios Periféricos de Costas”. Los RD de
desarrollo de la estructura básica de MITERD53, vigentes en el periodo fiscalizado no precisan
este extremo, por lo que podría estar produciéndose una avocación de facto de esta
competencia que no se acomoda al literal del art. 10.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público.
Conforme a lo regulado en el artículo 227.4 del Reglamento General de Costas, el Servicio Periférico
emitirá informe cuando se trate de Estudios de Detalle, Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano u
otros instrumentos de similar contenido.
La citada Instrucción de 11 de marzo de 1994, señala que los Estudios de Detalle a los que se refiere
la Disposición transitoria novena 2 del Reglamento, se deberán seguir enviando a la Dirección General,
por las razones ya expuestas en la Instrucción de 8 de marzo de 1990, y por tanto ser informados por
los Servicios Centrales.
Por lo expuesto, los Estudios de Detalle relativos a la homogeneización de fachada marítima, antes
regulados en la DT 9.2 del RD 1471/1989, hoy DT 10.3 del RD 876/2014 deben ser informados por los
Servicios Centrales de la Dirección General. El resto de los estudios de Detalle, conforme a lo regulado
en el art. 227.4 del RGC, serán informados por los Servicios Provinciales de Costas.
Por ello, lo señalado en el apartado II.3.1.4 respecto a una posible avocación de competencias por la
Dirección General debería ser revisado, ya que la sistemática seguida con relación a la firma de los
informes relativos a los Estudios de Detalle es la señalada en la normativa de Costas y la Instrucción
de 1994.
La Subdirectora General de DPMT
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : | FECHA : 07/02/2022 12:45 | Sin acción específica
Alegaciones formuladas por la Secretaría de Estado de
Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda y
Función Pública
MINISTERIO
DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA
SECRETARÍA DE ESTADO DE
PRESUPUESTOS Y GASTOS
GABINETE
CORREO ELECTRÓNICO:
Alberto Alcocer, 2
28071 Madrid
TEL.: 91 5834946
Fax.: 91 5837335
ASUNTO: ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE EL PROGRAMA 456D “ACTUA-
CIÓN EN LA COSTA”, EJERCICIO 2019
I.- CONTENIDO:
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril de Funcionamiento del Tribu-
nal de Cuentas, se remite el anteproyecto de referencia en la parte que afecta a la Secretaría de Estado de Pre-
supuestos y Gastos, con la finalidad, si se considera oportuno, de realizar las oportunas alegaciones.
II.- INFORME:
En relación a las conclusiones recogidas en el anteproyecto de informe sobre el programa presupuestario 456D
“Actuación en la costa” se formulan las siguientes observaciones:
Autorización de la SEPG en los presupuestos prorrogados.
El Tribunal de Cuentas realiza observaciones sobre la facultad de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gas-
tos de autorizar la aprobación de gastos de todos los programas presupuestarios, incluido el 456D, una vez al-
canzado un 50 % de grado de ejecución en aplicación del Acuerdo de Consejo de Ministros de 28 de diciembre
de 2018, desarrollado en la Orden HAC/101/2019, de 31 de enero. Al respecto concluye que esta atribución
condicionó de manera excesiva el ejercicio de las competencias respectivas del resto de departamentos ministe-
riales y órganos gestores, incluido el Ministerio para la Transición Ecológica y el Resto D emográfico, en lo que
concierne a la ejecución de este programa.
En este sentido, en el cuerpo del informe realiza observaciones como las siguientes:
Las facultades que se otorgaban en la Orden HAC/101/2019 a la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos
condicionaron de manera excesiva el ejercicio de las competencias respectivas del resto de departamentos minis-
teriales y órganos gestores, ya que la actuación de todos ellos quedaba supeditada al criterio de esa Secretaría
de Estado. En particular, el ejercicio de la competencia para aprobar gastos en el ámbito de sus dotaciones pre-
supuestarias, que el art. 74 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, atribuye a los ministros, quedaría supedi-
tada al criterio de un órgano de rango jerárquico inferior, la Secretaría de Estado de Presupuestos de Gastos, lo
que podría contravenir, entre otros, el principio de jerarquía de actuación de las Administraciones Públicas (art.
103 de la Constitución Española). En este sentido, la adopción de acuerdos de no disponibilidad de crédito parece
una medida más razonable que la atribución a una Secretaría de Estado de una facultad para autorizar la inicia-
ción de expedientes de gasto.”
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No se definieron criterios para el ejercicio de esta potestad de autorización de inicio de expedientes de gastos,
existiendo únicamente la mención genérica en el Acuerdo a que el “Ministerio de Hacienda tendrá en conside-
ración que el expediente de gasto no conlleve superar en 2019 el nivel de ejecución en 2 018 del crédito inicial
prorrogado”. Este hecho, motivó que la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos asumiera cierta preemi-
nencia sobre el resto de los órganos de la AGE, al estar sujeto a su criterio la oportunidad o no de propuestas o
proyectos de gastos de otros órganos no sujetos a relación jerárquica con esa Secretaría de Estado que, ade-
más disponían de crédito adecuado y suficiente en sus dotaciones presupuestarias, aun cuando se tratara de
presupuestos prorrogados.”
En relación a esta conclusión, cabe destacar que la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presu-
puestaria y Sostenibilidad Financiera, en su artículo 18, regula las medidas automáticas de prevención, esta-
blece en el apartado primero que “las Administraciones Públicas harán un seguimiento de los datos de ejecu-
ción presupuestaria y ajustarán el gasto público para garantizar que al cierre del ejercicio no se incumple el
objetivo de estabilidad presupuestaria.
Las competencias de supervisión de los ingresos y gastos públicos se atribuyen al Ministerio de Hacienda y
Función Pública, de conformidad con el Real Decreto 507/2021, de 10 de julio, por el que se mo difica el Real
Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales. En concreto, el
artículo 5 establece que “corresponde al Ministerio de Hacienda y Función Pública la propuesta y ejecución
de la política del Gobierno en materia de hacienda pública, de presupuestos y de gastos, además del resto de
competencias y atribuciones que le confiere el ordenamiento jurídico”.
