INFORME nº 1453 de 2021 de Tribunal de Cuentas, 21-12-2021
| Fecha | 21 Diciembre 2021 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS AYUDAS FINANCIERAS
GESTIONADAS EN EL MARCO DEL PROGRAMA DE
EXTENSIÓN DE LA BANDA ANCHA DE NUEVA GENERACIÓN,
EJERCICIO 2019
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988,
de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 21 de
diciembre de 2021, el Informe de Fiscalización de las ayudas financieras gestionadas en el marco
del programa de extensión de la banda ancha de nueva generación, ejercicio 2019 y ha acordado
su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el
artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 1
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 13
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR .................................................... 13
I.2. ANTECEDENTES ........................................................................................................... 13
I.2.1. Marco estratégico del PEBA-NGA ............................................................................ 14
I.2.2. Órganos gestores ..................................................................................................... 18
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ........................................................ 19
I.4. MARCO NORMATIVO .................................................................................................... 20
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE ............................................................................................... 21
I.6. TRÁMITE DE ALEGACIONES ........................................................................................ 22
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN .............................................................................. 22
II.1. ANÁLISIS DEL MARCO NORMATIVO Y ESTRATÉGICO DEL PEBA-NGA,
PLANIFICACIÓN Y DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL ....................................................... 23
II.1.1. El PEBA-NGA en la Agenda Digital Española y sus planes de desarrollo ................ 23
II.1.2. El PEBA-NGA en los Planes Estratégicos de Subvenciones .................................... 25
II.1.3. Bases reguladoras ................................................................................................... 26
II.1.4. Magnitudes económicas del PEBA-NGA .................................................................. 29
II.1.5. Evolución de las convocatorias de las ayudas PEBA-NGA ...................................... 30
II.1.6. Identificación de zonas financiables ......................................................................... 34
II.1.7. Cooperación, colaboración y coordinación con otras Administraciones
Públicas ................................................................................................................... 36
II.1.8. Acceso a infraestructuras y coordinación de obras civiles ........................................ 39
II.2. PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE AYUDAS PEBA-NGA 2019: ASPECTOS
GENERALES .................................................................................................................. 41
II.2.1. Órganos competentes y fases del procedimiento ..................................................... 41
II.2.2. Recursos para la gestión del PEBA-NGA ................................................................. 43
II.2.3. Publicación de la convocatoria 2019 ........................................................................ 46
II.3. PROCEDIMIENTO DE ADMISIÓN Y EVALUACIÓN DE SOLICITUDES 2019 ............... 46
II.3.1. Admisión de solicitudes ............................................................................................ 46
II.3.2. Evaluación de solicitudes ......................................................................................... 48
II.3.3. Distribución de subvenciones entre zonas de actuación preferentes ........................ 53
II.3.4. Comisión de Evaluación ........................................................................................... 55
II.4. CONCESIÓN Y PAGO DE LAS AYUDAS ....................................................................... 57
II.4.1. Propuesta de resolución provisional y definitiva ....................................................... 57
II.4.2. Resolución de concesión ......................................................................................... 59
II.4.3. Constitución de garantías y pago de las ayudas ...................................................... 61
II.5. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES DEL SEGUIMIENTO Y JUSTIFICACIÓN DE
SUBVENCIONES ............................................................................................................ 63
II.5.1. Modificaciones ......................................................................................................... 64
II.5.2. Pérdida del derecho al cobro de la subvención y renuncias a la ejecución del
proyecto ................................................................................................................... 65
II.5.3. Seguimiento de la ejecución de los proyectos .......................................................... 67
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II.5.4. Presentación de la cuenta justificativa y posteriores actuaciones de
comprobación y control ............................................................................................ 68
II.5.5. Certificación provisional de los proyectos ................................................................. 72
II.5.6. Procedimientos de reintegro ..................................................................................... 73
II.5.7. Cancelación de avales ............................................................................................. 76
II.5.8. Infracciones y sanciones .......................................................................................... 77
II.6. ACTUACIONES DEL ORGANISMO INTERMEDIO-FEDER EN RELACIÓN CON
LAS AYUDAS PEBA-NGA .............................................................................................. 77
II.6.1. Designación y funciones .......................................................................................... 77
II.6.2. Sistemas de información .......................................................................................... 79
II.6.3. Selección de operaciones ........................................................................................ 80
II.6.4. Certificación de gastos FEDER ................................................................................ 82
II.7. AMORTIZACIÓN DE LAS AYUDAS PEBA-NGA CONCEDIDAS EN MODALIDAD DE
“ANTICIPO FEDER” ........................................................................................................ 84
II.8. ANÁLISIS DEL GRADO DE EJECUCIÓN DE LOS OBJETIVOS DE LAS AYUDAS ....... 87
II.8.1. Grado de cumplimiento objetivos PEBA-NGA en el POPE 2014-2020 ..................... 87
II.8.2. Contribución del PEBA-NGA al incremento de los objetivos de cobertura ................ 91
II.8.3. El PEBA-NGA como instrumento de reducción de la brecha digital entre zonas
urbanas y rurales ..................................................................................................... 92
II.8.4. Información posterior de los proyectos ..................................................................... 95
II.9. ENCOMIENDAS DE GESTIÓN Y ENCARGOS A MEDIOS PROPIOS ........................... 97
II.10. CUMPLIMIENTO DE LA LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA
IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES, Y DE LA LEY 19/2013, DE 9
DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Y BUEN GOBIERNO ..................................................................................................... 100
II.10.1. Cumplimiento de la Ley Orgánica de Igualdad ....................................................... 100
II.10.2. Cumplimiento de la Ley de Transparencia, acceso a la Información Pública y
Buen Gobierno ....................................................................................................... 101
CONCLUSIONES .............................................................................................................. 102
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL MARCO NORMATIVO Y ESTRATÉGICO,
PLANIFICACIÓN Y DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL ..................................................... 102
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS A LA COORDINACIÓN CON OTRAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ................................................................................ 103
III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS AL PROCESO DE ADMISIÓN Y EVALUACIÓN DE
SOLICITUDES DE AYUDA EN LA CONVOCATORIA 2019 .......................................... 104
III.4. CONCLUSIONES RELATIVAS AL PROCESO DE CONCESIÓN Y PAGO DE LAS
AYUDAS ....................................................................................................................... 104
III.5. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SEGUIMIENTO Y JUSTIFICACIÓN DE LAS
AYUDAS ....................................................................................................................... 105
III.6. CONCLUSIONES RELATIVAS AL GRADO DE CONSECUCIÓN DE LOS
OBJETIVOS DEL PEBA-NGA ....................................................................................... 107
III.7. CONCLUSIONES RELATIVAS A LAS ENCOMIENDAS DE GESTIÓN Y A LOS
ENCARGOS A MEDIOS PROPIOS .............................................................................. 107
III.8. CONCLUSIONES RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO DE LA LEY ORGÁNICA 3/2007,
DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES,
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Y DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A
LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ..................................................... 108
RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO ASUNTOS ECONÓMICOS
Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL ....................................................................................... 108
ANEXOS ..................................................................................................................................... 111
ALEGACIONES FORMULADAS
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RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AAPP Administraciones Públicas.
ADpE Agenda Digital para España.
AGE Administración General del Estado.
AVANZA Sistema para la gestión y la tramitación administrativa de los expedientes de
las ayudas del PEBA-NGA.
BBRR 2013 Bases Reguladoras de las ayudas PEBA-NGA vigentes para la convocatoria
del ejercicio 2019, aprobadas por Orden IET/1144/2013, de 18 de junio, por
la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas con
cargo al Programa de extensión de la banda ancha de nueva generación.
BBRR 2020 Bases Reguladoras de las ayudas PEBA-NGA vigentes para la convocatoria
del ejercicio 2020, aprobadas por Orden ETD/348/2020, de 13 de abril, por
la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas con
cargo al Programa de extensión de la banda ancha de nueva generación.
BDNS Base de Datos Nacional de Subvenciones.
CA Comunidad o Ciudad Autónoma.
CCAA Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
CNMC Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
CPSO Criterios y Procedimientos de Selección de Operaciones (programas
operativos FEDER).
DESI Índice de Economía y Sociedad Digital (por sus siglas en inglés, “Digital
Economy and Society Index).
DGFE Dirección General de Fondos Europeos.
DGTTI Dirección General de Telecomunicaciones y de Tecnologías de la
Información.
ENI Esquema Nacional de Interoperabilidad.
ENS Esquema Nacional de Seguridad.
ESP Entidad Singular de Población.
FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional.
FONDUE Sistema de información para la gestión del organismo intermedio, utilizado
para la certificación, tramitación y registros de las solicitudes de reembolso
de gasto del FEDER.
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FONDOS 2020 Sistema de Información de la Dirección General de Fondos Europeos para
la gestión de los Programas Operativos del FEDER.
Gbps Gigabits por segundo.
IGAE Intervención General de la Administración del Estado.
INE Instituto Nacional de Estadística.
INTECO Ingresos No Tributarios: Aplicación informática del Sistema de Información
Contable SIC'3, que permite expedir los documentos de ingreso relativos a
recursos no tributarios, consultar su estado y poner a disposición de las
Delegaciones de Economía y Hacienda la información para su
contabilización y gestión del cobro en contraído previo.
LG Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
LGS Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
LGTel Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones.
LO 3/2007 Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres
y hombres.
pública y buen gobierno.
las Administraciones Públicas.
MAETD Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.
MAIN Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
MARCo Oferta Mayorista de Acceso a Registros y Conductos.
Mbps Megabits por segundo.
MHz Megahercio.
MIET Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
MINCOTUR Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.
MINECO Ministerio de Economía y Empresa.
MINETAD Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital.
NGA Redes de Acceso de Nueva Generación (por sus siglas en inglés, “Next
Generation Access”).
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ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
OI Organismo Intermedio.
OI-FEDER Organismo Intermedio en el Programa Operativo FEDER.
PAe Portal de Administración electrónica.
PEBA-NGA Programa de Extensión de la Banda Ancha de Nueva Generación.
PES Plan Estratégico de Subvenciones.
PGE Presupuestos Generales del Estado.
PIU Punto de Información Único.
PO Programa Operativo.
POCint Programa Operativo FEDER de Crecimiento Inteligente 2014-2020.
POPE 2014-2020 Programa Operativo Plurirregional FEDER de España 2014-2020.
PTRU Plan de Telecomunicaciones y Redes Ultrarrápidas.
PYME Pequeña(s) y Mediana(s) Empresa(s).
procedimientos de coordinación entre diferentes Administraciones Públicas
en materia de ayudas públicas dirigidas a favorecer el impulso de la
sociedad de la información mediante el fomento de la oferta y disponibilidad
de redes de banda ancha.
RDC Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de
17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes
relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo,
al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al
Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen
disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional,
al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo
Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del
Consejo.
RLGS Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones.
SEAD Secretaria de Estado para el Avance Digital.
SESIAD Secretaria de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital.
SETID Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales.
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SETSI Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la
Información.
SGCEP Subdirección General de Coordinación y Ejecución de Programas.
SGCP Subdirección General de Certificación y Pagos.
SGOTID Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones.
SGROT Subdirección General de Redes y Operadores de Telecomunicaciones.
SI Sistema de Información.
SIC'3 Sistema de Información Contable de la IGAE.
SIG Sistema de Información Geográfica.
TIC Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
TREBEP Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el
UE Unión Europea.
UI Unidad Inmobiliaria (vivienda o local).
