INFORME nº 1464 de 2022 de Tribunal de Cuentas, 24-02-2022

EmisorTribunal de Cuentas
Fecha24 Febrero 2022
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE SEGUIMIENTO DE LAS
RECOMENDACIONES INCLUIDAS EN EL INFORME DE FISCALIZACIÓN
SOBRE LA GESTIÓN Y CONTROL DE LAS PRESTACIONES ABONADAS
POR EL FONDO DE GARANTÍA SALARIAL, EJERCICIO 2013
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo dispuesto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su sesión de 24
de febrero de 2022, el Informe de Fiscalización de seguimiento de las recomendaciones incluidas
en el Informe de fiscalización sobre la gestión y control de las prestaciones abonadas por el Fondo
de Garantía Salarial, ejercicio 2013 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, así como
al Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 1
ÍNDICE
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ..................................................... 7
I.2. ANTECEDENTES ............................................................................................................. 7
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ......................................................... 8
I.3.1. Ámbito subjetivo .................................................................................................. 8
I.3.2. Ámbito objetivo .................................................................................................... 8
I.3.3. Ámbito temporal ................................................................................................ 10
I.4. MARCO NORMATIVO .................................................................................................... 10
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE .............................................................................................. 11
I.6. RÉGIMEN JURÍDICO Y PRINCIPALES MAGNITUDES DEL FONDO DE GARANTÍA
SALARIAL, O. A. ............................................................................................................ 12
I.6.1. Régimen jurídico ................................................................................................ 12
I.6.2. Organización del Fondo de Garantía Salarial, O. A. ........................................ 14
I.6.3. Información presupuestaria .............................................................................. 15
I.6.4. Recursos del Fondo de Garantía Salarial, O. A. .............................................. 16
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES ....................................................................................... 17
II.1. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS
POR EL TRIBUNAL ........................................................................................................ 18
II.1.1. Recomendaciones dirigidas al Ministerio de Empleo y Seguridad Social ..... 18
II.1.1.1. VIABILIDAD FINANCIERA .......................................................................... 18
II.1.1.2. MODIFICACIÓN DEL REAL DECRETO 505/1985 ..................................... 21
II.1.2. Recomendaciones dirigidas al Fondo de Garantía Salarial, O.A. ................... 23
II.1.2.1. INSUFICIENCIA DE RECURSOS HUMANOS ............................................ 23
II.1.2.2. CREACIÓN DE LA UNIDAD DE COORDINACIÓN DE LAS
ACTUACIONES DE LOS LETRADOS ............................................................................... 28
II.1.2.3. COMUNICACIÓN A LA AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA DE LOS PRESUNTOS RENDIMIENTOS DEL TRABAJO ............................ 33
II.1.2.4. DESAFECTACIÓN DE BIENES DEL INVENTARIO ................................... 36
II.1.2.5. MODELO DE SOLICITUD .......................................................................... 39
II.1.2.6. APROBACIÓN Y PUBLICACIÓN DE INDICADORES ................................ 40
II.1.2.7. INFORMACIÓN SOBRE EMPRESAS DECLARADAS EN CONCURSO DE
ACREEDORES .................................................................................................................. 41
II.2. ANÁLISIS DEL GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES
FORMULADAS AL GOBIERNO POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS
RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS ....................................................... 43
II.2.1. Cobro de las indemnizaciones en tiempo razonable ....................................... 43
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II.2.1.1. ACTUACIONES REALIZADAS POR LA ENTIDAD..................................... 44
II.2.1.2. VALORACIÓN SOBRE LA EFICACIA DE LAS ACCIONES ....................... 47
II.2.2. Medidas para evitar atrasos en la resolución y cobro de las prestaciones ... 48
II.2.2.1. ACTUACIONES REALIZADAS POR LA ENTIDAD..................................... 48
II.2.2.2. VALORACIÓN SOBRE LA EFICACIA DE LAS ACCIONES ....................... 49
II.2.3. Dotación de la plantilla necesaria para una gestión diligente ........................ 49
II.2.3.1. ACTUACIONES REALIZADAS POR LA ENTIDAD..................................... 50
II.2.3.2. VALORACIÓN SOBRE LA EFICACIA DE LAS ACCIONES ....................... 55
II.2.4. Cumplir las recomendaciones del Tribunal de Cuentas en relación con la
gestión y control de las prestaciones abonadas ............................................. 61
IV.1. DIRIGIDAS AL MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL ............................ 63
IV.2. DIRIGIDA AL FONDO DE GARANTÍA SALARIAL, O.A. ............................................... 63
ALEGACIONES FORMULADAS
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RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AEAT
Agencia Estatal de Administración Tributaria.
Anterior Informe
Informe de fiscalización sobre la gestión y control de las prestaciones
abonadas por el Fondo de Garantía Salarial, ejercicio 2013,
aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas con fecha 20 de
diciembre de 2014.
COVID-19
Coronavirus SARS-CoV-2.
ERTE/s
Expediente/s de Regulación Temporal de Empleo.
Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los
Trabajadores.
FOGASA
Fondo de Garantía Salarial O.A.
INSS
ISM
Instituto Nacional de la Seguridad Social.
Instituto Social de la Marina.
Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se
RPT
UAP
Relación de Puestos de Trabajo.
Unidad/es Administrativa/s Periférica/s.
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RELACIÓN DE CUADROS
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RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO N.º 1 ORGANIGRAMA DEL FOGASA ........................................................................ 15
GRÁFICO N.º 2 INGRESOS DERIVADOS DE LA VENTA DE TÍTULOS DE DEUDA PÚBLICA .. 19
GRÁFICO N.º 3 EVOLUCIÓN DE LAS FUENTES DE FINANCIACIÓN DEL FOGASA ................ 20
GRÁFICO N.º 4 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE TRABAJADORES DEL FOGASA .................... 25
GRÁFICO N.º 5 EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN DEL INVENTARIO DEL FOGASA .................. 38
GRÁFICO N.º 6 LETRADOS Y LETRADAS HABILITADOS POR EL FOGASA ............................ 50
GRÁFICO N.º 7 LETRADOS Y LETRADAS HABILITADOS POR EL FOGASA POR EDADES .... 51
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INTRODUCCIÓN
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
La Fiscalización de seguimiento de las recomendaciones incluidas en el Informe de fiscalización
sobre la gestión y control de las prestaciones abonadas por el Fondo de Garantía Salarial, ejercicio
2013, figuraba incluida en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2020,
aprobado por su Pleno en sesión de 19 de diciembre de 2019, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, habiéndose
incluido en el mencionado Programa a iniciativa del Tribunal de Cuentas (Subapartado D.1
Fiscalizaciones en el ámbito de la Administración General del Estado y de sus Organismos).
A propuesta de la Consejera del Departamento del Área de la Administración Socio-Laboral y de la
Seguridad Social, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en sesión de 25 de junio de 2020, acordó el
inicio de este procedimiento fiscalizador, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3.b) de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, así como con lo dispuesto en las
Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de
diciembre de 2013 (Norma 34 del apartado de Normas de Procedimiento).
La presente fiscalización se realiza para dar cumplimiento a los objetivos específicos 1.1 (Realizar
actuaciones que sirvan a las Cortes Generales y a las Asambleas Legislativas de las comunidades
autónomas para impulsar la adopción de medidas que contribuyan a conseguir un sector público
más racional y eficiente), 1.2 (Fomentar buenas prácticas de organización, gestión y control de las
Entidades Públicas), 1.4 (Incrementar las fiscalizaciones operativas) y 1.5 (Agilizar la tramitación de
los procedimientos fiscalizadores), todos ellos incardinados en el objetivo estratégico 1 (Contribuir
al buen gobierno y a la mejora de la actividad económico-financiera del sector público) del Plan
estratégico 2018-2021, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de 25 de abril
de 2018.
I.2. ANTECEDENTES
El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, con fecha 6 de noviembre de 2003, el Informe de
Fiscalización sobre el Fondo de Garantía Salarial (FOGASA), ejercicio 2001. El seguimiento de las
recomendaciones formuladas en el mismo se realizó en el Informe de fiscalización sobre la gestión
y control de las prestaciones abonadas por el Fondo de Garantía Salarial, ejercicio 2013, aprobado
por el Pleno del Tribunal de Cuentas con fecha 20 de diciembre de 2014 (de aquí en adelante,
anterior Informe).Este último Informe de fiscalización incluyó una serie de recomendaciones
dirigidas tanto al anterior Ministerio de Empleo y Seguridad Social
1
como al Fondo de Garantía
Salarial, O. A. (FOGASA). Asimismo, la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con
el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 10 de octubre de 2017, a la vista del Informe remitido
por este Tribunal, acordó asumir el contenido del mismo, así como sus conclusiones y sus
recomendaciones, e instó al Gobierno, entre otras consideraciones, a cumplir las recomendaciones
del Tribunal de Cuentas en relación con la gestión y control de las prestaciones abonadas por dicho
organismo.
1
En la actualidad, como consecuencia del Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, po r el que se reestructuran los
departamentos ministeriales, estas recomendaciones hay que entenderlas realizadas al Ministerio de Trabajo y Economía
Social.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 8
La presente fiscalización responde a la necesidad de actualizar el seguimiento de la situación del
FOGASA en relación con el cumplimiento de estas últimas recomendaciones y así, fue incluida su
realización en el Programa de Fiscalizaciones para el año 2020, que fue aprobado en diciembre de
2019, como se ha señalado en el anterior subapartado. Debe tenerse presente, en este contexto,
que el resultado de los trabajos de fiscalización, en lo que se refiere a la gestión del FOGASA, se
ha visto en parte inevitablemente afectado por la pandemia del Coronavirus SARS-CoV-2 (COVID-
19). Esta circunstancia, imprevisible a la hora de planificar en 2019 los trabajos a realizar, e
imprevisible así mismo en lo que a sus consecuencias para el FOGASA en el ejercicio de sus
competencias se refiere, ha de ser necesariamente tenida en cuenta a la hora de evaluar la situación
actual, poniéndola en el adecuado contexto, como ha procurado realizarse en el presente informe.
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
I.3.1. Ámbito subjetivo
La fiscalización se refiere, en su ámbito subjetivo, al FOGASA, organismo autónomo adscrito desde
el 13 de enero de 2020 al Ministerio de Trabajo y Economía Social
2
, que garantiza a los trabajadores
la percepción de salarios, así como las indemnizaciones por despido o extinción de la relación
laboral, pendientes de pago a causa de insolvencia o procedimiento concursal del empresario.
I.3.2. Ámbito objetivo
El ámbito objetivo de la fiscalización está constituido por la totalidad de las recomendaciones
incluidas en el Informe de fiscalización sobre la gestión y control de las prestaciones abonadas por
el Fondo de Garantía Salarial, ejercicio 2013.
A continuación, se indican las recomendaciones incluidas en dicho Informe:
2
Desde el 21 de diciembre de 2011 hasta el 1 de junio de 2018 el FOGASA estuvo adscrito al Ministerio de Empleo y
Seguridad Social, y desde esta fecha hasta el 12 de enero de 2020, al Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad
Social.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 9
CUADRO N.º 1
RECOMENDACIONES EFECTUADAS POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS
DIRIGIDAS AL MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL3
Debería estudiar la viabilidad financiera del organismo, a nte la extinción de su principal fuente de
financiación, que ha venido siendo la venta de títulos de deuda pública y que, previsiblemente, se liquidará
en su totalidad en el ejercicio 2014.
Debería impulsar la modificación del Real Decreto 505/1985, de 6 de marzo, de organización y
funcionamiento del Fondo de Garantía Salarial, para adecuarlo a la realidad de la gestión de las
prestaciones de garantía salarial, así como promover las medidas necesarias para corregir la carencia
estructural de personal que presenta el organismo, que le viene impidiendo en los últimos años el adecuado
ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.
DIRIGIDAS AL FONDO DE GARANTÍA SALARIAL, O. A.
Debería paliar la insuficiencia de sus recursos humanos, adecuándolos a un desarrollo eficiente de s us
funciones, de acuerdo a lo establecido en el artículo 69 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico
del Empleado Público, mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, promoción
profesional y movilidad.
Debería crear una Unidad de Coordinación de las actuaciones de los Letrados de las Uni dades
Administrativas Periféricas en relación con los trabajos a realizar en la jurisdicción mercantil y social, con el
fin de unificar criterios jurídicos, el seguimiento de asistencia a juicios y sus resultados, el establecimiento
de criterios sobre recursos y el asesoramiento a los mismos.
Debería comunicar a la Agencia Estatal de Administración Tributaria no solo las prestaciones de garantía
salarial satisfechas, tal y como ya se viene realizando, sino también los presuntos rendimientos del trabajo
que se deriven del reconocimiento de una relación laboral en sentencia judicial, a los efectos tributarios
oportunos. Asimismo, el organismo debería remitir a esta Agencia las deudas por subrogación existentes
en cada ejercicio, con objeto de realizar su cobro en vía ejecutiva.
Debería realizar las actuaciones oportunas ante la Dirección General del Patrimonio del Estado para iniciar
el procedimiento para la desafectación de los bienes que figuran en su inventario y que no han podido ser
devueltos al tráfico jurídico patrimonial y que, además, le son innecesarios para el cumplimiento de sus
fines.
Debería aprobar una Resolución relativa al modelo de s olicitud de prestaciones de garantía salarial en el
que sea obligatorio que el trabajador haga constar en la propia solicitud si ha percibido o no prestaciones
de incapacidad temporal para los mismos meses en que solicita el pago de salarios
Debería aprobar y publicar periódicamente indicadores relativos al número de expedientes pendientes de
instrucción, de revisión, de aprobación y de pago, porcentajes de juicios a los que asisten los Letrados,
tiempo medio de resolución de expedientes, etc., en virtud de los principios de publicidad y transparencia
recogidos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la in formación pública y buen
gobierno.
Debería establecer un procedimiento que le permita verificar que dispone de la información sobre la
totalidad de empresas declaradas en concurso de acreedores en cada ejercicio.
Fuente: Informe de fiscalización sobre la gestión y control de las prestaciones abonadas por el Fondo de Garantía
Salarial, ejercicio 2013.
Asimismo, el ámbito objetivo de esta fiscalización está constituido por el cumplimiento de lo instado
al Gobierno por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, mediante
Resolución de 10 de octubre de 2017, relativa a dicho informe:
3
Véase nota al pie n.º 1.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 10
CUADRO N.º 2
CONTENIDO DEL ACUERDO DE LA COMISIÓN MIXTA
INSTAR AL GOBIERNO A LAS SIGUIENTES ACTUACIONES
1
Tomar las medidas necesarias para garantizar el cobro de las indemnizaciones de los trabajadores
acogidos al FOGASA en tiempos razonables, en la línea de lo propuesto por el Defensor del Pueblo.
2
Tomar las medidas oportunas para evitar, en lo sucesivo, que se repitan los grandes atrasos en la
resolución y cobro de las prestaciones, así como instar a las distintas administraciones implicadas
a que realicen cuantos ajustes en comunicación sean necesarios para garantizar el necesario
intercambio de informaciones entre las mismas.
3
Dotar al Fondo de Garantía Salarial de la plantilla necesaria para hacer frente a una gestión
diligente, en especial aumentar la plantilla de Letrados y Letradas del Organismo.
4
Cumplir las recomendaciones del Tribunal de Cuentas en relación con la gestión y control de las
prestaciones abonadas por dicho organismo.
Fuente: Resolución de 10 de octubre de 2017, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de fiscalización sobre la gestión y control de las prestaciones
abonadas por el Fondo de Garantía Salarial, ejercicio 2013.
I.3.3. Ámbito temporal
La fiscalización se ha extendido a las actuaciones desarrolladas por el FOGASA para el
cumplimiento de los acuerdos de la Comisión Mixta y de las recomendaciones del Tribunal de
Cuentas entre el 21 de diciembre de 2014 y el 31 de diciembre de 2020, sin perjuicio del análisis de
cuantos hechos y operaciones anteriores o posteriores se ha considerado oportuno realizar para el
cumplimiento de los objetivos de esta fiscalización.
I.4. MARCO NORMATIVO
El marco legislativo aplicable a las prestaciones de garantía salarial abonadas por el FOGASA
durante el período fiscalizado ha estado constituido principalmente por las siguientes disposiciones:
1. Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.
2. Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (Estatuto de los Trabajadores).
3. Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de
4. Real Decreto 505/1985, de 6 de marzo, sobre organización y funcionamiento del Fondo de
Garantía Salarial, modificado por el Real Decreto 372/2001, de 6 de abril, por Real Decreto
1300/2009, de 31 de julio, y por Real Decreto 787/2020, de 1 de septiembre.
5. Real Decreto 231/2020, de 4 de febrero, por el que se fija el salario mínimo interprofesional
para 2020.
6. Resolución de 3 de abril de 2008, de la Secretaría General del Fondo de Garantía Salarial,
por la que se aprueba el modelo de impreso de solicitud de prestaciones, según lo
Decreto Legislativo 2/2015, del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
10. Resolución de 11 de noviembre de 2020, de la Secretaria General del Fondo de Garantía
Salarial, por la que se modifica el modelo de solicitud de prestaciones establecidas en el
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE
El Tribunal de Cuentas ha realizado una fiscalización de seguimiento, de conformidad con la norma
7.bis, apartado de Normas Técnicas, de las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas,
aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de 2013.
En virtud de las Directrices Técnicas, aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de
26 de noviembre de 2020, se ha comprobado el grado de cumplimiento de las recomendaciones
formuladas por el Tribunal de Cuentas en el Informe de fiscalización sobre la gestión y control de
las prestaciones abonadas por el Fondo de Garantía Salarial, ejercicio 2013, así como de lo instado
en la Resolución de 10 de octubre de 2017, de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal
de Cuentas.
En particular, los objetivos de esta fiscalización han sido los siguientes:
1. Analizar el grado de cumplimiento de las recomendaciones formuladas por el Tribunal en el
Informe de fiscalización sobre la gestión y control de las prestaciones abonadas por el Fondo
de Garantía Salarial, ejercicio 2013, verificando si se han adoptado medidas tendentes a corregir
las deficiencias detectadas en dicho Informe, y valorando la efectividad de las medidas
adoptadas, en su caso, dirigidas al cumplimiento de estas recomendaciones. En el supuesto de
que el FOGASA no hubiera cumplido las recomendaciones formuladas en el citado Informe, el
seguimiento de estas recomendaciones se ha focalizado en la verificación de la persistencia o
no de las debilidades que las motivaron.
2. Verificar el grado de cumplimiento de la Resolución de 10 de octubre de 2017, de la Comisión
Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el precitado Informe, así
como la efectividad de las medidas adoptadas, en su caso, para el cumplimiento de la
Resolución.
Para el cumplimiento de estos objetivos se han utilizado los procedimientos habituales y específicos
para cada una de las diferentes áreas de fiscalización, que han quedado plasmados en los
correspondientes programas de trabajo, dirigidos a la obtención de evidencias adecuadas y
suficientes sobre el grado de cumplimiento de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas y de
la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 12
La obtención de datos, así como las comprobaciones y verificaciones, se ha realizado en las
siguientes unidades:
1. En los Servicios Centrales del FOGASA, situados en Madrid.
2. En las mismas Unidades Administrativas Periféricas (UAP) de Alicante, Barcelona, Madrid,
Sevilla y Bizkaia que fueron analizadas en el anterior Informe, seleccionadas por el volumen de
expedientes de prestaciones de garantía salarial que instruyeron, así como por la tipología de
estas prestaciones y su situación en relación con la recuperación de las deudas pendientes de
cobro.