En el mismo sentido cabe citar el Real Decreto 682/2021, de 3 de agosto, por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Función Pública. En el artículo 8 de esta Real Decreto, le corres-
ponde a la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, dirigir y coordinar las actuaciones relativas a la
planificación, programación y presupuestación del sector público estatal, así como realizar el seguimiento del
cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto respecto de la
totalidad del sector público y propondrá la adopción de las medidas tendentes a corregir las desviaciones
que pudieran producirse (artículo 8). En línea con estas funciones descritas, se regula y atribuye al Ministerio
de Hacienda y a la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos en el Acuerdo de prórroga y la Orden de
desarrollo del mismo, las medidas para hacer efectivo dicho seguimiento y control.
Adicionalmente, es necesario destacar que, aunque actualmente estén suspendidas la aplicación de las reglas
fiscales en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unión Europea, en 2019 España debía cumplir
con las exigencias del marco de gobernanza fiscal de la Unión Europea. En concreto, en 2019 se cerró el Pro-
cedimiento de Déficit Excesivo para España, pasándose a aplicar la normativa del brazo preventivo del Pacto
de Estabilidad y Crecimiento, lo que obligaba a cumplir con la regla de gasto europea, ajuste del déficit es-
tructural y regla de deuda pública.
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Por tanto, teniendo en cuenta las obligaciones derivadas de la normativa comunitaria que obligaban a España
a cumplir con una senda de reducción del déficit público, y las competencias atribuidas a la Secretaría de Esta-
do de Presupuestos y Gastos en materia de supervisión de las reglas fiscales, queda justificado que la autoriza-
ción que menciona el Tribunal de Cuentas recaiga en esta secretaría.
Generaciones de crédito.
El Tribunal de Cuentas pone de manifiesto que de conformidad con el RD 735/1993 y el RD 876/2014 los ingre-
sos que se generen por tasas, multas e indemnizaciones generarán crédito en el presupuesto del departamen-
to ministerial. Así mismo, destaca que “dichas disposiciones, sin embargo, no se han aplicado en el periodo fis-
calizado ni en ningún otro anterior, ya que no consta que se haya tramitado ninguna generación de crédito mo-
tivada por estos preceptos. A este respecto, el art. 53 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presu-
puestaria, no recoge ni los ingresos por sanciones ni tampoco los de tasas como supuestos que permitan moti-
var una generación de crédito. En esa tesitura, el contenido de los referidos preceptos de los RD 735/1993 y
876/2014 tiene escasa virtualidad, en tanto no se modifique la LGP o se les de amparo específico en una norma
de rango Legal”
En relación a esta conclusión, se confirma que no se han tramitado generaciones de crédito en el presupuesto
del Ministerio de Transición Ecológica por los ingresos regulados en los RD citados. En línea con lo argumenta-
do por el Tribunal de Cuentas, el artículo 53.2.e) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuesta-
ria, para poder generar crédito resultaría necesario que existiese una afectación de los ingresos en una nor-
ma con rango de ley.
Transferencia de crédito para la Conferencia del Clima.
Se pone de manifiesto en el informe del Tribunal de Cuentas que “En el ejercicio 2019 se efectuaron transfe-
rencias de crédito minorando la dotación para gastos de inversión en el programa 456D por importe de
9.419.009 euros para incrementar los gastos corrientes en otro programa presupuestario, amparándose en una
excepción contenida en el art. 10 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2018, prorrogados. Esta
excepción que facultaba al titular del Ministerio de Hacienda para autorizar transferencias de créditos de inver-
sión a gastos corrientes, que no estaba constreñida a créditos específicos o determinados, conlleva un riesgo
cierto de que la prohibición de transferir créditos de capital a corrientes, r egulada en el art. 52.1 a) de la Ley
General Presupuestaria, quede desvirtuada al otorgar, como en este caso, la facultad de minorar discrecional-
mente los créditos destinados a inversión directa en protección del medio natural, como es el caso del progra-
ma 456D, para destinarlos a gastos corrientes en bienes y servicios, lo que parece contradictorio con uno de los
principios de la gestión de los créditos para gastos corrientes y de inversión”.
Con esta conclusión el Tribunal hace referencia a la modificación con número de referencia 1385/19 consisten-
te en una transferencia de crédito en el Ministerio para la Transición Ecológica al objeto de financiar los gastos
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asociados a la celebración de la 25 Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático en Madrid.
La celebración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP25) estaba programada
del 2 al 1 3 de diciembre de 2019 en Santiago de Chile. Sin embargo , a la vista de la grave situación interna, el
Gobierno de Chile anunció su renuncia a actuar como anfitrión de dicha Conferencia. Con fecha 1 de noviem-
bre, es decir, apenas un mes antes del inicio de la Cumbre, la Secretaria Ejecutiva de la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático anunció que la COP25 iba a tener lugar en Madrid. Este cam-
bio de sede sobrevenido tenía unas importantes implicaciones presupuestarias que era necesario asumir
con las disponibilidades presupuestarias, de un presupuesto prorrogado.
A tal efecto, gracias a la habilitación del art. 10 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2018,
prorrogados para 2019 que permitía transferir créditos de capital a créditos corrientes, fue factible cubrir en
parte las necesidades financieras derivadas de la cumbre con créditos del Ministerio para la Transición Eco-
lógica.
Otras conclusiones recogidas en el informe del Tribunal de Cuentas, con trascendencia desde el punto de vis-
ta presupuestario son:
El programa presupuestario 456D carece de indicadores que permitan efectuar un seguimiento del grado de
avance en la consecución de sus objetivos, lo que, además, no se compadece con su naturaleza finalista.