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RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO Nº 1 OBLIGACIONES RECONOCIDAS POR AYUDAS PEBA-NGA
CONVOCATORIAS 2015-2020 ......................................................................... 30
CUADRO Nº 2 CRITERIOS DE DETERMINACIÓN DE LA INTENSIDAD MÁXIMA
DE AYUDA CONVOCATORIAS PEBA-NGA 2015-2020 ................................... 32
CUADRO Nº 3 CONVOCATORIA PEBA-NGA 2019: CUANTÍAS ASIGNADAS A
ZONAS DE ACTUACIÓN PREFERENTE. LÍMITE MÁXIMO DE
ANTICIPO E INTENSIDAD MÁXIMA DE AYUDA .............................................. 54
CUADRO Nº 4 RESUMEN DE EJECUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE ADMISIÓN,
EVALUACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE AYUDA CONVOCATORIA 2019 56
CUADRO Nº 5 RESUMEN DE LA FASE DE CONCESIÓN Y PAGO DE AYUDAS
PEBA-NGA CONVOCATORIA 2019 ................................................................ 60
CUADRO Nº 6 EVOLUCIÓN DE LA REGULACIÓN DE GARANTÍAS EN BASES
REGULADORAS DE AYUDAS PEBA-NGA 2013-2020 ..................................... 62
CUADRO Nº 7 RENUNCIAS AYUDAS PEBA-NGA CONVOCATORIAS 2015-2018 ................ 66
CUADRO Nº 8 PROCEDIMIENTOS DE REINTEGRO TRAMITADOS ...................................... 75
CUADRO Nº 9 REINTEGROS PENDIENTES DE COBRO ....................................................... 76
CUADRO Nº 10 PEBA-NGA: SOLICITUDES DE REEMBOLSO. OI-FEDER .............................. 84
CUADRO Nº 11 PEBA-NGA: AMORTIZACIONES DE “ANTICIPO FEDER”
TRAMITADAS 2020 ........................................................................................... 86
CUADRO Nº 12 INDICADORES DEL PEBA-NGA EN EL POPE 2014-2020 ............................... 88
CUADRO Nº 13 INDICADORES DEL PEBA-NGA EN EL INFORME DE EJECUCIÓN
ANUAL DEL POPE 2014-2020 CORRESPONDIENTE AL AÑO 2019............... 89
CUADRO Nº 14 EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA DE BANDA ANCHA EN
ESPAÑA 2013-2020 .......................................................................................... 90
CUADRO Nº 15 INDICADORES DEL PEBA-NGA EN EL INFORME DE EJECUCIÓN
ANUAL DEL POPE 2014-2020 CORRESPONDIENTE AL AÑO 2019............... 92
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RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1 COBERTURA RED FIJA DE ALTA VELOCIDAD TOTAL Y RURAL POR
PAÍSES UE (% HOGARES 2019) ...................................................................... 17
GRÁFICO Nº 2 MAPAS DE COBERTURA DE REDES DE BANDA ANCHA 2019 (≥ 30
MBPS Y ≥ 100 MBPS) ....................................................................................... 25
GRÁFICO Nº 3 NECESIDAD DE VELOCIDAD Y LATENCIA PARA EL USO DE
APLICACIÓNES Y SERVICIOS POR UN USUARIO INDIVIDUAL .................... 29
GRÁFICO Nº 4 DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 1: PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE
SUBVENCIONES. PEBA-NGA 2019 ................................................................. 43
GRÁFICO Nº 5 DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 2: ADMISIÓN DE SOLICITUDES PEBA-
NGA 2019 .......................................................................................................... 47
GRÁFICO Nº 6 DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 3: PRIMERA FASE DE LA EVALUACIÓN
DE SOLICITUDES PEBA-NGA 2019 ................................................................. 49
GRÁFICO Nº 7 DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 4: SEGUNDA FASE DE LA EVALUACIÓN
DE SOLICITUDES PEBA-NGA 2019 ................................................................. 50
GRÁFICO Nº 8 DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 5: PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN Y
PAGO. PEBA-NGA 2019 ................................................................................... 57
GRÁFICO Nº 9 DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 6: COMPROBACIONES SOBRE LA
CUENTA JUSTIFICATIVA AYUDAS PEBA-NGA 2015-2018 ............................ 69
GRÁFICO Nº 10 DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 7: PROCEDIMIENTO DE REINTEGRO ................ 74
GRÁFICO Nº 11 AYUDAS PEBA-NGA: RELACIÓN ENTRE SISTEMAS DE
INFORMACIÓN ................................................................................................. 80
GRÁFICO Nº 12 PEBA-NGA 2019: PROCESO DE CERTIFICACION DE GASTOS
FEDER, POPE 2014-2020 ................................................................................. 83
GRÁFICO Nº 13 DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 7: CERTIFICACIÓN DE PROYECTOS
PEBA-NGA, 2019 .............................................................................................. 85
GRÁFICO Nº 14 EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA DE BANDA ANCHA EN ESPAÑA.
MAPA COMPARATIVO 2014-2019 ................................................................... 91
GRÁFICO Nº 15 MEJORA DE LA CONECTIVIDAD TERRITORIAL A TRAVÉS DE
COBERTURA DE BANDA ANCHA .................................................................... 93
GRÁFICO Nº 16 EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA DE BANDA ANCHA EN ZONAS
RURALES 2014-2020 ........................................................................................ 94
GRÁFICO Nº 17 EVOLUCIÓN DE LA BRECHA DITIGAL DE LAS ZONAS RURALES
(BANDA ANCHA, 2014-2020) ........................................................................... 95
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 13
INTRODUCCIÓN
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le atribuye la Ley Orgánica 2/1982, de
12 de mayo, ha realizado la “Fiscalización de las ayudas financieras gestionadas en el marco del
Programa de Extensión de la Banda Ancha de Nueva Generación, ejercicio 2019”. Esta fiscalización
se ha efectuado por iniciativa del propio Tribunal en ejecución del programa anual de fiscalizaciones
para el año 2020.
El referido programa de fiscalizaciones se enmarca en el Plan Estratégico del Tribunal de Cuentas
para el periodo 2018-2021, en el que se han establecido, entre otros aspectos, objetivos específicos
en el ejercicio de la función fiscalizadora. En particular, esta actuación se vincula al objetivo 1,
contribuir al buen gobierno y a la mejora de la actividad económico-financiera del sector público, y
específicamente, al fomento de buenas prácticas de organización, gestión y control de las entidades
públicas, a través de la fiscalización de actuaciones económico-financieras de relevancia y
actualidad; y a la fiscalización de las principales áreas de riesgo, actuando específicamente en el
ámbito de subvenciones1.
La conectividad se ha convertido en un instrumento esencial para el desarrollo económico y
sostenible, favoreciendo el emprendimiento, así como para superar las barreras del aislamiento
derivadas de escenarios tan adversos como los impuestos por la reciente pandemia. Contar con
infraestructuras y tecnologías digitales que garanticen la conectividad constituye el soporte
fundamental para la continuidad de las actividades económicas, sociales y el buen funcionamiento
de todos los servicios. En este contexto, se justifica la presente actuación fiscalizadora, centrada en
las ayudas públicas dirigidas a acelerar la extensión de la cobertura de las redes públicas de
comunicaciones electrónicas capaces de proporcionar servicios de banda ancha de alta velocidad
a las zonas sin cobertura.
I.2. ANTECEDENTES
La Unión Europea (UE) ha resaltado reiteradamente la importancia estratégica que la conectividad
de banda ancha reviste para el crecimiento y la innovación en todos los sectores de la economía
europea, así como para la cohesión social y territorial. Con las ayudas que constituyen el objeto de
esta fiscalización se persigue aumentar el ritmo y el alcance de la extensión de las redes de banda
ancha, corrigiendo fallos de mercado o resultados insatisfactorios desde el punto de vista de la
cohesión territorial, minimizando la distorsión de la competencia y respetando el principio de la
neutralidad tecnológica.
Por otra parte, la necesidad de una infraestructura de telecomunicaciones adecuada es un aspecto
de plena actualidad como consecuencia de las medidas derivadas de la pandemia de COVID-19,
por su carácter transversal, resultando imprescindible tanto en el ámbito social, para ayudar a
mantener el distanciamiento físico requerido, como en los ámbitos económicos, sanitarios y
educativos, entre otros. Las redes de telecomunicación de todos los países han soportado grandes
incrementos de tráfico motivados por la generalización del teletrabajo, la teleasistencia y la
1 La fiscalización también s e relaciona con el objetivo específico 1.1 “Contribuir a la implementación de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas mediante la realización de actuaciones fiscalizadoras específicas
relativas al buen gobierno del sec tor público”, sin que constituya una auditoría de la implementación de ningún ODS
específicamente.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 14
educación por medios telemáticos, así como por las opciones de comunicación y entretenimiento
en plataformas digitales ampliamente implantadas.
I.2.1. Marco estratégico del PEBA-NGA
Conviene hacer una referencia a los rasgos esenciales de la estrategia de telecomunicaciones en
la banda ancha en España, desarrollando el marco en el que se instauraron las ayudas del
Programa de Extensión de la Banda Ancha de Nueva Generación (en adelante, PEBA-NGA) y su
evolución hasta la fecha.
La Agenda Digital para Europa2 es una de las siete iniciativas emblemáticas recogidas en la
estrategia Europa 2020, puesta en marcha por la Comisión Europea en 2010 con el objetivo de
lograr un crecimiento más inteligente, sostenible e integrador. Dicha Agenda, establecía tres
objetivos de cobertura para la banda ancha:
- la cobertura universal de la banda ancha básica en 2013,
- el 100 % de población con cobertura de, al menos, 30 Mbps en 2020 y,
- al menos, el 50 % de los hogares conectados a más de 100 Mbps en 2020.
Asimismo, la Agenda Digital para España (ADpE), aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros,
de 15 de febrero de 2013, marcaba la hoja de ruta en materia de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones (TIC) y de Administración Electrónica y establecía la estrategia para el
cumplimiento de los objetivos de la citada Agenda Digital para Europa, contemplando la elaboración
de nueve planes específicos para la consecución de sus objetivos. Concretamente, para el fomento
del despliegue de redes y servicios para asegurar la conectividad digital, la estrategia se desarrolló
a través del Plan de Telecomunicaciones y Redes Ultrarrápidas (PTRU), aprobado en junio de 2013.
El mencionado PTRU establecía como objetivo el impulso del despliegue de redes de acceso
ultrarrápido y el fomento de su adopción por ciudadanos, empresas y administraciones. Para ello
combinaba medidas normativas y de fomento de la oferta y la demanda. Entre las primeras, destaca
estableció un marco normativo muy propicio a la inversión, suprimiendo barreras y requisitos
administrativos para el despliegue de las nuevas redes de fibra y 5G. Por otra parte, entre las
políticas de apoyo público a la extensión de las redes del PTRU, se definía como principal
instrumento el PEBA-NGA.
Inicialmente, el PTRU configuró las ayudas del PEBA-NGA a partir de una combinación de
subvención y “crédito blando” a recibir por los beneficiarios (operadores de telecomunicaciones del
sector privado), para invertir en proyectos de despliegue de redes de alta velocidad en aquellas
zonas en las que no existía oferta y en las que no estaba prevista en el corto plazo, con un horizonte
temporal hasta 2015. En este contexto, por Orden IET/1144/2013, de 18 de junio3, se aprobaron las
bases reguladoras de la concesión de ayudas, en régimen de concurrencia competitiva, con cargo
al PEBA-NGA, que establecía la citada combinación de ayudas (préstamo reembolsable
complementado con una subvención).
2 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité
de las Regiones, “Una Agenda Digital para Europa”, COM (2010) 245 final.
3 Orden IET/1144/2013, de 18 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas con
cargo al Programa de extensión de la banda ancha de nueva generación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 15
A partir del año 2015, la configuración del PEBA-NGA se fue actualizando, aunque los objetivos con
horizonte 2020 permanecieron vigentes. Así, el 12 de febrero de 2015, se aprobó el Programa
Operativo de Crecimiento Inteligente FEDER 2014-20204 (POCint), en el que se integran las ayudas
del PEBA-NGA5.