3. En la Dirección General para el Servicio Público de Justicia
4
, dependiente de la Secretaría
General para la Innovación y Calidad del Servicio Público de Justicia (Ministerio de Justicia),
mediante el requerimiento de información relativa a los salarios de tramitación abonados en el
período 2013 a 2020.
Para ello, se ha efectuado la revisión de la documentación e información necesaria (manuales de
procedimiento, expedientes de prestaciones y bases de datos extraídas de las aplicaciones de
gestión de las prestaciones de garantía salarial, entre otros), así como la realización de entrevistas
a través de videollamada con los responsables de las principales áreas relacionadas con los
objetivos de la fiscalización.
El FOGASA rindió a este Tribunal las cuentas anuales individuales correspondientes a los ejercicios
2014 a 2018 fuera de plazo y la cuenta anual de 2019 en el plazo legalmente establecido, conforme
a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con las mencionadas Normas de Fiscalización
del Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de 2013.
I.6. RÉGIMEN JURÍDICO Y PRINCIPALES MAGNITUDES DEL FONDO DE GARANTÍA
SALARIAL, O. A.
I.6.1. Régimen jurídico
El FOGASA, organismo autónomo adscrito actualmente al Ministerio de Trabajo y Economía Social,
fue creado en virtud del artículo 31 de la Ley 16/1976, de 8 de abril, de Relaciones Laborales, con
la finalidad de garantizar y anticipar a los trabajadores el cobro de sus remuneraciones e
indemnizaciones pendientes de pago, en los casos de insolvencia, suspensión de pagos o quiebra
de las empresas.
Por su parte, el Real Decreto 505/1985, de 6 de marzo, sobre organización y funcionamiento del
Fondo de Garantía Salarial, regula los aspectos fundamentales de este organismo, determinando
su naturaleza, fines, recursos económicos, estructura organizativa y procedimiento, entre otros.
Corresponde al FOGASA garantizar a los trabajadores, en los casos señalados, la percepción de
los salarios y las indemnizaciones por despido o extinción de la relación laboral. En este sentido se
4
Denominación en vigor desde 13 de marzo de 2020, en virtud del Real Decreto 453/2020, de 10 de marzo,
por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Justicia, y anteriormente Dirección
General de Relaciones con la Administración de Justicia, de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto
1044/2018, de 24 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Justicia.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 13
pronuncia el artículo 33 del Estatuto de los Trabajadores, al señalar en su apartado 1 que dicho
organismo abonará a los trabajadores el importe de los salarios pendientes de pago a causa de
insolvencia o concurso del empresario.
A estos efectos, se considera salario la cantidad reconocida como tal en acto de conciliación o en
resolución judicial por todos los conceptos a que se refiere el artículo 26.1 del Estatuto de los
Trabajadores (la totalidad de las percepciones económicas de los trabajadores, en dinero o en
especie, por la prestación profesional de los servicios laborales por cuenta ajena, ya retribuyan el
trabajo efectivo, cualquiera que sea la forma de remuneración, o los periodos de descanso
computables como de trabajo), así como los salarios de tramitación en los supuestos en que
legalmente procedan, sin que pueda el FOGASA abonar, por uno u otro concepto, conjunta o
separadamente, un importe superior a la cantidad resultante de multiplicar el doble del salario
mínimo interprofesional diario, incluyendo la parte proporcional de las pagas extraordinarias, por el
número de días de salario pendiente de pago, con un máximo de ciento veinte días (en 2021,
8.847,60 euros)
5
.
Asimismo, abona a los trabajadores las indemnizaciones reconocidas como consecuencia de
sentencia, auto, acto de conciliación judicial o resolución administrativa a favor de los trabajadores
a causa de despido o extinción de los contratos conforme a lo dispuesto en los artículos 40.1 y 41.3,
50, 51 y 52, del Estatuto de los Trabajadores (extinción por voluntad del trabajador, despido
colectivo, extinción del contrato por causas objetivas, extinción como consecuencia de la movilidad
geográfica y modificación sustancial de condiciones de trabajo) y de extinción de contratos conforme
a los artículos 181 y 182 de la Ley Concursal (respectivamente, resolución en caso de acuerdo y de
inexistencia de acuerdo), así como las indemnizaciones por extinción de contratos temporales o de
duración determinada en los casos que legalmente procedan.
El importe de la indemnización, a los solos efectos de abono por el FOGASA para los casos de
despido o extinción de los contratos por voluntad del trabajador mediando causa justa, se calcula
sobre la base de treinta días por año de servicio, y en todos los casos con el límite de una anualidad
6
,
sin que el salario diario, base de cálculo, pueda exceder del doble del SMI, incluyendo la parte
proporcional de las pagas extraordinarias (en 2021, 26.911,45 euros)
7
.
Se excluyen del ámbito de protección del FOGASA las indemnizaciones reconocidas en conciliación
administrativa, salvo las derivadas de Expediente de Regulación Temporal de Empleo (ERTE), y
también los pluses de distancia, transporte, vestuario, quebranto de moneda, desgaste de útiles y
herramientas, dietas, complementos de incapacidad temporal y cualquier otro de naturaleza
indemnizatoria.
Además, en los casos de extinción del contrato por causa de fuerza mayor que imposibilite
definitivamente la prestación de trabajo, la Autoridad Laboral que declare la existencia de fuerza
5
Según la web del FOGASA (http://www.mites.gob.es/fogasa/faqs.html), el cálculo sería el siguiente:
- SMI diario para 2021, de acuerdo con el Real Decreto 231/2020, prorrogado mediante el Real Decreto-ley
38/2020, de 29 de diciembre = 31,66 euros/día.
- El doble del SMI diario con prorrateo de pagas extras = 73,73 euros (31,66 euros/día * 425 días (365 por año +
60 días pagas extras) / 365 días * 2).
Límite máximo: 73,70 x 120 = 8.847,60 euros (en 2020, el límite máximo ascendía a 8.844,00 euros).
6
No obstante, conforme a lo dispuesto en el artículo 41.3 del Estatuto de los Trabajadores, en el supuesto de que el
trabajador resultase perjudicado por la modificación sustancial de las condiciones de trabajo, tendrá derecho a rescindir
su contrato y percibir una indemnización de veinte días de salario por año de s ervicio, prorrateándose por meses los
periodos inferiores a un año y con un máximo de nueve meses.
7
Según la web del FOGASA (http://www.mites.gob.es/fogasa/faqs.html), el límite máximo sería: 73,73 x 365 = 26.911,45
euros. En 2020, el límite era de 26.900,50 euros.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 14
mayor podrá acordar que la totalidad o una parte de la indemnización que corresponda a los
trabajadores afectados por la extinción de sus contratos sean satisfechas por el FOGASA, sin
perjuicio del derecho de este a resarcirse del empresario.
Los importes de las prestaciones de garantía salarial abonadas durante los cinco últimos ejercicios
por el FOGASA fueron los siguientes:
CUADRO N.º 3
PRESTACIONES ABONADAS POR EL FOGASA
Ejercicios 2016 a 2020
(Euros)
DATOS
2016
2017
2018
2019
2020
EXPEDIENTES
APROBADOS
106.308
68.815
67.951
61.133
55.505
BENEFICIARIOS
147.590
90.321
81.790
72.369
64.585
SALARIOS
357.787.887,95
214.070.261,64
198.752.197,10
329.420.402,34
176.229.366,20
INDEMNIZACIONES
685.283.828,60
376.528.568,45
357.349.492,69
191.545.222,32
282.920.079,77
TOTAL
1.043.071.716,55
590.598.830,09
556.101.689,79
520.965.624,66
459.149.445,97
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el FOGASA.
Como ya se puso de manifiesto en el anterior Informe, la relación entre los expedientes aprobados
por el Organismo y la plantilla disponible se mantuvo constante entre 2004 y 2007, si bien a partir
de este ejercicio, como consecuencia de la crisis financiera iniciada en 2008, se fue incrementando
significativamente el número de sentencias en las que se declaraba la situación de concurso de
acreedores del empresario y, consecuentemente, el número de trabajadores despedidos por estas
empresas que no habían percibido los salarios e indemnizaciones a las que tenían derecho, lo cual
contrasta con la escasa variación del personal que prestaba sus servicios en el FOGASA. Aunque
se produjo una mejora considerable en la productividad de los trabajadores del FOGASA, también
aumentó muy considerablemente el tiempo medio de tramitación de estos expedientes y el número
de expedientes pendientes de resolver al final de cada ejercicio (221.384 expedientes a 31 de
diciembre de 2013). En 2013, el organismo se encontraba colapsado por la ingente cantidad de
solicitudes de prestaciones de garantía salarial recibidas y por la imposibilidad de tramitarlas en el
plazo legal máximo. Por lo que respecta a las obligaciones reconocidas por el FOGASA para el
pago de salarios e indemnizaciones, en 2013 ascendieron a 1.373.609.845 euros, correspondiendo
a 158.280 expedientes resueltos. A partir de 2014 se ha venido produciendo una disminución en el
importe de las prestaciones de garantía salarial abonadas por el FOGASA, proporcional a la
disminución en el número de beneficiarios, debido fundamentalmente a la mejora de la situación
económica en España y, consecuentemente, a la disminución de las declaraciones de insolvencias
y concursos de empresas.
Así, el importe de las prestaciones abonadas disminuyó un 55,98 % en el ejercicio 2020 con
respecto al ejercicio 2016 debido, entre otros motivos, a la aplicación de la normativa introducida
durante ese año para hacer frente a los efectos del COVID-19, y el número de beneficiarios se
redujo un 56,24 % para el mismo período.
I.6.2. Organización del Fondo de Garantía Salarial, O. A.
El artículo 4 del Real Decreto 505/1985 regula la estructura organizativa del FOGASA,
estableciendo su apartado 1 que corresponde al Consejo Rector y a la Secretaría General su
dirección y gobierno, mientras que el apartado 2 señala que para la instrucción de los
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 15
correspondientes expedientes y para la realización de las oportunas actuaciones subrogatorias, se
constituirán UAP.
El siguiente gráfico refleja el organigrama del FOGASA:
GRÁFICO N.º 1
ORGANIGRAMA DEL FOGASA
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el FOGASA.
Corresponde al Consejo Rector, presidido por el titular de la Subsecretaría de Trabajo y Economía
Social, la elaboración de los criterios de actuación del FOGASA, la propuesta de las medidas
oportunas para el cumplimiento de sus fines, la aprobación del anteproyecto de presupuestos y de
la memoria anual de actividades del organismo.
A los efectos del presente informe, conviene recordar que las UAP dependen orgánica y
funcionalmente de la Secretaría General del organismo y los titulares de las UAP ejercen, en su
respectiva provincia, la Presidencia de la Comisión de Seguimiento del FOGASA a que se refiere el
artículo 9.4 del Real Decreto 505/1985, de 6 de marzo, sobre organización y funcionamiento del
Fondo de Garantía Salarial.
I.6.3. Información presupuestaria
El siguiente cuadro muestra la liquidación del presupuesto de gastos del FOGASA en los ejercicios
2019 y 2020:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 16
CUADRO N.º 4
OBLIGACIONES RECONOCIDAS NETAS POR EL FOGASA
Ejercicios 2019 y 2020
(Euros)
CAPÍTULOS
2019
%
2019
2020
%
2020
CAPÍTULO 1
13.295.838,56
2,47
14.228.201,67
2,10
CAPÍTULO 2
4.308.950,29
0,80
4.802.259,65
0,71
CAPÍTULO 3
207.823,79
0,04
63.091,60
0,01
CAPÍTULO 4
521.050.675,38
96,63
656.297.510,50
97,08
CAPÍTULO 6
381.238,04
0,06
665.995,13
0,10
CAPÍTULO 8
1.222,90
0,00
4.691,24
0,00
TOTAL
539.245.748,96
100,00
676.061.749,79
100,00
Fuente: Elaboración propia con información extraída de las cuentas anuales individuales
rendidas por el FOGASA.
Como se desprende del cuadro anterior, casi la práctica totalidad de las obligaciones reconocidas
netas en 2019 y 2020 correspondieron a gastos pertenecientes al Capítulo IV “Transferencias
corrientes”, con un 96,63 % y un 97,08 % respecto al total de obligaciones, derivadas
fundamentalmente del pago de las prestaciones de garantía salarial.
El resto de las obligaciones reconocidas no fueron significativas respecto al total, representando,
en 2020, el 2,10 % del total las obligaciones del Capítulo I “Gastos de personal”, y un escaso 0,71
% las obligaciones del Capítulo II “Gastos en bienes corrientes y servicios” (y en 2019 porcentajes
muy similares).
I.6.4. Recursos del Fondo de Garantía Salarial, O. A.
De acuerdo con las cuentas anuales individuales de los ejercicios 2019 y 2020 rendidas por el
FOGASA al Tribunal de Cuentas, los derechos reconocidos netos que figuran en las mismas son
los que se relacionan en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 5
DERECHOS RECONOCIDOS NETOS POR EL FOGASA
Ejercicios 2019 y 2020
(Euros)
CONCEPTOS
2019
%
2019
2020
%
2020
CUOTAS EMPRESARIALES
576.801.075,31
82,47
541.413.125,26
84,61
REINTEGROS DE LOS JUZGADOS
112.019.261,81
16,02
92.439.157,97
14,45
REINTEGROS POR CONVENIOS
6.159.669,68
0,88
4.031.787,04
0,63
REINTEGROS POR DEVOLUCIÓN DE PRESTACIONES
3.555.558,87
0,51
1.306.176,92
0,20
TRANSFERENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA
652.973,81
0,09
-
-
VENTA DE OTRAS INVERSIONES REALES
22.030,00
0,00
443.560,13
0,07
RECARGOS, MULTAS E INTERESES DE DEMORA
1.858,17
0,00
153.321,85
0,02
OTROS INGRESOS
163.107,35
0,03
86.787,24
0,01
TOTAL
699.375.535,00
100,00
639.873.916,41
100,00
Fuente: Elaboración propia con información extraída de las cuentas anuales individuales rendidas por el FOGASA.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 17
La práctica totalidad de los derechos reconocidos netos en el ejercicio 2020, al igual que en 2019,
se debieron a ingresos por cotizaciones y reintegros procedentes de los juzgados. En concreto, en
2020 el 84,61 % correspondió a las cotizaciones efectuadas por los empresarios, mientras que el
14,45 % correspondió a los derechos reconocidos netos procedentes de actuaciones efectuadas
por vía judicial (tanto juicios directos como indirectos
8
).
Es especialmente llamativo el incremento de los ingresos por venta de inversiones reales del
FOGASA, correspondientes a la venta de bienes adjudicados al FOGASA, así como los ingresos
por recargos, multas e intereses de demora, aunque su importancia relativa en relación con el total
es ínfima.
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue
remitido a la Secretaria General del FOGASA y al anterior Secretario General del FOGASA con el
objeto de que formulasen las alegaciones y aportasen las justificaciones que estimasen oportuno.
Asimismo, dicho Anteproyecto de Informe fue remitido a la Ministra de Trabajo y Economía Social,
así como a las Ministras de Empleo y Seguridad Social y de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social
durante el período fiscalizado. También se remitió el citado Anteproyecto al Secretario de Estado
de Empleo y Economía Social y a las Secretarias y Secretario de Estado de Empleo durante el
período fiscalizado.
A los efectos anteriores, la Secretaria General del FOGASA solicitó una prórroga del plazo, la cual
fue concedida. En el plazo otorgado, inicial o prorrogado, se han recibido alegaciones de la anterior
Secretaria de Estado de Empleo, de la Secretaria General del FOGASA y del anterior Secretario
General del FOGASA.
A la vista de las citadas alegaciones, se han efectuado las oportunas modificaciones en el texto del
Informe incorporando los cambios que se han considerado necesarios, ya sea por aceptar su
contenido o para razonar el motivo por el que no se han aceptado. Debe indicarse que no han sido
objeto de tratamiento específico aquellas alegaciones que constituyen meras explicaciones y que,
por tanto, no implican una disconformidad del alegante con el contenido del Informe. La falta de
contestación a este tipo de alegaciones no debe entenderse, en consecuencia, como una
aceptación tácita de su contenido.
Teniendo en cuenta lo anterior, el resultado definitivo de la fiscalización es el que figura en los
siguientes apartados, con independencia de las matizaciones o aclaraciones que se exponen en
algunos casos.
8
Los juicios directos del FOGASA s on aquellos en los que el trabajador presenta una demanda contra el FOGASA, por
no estar de acuerdo con alguna resolución de una prestación de garantía salarial emitida por dicho organismo, mientras
que los juicios indirectos son aquellos en los que el FOGASA comparece en el procedimiento en v irtud del artículo 23 de
la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social (supuestos de empresas incursas en procedimientos
concursales, así como las declaradas insolventes o desaparecidas).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 18
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS POR EL
TRIBUNAL
En los epígrafes siguientes se exponen los resultados obtenidos como consecuencia de las
actuaciones de fiscalización efectuadas y la valoración en cuanto al grado de implementación de
las recomendaciones, analizando también el grado de eficacia alcanzado en relación con la
resolución de las deficiencias que originaron la formulación de las correspondientes
recomendaciones, todo ello de acuerdo con la categorización establecida en la Norma Técnica 79
de las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas.
II.1.1. Recomendaciones dirigidas al Ministerio de Empleo y Seguridad Social
II.1.1.1. VIABILIDAD FINANCIERA
La recomendación dirigida al Ministerio de Empleo y Seguridad Social en el anterior Informe, relativa
a la viabilidad financiera del organismo, fue la siguiente:
El Ministerio de Empleo y Seguridad Social debería estudiar la viabilidad financiera del
organismo, ante la extinción de su principal fuente de financiación, que ha venido siendo
la venta de títulos de deuda pública y que, previsiblemente, se liquidará en su totalidad
en el ejercicio 2014.
II.1.1.1.a) Conclusiones asociadas
La conclusión relativa a la necesidad de estudiar la viabilidad financiera del organismo ante la
extinción de su principal fuente de financiación, tal y como figuraba en el anterior Informe era la
siguiente:
5. El artículo 33.5 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, establece que
el Fondo de Garantía Salarial se financiará con las aportaciones de los empresarios,
si bien en los últimos ejercicios la principal fuente de financiación de este organismo
han sido los ingresos procedentes de la venta de títulos de deuda pública
(1.137.376.639 euros y 536.559.583 euros en los ejercicios 2012 y 2013,
respectivamente). El importe de los títulos de la deuda pública a 31 de diciembre de
2013 ascendió a 427.343.598 euros, cuantía que el Fondo de Garantía Salarial pondrá
a la venta en el ejercicio 2014”.
II.1.1.1.b) Evolución de la situación financiera del FOGASA
De acuerdo con lo establecido en el artículo 33 del Estatuto de los Trabajadores y en el artículo 3
del Real Decreto 505/1985, el FOGASA puede disponer de los siguientes recursos para el
cumplimiento de sus fines:
1. Las cotizaciones efectuadas por los empresarios, tanto públicos como privados, que empleen
trabajadores por cuenta ajena.
2. Las cantidades obtenidas por subrogación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 19
3. Las rentas o frutos de su patrimonio o del patrimonio del Estado adscrito al Fondo.
4. La venta de sus publicaciones.
5. Las consignaciones o transferencias que puedan fijarse en los Presupuestos Generales del
Estado.
6. Cualesquiera otros previstos en las leyes.
En el ejercicio 2013, la principal fuente de financiación de las prestaciones de garantía salarial
abonadas por el FOGASA correspondía a los ingresos obtenidos por la venta de títulos de deuda
pública en los que el organismo había ido materializando los remanentes de tesorería en los
ejercicios anteriores a 2008. Esta fuente de financiación supuso el 46,74 % del total de recursos en
dicho ejercicio.