La dotación presupuestaria para el programa 456D se ha venido reduciendo en los últimos ejercicios. Ade-
más, el grado de ejecución del mismo es bajo, lo que dificulta que se lleven a cabo las actuaciones previstas.
En lo que respecta a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, en relación con el ámbito objetivo del programa
456D, solo un indicador había sido calculado, manteniéndose el resto de los indicadores sin magnitudes, de-
bido a que la metodología del cálculo no se había desarrollado.
Respecto de la ausencia de objetivos e indicadores en el programa presupuestario 456D, cabe señalar que
sin perjuicio de su encuadramiento de conformidad con lo establecido en la normativa de elaboración de los
Presupuestos Generales del Estado, esta Secretaría de Estado v iene otorgando a los centros gestores del
gasto la mayor libertad en la definición del contenido de los programas presupuestarios que gestionan, en-
tendiendo que son dichos centros gestores los que cuentan con un conocimiento más detallado y ajustado a
la realidad de sus finalidades y actuaciones, respetando por tanto las propuestas de los mismos, salvo que
sean detectados errores evidentes. En todo caso, debe indicarse también que en los Presupuestos Generales
del Estado para el ejercicio 2022 ya se han definido objetivos e indicadores para el citado programa.
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TEL.: 91 5834946
Fax.: 91 5837335
En relación al apartado III.3.7.4 INADECUADAD PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS.
En el anteproyecto de informe se reflejan diversas referencias a la a la Comisión Ejecutiva de la Comisión In-
terministerial de Retribuciones, CECIR, sobre las que, con independencia de las que pudiera efectuar la Di-
rección General de Función Pública que forma parte también de este órgano, se hacen las siguientes obser-
vaciones:
Se recoge en el anteproyecto de informe que “Cualquier propuesta de modificación de la RPT se somete, a
través de la Subdirección de Recursos Humanos de MITERD, a la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interminis-
terial de Retribuciones. Con carácter general, la creación de nuevos puestos se circunscribe a la dotación de
plazas para personal de nuevo ingreso y precisa la supresión de plazas en las unidades preexistentes. A este
respecto, la supresión de puestos vacantes existentes en las RPT (Relaciones de Puestos de Trabajo) se motiva
con consideraciones que no tienen que ver con la carga de tareas o las necesidades de la unidad donde se su-
prime el puesto. De hecho, la práctica de que la asignación de plazas de nuevo ingreso precise la supresión de
un puesto preexistente en la unidad donde se va a destinar, acarrea el riesgo de que se acentúen los desequi-
librios entre cargas de trabajo y dotación de efectivos, particularmente porque la motivación de estos actos
carece de mención alguna a las cargas de trabajo o necesidades de las unidades administrativas donde se
destinan funcionarios de nuevo ingreso, como se ha dicho porque no hay análisis alguno por escrito de si ese
puesto amortizado vacante podría resultar esencial para el servicio”.
Sobre esta referencia es preciso observar lo siguiente:
- La creación de nuevos puestos por la CECIR no se circunscribe a la dotación de plazas de nuevo ingreso,
sino que también se crean puestos por razones organizativas, por la asunción de nuevas competencias o
funciones o por el incremento de las mismas, por reestructuraciones administrativas, por creación de nuevas
unidades administrativas, etc
- La compensación, es decir, la supresión de un puesto vacante por la creación de uno nuevo, tiene por ob-
jeto mantener un porcentaje de vacantes organizativamente razonable. Aun así, hay que indicar que en el
ámbito de la Administración General del Estado estamos en un 30 % de vacantes, que, además de ser de-
masiado alto, su completa cobertura es imposible tanto por razones presupuestarias como por falta de em-
pleados públicos suficientes.
- En ningún caso se amortizan puestos vacantes esenciales para el servicio, los puestos que se amortizan
son los propuestos por el Departamento u organismo interesado que, obviamente, nunca plantean la supre-
sión de puestos esenciales, lo que, por otra parte, si se hiciera tampoco sería aceptado por la CECIR.
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- La supresión de estos puestos difícilmente acarrea que se acentúen desequilibrios, más bien al contrario,
en cuanto que se suprime un puesto de difícil cobertura y que puede llevar vacante años y se gana, no sólo
un puesto nuevo, sino lo que es mucho más importante y esencial, un efectivo real.
En el anteproyecto de informe también se afirma que “Las propuestas de modificaciones de puestos para
atender cuestiones organizativas solo se autorizan por la CECIR con carácter excepcional y, en ocasiones, las
resoluciones modificaron aspectos sustanciales de las propuestas remitidas, lo que en ocasiones desvirtúa el
propósito pretendido”.
- Al respecto hay que señalar que las modificaciones de puestos por razones organizativas no tienen ca-
rácter excepcional, sino que forman parte habitual de las resoluciones aprobadas por la CECIR.
- Sobre una posible desvirtuación de lo s objetivos pretendidos por los expedientes presentados por los de-
partamentos y organismos, hay que remarcar que uno de los principios de actuación de la CECIR es respon-
der de la forma más adecuada a lo solicitado, dentro del marco organizativo y presupuestario en el que se
debe enmarcar su actuación.
- Igualmente es de reseñar que a todos los departamentos y organismos se les da trámite de audiencia en
la resolución de sus expedientes, así, antes de la firma de las resoluciones correspondientes, todos ellos son
informados del contenido de las mismas y pueden perfectamente, si consideran que la solución que se va a
adoptar les perjudica o no responde a sus pretensiones, retirar el expediente y, en su caso, volverlo a plan-
tear en otros términos.
Se indica también que “En caso de desestimación de la propuesta, la motivación del acuerdo de la CECIR se
atiene a cuestiones formales sin considerar cuestiones relacionadas con las cargas de trabajo o necesidades
de las unidades administrativas”.