Adicionalmente, la integración del PEBA-NGA en dicho Programa Operativo conllevaba la
necesidad de respetar los principios generales de la ayuda, establecidos en el Reglamento (UE) n.º
1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 (en adelante, RDC)6,
en la medida en que estas ayudas pasaron a ser cofinanciadas con el Fondo Europeo de Desarrollo
Regional (FEDER). Por todo ello, una vez integrado el PEBA-NGA en el POCint, se introdujeron
modificaciones en las bases reguladoras, que se hallaban vigentes en el periodo fiscalizado,
mediante la Orden IET/275/2015, de 17 de febrero, cambiando de manera muy significativa su
configuración en los siguientes términos:
- Se introdujo la modalidad de ayuda “anticipo reembolsable con fondos comunitarios” (en
adelante, “anticipo FEDER”), eliminándose los anteriores préstamos reembolsables. La nueva
modalidad consistía en el pago anticipado, con cargo a los créditos del capítulo 8 (activos
financieros) asignados en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) de cada año, de la
ayuda FEDER, que sería posteriormente librada por la Comisión Europea a la Secretaría
General del Tesoro y Política Financiera, una vez justificada la realización del proyecto objeto
de la ayuda, en los términos exigidos por la normativa comunitaria.
- Se extendía el ámbito temporal de vigencia al año 2016, si bien se declaraba su intención de
prorrogarlo hasta 2020, en línea con la financiación comunitaria.
- La intensidad máxima de ayudas se incrementó considerablemente, pasando del 35 %,
establecido hasta dicho momento, al 90 %.
Junto a esta modificación en la configuración de las ayudas, aplicable desde marzo de 2017, la
entonces Secretaría de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital (SESIAD),
era designada Organismo Intermedio del POCint, en virtud del Acuerdo formalizado con la Dirección
General de Fondos Comunitarios. A su vez, desde diciembre de 2017, el POCint se integró en el
Programa Operativo Plurirregional de España FEDER 2014-2020 (en adelante, POPE 2014-2020).
Por otra parte, en septiembre de 2016, la Comisión Europea aprobaba una Comunicación, relativa
a la conectividad para un mercado único digital competitivo (comúnmente denominada «Gigabit
4 El Programa Operativo FEDER de Crecimiento Inteligente 2014-2020, es el documento en el que se concreta la
estrategia y los objetivos de intervención de la Administración General del Estado (AGE), cofinanciadas con el fondo
FEDER, con el objetivo de contribuir a la mejora y recuperación de la competitividad de la economía española, a través
del impulso de un modelo de crecimiento más inteligente, apoyado en la investigación, la innovación y las TIC, con
especial atención a las necesidades y el potencial de las pequeñas y medianas empresas (PYME).
5 Concretamente, en este Programa Operativo se incluye como segunda prioridad de inversión, dentro del objetivo
temático 2, la ampliación de la implantación de la banda ancha y la difusión de redes de alta velocidad y el respaldo a
la adopción de tecnologías emergentes y redes para la economía digital.
6 Reglamento (UE) nº 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se
establecen disposiciones comune s relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al
Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por
el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social
Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n°
1083/2006 del Consejo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 16
Society for 2025»)7, en la que se resaltaba la importancia estratégica de la alta velocidad, y
presentaba tres objetivos para 2025 para complementar los establecidos en la Agenda Digital para
2020.
Entre los objetivos estratégicos de la citada Comunicación cabe resaltar el relativo a que “todos los
hogares europeos, rurales o urbanos, tendrán acceso a una conexión a internet que ofrezca
velocidades de descarga de al menos 100 Mbps, actualizables a alta velocidad”, ya que vincula este
objetivo al desarrollo rural. Concretamente, señala que “en la mayoría de las áreas rurales y
remotas, la conectividad a internet puede desempeñar un papel fundamental en la prevención de la
brecha digital, el aislamiento y la despoblación al reducir el coste de la entrega de los bienes y
servicios y compensar parcialmente el alejamiento”. Asimismo, añade que “las empresas pueden
reducir costes mediante las videoconferencias, el acceso en línea a los servicios de la
administración, el comercio electrónico o el almacenamiento de datos en la nube. El desarrollo rural
y la agricultura moderna se apoyan cada vez más en aplicaciones en línea que sirven de apoyo
para el sector turístico, el seguimiento de cultivos mediante sensores y el uso de drones en el
comercio y la agricultura.”
En este sentido, el borrador de orden de bases reguladoras para el PEBA-NGA 2019-2021, incluía,
entre las novedades de las ayudas, el incremento de las velocidades de los proyectos financiables
de 100 Mbps a 300 Mbps, en línea con las necesidades de banda ancha necesarias para la plena
transformación digital, indicadas en la citada Comunicación.
Sin embargo, los cambios en el modelo planteados por el citado borrador de orden ministerial
precisaban de un pronunciamiento de la Comisión Europea, que se produjo el 10 de diciembre de
20198, por lo que la convocatoria de ayudas PEBA-NGA relativa al ámbito temporal de esta
fiscalización (2019) se rige por las bases reguladoras iniciales (las publicadas en 2013, con las
modificaciones introducidas en años posteriores aludidas anteriormente y que, en adelante, se
referencian como BBRR 2013).
Finalmente, se considera conveniente destacar que, el 16 de abril de 2020, fueron publicadas las
nuevas bases reguladoras de la concesión de ayudas con cargo al PEBA-NGA (en adelante
BBRR 2020), por Orden ETD/348/2020, de 13 de abril, que hacen referencia a su inclusión en el
Plan de infraestructuras digitales previsto en la Agenda del Cambio9, como una de las medidas para
instrumentar el Objetivo de Desarrollo Sostenible 9 de la Agenda 2030: “Industria, Innovación e
Infraestructuras”.
Asimismo, cabe señalar que en julio de 2020 fue presentado el Plan España Digital 2025, que
contiene nuevas medidas para impulsar el proceso de transformación digital, de forma alineada con
la estrategia digital de la Unión Europea indicada anteriormente. Partiendo de un análisis previo de
las fortalezas y debilidades de nuestro país, reconoce los éxitos de los diferentes planes
7 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo , al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité
de las Regiones, “La conectividad para un mercado único digital competitivo, hacia una sociedad europea del Gigabit”,
COM (2016) 587 final, de 14 de septiembre de 2016.
8 Decisión C (2019) 8831 final de la Comisión Europea.
9 La Agenda del Cambio, fue adoptada por el Consejo de Ministros, de 8 de febrero de 2019, como hoja de ruta para
abordar las medidas necesarias para un crecimiento inclusivo y sostenible. Definían hasta 60 medidas de carácter
transversal repartidas en seis ámbitos de actuación (apuesta por la formación y el capital humano; impulso de la
transición ecológica; promoción del avance científico y tecnológico; avance hacia un mercado laboral eficiente y justo;
reducción de la desigualdad y protección del Estado del Bienestar; y progreso hacia una Administración más eficiente).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 17
desarrollados por la Administración española10 para mejorar las infraestructuras tecnológicas. En
concreto, de acuerdo con el informe emitido por la Comisión Europea sobre el “Índice de Economía
y Sociedad Digital” (DESI, por sus siglas en inglés)11, España alcanzaba a mediados de 2019 una
posición muy favorable con respecto a la media de la UE en lo relativo a las redes de alta capacidad.
Concretamente, la cobertura de banda ancha de nueva generación en España (que permite
velocidades de más de 30 Mbps) alcanzaba al 90 % de los hogares, frente a la media de la UE del
86 % y respecto a la cobertura de muy alta velocidad (velocidades de más de 100 Mbps), España
ocupaba, la cuarta posición dentro de la UE, con una cobertura del 89 % frente al 44 % de la media
de la UE12 (gráfico nº 1). Cabe resaltar, no obstante que, a pesar de las infraestructuras que
proporcionan estos niveles de cobertura, el “Informe DESI España 2020” y el Plan España Digital
2025 señalan la existencia de partes del territorio que aún no tienen acceso a la calidad necesaria
de cobertura, en particular en el ámbito rural.
GRÁFICO Nº 1
COBERTURA RED FIJA DE MUY ALTA VELOCIDAD TOTAL Y RURAL POR PAÍSES UE
(% HOGARES 2019)
Fuente: Informe DESI 2020 eje conectividad (datos a mediados de 2019)13.
El Plan España Digital 2025, aludido anteriormente, se estructura en torno a diez ejes estratégicos.
El primero de ellos, relativo a la conectividad digital, establece el objetivo de “Garantizar una
conectividad digital adecuada para el 100 % de la población, promoviendo la desaparición de la
brecha digital entre zonas rurales y urbanas (meta 2025: 100 % de la población con cobertura 100
10 Plan Info XXI, el Programa España.es, el Plan Avanza y , la ADpE a la que se ha hecho referencia anteriormente y en
la que se incardina el PEBA.
11 “Digital Economy and Society Index, DESI” (Índice de Economía y Sociedad Digital) es un índice compuesto que resume cinco
indicadores del rendimiento digital de Europa (conectividad, capital humano, uso de internet, integración de la tecnología digital y
servicios públicos digitales) y que permite un seguimiento de la evolución de los Estados miembros de la UE en la competitividad
digital.
12 La Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité
de las Regiones (COM/2021/118 final), de 9 de marzo de 2020, denominada “Brújula Digital 2030: el enfoque de Europa
para el Decenio Digital de la Comisión Europea”, fija dicho objetivo en un 100 % para el año 2030.
13 “Digital Economy and Society Index (DESI) 2020 Connectivity”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 18
Mbps”. Establece, entre otras medidas, la definición de un Plan de Conectividad Digital, para la
vertebración económica, social y territorial14 y la tramitación de un nuevo Proyecto de Ley General
de Telecomunicaciones, con el fin de llevar a cabo la transposición de la Directiva 2018/1972, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por la que se establece el Código
Europeo de las Comunicaciones Electrónicas15. De este modo se pretende facilitar más el
despliegue de infraestructuras, introduciendo mecanismos para compartirlas, entre otras medidas.
Posteriormente, en abril de 2021, el Gobierno aprobó el Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia (PRTR), que incluye entre sus proyectos la “Conectividad Digital, impulso de la
ciberseguridad y despliegue del 5G”, que se corresponden con los dos primeros ejes estratégicos
de la citada estrategia “España Digital 2025”. El citado PRTR contempla en su componente 15 la
conectividad digital, el impulso a la ciberseguridad y el despliegue del 5G.
Para dar cabida, dentro del programa de impulso de despliegue de banda ancha, a la cofinanciación
con fondos europeos provenientes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) de la UE
se ha aprobado, por Orden ETD/704/2021, de 25 de junio16, la modificación de las BBRR 2020.
Además, en dicha modificación se introduce el cambio formal del nombre del PEBA-NGA, pasando
a denominarse Programa de Universalización de Infraestructuras Digitales para la Cohesión
(UNICO).
Para contextualizar las ayudas del PEBA-NGA en el ámbito de este informe se recoge en el anexo
2 determinada terminología que será utilizada a lo largo de este documento.
I.2.2. Órganos gestores
De acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1.21ª de la Constitución Española, el Estado tiene
competencia exclusiva en materia de telecomunicaciones. Desde marzo de 2020, el Ministerio de
Asuntos Económicos y Transformación Digital (MAETD) desarrolla, entre otras funciones, la
propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia de reformas para la mejora de la
competitividad, de telecomunicaciones y la sociedad de la información, en el que se enmarca el
PEBA-NGA. En concreto, a través de la actual Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e
Infraestructuras Digitales (SETID), se ejecuta la política de impulso al sector de las
telecomunicaciones, de los servicios de comunicación audiovisual, el despliegue de infraestructuras
y servicios para garantizar la conectividad de los ciudadanos y empresas e impulsar la productividad
y el crecimiento económico, siendo, por tanto, la SETID el órgano encargado de la gestión del
PEBA-NGA.
Cabe precisar que, en el periodo fiscalizado se han llevado a cabo distintas reestructuraciones
administrativas que han afectado a la atribución de estas funciones. Así, tras la reestructuración
ministerial publicada el 13 de enero de 2020, la citada SETID ha asumido las funciones que venían
siendo desarrolladas, desde julio de 2018, por la Secretaria de Estado para el Avance Digital (SEAD)
del Ministerio de Economía y Empresa (MINECO). A su vez, con anterioridad a esta última fecha,
la gestión de las ayudas que constituyen el objeto de esta fiscalización, correspondía al Ministerio
14 El Plan para la Conectividad y las Infraestructuras Digitales fue aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 1
de diciembre de 2020, con la previsión de movilizar de 2.320 millones de euros en cinco años, fundamentalmente, a
través del Fondo de Recuperación y Resiliencia de la Unión Europea.