Puesto que dicha fuente de financiación debía ser excepcional en el organismo, el Tribunal de
Cuentas recomendó al anterior Ministerio de Empleo y Seguridad Social el estudio de la viabilidad
financiera del FOGASA, ante la previsible extinción de esta principal fuente de financiación a partir
del ejercicio 2014.
En efecto, la evolución de los ingresos por venta de títulos de deuda pública pasó de representar
un 63,16 % en el ejercicio 2012 al 24,08 % en el ejercicio 2014, último ejercicio en que la venta de
títulos supuso una fuente de financiación para el FOGASA, como se muestra en el gráfico siguiente:
GRÁFICO N.º 2
INGRESOS DERIVADOS DE LA VENTA DE TÍTULOS DE DEUDA PÚBLICA
Ejercicios 2013 a 2020
(Euros)
Fuente: Elaboración propia con información extraída de las cuentas anuales individuales rendidas por el FOGASA.
En consecuencia, a partir del ejercicio 2015, el FOGASA dejó de financiarse a través de dicha vía,
por la extinción de la cartera de deuda pública que tenía a su disposición, como ya señaló el Tribunal
de Cuentas en el anterior Informe.
1.137.376.638,39
536.559.582,57
497.995.490,42
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
0,00
200.000.000,00
400.000.000,00
600.000.000,00
800.000.000,00
1.000.000.000,00
1.200.000.000,00
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 20
A continuación, se detalla la evolución de las fuentes de financiación del FOGASA en el período
2013 a 2020:
GRÁFICO N.º 3
EVOLUCIÓN DE LAS FUENTES DE FINANCIACIÓN DEL FOGASA
Ejercicios 2013 a 2020
Fuente: Elaboración propia con información extraída de las cuentas anuales individuales rendidas por el FOGASA.
De los datos que figuran en dicho gráfico se derivan las siguientes consideraciones:
1. Las aportaciones de las cotizaciones empresariales pasaron de representar un porcentaje de
alrededor de un tercio del total de las fuentes de financiación del FOGASA en el ejercicio 2013
(37,66 %), a constituir la principal fuente en el año 2020; en concreto, el 84,61 % del total.
2. El FOGASA dejó de financiarse mediante la venta de títulos de deuda pública a partir del
ejercicio 2014, y ya no dispone de estos títulos en su cartera de activos.
3. Las aportaciones estatales mediante transferencias corrientes representaron el 30 % de total
de las fuentes de financiación en los ejercicios 2015 y 2016 en términos de recaudación neta.
En los ejercicios 2017 y 2018, aun habiéndose presupuestado y reconocido los derechos por
transferencias corrientes por parte del FOGASA que ascendieron a 367 y 76,5 millones de
euros respectivamente, el Ministerio al que estaba adscrito el organismo no efect
materialmente las transferencias, por no ser necesarias para atender los gastos derivados de
la financiación de las prestaciones de garantía salarial (según las cuentas anuales del ejercicio
2019 estos derechos siguen pendientes de cobro). Ya en los ejercicios 2019 y 2020 los ingresos
por transferencias corrientes apenas representaron el 0,02 % y el 0,0013 %, respectivamente,
de la financiación total del organismo.
3,61%
1,36% 0,02% 0,02% 0,06% 0,12% 0,11%
37,66%
21,48%
44,77% 46,82% 50,47%
71,84% 82,47%
84,61%
45,49%
38,76% 37,06% 36,38%
10,21%
46,74%
24,08%
11,99% 7,59% 16,47% 16,10% 13,13% 17,89% 17,41% 15,28%
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
OTROS INGRESOS COTIZACIONES EMPRESARIALES
TRANSFERENCIAS VENTA DE DEUDA PÚBLICA
REINTEGROS POR SUBROGACIÓN
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 21
II.1.1.1.c) Valoración de la situacion financiera del FOGASA
La tendencia iniciada en el ejercicio 2017 y mantenida en los ejercicios siguientes consiste en la
materialización de la financiación del FOGASA mediante dos fuentes principales de ingresos: las
cotizaciones efectuadas por los empresarios y las cantidades recuperadas por el FOGASA de los
empresarios en insolvencia o concurso de acreedores, que previamente fueron adelantadas por el
organismo a los trabajadores, bien por la subrogación del FOGASA en los derechos de estos últimos
ante los empresarios, bien por la firma de convenios de recuperación de deuda del FOGASA con
los empresarios, o por la enajenación de los bienes adjudicados al organismo para el pago de deuda
de los empresarios. Adicionalmente, el hecho de que el total de derechos reconocidos necesarios
para la financiación de la actividad del FOGASA haya descendido considerablemente desde
entonces, fundamentalmente por la disminución paulatina de las transferencias corrientes (desde
1.147.959.547,21 euros en 2013 a 639.873.916,41 euros en 2020), ha contribuido a la viabilidad
financiera del organismo a pesar de la reducción de dos de sus fuentes de financiación principales:
transferencias y venta de deuda pública.
En consecuencia, la recomendación efectuada al Ministerio de Trabajo y Economía Social, que se
ha solventado por la buena evolución de las magnitudes financieras del FOGASA, se considera
cumplida totalmente, puesto que la extinción de los títulos de deuda pública no ha supuesto un
riesgo para la financiación del FOGASA.
II.1.1.2. MODIFICACIÓN DEL REAL DECRETO 505/1985
La recomendación dirigida al Ministerio de Empleo y Seguridad Social en el anterior Informe, relativa
a la modificación del Real Decreto 505/1985, de 6 de marzo, de organización y funcionamiento del
Fondo de Garantía Salarial, fue la siguiente:
“El Ministerio de Empleo y Seguridad Social debería impulsar la modificación del Real
Decreto 505/1985, de 6 de marzo, de organización y funcionamiento del Fondo de
Garantía Salarial, para adecuarlo a la realidad de la gestión de las prestaciones de
garantía salarial, así como promover las medidas necesarias para corregir la carencia
estructural de personal que presenta el organismo, que le viene impidiendo en los últimos
años el adecuado ejercicio de las funciones que tiene encomendadas”.
II.1.1.2.a) Conclusiones asociadas
La conclusión relativa a la necesidad de modificación del Real Decreto 505/1985 figuraba en el
anterior Informe y era la siguiente:
1. El Real Decreto 505/1985, de 6 de marzo, de organización y funcionamiento del Fondo
de Garantía Salarial, modificado por el Real Decreto 372/2001, de 6 de abril, establece
el plazo de 3 meses para la resolución de los expedientes de prestaciones, que no ha
sido cumplido por el organismo, regula insuficientemente la devolución de las
cantidades satisfechas por aquel y no contempla el procedimiento para la obtención
de información del Fondo de Garantía Salarial a través del acceso informático a las
Bases de Datos de Afiliación y Recaudación de la Tesorería General de la Seguridad
Social, por lo que el citado Real Decreto no se adecúa ni a los cambios organizativos
y normativos que han afectado al organismo ni a las prestaciones de garantía salarial
que gestiona”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 22
II.1.1.2.b) Actuaciones realizadas por la entidad
Desde la fecha de aprobación por parte del Pleno del anterior Informe, el 20 de diciembre de 2014,
únicamente se ha producido una modificación del Real Decreto 505/1985, mediante lo dispuesto en
Dicha modificación se limita a un cambio en la denominación del organismo; así, de acuerdo con el
nuevo artículo 1.3 del Real Decreto 505/1985, el Fondo de Garantía Salarial pasó a denominarse
“Fondo de Garantía Salarial, O.A.”, por lo que se trató de una modificación de carácter meramente
formal.
Independientemente de lo anterior, conviene precisar que el FOGASA ha elaborado un borrador de
un nuevo Real Decreto, con el fin de derogar el citado Real Decreto 505/1985, que fue entregado a
este Tribunal de Cuentas durante los trabajos de fiscalización. Dicho borrador tenía por objeto, entre
otros aspectos, intentar subsanar las deficiencias señaladas en el anterior Informe y cumplir así las
recomendaciones formuladas por este Tribunal.
El mismo fue remitido por el FOGASA al Ministerio de Trabajo y Economía Social, si bien no consta
que el citado Ministerio haya impulsado su aprobación, por lo que el vigente Real Decreto 505/1985
sigue adoleciendo, al menos, de las siguientes deficiencias:
1. Las actuaciones del FOGASA respecto a la devolución de cantidades satisfechas sigue sin
estar regulada adecuadamente, en particular en lo que se refiere a la valoración de la suficiencia
de las garantías y su actualización durante la vigencia de los convenios de recuperación de
deudas formalizados por el organismo.
2. Para la instrucción de los expedientes de las prestaciones de garantía salarial el FOGASA
accede informáticamente a las Bases de Datos de Afiliación y Recaudación de la Tesorería
General de la Seguridad Social, en virtud del convenio formalizado el 8 de noviembre de 2007,
sobre autorización de acceso a la información contenida en las bases de datos titularidad del
Servicio Común. Sin embargo, el artículo 27.1 del Real Decreto 505/1985 sigue previendo que
en el plazo de diez días, a contar desde la presentación de la solicitud en firme o desde la
adopción del oportuno acuerdo, el FOGASA se dirija a la Tesorería Territorial de la Seguridad
Social a fin de que por la misma se expida certificación de inscripción de la Empresa y de
afiliación del trabajador, con expresión de las fechas de alta y baja y base por la que viniese
cotizando al FOGASA, procedimiento totalmente obsoleto y que no se adapta al contenido del
citado convenio de 8 de noviembre de 2007.
3. El Real Decreto 505/1985 recoge determinadas actuaciones que corresponden o en las que
intervienen las Direcciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social respecto a los
procedimientos de gestión de las prestaciones de garantía salarial. Sin embargo, en la
actualidad el FOGASA sigue sin tener dependencia ni orgánica ni funcional de las citadas
Direcciones Provinciales, dado que es un organismo autónomo, con personalidad jurídica,
patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión, situación disfuncional que se pone de
manifiesto en las siguientes cuestiones:
a) Aunque el mencionado Real Decreto 505/1985 señala en su artículo 10 que corresponde
a las UAP instruir los expedientes administrativos de solicitud de prestaciones y elevarlos,
a través de los respectivos Directores Provinciales de Trabajo y Seguridad Social, a la
Secretaría General del FOGASA para su aprobación, actualmente son las UAP las que
remiten su propuesta de resolución directamente a la Secretaría General del FOGASA, sin
la intermediación de los citados Directores Provinciales.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 23
b) La Disposición Adicional Segunda del mencionado Real Decreto 505/1985 dispone que el
Secretario General del FOGASA podrá delegar en los Directores Provinciales de Trabajo y
Seguridad Social las facultades que le corresponden para dictar resolución de
reconocimiento de prestaciones, delegación de competencias que no procede en la
actualidad, dado que el FOGASA es un organismo autónomo.
c) El artículo 4 del Real Decreto 505/1985 prevé la constitución de UAP integradas en las
Direcciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social, situación que actualmente carece
de sentido, toda vez que el FOGASA, al tratarse de un organismo autónomo y sin perjuicio
de su adscripción al Ministerio de Trabajo y Economía Social, no está integrado en la
estructura administrativa de ningún órgano de la Administración General del Estado.
d) El Real Decreto 505/1985 sigue considerando las figuras de suspensión de pagos y
quiebra como situaciones que eran suficientes como título ejecutivo para iniciar los
expedientes de prestaciones de garantía salarial, debiendo el Real Decreto hacer
referencia también a las figuras de insolvencia y concurso del empresario como títulos
ejecutivos para solicitar las prestaciones de garantía salarial que financia el FOGASA.
4. La Disposición Adicional Primera del Real Decreto 505/1985 sigue regulando las relaciones
entre la Dirección General de lo Contencioso del Estado con el FOGASA en materia de
reembolso de prestaciones de garantía salarial, a pesar de que dicho reembolso es
competencia exclusiva del FOGASA.
II.1.1.2.c) Valoración sobre la eficacia de las acciones
Puesto que, desde la aprobación del anterior Informe, la única modificación del Real Decreto
505/1985 se efectuó en el ejercicio 2020, y se limitó a un cambio de denominación del organismo,
el entonces Ministerio de Empleo y Seguridad Social (en la actualidad, Ministerio de Trabajo y
Economía Social) no ha cumplido la recomendación relativa a la necesidad de modificación del
citado Real Decreto para adecuarlo a la realidad de la gestión de las prestaciones de garantía
salarial, así como para promover las medidas necesarias para corregir la carencia estructural de
personal que presenta el organismo y que se analiza en el epígrafe siguiente, a pesar de haber
recibido del FOGASA un borrador de Proyecto de Real Decreto tendente a subsanar algunas de
estas deficiencias.
II.1.2. Recomendaciones dirigidas al Fondo de Garantía Salarial, O.A.
II.1.2.1. INSUFICIENCIA DE RECURSOS HUMANOS
La recomendación dirigida al FOGASA en el anterior Informe, relativa a las insuficiencias de
recursos humanos, fue la siguiente:
El Fondo de Garantía Salarial debería paliar la insuficiencia de sus recursos humanos,
adecuándolos a un desarrollo eficiente de sus funciones, de acuerdo con lo establecido
en el artículo 69 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado
Público, mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución,
promoción profesional y movilidad.
A lo anterior habría que añadir la parte de la segunda de las recomendaciones dirigidas al Ministerio
de Empleo y Seguridad Social que indicaba:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 24
El Ministerio de Empleo y Seguridad Social deberíapromover las medidas necesarias
para corregir la carencia estructural de personal que presenta el organismo, que le viene
impidiendo en los últimos años el adecuado ejercicio de las funciones que tiene
encomendadas”.
II.1.2.1.a) Conclusiones asociadas
Las conclusiones del anterior Informe relativas a esta recomendación eran las siguientes:
“1. A 31 de diciembre de 2013, un total de 221.384 expedientes de prestaciones de
garantía salarial estaban pendientes de resolver por el Fondo de Garantía Salarial,
cifra un 67% superior a la correspondiente a final del ejercicio 2012 (132.912
expedientes). La situación existente a 31 de diciembre de 2013 se debe al incremento
del 295% en el número de expedientes de prestaciones de garantía salarial pendientes
de tramitar durante el período 2007 a 2013, dato que contrasta significativamente con
el muy escaso aumento de la plantilla del personal del organismo en este mismo
periodo, que fue únicamente del 0,07%.
(..)
3. La acumulación de expedientes de prestaciones de garantía salarial pendientes de
tramitar en el Fondo de Garantía Salarial a 31 de diciembre de 2013, así como el
aumento en los plazos medios de tramitación, no son consecuencia de un hecho
económico aislado y concreto, sino que se viene produciendo por el incremento de
empresas que han venido desapareciendo durante varios ejercicios y que no abonaron
a sus trabajadores los salarios e indemnizaciones correspondientes. Esta situación
denota una falta de previsión del organismo, que debería haber adoptado medidas
urgentes y extraordinarias para paliar los efectos del progresivo y predecible aumento
de solicitudes de prestaciones.
II.1.2.1.b) Actuaciones realizadas por la entidad
1. A lo largo de 2019 y 2020 el FOGASA ha promovido, entre otras, las siguientes acciones para
paliar la insuficiencia de personal del organismo:
a) Para afrontar el posible impacto de volumen de trabajo por la crisis sanitaria motivada por
el COVID-19, en el último semestre de 2020 el FOGASA solicitó a la Dirección General de
Función Pública la ejecución de un cupo extraordinario mediante el nombramiento de
funcionarios interinos de los subgrupos A2 (30 interinos) y C2 (70 interinos), de acuerdo
con lo establecido en el apartado c) del artículo 10.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015,
de 30 de octubre, del Estatuto Básico del Empleado Público, para la ejecución del
“Programa de contingencia para hacer frente al Impacto económico y social del COVID-
19”, habiéndose autorizado el mismo, con una duración por un período de seis meses,
prorrogable hasta alcanzar un período máximo de 9 meses
9
.
9
El FOGASA señala en sus alegaciones que en el ejercicio 2021 ha continuado realizando actuaciones orientadas a paliar
la carencia de personal a través de las Ofertas de Empleo Público. En concreto, manifiesta que ha solicitado 26
funcionarios de nuevo ingreso de las ofertas de empleo público de 2021, y 52 para las ofertas de empleo público de 2022
y 2023. Respecto al “Programa de contingencia para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19”, también
señala en sus alegaciones que se han solicitado y autorizado 4 prórrogas hasta el 31 de diciembre de 2021, y que ti ene
previsto continuar con la petición de prórrogas de este personal hasta el período máximo establecido de 3 años.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 25
b) Asimismo, el FOGASA solicitó a la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de
Retribuciones la realización de modificaciones en la Relación de Puestos de Trabajo (RPT),
relativas a la amortización, desconcentración plazas, aplicación de Fondos adicionales,
adecuación de puestos de Prevención de Riesgos Laborales y reclasificaciones, y envió
propuesta de modificación de la RPT al Ministerio de Trabajo y Economía Social.
El gráfico siguiente muestra la evolución del número total de trabajadores del FOGASA
(incluidos los Letrados y Letradas) a lo largo del período 2013 a 2020:
GRÁFICO N.º 4
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE TRABAJADORES DEL FOGASA
Ejercicios 2013 a 2020
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el FOGASA.
A lo largo del período de ocho años analizado, el número de trabajadores del FOGASA no
ha experimentado variaciones significativas, comenzando en el ejercicio 2015 una
tendencia a la baja, que supuso una disminución interanual en los efectivos del organismo,
del 2,46 % en 2016, del 12,59 % en 2017, del 6,28 % en 2018 y del 16,48 % en 2019.
Esta tendencia se modificó en el ejercicio 2020, al aumentar el número de efectivos un
49,83 % respecto al ejercicio 2019 (149 efectivos), debido, tal y como se ha señalado, a la
adopción de medidas extraordinarias para hacer frente a las consecuencias de la crisis
sanitaria que tuvo lugar en dicho año.
2. Con el fin de agilizar la tramitación de los expedientes de prestaciones de garantía salarial, el
FOGASA aprobó la Resolución de 21 de febrero de 2019, de la Secretaría General del Fondo
de Garantía Salarial, por la que se establece un procedimiento de instrucción y categorización
a nivel nacional de expedientes de prestaciones de garantía salarial.
El procedimiento se implantó debido a que el organismo había experimentado un incremento
de expedientes de prestaciones de garantía salarial que no había llevado aparejado un aumento
de la plantilla de puestos de trabajo, lo que unido a la diferencia de volumen de expedientes
que soportaban determinadas provincias con relación al resto, motivó un cambio en la
organización del procedimiento de gestión y resolución de los expedientes de prestaciones,
según lo señalado en el propio procedimiento.
394 402 448 437 382 358 299
448
0
100
200
300
400
500
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Número total de trabajadores
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 26
Una de las modificaciones que se instauraron en el organismo a través de esta Resolución de
21 de febrero de 2019 fue el procedimiento de instrucción única de expedientes en todo el
territorio nacional.
Este procedimiento de instrucción única de expedientes establece un número de expedientes
mínimos diarios por persona, en proporción al número total de expedientes pendientes a nivel
nacional y al número de instructores. A medida que el instructor del FOGASA avanza en la
resolución de los expedientes asignados, se continúa asignando expedientes pendientes de
instrucción con más antigüedad de su propia provincia, y posteriormente, en caso de que no
haya más expedientes pendientes en su provincia, el instructor continúa con los de otras
provincias.