- Bien al contrario, los expedientes se desestiman tras analizar las peticiones desde el punto de vista de
necesidad, oportunidad, coherencia, importancia, funcional e impacto económico de lo solicitado y expli-
cado por los solicitantes en la correspondiente memoria justificativa. Sólo se desestiman por cuestiones pu-
ramente formales cuando adolecen de problemas de este tipo que hacen imposible su aprobación. Por otro
lado, es de resaltar que en todas las reuniones de la CECIR el número de expedientes aprobados es siempre
muy superior al de desestimados.
De otra parte se afirma que “A título ilustrativo, no existe ningún análisis que vincule el importe del comple-
mento específico atendiendo a “ las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su
especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad” de un de-
terminado puesto, por lo que el importe asignado en la actualidad proviene de las actualizaciones introduci-
das en las sucesivas LPGE pero no tiene en cuenta las características de los puestos de la DGCM y su evolución
desde la aprobación de las primeras Relaciones de Puestos de Trabajo, en el caso de la DGCM, de 1990”.
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- Cuando se pusieron en marcha las relaciones de puestos de trabajo , las retribuciones y especialmente
los complementos específicos, se asignaron tras un elaborado trabajo de análisis de todos los puestos de la
Administración General del Estado que evaluó la especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad,
responsabilidad, peligrosidad o penosidad, de los mismos, y estos mismos criterios se usan en la actualidad
con motivo de la creación de nuevos puestos y de la modificación de los ya existentes cuando se ha consi-
derado que se ha producido un cambio sustancial de alguno de estos elementos.
En relación con ello indica en el anteproyecto de informe que “A título ilustrativo, los puestos de la DGCM,
entre ellos singularmente, los jefes de Servicio Provincial y Demarcación tienen todos ellos idénticas retribu-
ciones, al margen de los derechos correspondientes a la carrera funcionarial de cada uno, sin atender a que
existen diferencias significativas entre ellos en lo que respecta a las cargas de trabajo, por el volumen de acti-
vidad de sus respectivos ámbitos territoriales, y las dimensiones de las unidades cuya jefatura ostentan (algu-
nas dirigen unidades de cuatro o cinco personas, mientras que otras superan los 50 efectivos)”.
- No existe, ni existía en 2019, ningún concepto retributivo correspondiente a la carrera funcionarial pro-
pia, que deberá ser desarrollado cuando se regule la carrera horizontal prevista en el Estatuto Básico del Em-
pleado Público. La CECIR no puede suplir esta ausencia mediante la asignación de complementos específi-
cos “ad personam”.
Los complementos específicos, además de lo comentado antes, pretenden retribuir de similar manera a
puestos que tengan un contenido, funciones, tareas y niveles de responsabilidad similares.
Tampoco se puede olvidar que los gestores tienen mecanismos vía productividad que pueden usar con total
libertad e independencia para retribuir, si así lo consideran, las especiales circunstancias que puedan darse
en algunos puestos de trabajo.
Alegaciones formuladas por la Subsecretaría del
Ministerio de Hacienda y Función Pública
ALCALÁ 9, PLANTA 3
28014 MADRID
TEL: 91 595 59 49
SUBSECRETARÍA
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS
Y COORDINACIÓN TERRITORIAL
DIVISIÓN DE COORDINACIÓN
TERRITORIAL
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Alegaciones al Anteproyecto de Informe de Fiscalización sobre el
Programa 456D “Actuación en la Costa”, Ejercicio 2019.
Se ha recibido el Anteproyecto de Informe de Fiscalización sobre el Programa 456D
“Actuación en la Costa”, Ejercicio 2019”, para que se proceda a realizar las alegaciones que
se consideren oportunas en aplicación del artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
Dentro de los aspectos analizados en el citado Anteproyecto, se encuentra la gestión
de los ingresos presupuestarios provenientes de la gestión del Dominio Público Marítimo
Terrestre (apartado II.3.4.), entre los que se encuentran los ingresos no tributarios
procedentes de sanciones pecuniarias de la Ley de Costas.
De conformidad con el artículo 3.1.b).1º del Reglamento General de Recaudación
(RGR), aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, corresponde a las
Delegaciones de Economía y Hacienda la gestión recaudatoria, en periodo voluntario, de los
recursos de naturaleza pública estatal, no tributarios ni aduaneros, cuando su gestión no
esté atribuida a otros órganos de la Administración General del Estado o a sus organismos
autónomos.
El artículo 18 del Real Decreto 682/2021, de 3 de agosto, por el que se desarrolla la
estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Función Pública y se modifica el
Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica
básica de los departamentos ministeriales, en su apartado 13, establece que las
Delegaciones de Economía y Hacienda dependerán orgánicamente de la Subsecretaría de
Hacienda y Función Pública, sin perjuicio de su dependencia funcional de los órganos
directivos que correspondan de acuerdo con la naturaleza de los cometidos desarrollados.
Entre las funciones que el citado Real Decreto atribuye a la Subsecretaría de
Hacienda y Función Pública se encuentran la coordinación de las diferentes Delegaciones
de Economía y Hacienda en la gestión de sus recursos y el ejercicio de sus funciones, así
como la dirección de la gestión recaudatoria de los recursos públicos no tributarios ni
2
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aduaneros, que se desarrollan a través de la División de Coordinación Territorial, integrada
en el Departamento de Servicios y Coordinación Territorial.
Una vez analizados los Resultados de la Fiscalización en la parte que se refiere a la
gestión recaudatoria, en periodo voluntario, de los recursos de naturaleza pública no
tributaria ni aduanera de la Dirección General de la Costa y el Mar (DGCM) del Ministerio
para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, esta División de Coordinación Territorial
formula las siguientes ALEGACIONES:
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN.
II.3.4. Gestión de los ingresos presupuestarios provenientes de la gestión del
DPMT.
La DGCM es el órgano gestor de dos clases de ingresos que provienen de la actividad
del órgano y de sus funciones en relación con el DPMT:
(…)
- Ingresos no tributarios procedentes de sanciones pecuniarias de la LC (modelo 069),
que se imputan al concepto 392 del presupuesto de ingresos de la AGE.