15 Por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 30 de marzo de 2021, se autorizó la tramitación administrativa urgente del
Anteproyecto de la nueva Ley General de Telecomunicaciones.
16 Orden ETD/704/2021, de 25 de junio, por la que se modifica la Orden ETD/348/2020, de 13 de abril, por la que se
establecen las bases reguladoras de la concesión de ay udas con cargo al Programa de extensión de la banda ancha
de nueva generación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 19
de Energía, Turismo y Agenda Digital (MINETAD), a través de la Secretaría de Estado para la
Sociedad de la Información y la Agenda Digital (SESIAD) que asumió las competencias atribuidas
en esta materia a la anteriormente denominada Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para
la Sociedad de la Información (SETSI)17, de ahí que las bases reguladoras de la concesión de
ayudas con cargo al PEBA-NGA, vigentes en el ejercicio fiscalizado, hagan referencia a esta última
Secretaria de Estado. Asimismo, desde marzo de 2017, la actual SETID actúa como Organismo
Intermedio en el Programa Operativo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional.
Las referencias contenidas en este informe en relación con los diferentes periodos aludidos a lo
largo del documento deberán entenderse a las respectivas denominaciones de los departamentos
ministeriales y centros directivos señados en los párrafos anteriores y cuyo resumen se recoge en
el anexo 1.
Por otra parte, para la ejecución de las actividades derivadas de la gestión del PEBA-NGA, la SETID
cuenta con el apoyo de una empresa pública que reúne la condición de medio propio, formalizado
a través de sendas encomiendas de gestión con el objeto de apoyar en la gestión
económico-presupuestaria de las ayudas y en las funciones de gestión y control que realiza la
SETID en calidad de Organismo Intermedio en el Programa Operativo del Fondo Europeo de
Desarrollo Regional (OI-FEDER) de Crecimiento Inteligente 2014-2020. Por último, también cuenta
con una encomienda formalizada con otro medio propio relativa al desarrollo de determinadas
verificaciones de segundo nivel que competen al citado OI-FEDER.
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
El ámbito subjetivo de esta fiscalización está constituido por la Secretaría de Estado de
Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales (SETID), dependiente del actual Ministerio de
Asuntos Económicos y Transformación Digital18. Se extiende, asimismo, el ámbito subjetivo a los
beneficiarios de las subvenciones concedidas con cargo a los créditos del PEBA-NGA.
Constituye el ámbito objetivo de esta fiscalización la gestión económica-financiera de las ayudas
concedidas con cargo al PEBA-NGA por la actual SETID, así como las actuaciones de dicha
Secretaría de Estado como organismo intermedio del Programa Operativo Plurirregional FEDER
2014-2020, en el que se enmarca el mismo.
El ámbito temporal de la fiscalización se ha referido al ejercicio 2019, incluyendo verificaciones
sobre las ayudas gestionadas en dicho año, con independencia de la fase en las que se encontraran
los proyectos y de las convocatorias en la que estos hubieran tenido origen. En su caso, las
comprobaciones se han extendido a los procedimientos aplicados en el momento en que estas se
realizaron, o en ejercicios anteriores o posteriores, cuando ello pudiera contribuir a la consecución
de los objetivos previstos.
17 La citada SETSI, en 2013, depe ndía del entonces Ministerio de Industria, Energía y Turismo (MIET) cuyas
competencias fueron distribuidas, por Real Decreto 415/2016, de 3 de noviembre, entre los ministerios de Economía,
Industria y Competitividad y de Energía, Turismo y Agenda Digital (entre el 4 de noviembre de 20 16 y el 1 de junio de
2018).
18 Denominación actual de este Departamento ministerial tras la publicación del Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por
el que se reestructuran los departamentos ministeriales y por el que se suprime, desde dicha fecha, el anteriormente
denominado Ministerio de Economía y Empresa.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 20
I.4. MARCO NORMATIVO
1. Marco Estatal:
Constituye la regulación principal de las ayudas objeto de fiscalización la Orden IET/1144/2013, de
18 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas con cargo
al Programa de extensión de banda ancha de nueva generación que se hallaba vigente en el
ejercicio fiscalizado (BBRR 2013). Asimismo, resulta de aplicación, la siguiente normativa:
- Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y su Reglamento, aprobado por
- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
- Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público.
- Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones.
- Real Decreto 330/2016, de 9 de septiembre, relativo a medidas para reducir el coste del
despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad19.
de coordinación entre diferentes Administraciones Públicas en materia de ayudas públicas
dirigidas a favorecer el impulso de la sociedad de la información mediante el fomento de la
oferta y disponibilidad de redes de banda ancha.
- Real Decreto 1494/2007, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre las
condiciones básicas para el acceso de las personas con discapacidad a las tecnologías,
productos y servicios relacionados con la sociedad de la información y medios de
comunicación social.
gastos subvencionables de los programas operativos del Fondo Europeo de Desarrollo
Regional para el período 2014-2020.
2. Marco Europeo:
- Reglamento (UE) n.º 1303/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre
de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de
Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo
Agrícola de Desarrollo 74 y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se
establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al
Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y
se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo.
19 Por el que se efectuó la transposición de la Directiva 2014/61/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo
de 2014, relativa a medidas para reducir el coste del despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta
velocidad.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 21
- Reglamento (UE) n.º 1301/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre
de 2013, sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y sobre disposiciones específicas
relativas al objetivo de inversión en crecimiento y empleo y por el que se deroga el Reglamento
(CE) n.º 1080/2006.
- Reglamento (UE) n.º 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran
determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los
artículos 107 y 108 del Tratado.
- Reglamento de Ejecución (UE) n.º 821/2014 de la Comisión, de 28 de julio de 2014, por el
que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del
Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere a las modalidades concretas de
transferencia y gestión de las contribuciones del programa, la presentación de información
sobre los instrumentos financieros, las características técnicas de las medidas de información
y comunicación de las operaciones, y el sistema para el registro y el almacenamiento de datos.
- Directrices de la UE para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue
rápido de redes de banda ancha (2013/C 25/01).
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE
De conformidad con lo establecido en la Normas Técnicas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas,
se ha efectuado esta fiscalización operativa y de cumplimiento cuyo objeto ha consistido en el
análisis de los procedimientos aplicados por la SETID en la planificación, concesión, gestión de las
ayudas financieras concedidas en el marco del PEBA-NGA, desde la perspectiva de los principios
de legalidad, eficacia y el sometimiento a los principios de buena gestión de los procedimientos
aplicados por el órgano gestor en relación con estas ayudas. En particular, se han analizado los
siguientes aspectos:
1. El marco normativo de las subvenciones y ayudas, así como, su planificación y su
distribución territorial, incluyendo la revisión de las actuaciones de coordinación del actual
Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, o equivalente en cada
convocatoria20, con las Administraciones Públicas territoriales para el desarrollo de la
banda ancha y para la elaboración de los mapas de cobertura.
2. Los procedimientos de concesión y gestión de las subvenciones aplicados por el centro
gestor, abarcando la solicitud, concesión y tramitación, y revisión de la justificación, así
como el seguimiento de los proyectos y, en su caso, los procedimientos de reintegro de las
ayudas a que dieran lugar estos. Asimismo, se ha analizado la justificación realizada por
los beneficiarios incluidos en la muestra.
3. Las actuaciones realizadas por la actual SETID, o unidad equivalente en cada
convocatoria21, para el cumplimiento de las obligaciones asumidas como Organismo
Intermedio FEDER, en lo relativo a la gestión de las ayudas PEBA-NGA.
4. El grado de cumplimiento de los objetivos del programa PEBA-NGA, a través del análisis
de los indicadores definidos en el mismo.
20 De acuerdo con la reestructuración ministerial detallada en el epígrafe II.2.1.
21 Secretaría de Estado correspondiente en cada convocatoria, de acuerdo con el detalle contenido en el epígrafe I.2.1.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 22
Asimismo, se han revisado las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas tanto en la
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (LO 3/2007),
como en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno, en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, pueda tener relación con
el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
La ejecución del trabajo se ha efectuado de acuerdo con las Normas de Fiscalización del Tribunal
de Cuentas. El examen ha incluido la aplicación de aquellas pruebas y procedimientos de auditoría
que se han considerado necesarios sobre los documentos, aplicaciones informáticas y registros en
los sistemas de información obrantes en el órgano que conforma el ámbito subjetivo de esta
fiscalización.
La Administración General del Estado (AGE) ha rendido en plazo la cuenta correspondiente al
ejercicio fiscalizado y ha cumplido, a través del MAETD, con el deber de colaboración con el Tribunal
de Cuentas establecido en los artículos 7 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal
de Cuentas y en el artículo 30 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, que regula su funcionamiento.
I.6. TRÁMITE DE ALEGACIONES
Conforme a lo dispuesto en el artículo 44.1 de la LFTCu, los resultados de las actuaciones
practicadas en el procedimiento fiscalizador fueron puestos de manifiesto a la Ministra de Asuntos
Económicos y Transformación Digital y a su vez, Exministra de Economía y Empresa; y al Secretario
de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales, otorgándoles un plazo para la
formulación de las alegaciones y la presentación de los documentos y justificantes que estimaran
convenientes.
Asimismo, el Anteproyecto se remitió a las personas que ocuparon los cargos homólogos a los antes
referidos en parte del periodo fiscalizado: el exministro de Energía, Turismo y Agenda Digital; el
exsecretario de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital; y, el exsecretario de
Estado para el Avance Digital.
El plazo de alegaciones finalizó el 1 de octubre de 2021, recibiéndose en tiempo y forma, respuesta
del Secretario de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales. Las alegaciones
presentadas han sido adjuntadas a este informe.
A la vista de las alegaciones, se han efectuado las oportunas modificaciones en el texto del informe
y se han reflejado en notas a pie de página las consideraciones que se han estimado precisas en
algunos casos respecto al contenido de las alegaciones formuladas. No se ha llevado a cabo
valoración ni modificación del texto del informe respecto de aquellas alegaciones que constituyen
explicaciones o justificaciones sobre los resultados expuestos sin fundamentar en soporte
documental o normativo, ni respecto de las alegaciones relativas a medidas puestas en práctica con
posterioridad a esta actuación fiscalizadora. En todo caso, con independencia de las
consideraciones que se hayan efectuado en las alegaciones recibidas, el resultado definitivo de las
actuaciones fiscalizadoras es el expresado en los posteriores apartados de este informe.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
La presente exposición de los resultados se ha estructurado de acuerdo con los objetivos de
fiscalización reflejados en el epígrafe I.5 y respondiendo a la cronología de las distintas fases del
ciclo de estas ayudas, mencionándose solo aquellos aspectos que presentan alguna deficiencia o
irregularidad o que, por su relevancia en la gestión de las ayudas, se considera conveniente resaltar.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 23
Así, en primer lugar, se reflejan los resultados del análisis el marco normativo y estratégico en el
que se contextualiza el PEBA-NGA, así como el proceso de identificación de zonas financiables y
la coordinación con otras Administraciones Públicas (AAPP).
Posteriormente se exponen los resultados del análisis del procedimiento de concesión de
subvenciones relativas a la convocatoria del año 2019 y, a continuación, los correspondientes al
cumplimiento de las obligaciones de seguimiento y justificación llevadas a cabo respecto a las
convocatorias de ayudas 2015-2018, así como los relativos a las obligaciones del OI-FEDER,
principalmente, el relativo a la certificación de los proyectos. En último lugar, se exponen los
resultados relacionados con el grado de consecución de los objetivos, finalizando con una referencia
a las encomiendas de gestión y encargos a medios propios empleadas por el MAETD para la
realización de las funciones objeto de fiscalización.
Conviene precisar que las ayudas PEBA-NGA se hallan cofinanciadas por fondos FEDER. A este
respecto las actuaciones fiscalizadoras realizadas se circunscriben al ámbito del MAETD,
abarcando los procedimientos aplicados por la SETID en la gestión de las mismas, así como su
participación como OI-FEDER en la certificación de los proyectos financiados, como se ha
determinado en el epígrafe I.2.2, excluyendo, por tanto, las actuaciones que respecto a dichos
fondos se llevan a cabo por las distintas unidades de la Dirección General de Fondos Europeos
(DGFE), dependiente del Ministerio de Hacienda, en el ejercicio de las funciones que les competen
como autoridades de gestión y certificación de dichos fondos, como se describe en el epígrafe II.6.