Es decir, hasta la instauración de este procedimiento de instrucción única de expedientes en el
FOGASA, la instrucción de los expedientes se asignaba exclusivamente en función de la
provincia. Esto provocaba la existencia de retrasos considerables en aquellas provincias con
mayor número de expedientes, como Madrid, Barcelona, Alicante o Valencia, entre otras.
II.1.2.1.c) Valoración sobre la eficacia de las acciones
Para comprobar la eficacia y eficiencia de las medidas adoptadas por el FOGASA, así como del
procedimiento implantado en virtud de la Resolución de 21 de febrero de 2019, se ha analizado la
evolución del número de solicitudes presentadas y de expedientes resueltos en el período 2013 a
2020:
CUADRO N.º 6
EVOLUCIÓN DE LOS EXPEDIENTES DE PRESTACIONES DE GARANTÍA SALARIAL
Ejercicios 2013 a 2020
EJERCICIOS
NÚMERO DE
NUEVAS
SOLICITUDES
EXPEDIENTES (*)
IMPORTE DE
LAS
PRESTACIONES
RECONOCIDAS
(Euros)
RESUELTOS
(en el ejercicio)
PENDIENTES
(a fin de ejercicio)
2013
257.493
154.357
208.854
1.373.609.844,53
2014
149.878
296.137
57.590
2.288.599.845,57
2015
114.170
128.983
32.477
1.136.545.150,17
2016
87.238
106.308
7.122
1.043.071.716,55
2017
86.256
68.815
6.119
590.598.830,09
2018
84.164
67.951
4.076
556.101.689,79
2019
70.691
61.133
2.281
520.965.624,66
2020
74.576
55.505
2.154
459.149.445,97
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el FOGASA.
(*) El número de expedientes pendientes a final del ejercicio anterior, más las solicitudes del
ejercicio, menos los expedientes resueltos en dicho ejercicio, debería ser coincidente con el
número de expedientes pendientes a final de cada ejercicio. No obstante, s e producen
diferencias que se deben, de acuerdo con lo mani festado por el FOGASA, a la grabación
de los expedientes pendientes del año anterior”, así como a que “en l as estadísticas los
expedientes anulados-archivados no se cuentan como resueltos.
De acuerdo con el cuadro anterior, se ha producido una significativa disminución de las solicitudes
de prestaciones de garantía salarial presentadas, siendo el año 2013 el que mayor número de
solicitudes alcanzó, como consecuencia de la crisis financiera iniciada en 2008, con un total de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 27
257.493, mientras que en el 2020 solo se presentaron 74.576, suponiendo una disminución del
71,04 % respecto del ejercicio 2013.
Consecuentemente, el número de expedientes pendientes de resolver al final del ejercicio ha
disminuido un 98,97 % entre 2013 y 2020. Sin embargo en 2020, con el inicio de la crisis sanitaria
ocasionada por el COVID 19, se ha producido un cambio de tendencia, con un ligero aumento de
las solicitudes de un 5,50 %.
En cuanto al número de expedientes pendientes de resolver a final de ejercicio, en relación con las
nuevas solicitudes presentadas en cada año, el FOGASA ha pasado de tener un 81,11 % de
expedientes pendientes en el ejercicio 2013, a un escaso 2,89 % a finales del ejercicio 2020.
En consecuencia, si bien los recursos humanos del FOGASA destinados a la resolución de
expedientes de prestaciones de garantía salarial son muy similares a los señalados en el anterior
Informe, no obstante, se ha producido un desarrollo eficiente de las funciones relativas a la
resolución de estos expedientes, consecuencia de su disminución a lo largo del tiempo y de la
instauración del procedimiento de instrucción única.
Por tanto, sin perjuicio de lo que posteriormente se indica en el epígrafe II.2.3 respecto a la situación
de los recursos humanos destinados a la personación del organismo en los juicios, las únicas
medidas dirigidas a corregir la carencia de personal han sido adoptadas al final del período
fiscalizado y con carácter estrictamente temporal, para afrontar el posible impacto de la crisis
sanitaria derivada del COVID-19. No obstante, como consecuencia de la continuada disminución
de las solicitudes de prestaciones de garantía salarial y del número de expedientes pendientes de
resolver al final de cada ejercicio, así como por la instauración del procedimiento de instrucción
única, en la actualidad los recursos humanos estarían equilibrados con el volumen de gestión, por
lo que la recomendación dirigida al FOGASA debe entenderse cumplida.
No obstante, es necesario señalar que existe el riesgo de que se produzca un aumento significativo
de las solicitudes de prestaciones de garantía salarial a corto plazo, por dos razones fundamentales:
1ª. Por una parte, como consecuencia de la finalización de las sucesivas prórrogas de los ERTEs,
la última de las cuales, en el momento de aprobación de este Informe, tiene vigencia hasta el
31 de marzo de 2022
10
(sin que a esta fecha se tengan noticias de una eventual nueva prórroga
como consecuencia de la situación pandémica). Ello podría conllevar un incremento de las
insolvencias de los empresarios, con el consiguiente aumento de las solicitudes de prestaciones
de garantía salarial.
Así, el artículo 22 del Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes
extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, determinó que
tendrían carácter de fuerza mayor las suspensiones de contrato y reducciones de jornada que
tuvieran su causa directa en pérdidas de actividad como consecuencia del COVID-19, pudiendo
ser, en consecuencia, una de las causas que podría dar lugar a la figura del ERTE.
Por tanto, una vez que finalice la última prórroga, la reactivación económica y la protección de
los trabajadores autónomos, cuya vigencia en el momento actual está previsto que expire el 31
10
Disposición adicional primera del Real Decreto-ley 2/2022, de 22 de febrero, por el que se adoptan medidas urgentes
para la protección de los trabajadores autónomos, para la transición hacia los mecanismos estructurales de defensa del
empleo, y para la recuperación económica y social de la isla de La Pa lma, y se prorrogan determinadas medidas para
hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 28
de marzo de 2022, podría producirse un crecimiento significativo en las solicitudes de
prestaciones de garantía salarial que deberá abonar el FOGASA.
2ª. Por otra parte, hasta el 30 de junio de 2022 continúa suspendido el deber de solicitar concurso
de acreedores para aquellos deudores que se encuentren en estado de insolvencia. Así, el Real
Decreto-ley 27/2021, de 23 de noviembre, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia
empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19, modificó la Ley 3/2020, de 18 de
septiembre, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito
de la Administración de Justicia, entre otras medidas, dando nueva redacción a su artículo 6,
estableciendo la prórroga de la moratoria concursal hasta el 30 de junio de 2022 para los
deudores que se encuentren en estado de insolvencia, de manera que el cómputo del plazo de
dos meses para solicitar la declaración del concurso previsto en el artículo 5.1 de la Ley
Concursal comenzará a contar el día siguiente a esta fecha.
En consecuencia, una vez transcurrida dicha fecha se prevé un aumento en las declaraciones
de concurso de empresarios que tengan deudas por salarios e indemnizaciones con sus
trabajadores y, en consecuencia, un aumento en las prestaciones de garantía salarial a abonar
por el FOGASA.
El posible aumento de solicitudes de prestaciones de garantía salarial derivado de estas
circunstancias podría volver a descompensar la relación entre recursos humanos del FOGASA y
expedientes a resolver, hecho que debería ser tenido en cuenta mediante una adecuada
planificación de mecanismos rápidos de respuesta para tratar de anticiparse a la materialización de
este posible riesgo, mediante la introducción de medidas de carácter permanente que refuercen la
plantilla del FOGASA.
II.1.2.2. CREACIÓN DE LA UNIDAD DE COORDINACIÓN DE LAS ACTUACIONES DE LOS
LETRADOS
La recomendación dirigida al FOGASA en el anterior Informe, relativa a la creación de la Unidad de
Coordinación de las actuaciones de los Letrados y Letradas en las UAP, fue la siguiente:
“El Fondo de Garantía Salarial debería crear una Unidad de Coordinación de las
actuaciones de los Letrados de las Unidades Administrativas Periféricas en relación con
los trabajos a realizar en la jurisdicción mercantil y social, con el fin de unificar criterios
jurídicos, el seguimiento de asistencia a juicios y sus resultados, el establecimiento de
criterios sobre recursos y el asesoramiento a los mismos.
II.1.2.2.a) Conclusiones asociadas
La conclusión asociada a esta recomendación figuraba en el anterior Informe y era la siguiente:
2. Los Letrados del Fondo de Garantía Salarial son insuficientes en relación a la totalidad de
juicios a los que es emplazado este organismo. Por otra parte, no existen criterios de
priorización en el organismo sobre la selección de juicios a los que deben asistir sus
Letrados, por lo que cada uno de estos decide discrecionalmente los juicios a los que asiste,
sin que se justifiquen los motivos de su no asistencia, produciéndose, en consecuencia, una
falta de control y seguimiento por parte del Fondo de Garantía Salarial de las asistencias a
los juicios.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 29
Asimismo, en la mayoría de las Unidades Administrativas Periféricas, habitualmente el
Letrado que en un inicio selecciona los juicios a los que se debe asistir no es el mismo que
finalmente decide si se acude o no al mismo, lo que conlleva que dos Letrados distintos
tengan que conocer de un mismo proceso en dos momentos diferentes, lo que supone una
clara ineficiencia en la gestión de los recursos humanos del organismo.
II.1.2.2.b) Actuaciones realizadas por la entidad
El Servicio de Coordinación de Letrados y Procedimientos Especiales fue creado por el FOGASA,
aunque la entidad no ha facilitado la fecha, señalando únicamente que en la RPT de la Secretaría
General del FOGASA se creó un puesto con fecha 28 de junio de 2000, con adscripción al subgrupo
A1, con clave de licenciado en derecho, denominado “Jefe/a de Coordinación de Letrados y
Procedimientos Especiales”.
En consecuencia, y en virtud de la fecha de creación del mismo, no puede determinarse que dicho
Servicio fuera creado en cumplimiento de la recomendación del Tribunal de Cuentas.
II.1.2.2.c) Valoración sobre la eficacia de las acciones
Respecto a la eficacia de la medida adoptada por el FOGASA para el cumplimiento de la
recomendación formulada, relativa a la creación del Servicio de Coordinación de Letrados, se puede
señalar lo siguiente:
1. Actualmente no existe personal específico, fijo y permanente dedicado a desempeñar las
funciones asignadas al Servicio de Coordinación de Letrados. Así, debido a diversos factores
(pandemia, jubilaciones, cambios de destino, entre otros), en la actualidad es el Jefe del Área
de Prestaciones quien está gestionando directamente la coordinación de las actuaciones de los
Letrados y Letradas de las UAP. Por tanto, se constata una ausencia de personal específico,
dedicado a jornada completa a dar cobertura y servicio a los Letrados y Letradas de las distintas
UAP
11
.
2. La función de coordinación de los Letrados y Letradas a través del citado Servicio se materializa,
fundamentalmente, en dos tipos de actuaciones:
a) Mediante la elaboración de instrucciones o resoluciones, cuyo objeto es unificar el criterio
de actuación de los Letrados y Letradas. En concreto, se puede mencionar la Resolución de
21 de junio de 2018, de la Secretaria General del FOGASA, por la que se modifica la
resolución de 29 de julio de 2015, por la que se dictan instrucciones sobre la comparecencia
de los Letrados habilitados en los juicios a los que sea citado el organismo, al amparo del
artículo 23 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.
b) A través de la remisión de correos electrónicos informativos, relativos a sentencias,
jurisprudencia y novedades legislativas interesantes para la defensa del organismo, así
como para la resolución de dudas puntuales de los Letrados y Letradas.
11
El FOGASA señala en sus alegaciones que la nueva propuesta de mo dificación de la RPT, que se ha visto paralizada
para ser negociada nuevamente con la Subsecretaria del Departamento y las organizaciones sindicales, se ha ampliado
en el sentido de reclasificar el puesto de Jefe/Jefa de Servicio de Unidad de Enlace N26 (A1/A2) a un puesto Jefe/Jefa de
Área N28 (A1) responsable de área de coordinación de letrados, bajo la dependencia de la Secretaria General, para
mejorar la coordinación con los responsables de las unidades y letrados en sus actuaciones jurisdiccionales.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 30
Y, asimismo, para realizar el seguimiento y disponer de información sobre las actuaciones de
los Letrados y Letradas, se creó la aplicación “ODISEO-WEB”, la cual entró en funcionamiento
en 2016, sustituyendo a varios módulos que contenían información dispersa, de la cual se nutrió
la nueva aplicación.
Sin embargo, a pesar de las actuaciones mencionadas, se ha constatado la existencia de una
serie de discrepancias en la información que consta en ODISEO-WEB”, así como falta de
homogeneidad en la cumplimentación de la información de esta aplicación en relación con las
actuaciones jurisdiccionales y otras funciones de los Letrados y Letradas en las distintas UAP,
que se manifiesta en los siguientes hechos:
1º. El número de Letrados y Letradas que refleja la aplicación informática ODISEO-WEB”,
utilizada por el FOGASA para disponer información sobre las actuaciones realizadas por los
mismos, no coincide con los datos facilitados por la Unidad de Recursos Humanos del
Organismo a este Tribunal, tal y como se desprende del cuadro siguiente:
CUADRO N.º 7
INFORMACIÓN SOBRE EL NÚMERO DE LETRADOS Y LETRADAS DEL FOGASA
Ejercicios 2013 a 2020
EJERCICIOS
LETRADOS Y LETRADAS
DIFERENCIA
(1) (2)
ODISEO-WEB
(1)
RECURSOS
HUMANOS
(2)
2013
116
117
-1
2014
130
123
7
2015
142
112
30
2016
144
126
18
2017
149
121
28
2018
153
109
44
2019
153
116
37
2020
140
12612
14
Fuente: Elaboración propia con información extraída de la aplicación
ODISEO-WEB”, así como con información proporcionada por el
FOGASA.
Por tanto, toda vez que no hay coincidencia, en ninguno de los ejercicios analizados, con la
información que constaba en la Unidad de Recursos Humanos del organismo
13
, la información
que contiene la aplicación “ODISEO-WEB” relativa al número de Letrados y Letradas adolece
de escasa fiabilidad.
12
Esta cifra incluye nueve Letrados y Letradas interinos/as.
13
Lo anterior es sin perjuicio de que en “ODISEO-WEB” figuran los datos de Letrados y Letradas a lo largo de los ejercicios
analizados, mientras que en la información proporcionada por la Unidad de Recursos Humanos del FOGASA figuraban
los datos a fecha 31 de diciembre de cada ejercicio. Asimismo, en “ODISEO-WEB” no solo figuran los Letrados y Letradas
habilitados, sino en ocasiones también otro personal que introduce datos en la aplicación informática. A este respecto, el
FOGASA expone en sus alegaciones que la aplicación “ODISEO-WEB” se sigue desarrollando para que se puedan sacar
consultas e informes sobre el número de letrados/as en un momento puntual.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 31
2º. Las cifras de juicios directos e indirectos que aparecen reflejadas en la aplicación
“ODISEO-WEB” no son coincidentes con la cifra resumen entregada por el FOGASA a este
Tribunal para cada ejercicio, de acuerdo con el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 8
DIFERENCIAS ENTRE “ODISEO-WEB” E INFORMACIÓN ENTREGADA POR EL FOGASA
Ejercicios 2013 a 2020
EJERCICIOS
JUICIOS DIRECTOS
JUICIOS INDIRECTOS
CAMPO DE LETRADO VACÍO O “NO
COMPARECE” SEGÚN “ODISEO-
WEB”
ODISEO-
WEB”
(1)
INFORMACIÓN
FOGASA
(2)
DIF.
(1)- (2)
ODISEO-
WEB”
(3)
INFORMACIÓN
FOGASA
(4)
DIF.
(3)-(4)
JUICIOS
DIRECTOS
JUICIOS
INDIRECTOS
2013
2.380
1.968
412
43.557
24.481
19.076
393
24.797
2014
6.010
4.676
1.334
31.615
30.812
803
1.354
18.575
2015
11.900
8.804
3.096
27.936
21.399
6.537
3.280
21.683
2016
6.033
2.750
3.283
28.542
4.729
23.813
1.426
25.610
2017
3.007
1.781
1.226
34.798
4.887
29.911
795
24.833
2018
3.127
1.747
1.380
41.878
7.959
33.919
531
27.748
2019
2.811
2.088
723
47.952
11.178
36.774
534
22.945
2020
1.117
1.248
-131
50.530
11.678
38.852
868
46.336
Fuente: Elaboración propia con información extraída de la aplicación “ODISEO-WEB” e información proporcionada por el
FOGASA.
Así, las cifras que refleja la aplicación informática “ODISEO-WEB” en lo que se refiere al número
de juicios directos e indirectos durante el período 2013 a 2020 presentan diferencias muy
significativas respecto a la información resumen que fue entregada a este Tribunal por el
organismo, lo que es una evidencia más de la escasa fiabilidad de la información que contiene
la citada aplicación informática
14
.
3º. Por último, en la aplicación informática “ODISEO-WEB” existe un campo denominado “Ahorro”.
Este campo debe ser cumplimentado tras la asistencia a los juicios, y representa el importe de
ahorro que, a juicio del Letrado o Letrada, ha representado su actuación en el mismo.
El cuadro siguiente muestra las diferencias detectadas entre la información que constaba en la
aplicación “ODISEO-WEB”, y la contenida en las Memorias de Actividades del FOGASA,
correspondiente al importe de ahorro generado por los Letrados y Letradas:
14
El FOGASA justifica estas diferencias en sus alegaciones señalando que en la Memoria de Actividades de cada año se
han hecho constar los datos correspondientes al número de procedimientos en los que se ha dictado sentencia ese mismo
año, con independencia del año al que corresponda cada uno de ellos. Por el contrario, la información remitida por el
FOGASA se refiere al número de procedimientos de cada año sin tener en cuenta la fecha de celebración del juicio o de
la sentencia.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 32
CUADRO N.º 9
DIFERENCIAS EN AHORRO CONSIGNADO EN “ODISEO-WEB” E
INFORMACIÓN DE LAS MEMORIAS DE ACTIVIDADES DEL FOGASA
Ejercicios 2013 a 2020
15
(Euros)
EJERCICIOS
IMPORTE AHORRO
DIFERENCIAS
(1) - (2)
ODISEO-WEB”
MEMORIA DE
ACTIVIDADES
(2)
CANTIDAD
RECONOCIDA
JUICIOS
INICIADOS
FOGASA
DEMANDANTE
(*)
JUICIOS
DIRECTOS E
INDIRECTOS
DEMANDADO
FOGASA
(**)
JUICIOS
DIRECTOS E
INDIRECTOS
DEMANDADO
DISTINTO A
FOGASA
TOTAL
(1)
2013
0,00
83.134,00
35.874.168,00
35.957.302,00
20.334.874,00
15.622.428,00
2014
0,00
357.083,00
23.889.066,00
24.246.149,00
42.418.413,00
-18.172.264,00
2015
0,00
1.386.446,00
37.884.933,00
39.271.379,00
45.345.717,58
-6.074.338,58
2016
55.610,00
2.410.576,00
34.558.555,00
37.024.741,00
69.346.843,72
-32.322.102,72
2017
0,00
2.481.202,00
53.945.608,00
56.426.810,00
32.863.200,32
23.563.609,68
2018
16.075,00
4.881.291,00
101.423.744,00
106.321.110,00
24.145.314,79
82.175.795,21
2019
94.138,00
5.021.218,00
117.045.804,00
122.161.160,00
52.089.765,13
70.071.394,87
2020
87.626,00
4.531.980,00
60.715.062,00
65.334.668,00
N/D
N/D
Fuente: Elaboración propia con información extraída de la aplicación “ODISEO-WEB” y de las Memorias de Actividades
del FOGASA.