(…)
Ambas categorías de ingresos se gestionan en fase voluntaria por los órganos
de la propia DGCM y en fase ejecutiva por la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria (en adelante AEAT), de acuerdo con las reglas previstas en la LGP, en el
RD 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de
Recaudación (RD 939/2005) y su normativa de desarrollo.
Alegación que se formula:
Como se ha señalado previamente, el Reglamento General de Recaudación [artículo
3.1.b).1º] atribuye a las Delegaciones de Economía y Hacienda (DEH) la gestión
recaudatoria, en periodo voluntario, de los recursos de naturaleza pública estatal, no
tributarios ni aduaneros, cuando su gestión no esté atribuida a otros órganos de la
Administración General del Estado o a sus organismos autónomos.
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Y FUNCIÓN PÚBLICA
Así, en relación con los ingresos no tributarios procedentes de sanciones pecuniarias
de la Ley de Costas, sin perjuicio de que la DGCM es el órgano gestor de los recursos
a los efectos de lo establecido en la normativa de recaudación no tributaria
,
notificando las liquidaciones (resolución sancionadora) y expidiendo las cartas de pago
(Modelos 069), las DEH actúan como órganos de recaudación del Estado, en periodo
voluntario, llevando a cabo las competencias que en esta materia les atribuye el
Reglamento General de Recaudación, fundamentalmente, las actuaciones
relacionadas con las solicitudes de aplazamiento y/o fraccionamiento formuladas por
los obligados al pago, en periodo voluntario, respecto a las deudas de naturaleza
pública no tributaria que derivan de la imposición de multas y sanciones derivadas de
Por lo anterior, se sugiere que la afirmación que contiene el último párrafo del referido
apartado del Anteproyecto, resaltada en negrita, se complete con la referencia a la
gestión recaudatoria, en periodo voluntario, que llevan a cabo las DEH.
Orden PRE/1064/2016, de 29 de junio, por la que se desarrolla parcialmente el Reglamento
General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, en lo relativo al
procedimiento de recaudación de recursos no tributarios ni adu aneros de titularidad de la Administración
General del Estado a través de entidades colaboradoras y Resoluc ión de 26 de diciembre de 2017,
conjunta de la Intervención General de la Administración del Estado y de la Secretaría General del
Tesoro y Política Financiera, por la que se determinan los supuestos en los que las Delegaciones de
Economía y Hacienda expedirán los documentos de in greso 069 en aplicación del artí culo sexto de la
Orden PRE/1064/ 2016, de 29 de ju nio, por la que se desarrolla p arcialmente el Reg lamento General de
Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, d e 29 de julio, en lo relativo al procedimiento de
recaudación de los recursos no tributarios ni aduaneros de titularidad de la Administración General del
Estado a través de entidades colaboradoras.
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DE HACIENDA
Y FUNCIÓN PÚBLICA
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN.
II.3.4. Gestión de los ingresos presupuestarios provenientes de la gestión del
DPMT.
II.3.4.6. DEVOLUCIONES DE INGRESOS.
“(…)
En el caso de devoluciones de ingresos provenientes de multas y sanciones, el órgano que
ejecuta la devolución es la Delegación de Economía y Hacienda correspondiente, de
acuerdo con lo previsto en el RD 191/2016, previo acuerdo del órgano gestor, en este caso,
las demarcaciones o servicios provinciales donde se originó el ingreso de referencia.
Alegación que se formula:
Como señala el Tribunal de Cuentas en el párrafo transcrito del apartado II.3.4.6. del
Anteproyecto, la devolución de ingresos indebidos no tributarios ni aduaneros de la
Hacienda Pública estatal se encuentra regulada en el Real Decreto 191/2016, de 6 de mayo.
El citado Real Decreto establece un régimen de competencias en materia de devolución de
ingresos distinguiendo dos supuestos: aquellos que hubieran sido declarados indebidos en
un procedimiento de revisión del acto de liquidación (Capítulo II) y aquellos otros supuestos
distintos de la revisión del acto de liquidación (Capítulo III).
En el primero de los casos, dado que se trata de ingresos en los que la liquidación del
derecho y su recaudación corresponden a la misma Administración titular del recurso
(Administración General del Estado), la competencia para acordar la devolución del ingreso
declarado indebido y proponer el pago corresponde al órgano que ha dictado el acto de
liquidación revisado, esto es, la DGCM.
Respecto al segundo grupo, supuestos de devolución de ingresos distintos de la revisión del
acto de liquidación, la competencia para ejecutar la devolución corresponderá a las DEH
como órganos de recaudación, única y exclusivamente, respecto a aquellos ingresos no
tributarios, abonados en periodo voluntario por el obligado al pago, cuando deriven de
alguna de las siguientes circunstancias: que se haya producido una duplicidad en el ingreso
o que se hayan ingresado cantidades correspondientes a deudas después de haber
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transcurrido los plazos de prescripción. En los restantes supuestos, la competencia para
proceder a la devolución corresponde a la DGCM como órgano que ha dictado el acto de
liquidación.
Teniendo en cuenta lo señalado en los párrafos anteriores, se estima conveniente adecuar
la redacción del párrafo transcrito del Anteproyecto al régimen de distribución de
competencias que establece el citado Real Decreto 191/2016.
Madrid, 25 de enero de 2022
Documento firmado electrónicamente
EL JEFE DE DIVISIÓN
DE COORDINACION TERRITORIAL,
Alegaciones formuladas por la Intervención General de
la Administración del Estado del Ministerio de Hacienda
y Función Pública
I
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INTERVENCIÓN GENERAL DE LA
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OFICINA
NACIONAL DE CONTABILIDAD
MATEO INURRIA, Nº 15
28036 MADRID
TEL.: 91 536 70 21
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE EL PROGRAMA
456D “ACTUACIÓN EN LA COSTA”, EJERCICIO 2019
Apartado II.3.4.3. Recaudación de ingresos de naturaleza tributaria
Fragmentación en la gestión de los ingresos.