II.1. ANÁLISIS DEL MARCO NORMATIVO Y ESTRATÉGICO DEL PEBA-NGA,
PLANIFICACIÓN Y DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL
II.1.1. El PEBA-NGA en la Agenda Digital Española y sus planes de desarrollo
Como se ha mencionado en epígrafe I.2.1, el 15 de febrero de 2013 el Consejo de Ministros aprobó
la ADpE como la estrategia del Gobierno para desarrollar la economía y la sociedad digital. La
Agenda se lideraba conjuntamente por el MINETAD y por el Ministerio de Hacienda y Función
Pública y contemplaba la elaboración del PTRU, en el que se estableció el objetivo de impulsar el
despliegue de redes de acceso ultrarrápido, definiendo como principal instrumento para ello el
PEBA-NGA.
En relación con estos instrumentos de planificación caben señalar las siguientes observaciones:
- En el sistema de gobernanza previsto para la implementación de la ADpE, se preveía la
elaboración de un informe anual por el actual MAETD, u homólogo departamento ministerial
que ostentaba las competencias en el respectivo año, sobre los resultados de todas las
actividades desarrolladas para la implementación de la ADpE para su presentación en el
Congreso de los Diputados. No obstante, el último informe disponible de esta naturaleza es el
relativo al año 2016.
- Aunque el PTRU señalaba que las medidas incluidas tenían un alcance temporal hasta el 2015,
en línea con la ADpE, también establecía que cada año se realizaría “una revisión de los planes
para evaluar los resultados conseguidos, determinar la necesidad o no de adaptación de
objetivos y medidas y, en su caso, prolongar el alcance temporal para cumplir los objetivos ya
marcados en la Agenda Digital para Europa o aquellos adicionales que se establecieran”,
añadiendo que este mecanismo de revisión podría extenderse hasta el año 2020. De manera
similar, la Comisión Europea, en su comunicación “Gigabit Society for 2025”22 instaba a los
22 Ver nota 7.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 24
Estados miembros a supervisar el progreso de los planes de banda ancha y actualizarlos para
finales de 2017. Sin embargo, solo consta la realización de un informe de seguimiento del
PTRU, fechado en noviembre de 2014. No obstante, a pesar de la falta de actualización del
PTRU, el PEBA-NGA se ha ido configurando y desarrollando de manera paralela, alineándose
con los objetivos de la Agenda Digital Europea.
- Por otra parte, con independencia de los objetivos globales de cobertura previstos en el PTRU,
no se definieron indicadores específicos para realizar una valoración y seguimiento de la
ejecución del PEBA-NGA.
- Cabe añadir que el “Plan para la Conectividad y las Infraestructuras Digitales”, aprobado el 1
de diciembre de 2020, reconociendo el éxito del PEBA-NGA, también evidencia:
La persistencia de la brecha digital que afecta, entre otros aspectos, a la cobertura territorial,
con un amplio margen de mejora en los niveles de cobertura en los ámbitos rurales. Todo
ello “a pesar del crecimiento acelerado en los últimos años y de la buena posición en las
comparativas globales” (con cobertura de más de 30 Mbps del 86,6 % de la población en
zonas rurales y de más de 100 Mbps en el 49,8 % de dicha población, como se ilustra en el
gráfico nº 2).
La necesidad de construcción de un nuevo modelo de ayudas e incentivos, debido a sus
muestras de agotamiento, derivado del escaso atractivo comercial de las zonas menos
conectadas, señalando que “los programas de incentivos utilizados hasta ahora empiezan a
mostrar signos de agotamiento y podrían ser insuficientes para movilizar la inversión de los
operadores en las zonas residuales todavía no conectadas”. A estos efectos y en el contexto
de la identificación de proyectos de interés para la aplicación de los fondos habilitados para
inversiones en digitalización procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de
la Unión Europea (para los que el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia,
presentado por España, prevé que un 33 % de los fondos se destinen a esta finalidad), el
MAETD ha realizado una consulta pública, finalizada en febrero de 2021, con el objetivo de
identificar, entre otros, proyectos para la extensión de la banda ancha de muy alta velocidad
que garanticen la cohesión territorial y transformación digital en las zonas donde pudiera
existir un fallo de mercado.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 25
GRÁFICO Nº 2
MAPAS DE COBERTURA DE REDES DE BANDA ANCHA 2019
(≥ 30 MBPS Y ≥ 100 MBPS)
Fuente: MAETD, Informe anual de cobertura de banda ancha en España en el año 2019.23
II.1.2. El PEBA-NGA en los Planes Estratégicos de Subvenciones
De acuerdo con lo establecido en el artículo 8.1 de la Ley General de Subvenciones (LGS), los
órganos de las AAPP que propongan el establecimiento de subvenciones deberán concretar, con
carácter previo, en un Plan Estratégico de Subvenciones (PES), los objetivos y efectos que se
pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus
fuentes de financiación. A estos efectos, el artículo 12 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de
noviembre, General de Subvenciones (RLGS), establece que dichos PES contendrán, entre otros
aspectos, para cada línea de subvención: sus objetivos, financiación, plazos de ejecución, plan de
actuación y los indicadores de seguimiento.
En el caso de las ayudas objeto de fiscalización, en la exposición de motivos de las BBRR 2013 se
atribuía el carácter de PES, al que se refiere el mencionado artículo 8.1 de la LGS, al “Plan Estatal
de Investigación Científica y Técnica y de Innovación para el período 2013-2016”, en el que se
integraba el PEBA-NGA. El análisis de los distintos PES en los que se hallarían integradas las
ayudas del PEBA-NGA durante el periodo 2013-2019, pone de manifiesto los siguientes hechos:
- El mencionado “Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación para el
período 2013-2016” recogía las medidas reconocidas en la ADpE, detallando las ayudas para
el desarrollo del PTRU e incluía las ayudas relativas al PEBA-NGA en los sucesivos Programas
Anuales de Actuación del periodo 2013-2016, si bien no se definieron sus respectivos
indicadores de resultados y seguimiento, conforme preceptúa el artículo 12.1.c) del RLGS.
- Para los años 2017 y 2018 no se ha identificado que las ayudas del PEBA-NGA se hallaran
explícitamente recogidas en PES alguno. El “Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica
y de Innovación para el período 2017-2020” no incluye mención a esta línea de ayudas.
Asimismo, durante 2018 tampoco se incluyeron las ayudas PEBA-NGA en los PES de ningún
23 Informe anual de “c obertura de banda ancha en España en el año 2019”, publicado por el MAETD, el 30 de abril de
2020 (datos a 30 de junio de 2019).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 26
departamento ministerial, considerando las reestructuraciones ministeriales que afectaron al
órgano gestor de estas ayudas24.
- El 24 de septiembre de 2019 se aprobó el PES del MINECO 2019-2021, que sustituyó
parcialmente al PES del entonces Ministerio de Economía, Industria y Competitividad para el
periodo 2018-2020, incluyendo las ayudas del PEBA-NGA. Este nuevo PES contenía, en lo
relativo a esta línea de ayudas, la mayoría de los aspectos recogidos en el RLGS. Entre los
aspectos no reflejados, cabe señalar la ausencia de identificación del fallo de mercado que se
pretende corregir con estas ayudas (como preceptúa el artículo 12.1.a) del RLGS y del contenido
completo del plan de acción previsto, conforme exige el artículo 12.1.b) de dicho reglamento).
Cabe señalar, no obstante, que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 del RLGS, el
citado PES fue objeto de actualización, en octubre de 2020, incluyendo dichos aspectos y un
mayor detalle del plan de acción, así como su adaptación a la nueva estructura del MAETD,
aprobada por Real Decreto 2/2020, de 12 de enero.
II.1.3. Bases reguladoras
Durante el año fiscalizado se encontraban en vigor las BBRR 2013 de las ayudas PEBA-NGA, que
resultaron de aplicación durante la tramitación de la convocatoria de ayudas del año 2019.
Paralelamente, durante dicho ejercicio se llevó a cabo la tramitación de nuevas bases reguladoras,
las BBRR 2020 que finalmente fueron aprobadas por Orden ETD/348/2020, de 13 de abril, que
constituyen el marco jurídico bajo el que se realizaron las convocatorias de ayudas PEBA-NGA en
los años 2020 y 2021. Por ello se ha considerado relevante para los objetivos de fiscalización
analizar la adecuación a la legalidad de ambos textos, así como la tramitación llevada a cabo para
la aprobación de las nuevas BBRR 2020.
II.1.3.1. BASES REGULADORAS DE LAS AYUDAS PEBA-NGA VIGENTES EN 2019
En relación con la adecuación del contenido de las bases reguladoras de la concesión de las ayudas
PEBA-NGA en el ejercicio 2019 a lo establecido en el artículo 17.3 de la LGS, se realizan las
siguientes consideraciones:
- De acuerdo con lo establecido en la letra d) del artículo 17.3, las BBRR 2013 contenían el
procedimiento de concesión de las subvenciones. No obstante, en dicho procedimiento no se
desarrollaba cómo se realizaría la selección en los supuestos de concurrencia de zonas de
actuación en más de un proyecto (en lo sucesivo, procedimiento de “resolución de solapes”),
indicando solamente el criterio de selección que primaría. Por otra parte, tampoco se señalaba
en qué forma dicha evaluación podría conllevar la reducción de zonas geográficas del proyecto
y, en consecuencia, afectar al presupuesto máximo financiable, como se detalla en el epígrafe
II.3.2.25
24 El PES del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad 2018-2020, fue aprobado en febrero de 2018, estando
en ese momento la Secretaría de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital (SESIAD) integrada en
el MINETAD. Este último departamento ministerial, con la nueva atribución de competencias derivada de la
reestructuración llevada a cabo por Real Decreto 355/2018, de 6 de junio y por Real Decreto 948/2018 de 24 de julio, y
con la denominación de Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, no incluía la citada Secretaría de Estado. El citado
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo aprobó su respectivo PES en diciembre de 2018.
25 A pesar de lo manifestado por la SETID en las alegaciones, lo cierto es que el procedimiento para la resolución de
solapes no está suficientemente descrito en las bases reguladoras, pues no explica cómo afectaría a los proyectos que
ven reducido su ám bito geográfico como consecuencia de su aplicación, a diferencia de lo que ocurría en la MAIN de
las BBRR 2020.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 27
- Igualmente, las BBRR 2013 carecían de concreción respecto de la posibilidad de establecimiento
de “zonas de actuación preferente” (regulado en su artículo 6.6) y, por tanto, cómo afectaba este
criterio a la selección de los proyectos, remitiendo a su determinación en la respectiva
convocatoria. Así, las BBRR 2013 se limitaban a señalar que en cada convocatoria se podrían
establecer zonas de actuación preferente “con una asignación inicial del presupuesto disponible”,
siendo las respectivas convocatorias las que han establecido un sistema de doble vuelta para la
prelación de proyectos a seleccionar en función de la zona de actuación.
Este sistema de doble vuelta implica que se eligen, en primer lugar, los proyectos hasta agotar
la dotación máxima de la ayuda asignada a cada ámbito territorial (a nivel de comunidad
autónoma) y, en segunda vuelta, atendiendo a su puntuación, con independencia de la zona de
actuación a la que se refieran y hasta agotar los remanentes de dotación de ayuda que hubieren
resultado de la primera vuelta, como se detalla en el epígrafe II.3.3.
Análogamente, las BBRR 2013 posibilitaban, en su artículo 21.3, que las convocatorias
priorizaran, sin necesidad del establecimiento de zonas preferentes, un número mínimo de
proyectos por Comunidad o Ciudad Autónoma (CA) “al objeto de facilitar una adecuada
distribución geográfica”, sin concretar cómo se articulaba dicha preferencia en el procedimiento
de evaluación y selección de solicitudes.