(*) Ahorro generado en los juicios iniciados por FOGASA, para los que, según señala el organismo, el ahorro estaría
determinado por el importe que figura en la columna “cantidad reconocida” de la aplicación informática “ODISEO-WEB”.
(**) El im porte consignado en esta columna viene determinado, según señala el organismo, por la dife rencia entre la
columna de “cantidad solicitada” y “cantidad reconocida”, de la aplicación informática “ODISEO-WEB”.
Sin embargo, en ningún caso las cifras que refleja la aplicación informática se acercan a los
importes que figuran en las Memorias de Actividades de cada ejercicio.
Esta circunstancia evidencia, en consecuencia, la escasa fiabilidad de la aplicación informática
en lo que a cuantificación del ahorro se refiere
16
.
Asimismo, este Tribunal ha constatado que no existe un criterio uniforme de cumplimentación
del citado campo por las UAP, a pesar de la instrucción remitida por la Secretaria General del
FOGASA a los Jefes de Unidad y Letrados y Letradas habilitados, con fecha 17 de septiembre
de 2020, relativa a los criterios aplicables para la citada cuantificación del ahorro.
En concreto, se detectaron diferencias en las cinco UAP analizadas (Alicante, Barcelona,
Madrid, Sevilla y Bizkaia), en lo que se refiere a la cuantificación del ahorro generado por las
actuaciones de los Letrados y Letradas. Así, el criterio existente para cumplimentar los campos
de “cantidad solicitada” y “cantidad reconocida” en la aplicación informática “ODISEO-WEB”,
15
La segunda columna hace referencia al ahorro generado en los juicios iniciados por FOGASA, mientras que el ahorro
derivado de los juicios directos o indirectos viene determinado por la diferencia entre el importe solicitado por el trabajador
y el reconocido en sentencia, de acuerdo con lo señalado por FOGASA a este Tribunal.
16
En sus alegaciones el FOGASA vuelve a señalar el distinto criterio seguido en la elaboración de la Memoria de
Actividades de cada año (número de procedimientos en los que se ha dictado sentencia ese año) y de los remitidos a este
Tribunal a efectos del a presente fiscalización (número de procedimientos de cada año sin tener en cuenta l a fecha de
celebración del juicio o de la sentencia), indicando que “este Organismo sigue trabajando para mejorar l a aplicación
“ODISEO-WEB”, solventar las deficiencias señaladas y se aceptan las recomendaciones que se señalan por ese Tribunal
de Cuentas, para hacer la aplicación más fiable, establecer y difundir a las unidades administrativas periféricas a través
de instrucciones y resoluciones, los criterios de aplicación de los campos así como el seguimiento de su cumplimiento”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 33
genera diferencias en las distintas UAP, surgiendo el problema cuando se trata de juicios donde
el demandante no tiene obligación de especificar la cantidad líquida que se reclama en
concepto de indemnización por despido/resolución del contrato, sino que ésta viene
determinada por la antigüedad, salario y fecha de extinción de la relación laboral que debe
acreditar el demandante ante el juez.
Mientras que en la UAP de Madrid se suele cumplimentar dicha cantidad, en la UAP de
Bizkaia esta cantidad, con carácter general, no se cumplimenta cuando en la demanda no se
cuantifica. En la UAP de Alicante también existen diferencias en función del Letrado o Letrada
que cumplimente la información, puesto que en ocasiones se calcula el importe total solicitado
y luego se resta el importe concedido en sentencia, mientras que en otros casos se ajusta el
ahorro computando los límites establecidos en la normativa.
Respecto a la UAP de Sevilla, en los juicios directos no se reconocieron importes hasta el
ejercicio 2018, y, además, para esta UAP, existe un importe negativo en el ejercicio 2020 de
7.727,52 euros, lo que corrobora la escasa fiabilidad de los datos que ofrece “ODISEO-WEB”.
Por su parte, en la UAP de Barcelona la vía de comunicación ordinaria con los diferentes
órganos judiciales se denomina “Noticat”, a diferencia de la mayoría de UAP del FOGASA,
donde se utiliza una herramienta denominada “Lexnet”.
La principal diferencia entre “Noticat” y “Lexnet” radica en que el primero no es interoperable
con “ODISEO-WEB”, lo que supone una mecanización manual de las actuaciones
jurisdiccionales del FOGASA, con la posibilidad de errores humanos que ello supone.
Asimismo, ello implica pérdida de tiempo y merma la calidad en la gestión, ya que no refleja el
volumen total de litigiosidad en el territorio catalán. A modo de ejemplo, el registro de juicios
indirectos durante el ejercicio 2020 en Barcelona fue de 1.366, un registro manifiestamente
escaso, ya que estaba por debajo de provincias como A Coruña (1.414 juicios), o Valencia
(8.410 juicios), lo que evidencia una ausencia de grabación de juicios indirectos en el aplicativo
en esta provincia.
Por tanto, a pesar de la elaboración de instrucciones o resoluciones para la unificación de los
criterios de actuación de los Letrados y Letradas, y de la remisión de correos electrónicos
informativos, existe una falta de homogeneidad en la introducción de datos relativos al ahorro
derivado de las actuaciones de los Letrados y Letrados del FOGASA en “ODISEO-WEB”, una
ausencia de comprobación por parte de la Secretaría General respecto a los datos que
introducen las UAP en esta aplicación informática y una necesidad de mejora de la misma, para
evitar que se puedan introducir datos que no reflejen fielmente la actividad jurisdiccional de la
UAP.
En definitiva, el FOGASA ha adoptado, parcialmente, medidas que no han resuelto el núcleo
fundamental de las deficiencias puestas de manifiesto en el anterior Informe, si bien, teniendo en
cuenta que la Entidad no ha dado por finalizadas sus actuaciones al respecto, la recomendación
debe considerarse en curso.
II.1.2.3. COMUNICACIÓN A LA AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DE
LOS PRESUNTOS RENDIMIENTOS DEL TRABAJO
La recomendación dirigida al FOGASA en el anterior Informe, relativa a la comunicación a la
Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) de los presuntos rendimientos del trabajo, fue
la siguiente:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 34
“El Fondo de Garantía Salarial debería comunicar a la Agencia Estatal de Administración
Tributaria no solo las prestaciones de garantía salarial satisfechas, tal y como ya se viene
realizando, sino también los presuntos rendimientos del trabajo que se deriven del
reconocimiento de una relación laboral en sentencia judicial, a los efectos tributarios
oportunos. Asimismo, el organismo debería remitir a esta Agencia las deudas por
subrogación existentes en cada ejercicio, con objeto de realizar su cobro en vía
ejecutiva”.
II.1.2.3.a) Conclusiones asociadas
Las conclusiones asociadas a esta recomendación, que figuraban en el anterior Informe, eran las
siguientes:
“2. A finales del ejercicio 2013, el saldo de los deudores por subrogación del Fondo de
Garantía Salarial ascendió a 7.040.650.315 euros, correspondiente a un total de
174.804 empresarios. A pesar del importe anterior, las actuaciones del organismo para
su recuperación fueron muy escasas y con pocas garantías de cobro, dada la
antigüedad de la deuda y la situación de las empresas. En concreto, el índice de cobro
de estas deudas ascendió a un escaso 1,5% en el ejercicio 2013, siendo este índice
de tan solo el 0,2% cuando los deudores eran personas físicas.
3. A diferencia de los deudores por subrogación, los deudores por convenios de
recuperación de deuda que no efectúan su pago en el plazo establecido en el convenio
son comunicados por el Fondo de Garantía Salarial a la Agencia Estatal de
Administración Tributaria para su cobro en vía ejecutiva. A pesar de ello, los cobros
realizados en vía ejecutiva no fueron muy efectivos, puesto que en el ejercicio 2013 la
citada Agencia devolvió sin cobrar un importe de 27.267.494 euros correspondiente a
52 deudores, cuya relación había sido remitida por el Fondo de Garantía Salarial entre
los ejercicios 2002 y 2013, 11 de los cuales, por importe de 11.111.999 euros,
correspondieron al ejercicio 2013.
II.1.2.3.b) Actuaciones realizadas por la entidad
1. Respecto a la remisión de información sobre los rendimientos derivados del reconocimiento de
una relación laboral en sentencia judicial, a fecha actual el FOGASA sigue enviando únicamente
a la AEAT información relativa a las prestaciones de garantía salarial abonadas por el
organismo, como ya venía realizando con anterioridad, y sigue sin remitir información sobre los
presuntos rendimientos que se deriven del reconocimiento de una relación laboral en sentencia
judicial, a los efectos tributarios oportunos
17
.
2. Respecto a la remisión de las deudas por subrogación existentes en cada ejercicio, se puede
señalar lo siguiente:
Con objeto de efectuar su cobro en vía ejecutiva, el FOGASA está realizando gestiones con la
AEAT para establecer el procedimiento de envío de la información relativa a estos deudores
con el fin de que, en su caso, se confirme la situación de insolvencia del empresario como paso
17
El FOGASA señala en sus alegaciones que se van a efectuar adaptaciones en sus aplicacio nes para obtener la
información relativa a las sentencias de los trabajadores que no están en alta en la Seguridad Social, e iniciar las gestiones
con la Agencia Estatal de Administración Tributaria para establecer los medios de comunicación necesarios para el envío
de esa información, a los efectos tributarios que correspondan.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 35
previo a la baja de los deudores en su contabilidad, si bien aún no se ha materializado este
procedimiento.
Independientemente de lo anterior el FOGASA todavía no tiene aprobado un procedimiento de
baja de deudores por subrogación.
Por otra parte, a partir del ejercicio 2019, el FOGASA remite con periodicidad mensual a la
AEAT unos ficheros de Pago de Prestaciones Indebidas para su cobro en vía ejecutiva, y por
su parte, la AEAT comunica mensualmente, mediante el envío de ficheros, aquellas deudas
que han sido cobradas.
Asimismo, y por lo que respecta a las deudas reconocidas en periodos anteriores, en 2019 el
FOGASA remitió un archivo histórico de deudas a la AEAT. El importe total de la deuda
comunicada a la AEAT en dicho ejercicio, incluyendo la correspondiente a los ficheros
mensuales remitidos, como la correspondiente a ejercicios anteriores, ascendió a 1.105.005,60
euros. Dicha Agencia comunicó al FOGASA la imposibilidad de recuperar créditos por importe
conjunto de 642.985,04 euros, a causa de la prescripción del derecho a reclamar los mismos
(la deuda más antigua era de fecha 24 de septiembre de 1999, mientras que la más reciente
era de fecha 30 de diciembre de 2013), por lo que el FOGASA procedió a declarar la
prescripción de las mencionadas deudas y a ordenar su baja en el inventario de deudores por
pagos indebidos del organismo con fecha 13 de julio de 2020.
El siguiente cuadro muestra la evolución de la deuda reconocida por el FOGASA
correspondiente a las prestaciones indebidas y su remisión a la AEAT, para su cobro en vía
ejecutiva:
CUADRO N.º 10
DEUDA POR PRESTACIONES INDEBIDAS Y COMUNICACIÓN A LA AEAT
Ejercicios 2013 a 2020
(Euros)
EJERCICIO
N.º DE
DEUDORES
DE ALTA
DEUDA
RECONOCIDA
POR PAGOS
INDEBIDOS
MINORACIONES
DEUDA
ACUMULADA(1)
DEUDA
COMUNICADA
A LA AEAT
IMPORTE
RECAUDADO
POR LA
AEAT
2013
-
3.741.304,24
2.577.461,81
4.096.494,97
-
-
2014
931
3.247.739,52
3.068.999,36
4.275.235,13
-
-
2015
1.580
6.735.735,64
5.412.681,18
5.598.290,50
-
-
2016
1.296
6.357.081,25
4.620.500,34
7.334.871,50
-
-
2017
778
3.080.599,56
4.416.107,40
5.943.129,44
-
-
2018
945
3.371.376,61
2.512.669,01
6.811.931,80
-
-
2019
917
3.619.330,74
3.157.446,49
7.256.334,11
1.105.005,60
61.371,20
2020
358
1.478.378,96
2.712.946,58
5.969.367,88
82.797,54
72.457,95
TOTAL
6.805
31.631.546,52
-
-
1.187.803,14
133.829,15
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el FOGASA.
(1) Existen diferencias por importe de -56.234,22 euros en 2017, de 10.094,76 euros en 2018, de -17.481,94 euros en
2019 y de -52.398,61 euros en el ejercicio 2020, como consecuencia de modificaciones producidas en el saldo de altas
de deuda procedente de ejercicios anteriores. Por esta razón, para dichos ejercicios la deuda total acumulada a final del
período no coincide con la deuda total acumulada del ejercicio anterior más las altas menos las minoraciones.
Como se observa en el cuadro anterior, hasta el ejercicio 2019 no se empezaron a comunicar las
deudas por pagos indebidos de prestaciones a la AEAT para su cobro en vía ejecutiva.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 36
II.1.2.3.c) Valoración sobre la eficacia de las acciones
Dado que el FOGASA está realizando gestiones para remitir a la AEAT la información de los
deudores por subrogación y que a partir del ejercicio 2019 remite las deudas por pagos indebidos
de prestaciones para su cobro en vía ejecutiva, esta parte de la recomendación se considera
cumplida. Y respecto a la parte de la recomendación relativa a la remisión de información sobre los
presuntos rendimientos del trabajo que se deriven del reconocimiento de una relación laboral en
sentencia judicial, se considera no cumplida.
En consecuencia, procede considerar esta recomendación como cumplida parcialmente.
II.1.2.4. DESAFECTACIÓN DE BIENES DEL INVENTARIO
La recomendación dirigida al FOGASA en el anterior Informe, relativa a la desafectación de bienes
del inventario, fue la siguiente:
“El Fondo de Garantía Salarial debería realizar las actuaciones oportunas ante la
Dirección General del Patrimonio del Estado para iniciar el procedimiento para la
desafectación de los bienes que figuran en su inventario y que no han podido ser
devueltos al tráfico jurídico patrimonial y que, además, le son innecesarios para el
cumplimiento de sus fines”.
II.1.2.4.a) Conclusiones asociadas
La conclusión asociada a esta recomendación e incluida en el anterior Informe era la siguiente:
4. El inventario de bienes patrimoniales que habían sido adjudicados al Fondo de
Garantía Salarial hasta el 31 de diciembre de 2013 constaba de 46 elementos por un
valor de adjudicación total de 32.178.542 euros, algunos cuyo origen databa del año
1986, existiendo bienes con valor muy residual. A pesar de lo establecido en el artículo
33 del mencionado Real Decreto 505/1985, el Fondo de Garantía Salarial no devolvió
al tráfico jurídico patrimonial ningún bien de los que integraba su patrimonio durante
los ejercicios 2011, 2012 y 2013”.
II.1.2.4.b) Actuaciones realizadas por la entidad
El saldo del inventario de bienes patrimoniales del FOGASA a 31 de diciembre de 2020 ascendía a
34.112.237,21 euros, siendo su composición la siguiente:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 37
CUADRO N.º 11
INVENTARIO DE BIENES PATRIMONIALES DEL FOGASA
31 de diciembre de 2020
(Euros)
TIPOS DE BIENES
VALOR EN
INVENTARIO
%
PROPIEDAD INDUSTRIAL
17.262.699,19
50,61
BIENES INMUEBLES
16.731.774,30
49,05
MAQUINARIA
108.872,95
0,32
JOYAS
7.784,77
0,02
ACCIONES (Sociedad Troiga S.A)
1.106,00
0,00
TOTAL
34.112.237,21
100
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el FOGASA.
Como se desprende del cuadro anterior, la propiedad industrial, es decir, las marcas adjudicadas al
FOGASA procedentes de empresas desaparecidas, suponen el 50,61 % del total valor del
inventario, mientras que los bienes inmuebles (edificios, pisos, trasteros, plazas de garaje y fincas
rústicas) suponen el 49,05 %.
En concreto, el importe de 17.262.699,19 euros de los bienes de “Propiedad Industrial”
corresponden en su totalidad a una marca, que fue dada de alta en el inventario del FOGASA con
fecha 8 de septiembre de 1997. En relación con este activo, existe una dotación en la cuenta de
“Deterioro de valor de activos en estado de venta del 100 % del importe, dado que el organismo no
espera recuperar nada por la venta de esta marca.
El siguiente gráfico muestra la evolución del saldo del inventario en el período 2013 a 2020:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 38
GRÁFICO N.º 5
EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN DEL INVENTARIO DEL FOGASA
Ejercicios 2013 a 2020
(Euros)
Fuente: Elaboración propia con información extraída de las cuentas anuales individuales rendidas por el FOGASA.
Durante los ejercicios 2013 a 2016 no se realizó ninguna devolución al tráfico jurídico de los bienes
adjudicados al FOGASA. Las bajas de bienes en el inventario en dicho período se produjeron por
causas distintas a la venta (en concreto, baja de dos marcas registrales por caducidad en el ejercicio
2013, cesiones a título gratuito de dos propiedades al Ayuntamiento de Riopar en 2014, y bajas de
marcas por fin de vigencia registral en los ejercicios 2015 y 2016).
En relación con las medidas adoptadas por el FOGASA para iniciar el procedimiento para la
desafectación de los bienes que figuran en su inventario, este organismo creó en el mes de junio
de 2017 un Servicio de Patrimonio, “estableciéndose como objetivo de partida la depuración física
y jurídica de los bienes adjudicados. Posteriormente, se fueron licitando procedimientos de subastas
y de adjudicaciones directas de determinados bienes”, de acuerdo con la información facilitada por
el FOGASA a este Tribunal.
A partir del ejercicio 2017, el Servicio de Patrimonio realizó diversas operaciones de devoluciones
al citado tráfico jurídico, siendo las más significativas las efectuadas en los ejercicios 2019 y 2020,
en los que se produjeron bajas por importe de 421.213,46 euros y 992.910,10 euros,
respectivamente.
93.887,19
3.944.438,64
284.166,00 264.889,54
679.308,19
105.492,65
152.724,96
12.727,08
68.747,46 220.562,05
421.213,46
992.910,10
31.593.120,79
35.432.066,78 35.563.507,82 35.550.780,74
35.482.033,28
35.526.360,77 35.105.147,31
34.112.237,21
25.000.000
26.000.000
27.000.000
28.000.000
29.000.000
30.000.000
31.000.000
32.000.000
33.000.000
34.000.000
35.000.000
36.000.000
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
4.500.000
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
SALDO FINAL DEL EJERCICIO
ALTAS Y BAJAS
ALTAS BAJAS SALDO A FINAL DEL EJERCICIO
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 39
En concreto, en el ejercicio 2019 se dio de baja una finca rústica cuyo valor en inventario era de
421.213,46 euros, enajenada mediante procedimiento de subasta pública por importe de 22.030
euros
18
.
Por su parte, en el ejercicio 2020 se dieron de baja diez bienes del inventario (ocho fincas rústicas,
un solar y un inmueble) por valor conjunto de 992.910,10 euros. El inmueble, con un valor en
inventario de 601.012,10 euros, fue enajenado mediante adjudicación directa por un importe de
937.125,00 euros, y las fincas y el solar con valor de inventario de 391.898,00 euros fueron
enajenados por importe de 209.278,88 euros.
Al presupuesto del ejercicio 2020 se imputó un importe de 234.281,25 euros correspondiente al
inmueble (el resto se imputó al presupuesto del ejercicio siguiente), así como los 209.278,88 euros
correspondientes a las ocho fincas rústicas y al solar.