Se ha configurado una relación de índole bilateral entre las Subsecretarias de cada ministerio y la AEAT,
sin que la normativa prevea la existencia de ningún órgano de coordinación en el Ministerio de Hacienda,
lo que impide que exista una visión general de la materia y dificulta identificar las cuestiones transversales
que afectan a la gestión de las tasas (página 89)
Con respecto a la observación relativa al Órgano de coordinación Ministerio de Hacienda entre
Subsecretarías y AEAT, es preciso indicar que, de acuerdo con el Reglamento General de Recaudación, la
dirección de la gestión recaudatoria de los ingresos tributari os del Estado corresponde a la AEAT. Por tanto,
cuando se indica que debería existir un órgano de coordinación en el Ministerio de Hacienda para coordinar
la recaudación de los ingresos tributarios del Estado, es preciso destacar que dicho órgano es el
Departamento de Recaudación de la AEAT, en la medida que la AEAT es la organización adscrita al Ministerio
de Hacienda que tiene atribuidas las funciones relativas a d icha recaudación por cuenta del Estado
Registro contable.
El registro contable en fase voluntaria se articula mediante el procedimiento de “contraído simultáneo”
de tal suerte que se reconocen los derechos en el presupuesto de la AGE cuando se recibe la información
sobre los cobros ingresados en las entidades colaboradoras de las tasas de la LC. Así, con periodicidad
quincenal la AEAT recibe la información de las entidades colaboradoras (NIF del contribuyente, importe,
identificador del código del modelo, fecha y sucursal bancaria de origen). Una vez procesado por la AEAT,
se intercambia con el SIC de la IGAE, aunque la información que se recibe y registra es un resumen, en el
que consta, exclusivamente, el código de quincena, el importe y el concepto presupuestario, sin que pueda
individualizarse en la contabilidad el detalle de los modelos cuyos ingresos se reportan (página 92)
En cuanto al registro de los derechos reconocidos por cánones según la fecha de notificación al sujeto pasivo
por la DGCostas y no contraído por recaudado, es preciso tener en cuenta que entre los resú menes contables
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que la AEAT viene remitiendo diariamente a la IGAE, se encuentran los referidos al reconocimiento de
derechos tributarios en periodo voluntario, por lo que la AEAT podría remitir los correspondientes resúmenes
contables de reconocimiento de derechos al inicio del periodo voluntario de dichas tasas para su registro en
SIC, sin necesidad de esperar al cobro de los derechos o al inicio de la vía ejecutiva, siempre que los
procedimientos y sistemas informáticos de la AEAT permitan dic ho envío.
Adicionalmente se indica que la información contenida en el cuadro nº 10 sobre liquidación del canon de
ocupación y aprovechamiento del DPMT no se refiere únicamente a este canon sino también a los ingresos
correspondientes al canon por concesiones de áreas de servicio de carreteras. Es decir, se ha incluido aquí la
liquidación del presupuesto de ingresos del canon por el aprovechamiento especial del dominio público
marítimo terrestre, así como del dominio público de carreteras. Por otro lado, no se informa de la
recaudación de ejercicios cerrados.
Apartado II.3.4.4 Liquidación y recaudación de ingresos de naturaleza no tributaria
“….un mismo procedimiento sancionador puede acarrear la emisión de más de un modelo (modelo 069
que se tratará más adelante), ya que se envían modelos con importe reducido a los presuntos infractores
acompañados a los acuerdos de incoación o propuestas de resolución. Estos ejemplares no tienen efectos
contables ni presupuestarios en ausencia de pago por el sujeto receptor, pero el sistema no permite
depurarlos previamente de los definitivos en los listados. Por tanto, un mismo expediente puede tener
varios justificantes generados en función de la fase de tramitación en la que estuviera el expediente
sancionador, y su respectivo importe de liquidación (según reducciones aplicadas), lo que implica que el
importe recogido en la columna “importe de los justificantes emitidos” del cuadro anterior puede
encontrarse sobreestimado” (página 94)
La afirmación hecha en la mencionada página no se ajusta a la realidad, porque la operativa de los modelos
069 no siguen esa descripción y, por tanto, esa duplicidad no es tal, básicamente porque los modelos 069
iniciales con reducción están identificados con la letra “R” en la columna “Tipo de importe” y, en la columna
“estado de cobro” se distinguen los anulados; estos anulados son expedidos en la gran mayoría de la veces
porque se ha expedido un modelo con la totalidad de la sanción como cons ecuencia de no haberse recibido
el ingreso con el importe reducido.
Apartado II.3.4.4 Liquidación y recaudación de ingresos de naturaleza no tributaria
Procedimiento de recaudación (emisión, notificación, recaudación y registro contable)
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Una vez que el modelo de liquidación “069” está generado en INTECO, el sistema controla el ingreso de
cada una de las liquidaciones. En el caso de las liquidaciones que se corresponden con resoluciones de
expedientes sancionadores, grabada la fecha de notificación, el sistema controla su vencimiento y, por
tanto, su envío a vía de apremio en caso de falta de pago.
Sin embargo, no siempre se han cumplimentado los datos que precisa INTECO para el control del
vencimiento de aquellas liquidaciones de resoluciones de expedientes sancionadores, provocando que
haya justificantes que no se han enviado a ejecutiva por el sistema INTECO (página 95)
Respecto a la necesidad de incluir siempre las fechas de notificaciones de las liquidaciones en INTECO por los
órganos gestores para controlar el envío a vía ejecutiva, es preciso destacar que la responsabilidad de la
notificación de las liquidaciones a los interesados, así como del registro de la fecha de dicha notificación en
INTECO, corresponde al órgano gestor del ingreso.