- Asimismo, el artículo 17.3.e) LGS establece que las BBRR contendrán “los criterios objetivos de
otorgamiento y, en su caso, ponderación de los mismos”. Sin embargo, solo uno de los criterios
contenidos en las BBRR 2013 a estos efectos reunía claramente las características de
objetividad (medible y cuantificable a través de una fórmula de cálculo), con una ponderación del
20 %, frente a los restantes criterios que permitían una mayor discrecionalidad en su valoración
y que representaban el 80 % de la puntuación total.
- Por último, las BBRR 2013 no concretaron las medidas de garantía a constituir, a pesar de que
este aspecto es parte del contenido mínimo de las bases reguladoras requerido según lo
dispuesto en la letra j) del artículo 17.3 de la LGS. En su defecto, contemplaban la posibilidad de
que este extremo se regulara en las respectivas convocatorias, tanto en lo que refiere a su
imposición como a la determinación del importe, plazo de aportación y forma de cancelación.
Todo ello, a pesar de que estas ayudas se abonan de forma anticipada y, en consecuencia, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 45 del RLGS, su régimen de garantía debía
establecerse, en su caso, en las bases reguladoras (como se detalla en el epígrafe II.4.3).
II.1.3.2. BASES REGULADORAS DE LAS AYUDAS PEBA-NGA 2020-2022
Estas BBRR 2020 fueron aprobadas por Orden ETD/348/2020, de 13 de abril, estableciéndose su
vigencia hasta el 31 de diciembre de 2022. Respecto al análisis de dichas bases, cabe señalar lo
siguiente:
– Durante su tramitación no fue sustanciada la consulta pública previa a la elaboración del texto,
conforme preceptúa el artículo 26.226 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG),
según la redacción introducida por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre,
de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). No obstante, se ha verificado que se efectuó
un trámite de información y audiencia pública sobre el articulado del proyecto de orden por la
que se establecen dichas las bases.
26 En términos similares se expresa el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 28
– La preceptiva Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) previa a la aprobación de las
bases reguladoras de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26.3 de la LG, fue realizada de
forma abreviada, motivándose esta circunstancia en el hecho de que el proyecto de bases
reguladoras no tenía “un impacto normativo apreciable, ya que se trata de dar continuidad” a las
BBRR 2013, sin aportar mayor detalle. A este respecto cabe señalar que, de acuerdo con el
podrá realizarse de forma abreviada cuando de la propuesta normativa no se deriven “impactos
apreciables en ninguno de los ámbitos enunciados” o estos no sean significativos, sin que dicha
circunstancia conste en la motivación recogida en dicha MAIN. Por otra parte, la Guía
Metodológica para la elaboración de la MAIN, aprobada por Consejo de Ministros de 11 de
diciembre de 200928, establece que para optar por el formato de memoria abreviada “no será
suficiente señalar “de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en los
ámbitos…”, sino que habría que justificar por qué no se aprecian los impactos en cada ámbito”,
así como “exponer con claridad los motivos por los que no se considera necesario hacer una
memoria normal y se opta por la abreviada”.
Por otra parte, las BBRR 2020 incorporaron importantes novedades estratégicas en la configuración
de las ayudas PEBA, dirigidas a mejorar su eficacia. Así:
Introducen la elegibilidad de las zonas grises NGA29 alineándose con los objetivos
especificados en la Comunicación de la Comisión Europea “Gigabit Society for 2025”7, con la
finalidad de alcanzar el 100 % de cobertura de 100 Mbps en el año 2025.
Potencian la mejora de velocidad, al recoger como única línea financiable las redes de banda
ancha de muy alta velocidad capaces de prestar servicio al menos a 300 Mbps, escalables a 1
Gbps, tanto en sentido ascendente como descendente, tratando de dar respuesta a la
necesidad de un ancho de banda mínimo de 250 Mbps para garantizar el acceso a algunos
servicios y aplicaciones, que puso de manifiesto la Comisión Europea en la Comunicación
“Gigabit Society for 2025” (gráfico nº 3). La propia MAIN del proyecto de orden de BBRR 2020
incidía en dar respuesta a dicha necesidad, recogiéndola expresamente entre los objetivos del
PEBA para el periodo 2020-202230.
27 Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
28 De conformidad con lo establecido en la disposición adicional primera del RD 931/2017, en tanto no se apruebe
adaptación de la Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN, continúa aplicándose la aprobada por el Consejo
de Ministros de 11 de diciembre de 2009.
29 BBRR 2020 declaran elegibles tanto las “zonas blancas NGA” (aquellas sin cobertura de más de 30 M bps ni previsión
de su dotación en lo s siguientes tres años) como las “zonas grises NGA” (aquellas que, teniendo dicha cobertura o
previsión de tenerla en un horizonte de tres años, esta sea proporcionada por un único operador con tecnologías que
ofrecen velocidades inferiores a los 100 Mbps).
30 La citada MAIN señala que “…se considera fundamental el correcto funcionamiento de aplicaciones Homeoffice/VPN,
que resultan cruciales para fijar población en el entorno rural, permitiendo el teletrabajo a los residentes en estas zonas.
En el ámbito empresarial, el desarrollo económico de las áreas con menor densidad de población requiere, asimismo,
de una capacidad de banda ancha que facilite a los autónomos y PYME ubicados en estas zonas el pleno
aprovechamiento del “cloud computing”. Ambas aplicaciones exigen (…), conexiones de banda ancha que permitan
velocidades descendentes y ascendentes superiores a los 250 Mbps”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 29
GRÁFICO Nº 3
NECESIDAD DE VELOCIDAD Y LATENCIA
PARA EL USO DE APLICACIÓNES Y SERVICIOS POR UN USUARIO INDIVIDUAL
Fuente: Comisión Europea - Comunicación COM (2016) 587 final, “Gigabit Society for 2025”.
Redefinen los criterios de evaluación, incrementado de forma muy significativa la ponderación
de los criterios objetivos (pasando de representar el 20 % de la valoración al 70 %) y establecen
un nuevo procedimiento de selección de proyectos, en el que solo se permite la selección de
un proyecto por ámbito de concurrencia, que pasa a ser provincial. Consecuentemente, cada
convocatoria fija el número mínimo de unidades inmobiliarias a cubrir en cada ámbito provincial,
otorgándose una mayor puntuación a los proyectos en función del incremento sobre estas
unidades mínimas de cobertura, respetando los importes máximos establecidos. Este sistema
representa ventajas administrativas, al reducir la carga de trabajo del procedimiento de
“resolución de solapes” y la resolución del sistema de doble vuelta aplicado en las anteriores
convocatorias.
No obstante, respecto a la eliminación del efecto de déficit de ejecución del PEBA-NGA por
renuncias de los proyectos seleccionados que se observaba en el modelo de selección de
proyectos anterior, su eficacia depende en gran parte de una adecuada fijación de los objetivos
mínimos de cobertura. Así, unos objetivos muy ambiciosos pueden hacer que existan provincias
donde no se seleccione ningún proyecto, como ha sucedido en la convocatoria del 202031.
II.1.4. Magnitudes económicas del PEBA-NGA
Como se ha señalado anteriormente, las ayudas del programa PEBA-NGA se conceden en régimen
de concurrencia competitiva y consisten, desde 2015, en una combinación de dos ayudas: una
subvención con cargo a los PGE y un anticipo reembolsable con cargo a fondos comunitarios (en
concreto, FEDER). Presupuestariamente, las obligaciones se imputan con cargo al programa “467I
Innovación Tecnológica de las Comunicaciones” en concepto de transferencias de capital
(conceptos 779 hasta 2018 y 774 desde 2019) y de activos financieros (concepto 831),
31 En la convocatoria 2020, no obtuvieron financiación 12 provincias po r no presentarse proyectos que alcanzaran los
objetivos mínimos de cobertura fijados en dicha convocatoria. Con el fin de cubrir estas provincias, la SETID efectuó
una convocatoria en 2021 (1/2021) limitada estas provincias, en la que redujo sus respectivos objetivos mínimos de
cobertura.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 30
respectivamente32. A continuación (cuadro nº 1) se reflejan las magnitudes presupuestarias en la
configuración del programa, atendiendo a ambas modalidades de ayuda (subvención y “anticipo
FEDER”), para el periodo 2015-2020.
CUADRO Nº 1
OBLIGACIONES RECONOCIDAS POR AYUDAS PEBA-NGA
CONVOCATORIAS 2015-2020
(euros)
Convocatoria Subvención Anticipo FEDER Ayuda total
2015 6.980.148,77
48.026.532,16
55.006.680,93
2016 0,00
40.372.033,31
40.372.033,31
2017 24.095.213,70
77.309.081,54
101.404.295,24
2018 25.313.059,96
97.104.089,74
122.417.149,70
2019 24.592.468,63
114.596.876,64
139.189.345,27
2020 16.957.764,19
88.816.888,81
105.774.653,00
Total 97.938.655,25
466.225.502,20
564.164.157,45
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por el MAETD.
II.1.5. Evolución de las convocatorias de las ayudas PEBA-NGA
Las BBRR 2013 dejaban margen a las convocatorias para la determinación de las líneas
financiables y su velocidad, para el establecimiento de zonas preferentes y el reparto de fondos
entre las mismas. En última instancia, en el proceso de convocatoria anual se debían identificar las
zonas financiables que cumplieran con las características de la normativa europea. De esta forma,
tal como se ha indicado anteriormente (epígrafe II.1.1), la falta de actualización de la PTRU conllevó
que el PEBA-NGA fuera evolucionando en su configuración a través de las respectivas
convocatorias. Se ha considerado relevante el análisis de dicha evolución, exponiéndose a
continuación los resultados más relevantes:
En relación con uno de los objetivos principales de estas ayudas (proporcionar mayor velocidad
a través de las redes de acceso), las convocatorias han ido cubriendo la falta de actualización
del PTRU y extendiendo progresivamente las NGA de mayor velocidad (desde las que
proporcionan velocidades mínimas de 30 Mbps hasta las que como mínimo facilitan velocidad
de 300 Mbps). Así, las BBRR 2013 establecieron tres líneas o tipologías de actuación
susceptibles de financiación, diferenciadas, principalmente, por la velocidad que posibilitarían
las redes o los puntos de acceso al núcleo de la red troncal33 si bien, recogía que cada
convocatoria podría concretar qué líneas se financiarían (todas o parte de ellas).
De esta forma, mientras las convocatorias de 2013 a 2016 incluyeron la financiación de las tres
líneas (para despliegue de NGA de, al menos, 30 Mbps), las del periodo 2017-2019 ya limitaban
la financiación a NGA de muy alta velocidad (mínima de 100 Mbps), garantizando así que las
32 Aplicaciones presupuestarias 2012.467I.779 y 2012.467I.831.12 (en los ejercicios 2015 a 2018) y 2712. 467I.779 y
2712.467I.831.12 (en 2019).
33 De acuerdo con la redacción inicial de las BBRR 2013 (artículo 6.1) la citada tipología de líneas de actuación de los
proyectos distinguía entre las destinadas a la extensión de la cobertura de las NGA de muy alta velocidad, de 100 Mbps
o superior (línea A); a la extensión de la cobertura de las NGA de alta velocidad, de 30 Mbps o superior (línea C); y a la
extensión de la cobertura de puntos de acceso al núcleo de la red troncal («backhaul») adecuados para la conexión de
NGA de alta velocidad y de muy alta velocidad (línea B).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 31
ayudas se dirigían a actuaciones destinadas a conseguir cubrir las necesidades de velocidad
que señalaba la UE en su comunicación “Gigabit Society for 2025” (al menos 250 Mbps).
Continuando con dicha tendencia, las convocatorias más recientes, de 2020 y 2021, se han
previsto para el despliegue de NGA de, al menos, 300 Mbps simétricos, escalables a 1 Gbps.