Resulta conveniente señalar que el mantenimiento de los bienes inmuebles en el inventario del
FOGASA conlleva aparejados unos gastos que en los ejercicios 2019 y 2020 ascendieron a
140.100,41 y 92.476,47 euros, respectivamente, correspondientes al pago de Impuesto de Bienes
Inmuebles, tasas de residuos, tasas de alcantarillado, vados, gastos de comunidad, gastos de
mantenimiento y certificaciones energéticas, entre otros.
Por otra parte, con fecha 5 de marzo de 2020 el FOGASA inició el procedimiento de subasta del
nombre comercial y 37 marcas, que finalmente fue declarada desierta con fecha 30 de diciembre
de 2020.
Además de los procedimientos anteriores, el Servicio de Patrimonio también ha promovido otros
procedimientos de devoluciones de bienes al tráfico jurídico mediante subastas públicas, si bien
resultaron finalmente desiertas. En concreto, en el período 2017 a 2020 se produjeron once
procedimientos de subastas con este resultado.
II.1.2.4.c) Valoración sobre la eficacia de las acciones
La creación del Servicio de Patrimonio por parte de FOGASA en el mes de junio de 2017 se
considera una medida positiva para el cumplimiento de la recomendación efectuada a este
organismo, con la finalidad de devolver al tráfico jurídico los bienes adjudicados al FOGASA y que
no son necesarios para el cumplimiento de sus fines.
Asimismo, las actuaciones del FOGASA tendentes a la devolución al tráfico jurídico de estos bienes
han evolucionado positivamente en los últimos ejercicios, aunque el porcentaje de bienes
enajenados es escaso, de manera que sigue presentando bienes en su inventario cuyo valor de
mercado es nulo.
En consecuencia, la recomendación se considera cumplida parcialmente.
II.1.2.5. MODELO DE SOLICITUD
La recomendación dirigida al FOGASA en el anterior Informe relativa al modelo de solicitud fue la
siguiente:
“El Fondo de Garantía Salarial debería aprobar una Resolución relativa al modelo de
solicitud de prestaciones de garantía salarial en el que sea obligatorio que el trabajador
18
En el ejercicio 2019 también se efectuó una minoración por redondeo por importe de -0,46 euros.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 40
haga constar en la propia solicitud si ha percibido o no prestaciones de incapacidad
temporal para los mismos meses en que solicita el pago de salarios”.
II.1.2.5.a) Conclusiones asociadas
La conclusión asociada a esta recomendación figuraba en el anterior Informe, y era la siguiente:
9. Las Unidades Administrativas Periféricas no disponen de información sobre los
procesos de pago delegado de incapacidad temporal a cargo del Instituto Nacional de
la Seguridad Social y del Instituto Social de la Marina, ni de los procesos de pago
directo y delegado de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social, por lo que, como consecuencia de esta falta de
información, en el reconocimiento de las prestaciones de garantía salarial existe el
riesgo de que el organismo efectúe pagos en exceso.
II.1.2.5.b) Actuaciones realizadas por la entidad
La Resolución de 11 de noviembre de 2020, de la Secretaría General del FOGASA, modificó el
modelo de solicitud de las prestaciones de garantía salarial, reguladas en el artículo 33 del Estatuto
de los Trabajadores.
El Anexo I de la citada Resolución incluyó por primera vez el apartado 4.3.5, en el cual se señala
que, en caso de que el solicitante se hubiera encontrado en situación de incapacidad temporal en
el período por el que solicita prestación, deberá informar acerca de la fecha de inicio y de la fecha
de fin de esta.
Asimismo, desde el 6 de abril de 2021, los instructores del FOGASA cuentan con acceso a las
siguientes transacciones de incapacidad temporal del Instituto Nacional de la Seguridad Social
(INSS): III57 “Consulta de subsidios”, IN430 “Consulta resumida de solicitudes/expedientes de IT”,
e IN450 “Consulta resumida de expedientes maternidad/paternidad”.
II.1.2.5.c) Valoración sobre la eficacia de las acciones
Dado que en el modelo de solicitud ya consta un apartado relativo al importe de la prestación por
incapacidad temporal recibida por el trabajador de cara al cálculo de las prestaciones de garantía
salarial, y que de esta manera el FOGASA dispone de información sobre los procesos de pago
delegado de incapacidad temporal a cargo del INSS, del Instituto Social de la Marina (ISM) y de las
Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social, la recomendación se considera cumplida.
II.1.2.6. APROBACIÓN Y PUBLICACIÓN DE INDICADORES
La recomendación dirigida al FOGASA en el anterior Informe relativa a la aprobación y publicación
de indicadores, fue la siguiente:
El Fondo de Garantía Salarial debería aprobar y publicar periódicamente indicadores
relativos al número de expedientes pendientes de instrucción, de revisión, de aprobación
y de pago, porcentajes de juicios a los que asisten los Letrados, tiempo medio de
resolución de expedientes, etc., en virtud de los principios de publicidad y transparencia
recogidos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 41
II.1.2.6.a) Conclusiones asociadas
La conclusión asociada que constaba en el anterior Informe era la siguiente:
5. La elaboración y el control de los datos estadísticos relativos a la asistencia a los
juicios directos por parte del Fondo de Garantía Salarial presentaba muchas
limitaciones y numerosos errores, lo que ha impedido al organismo realizar un
seguimiento adecuado de las sentencias y, consecuentemente, la correcta defensa de
los recursos públicos que debe gestionar.
No obstante lo anterior y aun careciendo de estadísticas fiables, la ausencia de datos
de asistencia de Letrados en las Unidades Administrativas Periféricas de Badajoz,
Baleares, Soria, Zamora y Melilla implica la existencia de un riesgo en la gestión de
los fondos públicos, ya que la incomparecencia del organismo al juicio directo puede
suponer, sin más, la aceptación de las pretensiones del trabajador por parte del juez”.
II.1.2.6.b) Actuaciones realizadas por la entidad
En la página web del FOGASA, así como en el Portal de Transparencia, se publican estadísticas
mensuales relativas a las prestaciones de garantía salarial abonadas clasificadas por Comunidades
Autónomas, por Provincias, por motivo de la solicitud, por actividad empresarial y por tamaño de las
empresas, entre otras variables.
Asimismo, también se publican las Memorias de Actividades del FOGASA
19
, que incluyen las
actuaciones judiciales realizadas en cada ejercicio, el número de expedientes tramitados y los
expedientes pendientes de tramitar al final de cada ejercicio, entre otra información.
Por el contrario, otro tipo de datos como son el número de solicitudes de prestaciones de garantía
salarial presentadas o el tiempo medio de resolución de expedientes de prestaciones de garantía
salarial siguen sin publicarse.
II.1.2.6.c) Valoración sobre la eficacia de las acciones
De acuerdo con lo anterior, este Tribunal considera cumplida parcialmente la recomendación.
II.1.2.7. INFORMACIÓN SOBRE EMPRESAS DECLARADAS EN CONCURSO DE
ACREEDORES
La recomendación dirigida al FOGASA en el anterior Informe, relativa a la información sobre
empresas declaradas en concurso de acreedores, fue la siguiente:
El Fondo de Garantía Salarial debería establecer un procedimiento que le permita
verificar que dispone de la información sobre la totalidad de empresas declaradas en
concurso de acreedores en cada ejercicio.
II.1.2.7.a) Conclusiones asociadas
La conclusión asociada incluida a la anterior recomendación era la siguiente:
19
La Memoria de Actividades del FOGASA correspondiente al ejercicio 2020 todavía no ha sido aprobada ni publicada.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 42
6. El Fondo de Garantía Salarial carece una aplicación informática centralizada para el
seguimiento y control de los procedimientos concursales y tampoco dispone de un
manual de procedimiento para las Unidades Administrativas Periféricas, donde se
indiquen las actuaciones a realizar por estas ante la jurisdicción mercantil.
Asimismo, el organismo no tiene establecido un procedimiento que le permita conocer
la totalidad de empresas declaradas en concurso, ni existe un cauce de comunicación
formal entre las Unidades Administrativas Periféricas y la administración concursal, lo
que conlleva un riesgo para la gestión de los fondos públicos, ante la posibilidad de no
incluirse en la liquidación definitiva del concurso los créditos a favor del organismo, o
ante la posible existencia de pagos duplicados a los trabajadores (por parte de la
administración concursal y del Fondo de Garantía Salarial por el mismo concepto)”.
II.1.2.7.b) Manifestaciones efectuadas por la entidad
Según han manifestado los responsables del FOGASA durante los trabajos de fiscalización, no se
considera relevante conocer el dato relativo a la totalidad de las empresas declaradas en concurso,
ya que, a su juicio, sólo interesan los concursos de las empresas en que haya créditos laborales o
se presuma la posibilidad de su existencia, las cuales pueden causar la responsabilidad del
organismo.
Así, el FOGASA señala que el artículo 514 de la Ley Concursal y el artículo 33.3 del Estatuto de los
Trabajadores establecen la obligación del juez del concurso de citar de oficio o a instancia de parte
al FOGASA desde el momento en que se tenga conocimiento de la existencia de créditos laborales
o se presuma la posibilidad de su existencia, y en el supuesto de que no se comuniquen estos
créditos, el FOGASA considera que no debe asumir las obligaciones señaladas anteriormente. En
consecuencia, la propia normativa garantiza, a su juicio, que, como consecuencia de la
comunicación por parte del juez, el FOGASA ya disponga de la información sobre los concursos de
acreedores que pueden generar su responsabilidad, motivo por el cual no ha establecido ni tiene
prevista la implementación de ningún procedimiento en este sentido, al no considerarlo necesario.
II.1.2.7.c) Valoración sobre las manifestaciones efectuadas por la entidad
Si bien es cierto que el juez del concurso del empresario tiene obligación de citar de oficio o a
instancia de parte al FOGASA desde el momento en que tenga conocimiento de la existencia de
créditos laborales o se presuma la posibilidad de su existencia, lo cual le garantizaría conocer la
totalidad de empresas declaradas en concurso, el FOGASA sigue sin disponer de una aplicación
informática centralizada para el seguimiento y control de los procedimientos concursales y de un
manual de procedimiento para gestionar estos concursos.
A este respecto conviene precisar que existe un Registro Público Concursal, desde el 3 de marzo
de 2014, de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 892/2013, de 15 de noviembre, por el que
se regula el Registro Público Concursal que contiene el régimen de su funcionamiento y cuyo
acceso es público, gratuito y permanente.
Por tanto, la parte de la recomendación relativa a la necesidad de disponer de información de todos
los concursos resulta no aplicable, mientras que la parte de la recomendación que se refiere a la
necesidad de disponer de una aplicación informática de gestión centralizada de los concursos y de
un manual de procedimiento no ha sido cumplida.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 43
II.2. ANÁLISIS DEL GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES
FORMULADAS AL GOBIERNO POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES
CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS
II.2.1. Cobro de las indemnizaciones en tiempo razonable
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 10 de
octubre de 2017, a la vista del anterior Informe, acordó instar al Gobierno a:
“Tomar las medidas necesarias para garantizar el cobro de las indemnizaciones de los
trabajadores acogidos al FOGASA en tiempos razonables, en la línea de lo propuesto
por el Defensor del Pueblo”.
El anterior Informe ya ponía de manifiesto el considerable retraso existente en el pago de las
prestaciones de garantía salarial (salarios e indemnizaciones) por parte del FOGASA, alcanzando
en el ejercicio 2013 un plazo medio de 201,52 días, haciendo referencia, además, a otras
circunstancias relacionadas con ello. Concretamente, las conclusiones referidas a estas incidencias
eran las siguientes:
2. El plazo medio de tramitación de los expedientes de prestaciones de garantía salarial
por el organismo en el ejercicio 2013 fue de 201,52 días, plazo superior respecto al del
año anterior, cuya media fue de 185,47 días. Al respecto hay que señalar que en las
tres Unidades Administrativas Periféricas del Fondo de Garantía Salarial más
colapsadas por el cúmulo de expedientes pendientes de tramitar (Barcelona, Madrid y
Valencia) el plazo medio fue bastante más elevado, alcanzando la cifra de 395, 379 y
354 días, respectivamente
(…)
7. Las medidas adoptadas por el Fondo de Garantía Salarial para hacer frente a la
acumulación de expedientes pendientes de resolver existentes a principios del
ejercicio 2013, tales como la formalización de un contrato con una empresa privada, la
contratación de personal interino, la aprobación de un plan de choque abonando al
personal del Fondo de Garantía Salarial una determinada cantidad por cada
expediente instruido fuera del horario laboral o la ejecución del denominado “Proyecto
GRETA”, no fueron suficientes para paliar dicha situación en el ejercicio 2013. Es más,
a fecha 7 de abril de 2014, los expedientes pendientes de tramitación se habían
incrementado un 11% respecto a los existentes a 31 de diciembre de 2013, en la que
existía un total de 245.242 expedientes pendientes.
(…)
2. El Fondo de Garantía Salarial resolvió 118.863 expedientes ordinarios de prestaciones
de garantía salarial, el 75% del total de los aprobados en el ejercicio 2013, con
posterioridad al plazo máximo de tres meses previsto en el Real Decreto 505/1985
para dictar la correspondiente resolución. De estos, un total de 7.409 fueron
denegados, a pesar de que por aplicación del silencio administrativo en sentido
positivo deberían haber sido estimados. Es más, el propio organismo aprobó 101
expedientes argumentando el silencio administrativo positivo.
En consecuencia, existe el riesgo de que, ante una denegación de la solicitud del
trabajador por parte del Fondo de Garantía Salarial, éste interponga una demanda,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 44
argumentando, además de las alegaciones concretas contra la denegación, la
aplicación del silencio administrativo positivo, lo que supondría un evidente riesgo para
los fondos públicos que gestiona el organismo”.
Tal y como señala la Comisión Mixta, el retraso en el pago de las prestaciones de garantía salarial
por parte del FOGASA también fue puesto de manifiesto por el Defensor del Pueblo, como
consecuencia de las quejas presentadas por trabajadores afectados, exponiendo el retraso en la
resolución y pago de las prestaciones de garantía salarial.
Destaca la queja número 12025654, de 2 de marzo de 2015, en la que se señala que tras nueve
meses desde la solicitud de una trabajadora, la misma aún no había sido grabada en la aplicación
informática correspondiente. Por dicha queja, el Defensor del Pueblo recordó al FOGASA, entre
otros aspectos, su obligación de resolver los procedimientos en el plazo establecido. A este
respecto, debe recordarse que el plazo máximo de resolución, de acuerdo con el artículo 28.7 del
Real Decreto 505/1985, es de tres meses.
Por otro lado, la queja número 16003042, de 29 de noviembre de 2016, trataba en concreto los
retrasos existentes en la UAP de Tenerife, llegando a resolverse los expedientes a los trece meses
de su solicitud, debido a la insuficiente dotación de personal.
A raíz de dicha queja, el Defensor del Pueblo solicitó al FOGASA “Adoptar cuantas medidas sean
necesarias en el marco de lo previsto en el artículo 69 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30
de octubre, para conseguir que la Unidad Periférica de Tenerife de FOGASA adecue los tiempos
de tramitación de expedientes al máximo de tres meses previsto en la normativa de aplicación.
II.2.1.1. ACTUACIONES REALIZADAS POR LA ENTIDAD
A 31 de diciembre de 2020, el FOGASA solo tenía pendientes de resolver 2.154 expedientes de
prestaciones de garantía salarial, la menor cifra en los últimos ocho años. Asimismo, el número de
expedientes pendientes de resolver a dicha fecha representó tan solo el 2,89 % de las solicitudes
presentadas a lo largo del ejercicio, porcentaje muy razonable teniendo en cuenta que en los
ejercicios 2013 y 2014 los expedientes pendientes de resolver representaron el 81,11 % y 38,42 %,
respectivamente, del total de solicitudes, por lo que el FOGASA está resolviendo un volumen
razonable de expedientes de estas prestaciones de garantía salarial.
Por otra parte, conviene tener presente que, si el FOGASA no resuelve los expedientes en el plazo
legalmente establecido, se aplica el silencio administrativo positivo, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 33 del Estatuto de los Trabajadores, que establece que el solicitante podrá entender
estimada por silencio administrativo la solicitud de reconocimiento de las obligaciones con cargo al
FOGASA si, transcurrido el plazo máximo establecido, no ha recaído resolución expresa.
Dicho plazo máximo para dictar resolución en primera instancia en relación con las prestaciones de
garantía salarial satisfechas por el FOGASA es de tres meses, contados a partir de la presentación
en forma de la solicitud, de acuerdo con lo establecido en el artículo 28.7 del Real Decreto 505/1985.
La aplicación del silencio positivo en la resolución de los expedientes de prestaciones de garantía
salarial dio lugar, en el período comprendido entre los ejercicios 2013 a 2020, a dos situaciones que
fueron contrarias a los principios de buena gestión financiera, tal y como se expone a continuación
y se resume en el cuadro siguiente:
1ª. Por un lado, debido a la acumulación de expedientes de prestaciones de garantía salarial sin
resolver derivados del gran número de solicitudes que tuvo que tramitar el FOGASA a partir del
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 45
año 2008, el plazo medio de resolución en el período señalado fue muy superior a los tres
meses establecidos en la normativa, por lo que el FOGASA tuvo que abonar prestaciones de
garantía salarial estimadas por silencio administrativo positivo, tanto si el trabajador cumplía
con los requisitos necesarios para ello como si no los cumplía.
2ª. Por otro lado, también se produjo la circunstancia de que si el trabajador no cumplía los
requisitos establecidos para el abono de las prestaciones de garantía salarial, o la solicitud se
había presentado por el trabajador por un importe superior a los límites máximos establecidos
en el Estatuto de los Trabajadores, el FOGASA podía llegar a tener que abonar el importe total
solicitado por el trabajador, todo ello en cumplimiento de sentencias judiciales, y de acuerdo
con el criterio adoptado por el Tribunal Supremo
20
.
El cuadro siguiente muestra las cantidades abonadas por el FOGASA en el período analizado
derivadas de estas dos situaciones en las que se aplicó el silencio administrativo positivo: a) por
haberse superado el plazo máximo de resolución de tres meses, habiendo podido el trabajador
cumplir o no cumplir los requisitos legales, y b) por ejecución de sentencia judicial, al no cumplir el
trabajador los requisitos legales para el abono de las prestaciones, o bien por superar el importe de
la solicitud los límites máximos establecidos:
CUADRO N.º 12
IMPORTES ABONADOS POR FOGASA POR SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
Ejercicios 2013 a 2020
(Euros)
EJERCICIOS
IMPORTE DE
PRESTACIONES
ABONADAS POR EL
FOGASA
(1)
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
POR HABERSE SUPERADO EL PLAZO MÁXIMO DE
TRES MESES
POR EJECUCIÓN DE SENTENCIA JUDICIAL
N.º de
exptes.
Importe
(2)
%
(2) / (1)
N.º de
exptes.
Importe
(3)
%
(3) / (1)
2013
1.373.609.844,53
152.911
1.015.157.424,66
73,90
36
140.366,93
0,01
2014
2.288.599.845,57
239.961
2.043.518.251,70
89,29
47
226.393,33
0,01
2015
1.136.545.150,17
92.292
672.507.303,07
59,17
57
235.344,62
0,02
2016
1.043.071.716,55
60.444
464.657.340,77
44,55
199
664.202,77
0,06
2017
590.598.830,09
10.855
70.271.054,57
11,90
108
273.200,06
0,05
2018
556.101.689,79
1.636
11.611.127,40
2,09
271
2.094.500,22
0,38
2019
520.965.624,66
626
4.060.091,05
0,78
207
2.325.697,91
0,45
2020
459.149.445,97
204
1.402.191,47
0,31
101
750.284,60
0,16
TOTAL
7.968.642.147,33
558.929
4.283.184.784,69
53,75
1.026
6.709.990,44
0,08
Fuente: Elaboración propia con información entregada por el FOGASA.