En la Resolución de 18 de febrero de 2008, conjunta de la Intervención General de la Administración del
Estado y de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, en la que se regula el pro cedimiento a seguir
respecto a dichos ingresos, se establece que los órganos gestores deberán tomar las medidas oportunas que
garanticen que la captura en INTECO de la fecha de notificación de las liquidaciones, se realice en el plazo
más breve posible desde el momento en que se reciba el acuse de recibo de las notificaciones de las
liquidaciones
Apartado II.3.4.4 Liquidación y recaudación de ingresos de naturalez a no tributaria
El primer párrafo de la página 96 señala: “…. el sistema incorpora expedientes sancionadores registrados
con importe cero como sanción, ya que algunos servicios provinciales, en caso de recurso han adoptado
esta práctica en lugar de marcar que la resolución ha sido objeto de recurso.” (página 96)
Entendemos que esta última afirmación se refiere al sistema de gestión de los ingresos que utiliza el órgano
gestor y no a SIC e INTECO, porque en cualquiera de estos dos últimos sistemas corresponde dejar la
liquidación como suspendida sin que se deba incorporar con i mporte cero.
Apartado II.3.4.4 Liquidación y recaudación de ingresos de naturalez a no tributaria
La información de los ingresos presupuestarios proveniente del SIC correspondiente al concepto 392 no
permite individualizar los ingresos correspondientes a sanciones de la LC de otras sanciones pecuniarias,
ya que el sistema no está configurado para determinar el importe correspondiente a cada categoría de
sanción, de tal manera que la información se puede obtener solo por vía indirecta. Además, la información
facilitada no permite discriminar la recaudación en fase ejecutiva de la que se ha producido en fase
voluntaria (página 93)
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Desde el punto de vista presupuestario, los ingresos procedentes de sanciones se imputan al concepto 392,
como ya se ha adelantado. A este respecto, ese concepto recoge sanciones de diversos órganos, por lo que
lo que el cálculo de los ingresos solo se puede efectuar de modo indirecto, ya que INTECO, además, no
dispone de funcionalidades de reporte directo por órgano gestor o por régimen sancionador (verbigracia
el de la Ley de Costas), lo que impide cuantificar los importes liquidados e ingresados atendiendo a los
órganos gestores o la materia en virtud de la que se imponen las sanciones (página 96)
Apartado II.3.4.5. Recaudación en fase ejecutiva de los derechos gestionados por la DGCM
No se puede determinar el importe recaudado en fase ejecutiva de sanciones partiendo de la información
contable, ya que INTECO no permite discrimin ar esa información (página 97)
A efectos del control de la recaudación de sanciones, se han establecido diferentes conceptos contables
IGAE vinculados al concepto presupuestario 392. La creación de tales conceptos permite diferenciar entre
sanciones si bien, dado el elevado número de categorías que pueden existir en el ámbito de la
Administración General del Estado, la diferenciación no es muy extensa. La creación de un concepto
específico para cada tipo de sanción no tributaria sería muy complejo de gestionar. Por este motivo,
únicamente se prevé la posibilidad de crear conceptos contables por razones debidamente justificadas, bien
por razón de su cuantía, o bien, por razón de seguimiento esp ecial.
En cualquier caso, desde SIC-INTECO se puede obtener info rmación para cada una de las distintas sanciones
a partir de la identificación de la oficina liquidadora y la explicación incluida en el texto libre por el órgano
gestor sobre la sanción específica.
Por otro lado, y a diferencia de lo que indica el Tribunal de Cuentas, sí es posible distinguir si las sanciones
se han ingresado en vía ejecutiva o en período voluntario. En el SIC, los ingresos en vía ejecutiva se pueden
diferenciar atendiendo a los códigos de operación contable; además, en INTECO se pueden consultar los
justificantes y constatar si se han efectuado los ingresos en ejecutiva. Por tanto, únicamente se trataría de
definir el listado para obtener dicha información en INTECO.
III.3.4.6. Devoluciones de ingresos
La información sobre las devoluciones de ingresos de tasas que fueron recaudadas en fase voluntaria
carece de una identificación de la liquidación original que se está devolviendo total o parcialmente, no
permitiendo, además, la elaboración de listados (página 100)
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Respecto de las devoluciones de ingresos recaudadas en fase voluntaria, ya sea de ingresos tributarios
(tasas y cánones) o no tributarios, los campos de información que constan en el Sistema de Información
Contable y en el de la AEAT se circunscriben a importe, el NIF y el concepto pre supuestario, por lo
que ni la DGCM ni la IGAE ni la AEAT pueden obtener un listado completo y detallado de las devoluciones
practicadas que se puedan vincular con las liquidaciones originales (página 103)
Respecto a la propuesta de que se pueda obtener un listado completo detallado de las devoluciones
practicadas que se puedan vincular con las liquidaciones originales, es preciso indicar que cuando se trata de
devoluciones de ingresos no tributarios, entre los datos que se precisa incluir en el documento contable
Propuesta de Mandamiento de Pago, está la identificación del código del ingreso que se devuelve. Por lo que,
en este caso sí se podrían obtener las devoluciones de ingresos relacionadas con los ingresos devueltos.
Madrid, 28 de enero de 2022
Alegaciones formuladas por la Agencia Estatal de
Administración Tributaria
Infanta Mercedes, 37
28020 MADRID
Página 1
N. REF.: CFA 72/22
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN
SOBRE EL PROGRAMA 456D “ACTUACIÓN EN LA COSTA”, EJERCICIO
2019, DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
En relación con el anteproyecto de informe de referencia, recibido el 18 de enero
de 2022, del Tribunal de Cuentas, se formulan las siguientes alegaciones:
PRIMERA.- En el punto II.3.4.3. RECAUDACIÓN DE INGRESOS DE
NATURALEZA TRIBUTARIA, del anteproyecto de informe de referencia, se indica
que:
"Este esquema adolece de ciertas deficiencias:
- La AEAT no se encuentra en una posición orgánica adecuada para dirigir la
gestión recaudatoria de órganos de los departamentos ministeriales, como en
este caso la DGCM del MITERD, que no están subordinados a ella ni jerárquica ni
funcionalmente, al tratarse de un organismo con su propia regulación, adscrito al
Ministerio de Hacienda y que carece de funciones de coordinación en relación con
los restantes departamentos ministeriales.