Respecto a la posibilidad de establecer zonas de actuación preferentes, habilitada por las
BBRR 2013 dejando su concreción para las respectivas convocatorias, se ha observado que,
en la mayoría de ellas, el criterio que ha primado para el establecimiento de dichas zonas ha
sido la disponibilidad de fondos FEDER por Comunidades Autónomas (CCAA) previstas en el
correspondiente Programa Operativo (PO), sin considerar otros criterios previstos en las BBRR
2013, tales como las mayores necesidades de los usuarios, el carácter dinamizador, el grado
de presencia de PYME o de centros de actividad económica y de centros turísticos u otros
factores como el equilibrio territorial y la incidencia en el desarrollo económico34 y 35. Solo en las
convocatorias de 2013 y 2017, se incluyeron criterios adicionales, al de disponibilidad de fondos
FEDER, relacionados con estos dos últimos factores.
Lo señalado en el párrafo anterior adquiere relevancia en la medida en que, partiendo de las
zonas de actuación preferentes definidas en cada convocatoria, se distribuye la financiación
por cada una de ellas, atendiendo a la Intensidad Máxima de Ayuda, así como a los límites
máximos de las ayudas (tanto en modalidad de subvención como de “anticipo FEDER”)
establecidos en la convocatoria, lo que condiciona la asignación de los fondos a los proyectos
presentados en cada una de dichas zonas.
En este sentido, cabe señalar que la intensidad máxima de la ayuda36 resulta un elemento
determinante en relación con lo preceptuado en el artículo 8.2 de la LGS. El citado artículo
establece que cuando los objetivos de la subvención afecten al mercado, “su orientación debe
dirigirse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mínimamente
distorsionadores”. De esta forma, la intensidad de la ayuda debe ser la suficiente para incentivar
al beneficiario (para que ejecute el proyecto) y a su vez evitar el efecto distorsionador del
mercado que supondría si este viera sobrecompensados sus costes37.
A tal fin, las BBRR 2013 establecieron la intensidad máxima de ayudas de forma que no se
podría superar el 90 %38 de los costes subvencionables “ni las previsiones de déficit comercial
34 Sin perjuicio de que las dotaciones FEDER para cada Comunidad Autónoma, establecidas por la Comisión Europea,
tengan en cuenta factores de equilibrio territorial en la diferenciación de las diferentes categorías de regiones, como ha
manifestado la SETID en sus alegaciones.
35 La SETID ha manifestado, durante el trámite de alegaciones, en referencia a la recomendación nº 1 de este informe
relacionada con este aspecto, que en la convocatoria 2021, con financiación del Mecanismo de Transformación y
Resiliencia sin condicionantes regionales, las dotaciones a cada provincia se modularon “por un factor de corrección
representativo de la mayor dispers ión poblacional de cada provincia o ciudad autónoma” y que desde MAETD se es tá
impulsando la adopción por el Comité Técnico del PRTR, de un a propuesta de criterios transversales para subvenciones,
convenios y contratos con el objetivo de contribuir a las “grandes metas del Plan: creación de empleo, reducción de la
brecha de género, protección del medio ambiente y aumento de la cohesión territorial”.
36 Se define la intensidad máxima ayuda como máximo porcentaje financiable sobre el presupuesto del proyecto.
37 En similar sentido se manifiesta la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) en el informe emitido
en relación con el proyecto de orden de BBRR 2020 de las ayudas PEBA-NGA (IPN/CNMC/032/18/PEBA 2019-2021),
al señalar que “(…) la idea que debe presidir la fijación de la intensidad máxima de la subvención es la de minimizar el
importe manteniendo el efecto incentivador. Por ello, es fundamental una elección correcta de este parámetro (la
intensidad de la ayuda) para evitar una posible sobrecompensación”.
38 Como se ha indicado en el epígrafe I.2.1 las BBRR 2013 establecieron originariamente una intensidad máxima de ayuda
del 35 % que fue aumentada al 90 % tras la modificación llevada a cabo por la Orden IET/275/2015, de 17 de febrero.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 32
del proyecto a largo plazo en ausencia de ayuda”, añadiendo que cada convocatoria podría
determinar porcentajes inferiores en cada CA o línea de actuación y así se ha venido
realizando39. Como se observa en el cuadro nº 2, los criterios seguidos por la SEAD para la
determinación de la intensidad máxima de ayuda en las respectivas convocatorias han ido
variando, siendo los dos principales la demanda de ayudas en la convocatoria anterior
(denominado por la SEAD, “porcentaje de ejecución de la ayuda”) y la disponibilidad de fondos
FEDER.
CUADRO Nº 2
CRITERIOS DE DETERMINACIÓN DE LA INTENSIDAD MÁXIMA DE AYUDA
CONVOCATORIAS PEBA-NGA 2015-2020
Intensidad máxima de
ayuda
Criterios de determinación
de la intensidad máxima de ayuda
Convocatoria
Rango
(según zona
de actuación)
(%)
Media (*)
(%)
Demanda de
ayudas en
convocatoria n-1
(% de ejecución)
(1)
Disponibilidad
FEDER Otros
2015 35 - 45 36 --- --- Zonas menos desarrolladas
2016 40 - 55 44 Si Si Situación Regulatoria
2017 40 - 80 62 Si Si Tasa Máxima Financiación
FEDER
2018 40 - 80 62 Si Si ---
2019* 50 - 80 66 Si Si ---
2020 50 - 80 67 Si Si ---
(*) Para homogeneizar el cálculo, se ha excluido CA de Ceuta y Melilla, al no ser zonas elegibles desde 2017 y
2018, respectivamente.
(1) Relación entre la ayuda concedida y la asignación máxima posible de ayudas en la convocatoria anterior.
Fuente: Elaboración propia a partir de las memorias económicas y justificativa de las respectivas convocatorias y
de la información facilitada por el MAETD.
A este respecto, cabe señalar que la utilización del criterio de “ejecución de la ayuda” en la
convocatoria anterior, entendido como las ayudas concedidas en relación con las asignaciones
máximas disponibles a conceder en cada zona de actuación, presumía que una ratio baja de
“ejecución de la ayuda” en la convocatoria anterior venía motivada por la ausencia de interés
de los operadores por la escasa rentabilidad o déficit que presentaba el proyecto y, en
consecuencia, se optaba por incrementar la intensidad máxima de ayuda en la convocatoria
siguiente. Sin embargo, este bajo porcentaje de “ejecución de la ayuda” podría deberse a otras
causas; de hecho, en la convocatoria de 2019 se ha identificado que los mayores aumentos de
intensidad de ayuda se produjeron en dos CCAA40 donde el bajo valor de dicha ratio se debió
a que en el año anterior no pudieron concederse ayudas a más proyectos al actuar el límite
máximo de anticipo FEDER por CCAA establecido en la convocatoria, y no por falta de interés
39 Adicionalmente, tanto las BBRR 2013 como las de 2020 recogen la posibilidad de establecer una cláusula de reembolso
en las resoluciones de otorgamiento de las ayudas para evitar una sobrecompensación posterior (artículos 12.4 y 13.4,
respectivamente), habiéndose verificado que las resoluciones de concesión de cada ayuda contienen dicha cláusula
señalando que “En caso de que como consecuencia de una evolución más favorable de las previsiones de ingresos o
de gastos, se produjera una sobrecompensación con el otorgamiento de esta ayuda, el operador estará obligado a
invertir los beneficios suplementarios en ampliaciones adicionales de la red, en las mismas condiciones que la
ampliación realizada con la ayuda concedida y comunicarlo a la SEAD”.
40 Aragón y Baleares.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 33
de los operadores. Por ello, al aplicar este criterio conviene que la SETID realice un análisis de
las causas que debieron motivar el bajo porcentaje de ejecución de las ayudas en cada zona
de actuación y, en su caso, valore si procede o no incrementar la intensidad máxima de la ayuda
en la siguiente convocatoria.
Las diversas convocatorias (2015-2019) contemplan como, una vez establecidas las zonas de
actuación preferentes y la intensidad máxima de ayuda, se distribuye la cuantía máxima
disponible para la concesión de ayudas tanto en la modalidad de subvención (capítulo 7) como
en la de “anticipo FEDER” (capítulo 8). Así, en primer lugar, las convocatorias distribuyen las
disponibilidades del “anticipo FEDER” entre las zonas de actuación preferentes en proporción
a la “senda FEDER remanente”41 por CCAA sobre el total disponible42 y, a continuación, se
realiza la distribución de la parte correspondiente a la subvención. No obstante, se ha
observado que no se ha venido aplicando un criterio homogéneo entre las respectivas
convocatorias en la asignación de la parte de la subvención.
Concretamente, las memorias justificativas de los respetivos proyectos de resolución de las
convocatorias de 2017 y 2018 indican que dicha cuantía debe distribuirse facilitando la “máxima
absorción de fondos FEDER” y teniendo en cuenta la necesidad de cubrir una eventual
intensidad de ayuda superior a la que financia FEDER, de manera que se garantice la
amortización de los “anticipos FEDER”43, mientras en el resto de convocatorias se señala que
dicho reparto se hace “en concordancia con la financiación FEDER”, entre otros criterios.
Este aspecto es relevante, en la medida en que durante la tramitación de la convocatoria de
2019 no se tuvieron en consideración inicialmente los criterios dirigidos a asegurar un adecuado
retorno FEDER. Como consecuencia de ello, la entonces SEAD, tras advertir que las
asignaciones presupuestarias en la modalidad de subvención previstas en la convocatoria,
publicada el 17 de abril de 2019, resultaban insuficientes, en determinadas zonas de actuación
preferente, para posibilitar que el retorno FEDER susceptible de obtener fuese igual o superior
a las asignaciones de la ayuda en modalidad “anticipo FEDER” en dichas zonas, aprobó por
Resolución, de 26 de junio de 201944, la modificación de la convocatoria de ayudas PEBA-NGA
41 La “senda FEDER” constituye el importe total atribuido por el POPE FEDER 2014-2020 para la ejecución del programa
de ayudas PEBA-NGA en ese periodo, hallándose establecida en el citado PO de forma diferenciada la correspondiente
a cada CA. En consecuencia, la “senda FEDER remanente” se refiere a di sponibilidad de fondos FEDER tras las
convocatorias de los años anteriores.
42 En particular las memorias económicas y justificativas de las convocatorias de 2017 y 2018 recogen que “la distribución
por CCAA del presupuesto en Capítulo 8 se ha realizado ten iendo en cuenta la disponibilidad de fondos FEDER
remanente (…), asegurando que esta dotación no es superior a las necesidades de cada CA, y atribuyendo todo el
remanente disponible en aquellos casos en que sea muy reducido”.
43 La configuración del PEBA en las BBRR 2013 indica la necesidad de que la parte de la ayuda denominada “anticipo
FEDER” (capítulo 8) sea amortizada con la recepción de los respectivos fondos FEDER, siendo por tanto necesario
establecer los mecanismos precisos para garantizar la efectiva percepción de los mismos. Por otra parte, el importe
financiable por los fondos FEDER viene determinado por la tasa de retorno de la UE. Por ello, a medida que se
incrementa la intensidad máxima de ayuda se hace imprescindible tomar medidas para que la “tasa de anticipo” (que
vendría dada por el cociente entre el anticipo máximo sobre el presupuesto total de los proyectos) no sea superior a la
citada tasa de retorno. Teniendo en cuenta que a medida que s e aumenta el porcentaje financiable mediante el
capítulo 7, si se mantiene constante la intensidad máxima y el anticipo, se está aumentando el presupuesto total de los
proyectos, la distribución de dicho capítulo debe realizarse con la suficiente garantía.
44 Resolución de 26 de junio de 2019 de la Secretaría de Estado para el Avance Digital que modifica la Resolución de la
Secretaría de Estado para el Avance Digital, de 11 de abril de 2019, por la que se convocan ayudas para la realización
de proyectos en el marco del Programa de extensión de la banda ancha de nueva generación (convocatoria 1/2019) y
de apertura de un nuevo plazo de presentación de solicitudes (BOE, núm. 157, de 2 de julio de 2019).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 34
para dicho año, requiriendo por ello, la apertura de un nuevo plazo de presentación de
solicitudes, con el consiguiente retraso en el procedimiento de evaluación de solicitudes.