20
Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2015, que establecía que “el plazo que tiene el organismo público
aquí recurrente para proceder a contestar a la reclamación del interesado que, según dispone el artículo 28 .7 del Real
Decreto 505/1985 «será de tres meses, contados a partir de la presentación en forma de la solicitud», añadíamos que
dicha disposición no establece ninguna excepción, por lo que se aplica a la totalidad de los expedientes cuya tramitación
corresponde al Fondo”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 46
Como se desprende del cuadro anterior, el importe de las prestaciones de garantía salarial
abonadas por el FOGASA en aplicación del silencio administrativo positivo supuso, en el período
2013 a 2020, un porcentaje del 53,83 % del conjunto de las prestaciones totales abonadas por el
organismo, principalmente en los ejercicios 2013 a 2016.
Con el fin de limitar la estimación de expedientes de prestaciones de garantía salarial por silencio
administrativo positivo superiores a los límites legales establecidos, el FOGASA promovió la
modificación del artículo 33 del Estatuto de los Trabajadores. En este sentido el Real Decreto-ley
19/2020, de 26 de mayo, por el que se adoptan medidas complementarias en materia agraria,
científica, económica, de empleo y Seguridad Social y tributarias para paliar los efectos del
COVID-19, añadió el apartado 11 al artículo 33 del Estatuto de los Trabajadores, para que no se
pudieran reconocer obligaciones en favor de trabajadores que no cumplieran los requisitos
solicitados para ser beneficiarios, o por cuantía superior a la que resultara por aplicación de los
límites previstos en el Estatuto de los Trabajadores
21
.
Por tanto, a partir del 28 de mayo de 2020, fecha de entrada en vigor del citado Real Decreto-ley
19/2020, solo se reconocen por silencio administrativo positivo las prestaciones de garantía salarial
a aquellos trabajadores que cumplen los requisitos establecidos en la ley y, asimismo, se establece
la imposibilidad de reconocer estas prestaciones por importe superiores a los límites legales
establecidos.
El cuadro siguiente recoge la evolución de los tiempos de resolución de expedientes de prestaciones
de garantía salarial para el período 2013 a 2020:
21
El apartado 11 introducido en el artículo 33.11 del Estatuto de los Tra bajadores, indica: El Fondo procederá a la
instrucción de un expediente para la comprobación de la procedencia de los salarios e indemnizaciones reclamados,
respetando en todo caso los límites previstos en los apartados anteriores. Concluida la instrucción del expediente, el
órgano competente dictará resolución en el plazo máximo de tres meses contados desde la presentación en forma de la
solicitud. La notificación al interesado deberá ser cursada dentro del plazo de 10 días a partir de la fecha en que el acto
haya sido dictado. Transcurrido dicho plazo sin que haya recaído resolución expresa, el solicitante podrá entender
estimada por silencio administrativo la solicitud de reconocimiento de las obligaciones c on cargo al Fondo, sin que en
ningún caso pueda obtenerse por silencio el reconocimiento de obligaciones en favor de personas que no puedan ser
legalmente beneficiarias o por cuantía superior a la que resulte por aplicación de los límites previstos en los apartados
anteriores. La resolución expresa posterior al vencimiento del plazo solo podrá dictarse de ser confirmatoria del
reconocimiento de la obligación, en favor de personas que puedan ser legalmente beneficiarias y dentro de los límites
previstos en los apartados anteriores.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 47
CUADRO N.º 13
PLAZO DE RESOLUCIÓN DE LOS EXPEDIENTES DEL FOGASA
Ejercicios 2013 a 2020
EJERCICIOS
Nº DE
EXPEDIENTES(1)
MENOS DE 90 DÍAS
%
MÁS DE 90 DÍAS
%
2013
82.015
51,06
48,94
2014
271.340
11,56
88,44
2015
132.022
44,93
55,07
2016
118.858
60,97
39,03
2017
76.924
88,28
11,72
2018
106.370
98,51
1,49
2019
65.999
99,41
0,59
2020
67.100
99,60
0,40
TOTAL
920.628
70,86
29,14
Fuente: Elaboración propia con información extraída de la aplicación Prestafogas@.
(1) El número de expedientes resueltos no coincide con los datos que figuran en los cuadros n.º 3 y n.º 6,
debido a que el análisis del plazo de resolución de los expedientes se ha efectuado por este Tribunal
con los datos extraídos de la aplicación Prestafogas@, entregados por el FOGASA, al ser la única fuente
de datos con detalle individualizado por expediente. Los mismos no eran coincidentes con las cifras
resumen entregadas por el FOGASA.
Como se desprende del cuadro anterior, entre 2013 y 2015 el plazo de resolución de los expedientes
de prestaciones de garantía salarial se incumplió en un porcentaje de expedientes muy próximo o
superior al 50 %. El ejercicio 2014 es el peor año de esta serie, dado que el 88,44 % de los
expedientes fueron resueltos en un plazo superior a 90 días, durante dicho ejercicio estaba en vigor
una encomienda de gestión a Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P. -TRAGSATEC-
con la finalidad de tramitar los expedientes de prestaciones, en cuya formalización y ejecución ya
se señalaron en el anterior Informe varias deficiencias, entre otras: los empleados de la empresa
pública realizaron la instrucción de expedientes de garantía salarial sin tener reconocida la
competencia legal para ello; la formalización de la encomienda fue antieconómica para los fondos
públicos que gestiona el FOGASA, dado que el coste final de la encomienda fue superior al previsto,
y también superior al importe que el organismo abonó a los funcionarios que voluntariamente se
acogieron para instruir expedientes fuera del horario laboral; y alteración en el orden de despacho
de expedientes.
En el año 2015 comienza el punto de inflexión, siendo prácticamente igualados al 50 % los
expedientes resueltos dentro del plazo, y los que superan este, comenzándose a resolver un mayor
número de expedientes en plazo. Será a partir del ejercicio 2018 donde los expedientes resueltos
fuera de plazo sean una excepción.
En resumen, teniendo en cuenta el promedio de estos porcentajes en el periodo 2013 a 2020, el
30,71 % de expedientes de prestaciones de garantía salarial se resolvieron en un plazo superior a
90 días, por lo que se aplicó el silencio administrativo positivo, con el consiguiente riesgo para los
fondos públicos, si bien en los tres últimos ejercicios son prácticamente inexistentes los expedientes
resueltos fuera de plazo.
II.2.1.2. VALORACIÓN SOBRE LA EFICACIA DE LAS ACCIONES
Dado que la resolución de los expedientes se efectúa en un plazo razonable y que se han solventado
las disfunciones derivadas de la aplicación del silencio administrativo positivo, se considera que el
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 48
acuerdo de la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas ha sido cumplido,
habiéndose subsanado sustancialmente las deficiencias puestas de manifiesto en el anterior
Informe.
No obstante conviene volver a mencionar el riesgo de que en un futuro se incrementen
considerablemente los expedientes de prestaciones de garantía salarial como consecuencia de la
finalización de las sucesivas prórrogas de los ERTEs, la última de las cuales tiene vigencia hasta el
31 de marzo de 2022, así como a la finalización de la suspensión del deber de solicitar concurso de
acreedores para aquellos deudores que se encuentren en estado de insolvencia a partir del 1 de
julio de 2022 y que aumenten, en consecuencia, las empresas declaradas en concurso, por lo que
esta incidencia pudiera volver a producirse en el futuro, para lo cual debería planificarse alguna
medida que permitiera, en su caso, dar respuesta inmediata a esta situación.
II.2.2. Medidas para evitar atrasos en la resolución y cobro de las prestaciones
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 10 de
octubre de 2017, a la vista del anterior Informe, acordó instar al Gobierno a:
“Tomar las medidas oportunas para evitar, en lo sucesivo, que se repitan los grandes
atrasos en la resolución y cobro de las prestaciones, así como instar a las distintas
administraciones implicadas a que realicen cuantos ajustes en comunicación sean
necesarios para garantizar el necesario intercambio de informaciones entre las mismas”.
II.2.2.1. ACTUACIONES REALIZADAS POR LA ENTIDAD
II.2.2.1.a) Evitar que se repitan los grandes atascos en la resolución de expedientes
Como ya se ha señalado, el FOGASA, adoptó diversas medidas para evitar los grandes atascos en
la resolución de los expedientes, en particular aprobó la Resolución de 21 de febrero de 2019, de
la Secretaría General del Fondo de Garantía Salarial, por la que se establece un procedimiento de
instrucción y categorización a nivel nacional de expedientes de prestaciones de garantía salarial,
cuyo análisis se ha efectuado en el Subepígrafe II.1.2.1.
II.2.2.1.b) Intercambio de información con otras Administraciones
Tal y como se ha indicado en el Subepígrafe II.1.2.3, el FOGASA sigue enviando a la AEAT
información relativa a las prestaciones de garantía salarial abonadas por el organismo, si bien no
remite información sobre los presuntos rendimientos del trabajo que se deriven del reconocimiento
de una relación laboral en sentencia judicial.
Y, por otra parte, a partir del ejercicio 2019, FOGASA remite con periodicidad mensual a la AEAT
unos ficheros de “Pago de Prestaciones Indebidas” para su cobro en vía ejecutiva.
Asimismo, tal y como se ha indicado en el Subepígrafe II.1.2.5, desde el 6 de abril de 2021 los
instructores del FOGASA cuentan con acceso a las transacciones de incapacidad temporal III57
“Consulta de subsidios”, IN430 “Consulta resumida de solicitudes/expedientes de IT”, e IN450
“Consulta resumida de expedientes maternidad/paternidad”, con el objetivo de disponer de
información sobre los procesos de pago delegado de incapacidad temporal a cargo del INSS, del
ISM y de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 49
Por último, en virtud del convenio de colaboración suscrito con fecha 31 de julio de 2015, el FOGASA
remite al Servicio Público de Empleo Estatal información relativa a los salarios de tramitación que
se han abonado a trabajadores solicitantes de prestaciones de garantía salarial, con el fin de que
ese organismo pueda llevar a cabo las regularizaciones correspondientes de las prestaciones por
desempleo.
La información se remite con periodicidad mensual, el día 20 de cada mes, en formato electrónico.
II.2.2.2. VALORACIÓN SOBRE LA EFICACIA DE LAS ACCIONES
Sobre la base de todo lo anterior, este Tribunal considera que el acuerdo de la Comisión Mixta para
las Relaciones con el Tribunal de Cuentas ha sido cumplido sustancialmente, toda vez que el
plazo de resolución de los expedientes ha disminuido significativamente, debido al menor número
de solicitudes de prestaciones de garantía salarial y a la implantación del procedimiento aprobado
mediante Resolución de 21 de febrero de 2019, y a que se han establecido procedimientos de
intercambio de información con otras Administraciones, para el control de la concurrencia entre las
prestaciones de garantía salarial y los subsidios de incapacidad temporal y las prestaciones por
desempleo. Asimismo, se intercambia información con la AEAT sobre los presuntos rendimientos
del trabajo que se deriven del reconocimiento de una relación laboral en sentencia judicial y también
con la finalidad de recaudar prestaciones de garantía salarial abonadas indebidamente.
II.2.3. Dotación de la plantilla necesaria para una gestión diligente
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 10 de
octubre de 2017, a la vista del anterior Informe, acordó instar al Gobierno a:
Dotar al Fondo de Garantía Salarial de la plantilla necesaria para hacer frente a una gestión
diligente, en especial aumentar la plantilla de Letrados y Letradas del Organismo.
Respecto al acuerdo de la Comisión Mixta instando al Gobierno a dotar al FOGASA de la plantilla
necesaria para una gestión diligente, se da por reproducida aquí la valoración sobre la
recomendación recogida en el Subepígrafe II.1.2.1 de este Informe.
En relación con la parte del acuerdo de la Comisión Mixta que insta al Gobierno a aumentar la
plantilla de Letrados y Letradas del Organismo, debe tenerse en cuenta que en el anterior Informe
figuraba la siguiente conclusión relacionada con este tema:
“3. La asistencia a los juicios indirectos por parte de los Letrados del Fondo de Garantía
Salarial en los ejercicios 2012 y 2013 se situó en torno a un escaso 30% del total. Por
su parte, de los juicios a los que asistieron los Letrados en estos ejercicios, en torno al
56% concluyeron con sentencias favorables al organismo, lo que denota que la
asistencia a los juicios de los Letrados es un instrumento eficaz para una más eficiente
gestión de los recursos públicos.
Asimismo, los porcentajes de asistencia de los Letrados a los juicios indirectos fueron
muy dispares dependiendo de la Unidad Administrativa Periférica que se tratase,
siendo especialmente significativos los casos de Badajoz, Castellón, Jaén, Lleida, Las
Palmas y Tarragona, todas ellas con porcentajes de asistencia inferiores al 2%. Esta
situación pone de manifiesto que la falta de oposición y control en los juicios, por parte
de los Letrados del Fondo de Garantía Salarial puede suponer un grave riesgo de
abono de prestaciones de garantía salarial”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 50
El cumplimiento de lo instado por la Comisión Mixta se analiza a continuación.
II.2.3.1. ACTUACIONES REALIZADAS POR LA ENTIDAD
El siguiente gráfico refleja la evolución en el número de Letrados y Letradas existentes en el
FOGASA durante el período 2013 a 2020:
GRÁFICO N.º 6
LETRADOS Y LETRADAS HABILITADOS POR EL FOGASA
Ejercicios 2013 a 2020
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el FOGASA.
Teniendo en cuenta que nueve de los 126 Letrados y Letradas existentes en el ejercicio 2020 eran
interinos, cuyo período de permanencia en el organismo, en el momento de realizarse los trabajos
de fiscalización, finalizaría el 30 de septiembre de 2021, siendo prorrogable por otros tres meses
como máximo (es decir, con fecha de permanencia máxima hasta el 31 de diciembre de 2021), se
puede afirmar que a pesar de la recomendación efectuada por el Tribunal de Cuentas, y de lo
acordado por la Comisión Mixta, el número de Letrados y Letradas ha permanecido inalterado
durante el período señalado, con un número igual a 117 Letrados y Letradas, y ello a pesar de que
un número significativo de los mismos se encuentra en una franja de edad próxima a la jubilación,
tal y como se detalla a continuación.
El gráfico siguiente recoge el número de Letrados y Letradas del FOGASA a 31 de diciembre de
2020, clasificados por grupos de edad, con la finalidad de evidenciar la situación problemática que
podría llegar a tener el organismo en un próximo futuro si no se adoptan las medidas oportunas
para aumentar su plantilla:
117
123
112
126
121
109
116
126
100
105
110
115
120
125
130
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Número de Letrados
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 51
GRÁFICO N.º 7
LETRADOS Y LETRADAS HABILITADOS POR EL FOGASA POR EDADES
31 de diciembre de 2020
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el FOGASA.
Como se desprende del gráfico anterior, a 31 de diciembre de 2020 existían en el FOGASA un total
de 117 Letrados y Letradas habilitados (sin contar los 9 Letrados interinos), de los que el 31,62 %,
se encontraban en la franja comprendida entre los 59 y los 69 años. Es decir, en un plazo breve de
tiempo, es previsible un descenso notable en el número de Letrados y Letradas existente en el
organismo, como consecuencia de las próximas jubilaciones.
Asimismo, en relación con la carga de trabajo que soportan los Letrados y Letradas habilitados en
el FOGASA, esta es muy diferente en función de la UAP de que se trate. Se ha efectuado un análisis
de dicha carga de trabajo, considerando como variable cuantitativa el número de Juzgados de lo
Social y de lo Mercantil existentes en cada provincia (ante la dificultad de obtener información sobre
el número de citaciones de los juzgados), de acuerdo con la información facilitada por el propio
FOGASA, cuyos resultados se muestran en el cuadro siguiente:
0
50
100
150
29-38 años 39-48 años 49-58 años 59-69 años TOTAL
919
52 37
117
7,69% 16,24%
44,44% 31,62%
Letrados habilitados % por grupo de edad
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 52
CUADRO N.º 14
JUZGADOS DE LO SOCIAL Y DE LO MERCANTIL EN RELACIÓN CON EL NÚMERO DE
LETRADOS Y LETRADAS POR PROVINCIAS
31 de diciembre de 2020
PROVINCIAS
LETRADOS
HABILITADOS
(1)
JUZGADOS
JUZGADOS
POR
LETRADO
(2) / (1)
SOCIAL (*)
MERCANTIL (*)
TOTAL
(2)
LAS PALMAS
2
16
2
18
9,00
MADRID
7
46
15
61
8,71
BARCELONA
7
47
12
59
8,43
MÁLAGA
2
13
2
15
7,50
A CORUÑA
2
12
2
14
7,00
BADAJOZ
1
4
1
5
5,00
BALEARES
2
7
3
10
5,00
TENERIFE
2
8
2
10
5,00
MURCIA
3
12
2
14
4,67
CÁDIZ
2
8
1
9
4,50
PONTEVEDRA
(VIGO)
3
10
3
13
4,33
ASTURIAS
4
13
3
16
4,00
JAÉN
1
4
0
4
4,00
OURENSE
1
4
0
4
4,00
CANTABRIA
2
6
1
7
3,50
SEVILLA
5
13
3
16
3,20
VALENCIA
7
18
4
22
3,14
ALMERÍA
2
5
1
6
3,00
CÁCERES
1
3
0
3
3,00
GRANADA
3
8
1
9
3,00
LUGO
1
3
0
3
3,00
BIZKAIA
5
11
2
13
2,60
CASTELLÓN
2
4
1
5
2,50
GIRONA
2
4
1
5
2,50
NAVARRA
2
4
1
5
2,50
TARRAGONA
3
6
1
7
2,33
ZARAGOZA
4
7
2
9
2,25
ÁLAVA
2
4
0
4
2,00
LEÓN
3
5
1
6
2,00
LLEIDA
1
2
0
2
2,00
SALAMANCA
1
2
0
2
2,00
ZAMORA
1
2
0
2
2,00
ALICANTE
8
11
3
14
1,75
RESTO
32
45
4
49
1,5
TOTAL
126
367
74
441
3,5
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el FOGASA.
(*) La información disponible de los Juzgados de lo Social y de lo Mercantil es a fecha 30 de junio de 2020.
Como se desprende del cuadro anterior, existen numerosas UAP en las que el número de Juzgados
de lo Social y Mercantil existente en la provincia frente al número de Letrados y Letradas del
FOGASA es excesivo, siendo la situación especialmente complicada en las provincias de Las
Palmas (en donde se añade el hecho de que existen Juzgados en diferentes islas), Madrid,
Barcelona, Málaga y A Coruña.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 53
Asimismo, esta situación se agrava por el hecho de que los juicios se celebren el mismo día, así
como por la situación de determinadas provincias en las que los Juzgados están en distintas
localidades de la misma, por lo que estos Letrados y Letradas no pueden acudir a todos los juicios
a los que es emplazado el FOGASA ni, por tanto, realizar sus actuaciones jurisdiccionales con
eficiencia, con el consiguiente riesgo para los fondos públicos, tal y como se expone a continuación:
CUADRO N.º 15
JUICIOS DIRECTOS E INDIRECTOS EN LOS QUE HA SIDO EMPLAZADO EL FOGASA
Ejercicios 2013 a 2020
EJERCICIOS
JUICIOS
DIRECTOS
JUICIOS INDIRECTOS
EMPLAZAMIENTOS
(1)
ASISTENCIAS EN
SALA
(2)
%
(2) / (1)
2013
1.968
83.741
24.481
29,23
2014
4.676
113.554
30.812
27,13
2015
8.804
95.086
21.399
22,50
2016
2.750
50.015
4.729
9,46
2017
1.781
54.418
4.887
8,98
2018
1.747
60.221
7.959
13,22
2019
2.088
63.445
11.178
17,62
2020
1.248
67.520
11.678
17,30
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el FOGASA.