- Se ha configurado una relación de índole bilateral entre las Subsecretarias de
cada ministerio y la AEAT, sin que la normativa prevea la existencia de ningún
órgano de coordinación en el Ministerio de Hacienda, lo que impide que exista
una visión general de la materia y dificulta identificar las cuestiones transversales
que afectan a la gestión de las tasas.
- La existencia de múltiples niveles en los procedimientos, al intervenir la AEAT,
las subsecretarías de los ministerios y los órganos gestores como la DGCM y las
unidades administrativas concretas que desarrollan los trámites, como las
demarcaciones y servicios provinciales de costas, da lugar a disfunciones
ocasionadas por la desconexión y la falta de un adecuado nivel de coordinación.
A este respecto, las subsecretarías de los distintos ministerios no siempre
disponen de la información suficiente del detalle de la gestión que se desarrolla a
efectos de coordinarse con la AEAT, y las unidades administrativas disponen de
escasos efectivos con perfil funcional adecuado para el impulso y tramitación de
expedientes de gestión y recaudación de tasas".
Al respecto cabe señalar que, por parte de la Agencia Tributaria, hasta la
actualidad y en tanto siga vigente, se actúa de acuerdo con lo recogido por la
Disposición 2 de la Orden de 4 de junio de 1998, por la que se regulan
determinados aspectos de la gestión recaudatoria de las tasas que constituyen
derechos de la Hacienda Pública, que establece que: "(...) la gestión recaudatoria
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de las tasas será dirigida por la Agencia Estatal de Administración Tributaria (en lo
sucesivo Agencia Tributaria), bajo la autoridad del Ministro de Hacienda, a través
del Departamento de Recaudación".
La adopción de posibles modificaciones de acuerdo con lo propuesto por el
Tribunal de Cuentas excede del ámbito de competencias de la Agencia Tributaria.
En cualquier caso, debe señalarse que el hecho de que cada Departamento
Ministerial u Organismo tenga su gestión de pagos o su gestión de devoluciones
de diferente forma (unos contratada, otros convenida, etc.) no parece un resultado
digno de la eficacia y eficiencia que sí aporta la dirección de la Agencia Tributaria
en este ámbito.
SEGUNDA.- En el punto II.3.4.6. DEVOLUCIONES DE INGRESOS del
anteproyecto de informe de referencia, se indica que:
"- La información sobre las devoluciones de ingresos de tasas que fueron
recaudadas en fase voluntaria carece de una identificación de la liquidación
original que se está devolviendo total o parcialmente, no permitiendo, además, la
elaboración de listados. Como consecuencia de lo anterior la tramitación y
seguimiento se efectúa manualmente expediente a expediente, tanto por los
servicios de la DGCM como por los de la AEAT, ralentizando los periodos de
tramitación, incrementando el riesgo de error e impidiendo un seguimiento en
tiempo real del estado de tramitación de las devoluciones.
- Se han identificado disfunciones en los procedimientos y en la coordinación
entre la AEAT y los órganos gestores de la AGE, en este caso, la DGCM, en
relación con las devoluciones de ingresos practicados en fase voluntaria, ya que,
cuando proceden de aspectos relacionados con el expediente administrativo de
origen se remiten y tramitan individualmente, de tal suerte que los órganos de la
DGCM envían un mandamiento de pago, acompañado del identificador del cobro
que se graba manualmente por la AEAT, lo que incrementa el riesgo de error y
una mayor carga de trabajo, ya que no están habilitados los medios para que se
produzca una transmisión parametrizada de los mandamientos de devolución que
permita una carga automática.
- En las devoluciones de tasas y cánones, pese a que la AEAT pone a disposición
de los órganos gestores información sobre las devoluciones de ingresos en fase
ejecutiva que ha ejecutado, se ha verificado que la DGCM no accede a ese
fichero, por lo que no hay un volcado de esa información en el sistema DUNA.
Así, el diseño solo permite al gestor volcar la información básica del inicio de la
devolución de ingresos (importe a devolver, cuenta bancaria, fecha de
reconocimiento por la DGCM del derecho a devolución) por lo que no pueden
obtenerse los antecedentes que permitan informar a los interesados sobre el
estado de tramitación de las devoluciones de ingresos. De hecho, se ha
comprobado que algunos gestores no han volcado en el sistema la existencia de
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ese inicio del expediente de devolución de ingresos (ejemplo CNC02/96/03/0163).
- En las devoluciones de ingresos no tributarios, pese a que la conexión diaria con
INTECO permite conocer cada uno de los estados por los que ha pasado cada
justificante, incluyendo la devolución de ingresos, el diseño de DUNA actual no
vuelca nada de esta información (verbigracia modelo: 215082522295X del
SAN01/14/39/0089)".
La Agencia Tributaria, consciente de las limitaciones que podían existir, ha puesto
en marcha un nuevo procedimiento (con entrada en vigor en fecha 1 de enero
de 2022) para la devolución de ingresos indebidos de tasas mediante la
remisión telemática de solicitudes por parte de los Ministerios. En este caso,
que se identificaría el número de justificante del ingreso con la solicitud de
devolución, así como se facilitaría la obtención de listados en caso de
devoluciones ejecutadas por la Agencia Tributaria al amparo de la Orden de 1998
efectuados con modelos 990.
Además, los ficheros remitidos por la Agencia Tributaria se ponen a disposición
del Ministerio (NIF clave oficina gestora H23000 TASAS EN
EJECUTIVA en la sede electrónica de la Agencia Tributaria y dicha información se
descarga por las personas autorizadas en el tipo de suministro 502. Respecto a
las devoluciones de los ingresos no tributarios (deudas M), los ficheros se ponen
a disposición de la IGAE de acuerdo con la Resolución conjunta de 18 de
noviembre de 2011.

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