Como ya se ha señalado, los juicios directos del FOGASA son aquellos en los que el trabajador
presenta una demanda contra el organismo, por no estar de acuerdo con alguna resolución de una
prestación de garantía salarial emitida por dicho organismo, teniendo el FOGASA la obligación de
comparecer siempre en el juicio.
Por su parte, los juicios indirectos son aquellos en los que el FOGASA comparece en el
procedimiento en virtud del artículo 23 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la
jurisdicción social (supuestos de empresas incursas en procedimientos concursales, así como las
declaradas insolventes o desaparecidas), quedando a criterio del propio Letrado o Letrada el
comparecer al juicio indirecto o no, en función de diversos factores, como la cuantía del mismo, las
posibilidades de una sentencia favorable o la acumulación de varios procesos en un mismo juzgado,
lo que permite al Letrado o Letrada asistir a varios procesos en un mismo día.
Aun cuando no todos los emplazamientos suponen una citación para asistencia en Sala, en el
análisis se ha considerado esta premisa por motivos simplificadores, resultando que en el ejercicio
2013 el FOGASA asistía a un 29,23 % de juicios indirectos respecto al total del ejercicio o un
27,13 % en 2014, porcentaje que a partir de entonces empieza a descender considerablemente. En
el último ejercicio analizado, el porcentaje de asistencias a juicios indirectos fue de un 17,30 % para
el conjunto de UAP del FOGASA. En definitiva, estos porcentajes son manifiestamente escasos en
todos los ejercicios del período, destacando los de los ejercicios 2016 y 2017.
Este Tribunal seleccionó una muestra de 297 expedientes de prestaciones de garantía salarial, con
objeto de obtener datos reales en relación con la asistencia o no a los correspondientes Juzgados
de lo Social (al ser las únicas que permitían dicha cuantificación), tanto por parte de los Letrados y
Letradas del FOGASA, como por parte de la empresa en la que venían prestando sus servicios los
trabajadores, toda vez que en la aplicación informática Prestafogas@ no existe información a este
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 54
respecto, y que la información relativa a la asistencia a los juicios por parte del Letrado o Letrada
del FOGASA en la aplicación ODISEO-WEB no es fiable. El resultado del análisis se recoge en el
cuadro siguiente:
CUADRO N.º 16
COMPARECENCIAS DEL FOGASA Y LAS EMPRESAS EN LOS JUZGADOS DE LO SOCIAL
Ejercicios 2013 a 2020
EJERCICIO
MUESTRA
SELECCIONADA
ENTIDAD
COMPARECENCIAS
% COMPARECENCIAS
SI
NO
NO
CONSTA
SI
NO
NO CONSTA
2013
73 exptes.
EMPRESAS
52
21
0
71,23
28,77
0,00
FOGASA
11
19
43
15,07
26,03
58,90
2014
28 exptes.
EMPRESAS
5
9
14
17,86
32,14
50,00
FOGASA
1
9
18
3,57
32,14
64,29
2015
80 exptes.
EMPRESAS
72
8
0
90,00
10,00
0,00
FOGASA
1
12
67
1,25
15,00
83,75
2016
65 exptes.
EMPRESAS
30
34
1
46,15
52,31
1,54
FOGASA
13
52
0
20,00
80,00
0,00
2017
12 exptes.
EMPRESAS
5
5
2
41,67
41,67
16,66
FOGASA
4
6
2
33,33
50,00
16,67
2018
21 exptes.
EMPRESAS
6
8
7
28,57
38,10
33,33
FOGASA
8
12
1
38,10
57,14
4,76
2019
10 exptes.
EMPRESAS
1
5
4
10,00
50,00
40,00
FOGASA
3
1
6
30,00
10,00
60,00
2020
8 exptes.
EMPRESAS
2
5
1
25,00
62,50
12,50
FOGASA
1
6
1
12,50
75,00
12,50
Fuente: Elaboración propia con expedientes de prestaciones de garantía salarial proporcionados por el FOGASA.
De acuerdo con el cuadro anterior, en la muestra de expedientes analizada por este Tribunal, el
porcentaje de comparecencias a los juicios en los Juzgados de lo Social por parte de los Letrados
y Letradas del FOGASA no superó para ninguno de los ejercicios del período analizado el 40 % de
los procesos existentes, oscilando entre un 1,25 % de los expedientes del ejercicio 2015, y un
38,10 % de los expedientes correspondientes al ejercicio 2018, porcentaje manifiestamente escaso,
a la vista del ahorro que puede suponer la asistencia al juicio de los citados Letrados y Letradas. En
definitiva, teniendo en cuenta el promedio de estos porcentajes en el periodo 2013 a 2020, las
comparecencias en los Juzgados de lo Social alcanzaron un escaso 19,23 %, y si se considera el
número total de asistencias en la muestra analizada este porcentaje supondría el 14,14 %. Por el
contrario, las empresas asisten en porcentajes mucho mayores (si se computa el promedio de los
porcentajes de asistencia, en un 41,31 %, y si se tiene en cuenta el número total de asistencias del
período, en un 58,25 %).
Por tanto, a pesar de lo acordado por la Comisión Mixta y con lo recomendado por este Tribunal de
Cuentas, el Ministerio no ha realizado ninguna actuación para paliar el déficit estructural de Letrados
y Letradas de este organismo, y ello a pesar de la importancia de las actuaciones llevadas a cabo
por los mismos para el período analizado.
Por otra parte, este Tribunal ha cuantificado los importes que supusieron un ahorro para los fondos
públicos, derivados de las actuaciones de los Letrados y Letradas del FOGASA:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 55
CUADRO N.º 17
AHORRO DERIVADO DE LAS ACTUACIONES DE LOS LETRADOS Y LETRADAS DEL
FOGASA
Ejercicios 2013 a 2019
(Euros)
EJERCICIOS
Exoneraciones
juicios
directos
Responsabilidad
subsidiaria
jurisdicción
social
Ejecuciones
(trámites de
audiencia)
Procesos
concursales
Recursos
TOTAL
2013
2.293.321,00
14.865.755,00
2.237.126,00
66.270,00
872.402,00
20.334.874,00
2014
7.090.514,00
30.628.576,00
4.120.199,00
181.845,00
397.279,00
42.418.413,00
2015
21.617.658,94
18.507.575,33
3.484.904,22
967.765,48
767.813,61
45.345.717,58
2016
22.775.618,12
42.010.871,92
3.331.941,04
302.829,32
925.583,32
69.346.843,72
2017
13.156.893,76
17.212.800,18
1.372.764,00
71.499,30
1.049.243,08
32.863.200,32
2018
4.805.302,83
15.000.306,29
1.312.854,94
0,00
3.026.850,73
24.145.314,79
2019
8.330.832,03
43.758.933,10
N/D
N/D
N/D
52.089.765,13
Fuente: Información extraída de las Memorias de Actividades del FOGASA.
Así, para el período analizado, el ahorro medio anual ascendió a 40.934.875,51 euros. El número
medio de Letrados y Letradas en el organismo para el mismo período fue de 117. De acuerdo con
la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 y la
RPT del FOGASA de 2021, el sueldo más el complemento de destino (nivel 26) para este cuerpo
ascienden a 26.775,00 euros (este importe incluye el correspondiente a las pagas extraordinarias),
y el complemento específico a 8.794,80 euros, por lo que el importe anual de las retribuciones
calculadas para los 117 Letrados y Letradas sería inferior a 4.200.000 euros (a este importe se
añadirían las cantidades correspondientes a los trienios, la productividad y gratificaciones).
De la comparación del coste estimado del ahorro que le suponen anualmente al FOGASA sus
actuaciones jurisdiccionales con el coste de personal, se desprende un evidente beneficio para los
fondos públicos con la mera dotación de más Letrados y Letradas para el FOGASA.
Es más, el coste de funcionamiento del conjunto del FOGASA en el ejercicio 2020 ascendió a
19.764.239,29 euros (excluyendo las transferencias corrientes por prestaciones de garantía
salarial), prácticamente la mitad del ahorro medio estimado para los fondos públicos. No obstante,
conviene precisar que la información de la Memoria de Actividades del FOGASA relativa a las
actuaciones jurisdiccionales no es coherente con la información contenida en la aplicación
informática ODISEO WEB, tal y como ya se ha indicado anteriormente en el Subepígrafe II.1.2.2.
Y todo ello sin contar los beneficios secundarios para los fondos públicos derivados de sus
actuaciones, tales como el ahorro de cotizaciones a la Seguridad Social que pudieran derivar de
que el juez reconozca una relación laboral, ahorro en prestaciones por desempleo derivadas de
esta nueva relación laboral, así como la prevención de otro tipo de prestaciones fraudulentas
relacionadas con situaciones irregulares.
II.2.3.2. VALORACIÓN SOBRE LA EFICACIA DE LAS ACCIONES
Como ya se ha señalado, una de las consecuencias de la escasez de Letrados y Letradas en las
provincias con un mayor número de juicios indirectos es la imposibilidad física de acudir a todos
ellos.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 56
A este respecto, no hay que olvidar que el riesgo de abono de prestaciones de garantía salarial
obtenidas de forma fraudulenta aumenta considerablemente en aquellas provincias cuyas UAP no
disponen de los recursos humanos suficientes para asistir a los juicios a los que son emplazados,
así como en aquellas en que, existiendo más personal, el número de comparecencias a los juicios
es bajo.
Por tanto, la ausencia de los Letrados y Letradas en los juicios está suponiendo un claro perjuicio
directo para los fondos públicos que gestiona el FOGASA, tanto por no poder defender en juicio los
intereses del organismo, como por el devengo de los salarios de tramitación, tal y como ya se puso
de manifiesto en el anterior Informe.
En particular, es especialmente llamativa la situación que se está produciendo por el devengo de
estos salarios de tramitación, como consecuencia en buena medida de la no personación de los
Letrados y Letradas en los juicios.
Los salarios de tramitación, según dispone el artículo 56.1 del Estatuto de los Trabajadores,
proceden en casos de despido improcedente, en los cuales el empresario puede optar entre la
readmisión del trabajador o el abono de una indemnización. En caso de que se opte por la
readmisión, el artículo 56.2 señala que el trabajador tendrá derecho a los salarios de tramitación.
Los salarios de tramitación equivalen a una cantidad igual a la suma de los salarios dejados de
percibir desde la fecha de despido hasta la notificación de la sentencia que declarase la
improcedencia, o hasta que el trabajador hubiera encontrado otro empleo, si tal colocación fuera
anterior a dicha sentencia.
Por su parte, el artículo 116 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social,
determina que, si desde la fecha en que se tuvo por presentada la demanda por despido hasta la
sentencia del juzgado o tribunal que por primera vez declare su improcedencia, hubiesen
transcurrido más de noventa días hábiles, el empresario, una vez firme la sentencia, podrá reclamar
al Estado los salarios pagados al trabajador que excedan de dicho plazo.
En el supuesto de insolvencia provisional del empresario, será el trabajador el que podrá reclamar
directamente al Estado estos salarios de tramitación, siempre que no le hubieran sido abonados por
el empresario.
De acuerdo con lo anterior, los salarios de tramitación (esto es, aquellos salarios que se hubieran
devengado desde la fecha del despido hasta la fecha de la sentencia que declaró improcedente el
despido, descontadas las prestaciones por desempleo o los salarios percibidos en otro puesto de
trabajo posterior) pueden ser abonados por dos entidades:
1. En caso de insolvencia del empresario, los salarios de tramitación son satisfechos por el
FOGASA, con el límite máximo de 120 días de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto de los
Trabajadores.
2. El resto del importe de salarios de tramitación que se devenguen deberán ser abonados por el
Estado (Ministerio de Justicia).
Así, el Real Decreto 418/2014, de 6 de junio, por el que se modifica el procedimiento de tramitación
de las reclamaciones al Estado por salarios de tramitación en juicios por despido, establece en su
artículo 2 que estarán legitimados para presentar la reclamación, tanto el empresario que, habiendo
readmitido al trabajador despedido con carácter improcedente, haya pagado los salarios de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 57
tramitación, como el propio trabajador despedido, en caso de insolvencia provisional del
empresario.
La Dirección General para el Servicio Público de Justicia del Ministerio de Justicia, conforme a lo
dispuesto en el artículo 4.1.l) del Real Decreto 453/2020, de 10 de marzo, por el que se desarrolla
la estructura orgánica básica del Ministerio de Justicia, es el órgano competente para la resolución,
y, en su caso, para proceder a la aprobación y el compromiso del gasto, así como el reconocimiento
de la obligación y propuesta de pago de las obligaciones económicas derivadas de la resolución de
dichos expedientes
22
.
El siguiente cuadro muestra los importes abonados en concepto de salarios de tramitación por parte
del FOGASA, durante el período 2016 a 2020, así como su importancia relativa en relación con el
importe total de las prestaciones de garantía salarial abonadas en el mismo período:
CUADRO N.º 18
SALARIOS DE TRAMITACIÓN ABONADOS POR EL FOGASA
Ejercicios 2016 a 2020
(Euros)
EJERCICIOS
TRABAJADORES
PRESTACIONES
ABONADAS
SALARIOS DE TRAMITACIÓN
ABONADOS
IMPORTE
%
2016
11.966
1.043.071.716,55
41.646.458,78
3,99
2017
6.872
590.598.830,09
23.577.936,23
3,99
2018
8.247
556.101.689,79
28.034.199,74
5,04
2019
8.264
520.965.624,66
27.961.166,67
5,37
2020
6.715
459.149.445,97
23.475.814,08
5,11
TOTAL
42.064
3.169.887.307,06
144.695.575,50
4,56
Fuente: Elaboración propia con información extraída de la aplicación Prestafogas@.
En los últimos cinco años, el FOGASA ha abonado por salarios de tramitación un total de
144.695.575,50 euros a 42.064 trabajadores, resultando un importe medio por trabajador de
3.439,89 euros.
Ante el evidente riesgo de existencia de trabajadores que hubieran percibido salarios de tramitación
abonados por el FOGASA aun cuando el período trabajado en la empresa fue muy breve,
circunstancia permitida por la normativa, pero manifiestamente ineficiente para los fondos públicos,
este Tribunal ha analizado la situación de aquellos trabajadores que en el período 2016 a 2020
percibieron salarios de tramitación abonados por el FOGASA, y que tuvieron un máximo de 100
días de trabajo efectivo en la empresa insolvente, y que además también habían percibido importes
de salarios de tramitación procedentes de la Dirección General para el Servicio Público de Justicia.
El importe total de salarios de tramitación abonados por esta Dirección General para el período
2016 a 2020 fue de 76.833.142,91 euros, con el siguiente desglose por ejercicio:
22
Anteriormente esta competencia correspondía a la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 58
CUADRO N.º 19
IMPORTE DE SALARIOS DE TRAMITACIÓN ABONADOS POR LA DIRECCIÓN GENERAL
PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE JUSTICIA
Ejercicios 2016 a 2020
(Euros)
EJERCICIOS
NÚMERO DE
EXPEDIENTES
IMPORTE
2016
2.029
20.892.675,03
2017
1.369
14.345.024,83
2018
1.467
19.271.009,04
2019
1.197
17.296.049,98
2020
549
5.028.384,03
TOTAL
6.611
76.833.142,91
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por la
Dirección General para el Servicio Público de Justicia.
Así, los resultados del contraste de ambas fuentes de información (trabajadores con una antigüedad
inferior a 100 días que percibieron salarios de tramitación de FOGASA y trabajadores que
percibieron salarios de tramitación de la Dirección General para el Servicio Público de Justicia), solo
para aquellos trabajadores que percibieron un importe conjunto superior a 15.000 euros, se
muestran en el cuadro siguiente:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 24/02/2022 59
CUADRO N.º 20
SALARIOS DE TRAMITACIÓN ABONADOS POR EL FOGASA Y LA DIRECCIÓN GENERAL
PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE JUSTICIA A TRABAJADORES CON ANTIGÜEDAD
INFERIOR A 100 DÍAS
Ejercicios 2016 a 2020
(Euros)
ID
TRABAJADOR
FECHA
ANTIGÜEDAD
FECHA DE
DESPIDO
DÍAS
ANTIGÜEDAD
SALARIOS DE TRAMITACIÓN ABONADOS
PROVINCIA
FOGASA
MINISTERIO DE
JUSTICIA
TOTAL
***4084**
08/03/2011
11/05/2011
65
46.354,00
37.658,56
84.012,56
BARCELONA
***4431**
01/03/2013
12/04/2013
43
3.817,00
57.075,00
60.892,00
BARCELONA
***6654**
21/03/2015
20/05/2015
61
6.854,00
46.449,06
53.303,06
BARCELONA
***0121**
27/04/2011
31/05/2011
35
24.166,00
27.291,78
51.457,78
BARCELONA
***5469**
15/05/2014
12/06/2014
29
4.772,00
25.452,32
30.224,32
ASTURIAS
***5709**
16/05/2012
18/05/2012
3
20.058,00
8.978,83
29.036,83
BARCELONA
***6657**
30/11/2012
20/02/2013
83
4.126,00
24.636,57
28.762,57
SEVILLA
***9027**
11/05/2016
03/06/2016
24
4.947,00
23.271,34
28.218,34
BARCELONA
***0788**
29/11/2018
10/12/2018
12
6.226,00
19.809,66
26.035,66
BARCELONA
**7500**
03/06/2015
10/08/2015
69
6.263,00
18.471,43
24.734,43
BARCELONA
***1414**
20/10/2016
23/01/2017
96
6.854,00
16.543,92
23.397,92
BARCELONA
***1335**
11/02/2015
02/03/2015
20
6.854,00
16.291,56
23.145,56
BARCELONA
**4056**
04/01/2013
08/03/2013
64
3.899,00
19.240,60
23.139,60
BARCELONA
***3642**
12/09/2013
14/10/2013
33
3.735,00
18.200,72
21.935,72
ZARAGOZA
***1159**
17/04/2013
04/06/2013
49
16,00
21.411,28
21.427,28
BARCELONA
***4684**
18/03/2016
18/05/2016
62
6.854,00
14.506,10
21.360,10
BARCELONA
***8476**
18/05/2015
15/08/2015
90
4.467,00
15.440,00
19.907,00
ILLES BALEARS
***3801**
27/06/2017
08/08/2017
43
2.932,00
16.759,60
19.691,60
HUELVA
***1145**
18/08/2014
07/11/2014
82
6.011,00
13.178,95
19.189,95
BARCELONA
***3672**
30/06/2017
08/08/2017
40
2.932,00
15.885,49
18.817,49
HUELVA
***4280**
30/08/2011
28/11/2011
91
1.900,00
16.035,00
17.935,00
BARCELONA
***3905**
27/06/2013
24/07/2013
28
3.560,00
14.320,00
17.880,00
LAS PALMAS
***2911**
03/11/2015
12/12/2015
40
3.546,00
14.306,14
17.852,14
ILLES BALEARS
***6188**
17/02/2015
17/04/2015
60
4.482,00
12.404,34
16.886,34
BARCELONA
***8819**
14/09/2014
30/11/2014
78