II.1.6. Identificación de zonas financiables
La determinación de las zonas financiables por las ayudas al desarrollo de la banda ancha viene
delimitada por la normativa de ayudas de Estado de la Unión Europea45. En este sentido, las
Directrices de la Unión Europea para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al
despliegue rápido de redes de banda ancha46 realizan una diferenciación por zonas a los efectos
de valorar la compatibilidad de las subvenciones propuestas por los Estados miembros con el
mercado común, distinguiendo: zonas blancas NGA (se presume que hay compatibilidad de las
subvenciones sobre estas zonas, siempre que se cumplan los requisitos de proporcionalidad
indicados en las citadas directrices), zonas grises NGA (sometidas a su posible compatibilidad) y
zonas negras NGA (incompatibles).
Entre las condiciones para asegurar la proporcionalidad de las ayudas compatibles, recogidas en el
apartado 3.4 de las citadas Directrices, se cita la necesidad de realizar un mapa detallado y un
análisis de la cobertura, identificando las zonas geográficas que van a ser cubiertas con las medidas
de apoyo, que deben ser sometidos a consulta pública.
Por su parte, el Real Decreto 462/2015, de 5 de junio, preceptuó, en su artículo 2, la elaboración
anual, por la actual SETID, de un informe de cobertura de banda ancha ultrarrápida, añadiendo que
el mismo debe facilitar el diseño de medidas de ayuda y la identificación de las zonas susceptibles
de actuación. A efectos de esta identificación, se establece que debe realizarse una consulta pública
a los agentes interesados y, en particular, a las AAPP y a la Comisión Nacional de los Mercados y
la Competencia (CNMC).
A partir de dicha normativa, la práctica llevada a cabo por la SEAD ha consistido en la realización
de dos actuaciones: la publicación de los informes anuales de cobertura de banda ancha y un
procedimiento de identificación de zonas susceptibles de ser financiables por el PEBA-NGA. A este
respecto se efectúan las siguientes consideraciones:
- Desde 2012, el MAETD viene elaborando y publicando los informes anuales de cobertura de
banda ancha en España. En dichos informes la cobertura de banda ancha, para todas las
tecnologías y velocidades, se evalúa, por Entidad Singular de Población (ESP)47 en términos
de hogares cubiertos. Este tratamiento implica la existencia de ESP de gran tamaño (como
Madrid o Barcelona), en las que no se identifican zonas de menor dimensión sin cobertura. Los
datos de cobertura por hogares son aportados anualmente, previo requerimiento, por los
operadores de telecomunicaciones, aplicando la SETID una metodología de agregación y
armonización de dichos datos. El último informe, relativo al año 2020, ha sido publicado en
mayo de 2021.
Cabe resaltar que el informe relativo al año 2019 introduce, como novedad respecto de años
anteriores, información sobre la cobertura prospectiva comprometida en los proyectos en
45 Reglamento (UE) n.º 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014 por el que se declaran determinadas categorías
de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento
de la UE.
46 Comunicación de la Comisión Europea (2013/C 25/01).
47 La Entidad Singular de Población (ESP) se define por el INE, a efectos de realización del padrón m unicipal, como
“cualquier área habitable del término municipal, habitada o ex cepcionalmente deshabitada, claramente diferenciada
dentro del mismo, y que es conocida por una denominación específica que la identifica sin posibilidad de confusión”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 35
ejecución del programa PEBA-NGA. Si bien este identifica zonas sin cobertura, al ofrecer datos
prospectivos a tres años en relación exclusivamente con proyectos concedidos por el
PEBA-NGA, no identifica la totalidad de las zonas blancas o grises susceptibles de ser objeto
de ayudas. En consecuencia, para la identificación de dichas zonas financiables por el
PEBA-NGA en cada convocatoria, se lleva a cabo un procedimiento en el que se realiza el
trámite de consulta pública, como se detalla en los siguientes párrafos.
- La identificación de las zonas blancas NGA se precisa para determinar qué zonas son
susceptibles de financiación por el PEBA-NGA, pero también sirve de base para facilitar el
diseño de las medidas y coordinación en el impulso de la banda ancha por parte del resto de
las AAPP, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 462/2015. Cabe señalar
que el procedimiento de identificación de dichas zonas ha ido adaptándose a medida que ha
evolucionado la normativa reguladora del PEBA.
Así, en la redacción inicial de las BBRR 2013 (artículo 6) las zonas elegibles se identificaban
con ESP que cumplieran los requisitos para ser consideradas zonas blancas, de acuerdo con
las tres tipologías de líneas de actuación, procediéndose a publicar una relación por cada línea
de las ESP excluidas por no cumplir los correspondientes criterios de elegibilidad (salvo que el
solicitante de la ayuda pudiera acreditar lo contrario). Posteriormente, tras la modificación
introducida en 2015 por la Orden IET/275/2015, de 17 de febrero, se añadió la publicación de
una relación de partes “claramente delimitadas” de determinadas ESP excluidas que, sin
embargo, quedaban incluidas en el ámbito de las ayudas por cumplir los criterios de elegibilidad.
Por último, con la modificación de las BBRR 2013 introducida por la Orden ETU/275/2017, de
22 de marzo, se establece el preceptivo sometimiento a consulta pública de la relación
preliminar de las zonas de actuación excluidas. En este contexto, el MAETD realizó la consulta
pública requerida para la convocatoria de ayudas 2019, en dos fases:
o En la primera de ellas, sometió a consulta pública la relación preliminar de zonas excluidas,
obtenida a partir de la información facilitada por los operadores para la realización del
informe anual de cobertura. Su objeto era identificar aquellas zonas de tamaño inferior a la
ESP, inicialmente excluidas por formar parte de una ESP excluida que, sin embargo,
cumplían los criterios de elegibilidad. En esta fase, celebrada entre el 15 de noviembre y el
31 de diciembre de 2018, participaron administraciones territoriales de ámbito autonómico
(14) y local (10), y operadores de telecomunicaciones (37).
o En la segunda fase, celebrada entre el 18 de marzo y el 1 de abril de 2019, se sometió a
consulta pública la relación de ESP excluidas y de zonas elegibles de tamaño inferior a la
ESP tras la evaluación y, en su caso, consideración de las aportaciones recibidas en la
primera fase de la consulta pública. En esta segunda fase, previa a la publicación de ambas
relaciones definitivas, participaron tanto de operadores (64) como AAPP (cinco CCAA y
una EELL).
Cabe destacar, no obstante, que en ninguna de las fases de consulta pública consta la
participación de la CNMC, a pesar de que el citado artículo 2 del Real Decreto 462/2015 señala
que la consulta pública se dirigirá, en particular, a las AAPP y a la CNMC. En este sentido, con
el fin de garantizar el cumplimiento de dicho trámite, la SETID no articuló un procedimiento
específico para dirigir la consulta a estas instituciones.
- Por último, la disminución progresiva de zonas blancas NGA, así como la introducción en las
BBRR 2020 de las zonas grises NGA han supuesto una evolución en el procedimiento de
identificación de zonas elegibles. Concretamente, el artículo 6.2 de las mencionadas
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 36
BBRR 2020 establece que la SETID elaborará un mapa detallado de cobertura, admitiendo la
posibilidad de identificar y publicar dichas zonas elegibles “como capas de zonas geográficas
en formatos de ficheros de información geográfica abiertos, interoperables y de uso
ampliamente extendido”. Atendiendo a dicha disposición, la SETID inició la preceptiva consulta
pública para identificación de zonas blancas y grises para la convocatoria 2020 el 21 de febrero
de dicho año, utilizando para la identificación de las zonas un sistema de georreferenciación
por capas que se reflejaba en un mapa accesible a través de la página web habilitada para
dicho trámite público. Este sistema supone un importante avance en la transparencia, en la
medida en que permite reflejar gráficamente las zonas sin cobertura durante el citado trámite,
en línea con lo establecido por las Directrices de la Unión Europea (apartado 3.4 b)48, así como
llegar a un grado de detalle mucho mayor que el área de una ESP, ajustando las zonas sin
cobertura a contornos de áreas continuas y pudiendo llegar a la identificación individual de la
cobertura de unidades inmobiliarias.
A pesar de este avance, es conveniente destacar que entre las debilidades reflejadas en el
“Plan de Conectividad y las Infraestructuras Digitales de la sociedad, la economía y los
territorios”, aprobado el 1 de diciembre de 2020, se alude a “información incompleta para la
toma de decisiones públicas”, añadiendo que existen nuevas fuentes de información que
deberían ser incorporadas al proceso de toma de decisiones públicas, así como que hay un
insuficiente desarrollo de los sistemas de información que no permite aprovechar plenamente
la información disponible, incidiendo en la necesidad de “incorporar tecnologías de Big Data e
Inteligencia Artificial” para mejorar la información que se aporta sobre la conectividad.
Por otra parte, el citado Plan identifica, dentro del eje transversal de “Reformas normativas y
sistemas de información”, la meta de elaborar un “Mapa de conectividad operativo
proporcionando información completa y amigable para conocer la disponibilidad de los servicios
de conectividad de banda ancha en cada zona del territorio español”, si bien no establece el
plazo, ni los recursos y costes asociados a su implementación49.
II.1.7. Cooperación, colaboración y coordinación con otras Administraciones Públicas
La Ley 40/2015 recoge, entre sus principios de actuación, la cooperación, colaboración y
coordinación entre AAPP. La actuación coordinada interadministrativa resulta primordial en el
ámbito del desarrollo de la banda ancha con el fin de disponer de la información más completa en
la toma de decisiones y evitar solapamientos y duplicidades en las actuaciones. Se reflejan a
continuación los resultados más relevantes obtenidos del análisis de los distintos mecanismos
previstos a estos efectos:
- La Conferencia Sectorial de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, órgano
de cooperación entre la AGE y las CCAA constituido en octubre de 2005, no ha registrado
actividad durante el ejercicio objeto de fiscalización, habiéndose celebrado una única reunión,
el 17 de julio de 2014, en el periodo 2014-2020, a pesar de que, de acuerdo con su reglamento
de régimen interno, el Pleno debe reunirse, al menos, una vez al año y que su finalidad es
“asegurar en todo momento la necesaria coherencia de la actuación de las Administraciones
48 El citado apartado señala que “(…) Al v erificar asimismo los resultados del mapa detallado mediante consulta pública,
los Estados miembros minimizan el falseamiento de la competencia con los proveedores existentes y con los que ya
tienen planes de inversión para un futuro próximo, permitiéndoles así planificar sus actividades. Un mapa detallado y
una consulta exhaustiva no solo garantizan un alto grado de transparencia, sino que sirven también como instrumento
esencial para definir la existencia de zonas blancas, grises y negras”.
49 La SETID ha manifestado durante el trámite de alegaciones que el desarrollo del citado sistema, denominado Sicilia,
se ha contratado, estando prevista su disponibilidad para el año 2022.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 37
Públicas, y en su caso, la imprescindible coordinación y colaboración de éstas en el ejercicio
de las competencias asumidas en materia de telecomunicaciones, sociedad de la información
y audiovisual”. Cabe añadir, no obstante, que la citada conferencia ha reanudado su actividad
con motivo de la implementación de la estrategia “España Digital 2025”, integrada, entre otros,
en el “Plan para la Conectividad y las Infraestructuras Digitales”, celebrando una reunión a estos
efectos el 25 de enero de 202150.
Por otra parte, se ha acreditado que, en noviembre de 2018, se celebró una reunión presidida
por el Director General de Telecomunicaciones, Audiovisual y Sociedad de la Información, con
sus homólogos de las respectivas CCAA, en la que se abordaron, entre otras cuestiones, la
coordinación en el impulso de los despliegues de banda ancha ultra rápida, tratándose aspectos
relativos a la metodología de identificación de zonas blancas NGA en España y del informe
preceptivo de la AGE para la coordinación del despliegue de la Banda Ancha por otras AAPP,
previsto en el artículo 3 del Real Decreto 462/2015.
- En relación con las acciones específicas de coordinación previstas en el POPE 2014-2020, el
segundo Objetivo Temático (OT2)51 prevé el establecimiento de un “Acuerdo de Intenciones”
entre el Organismo Intermedio de la Comunidad Autónoma y la SESIAD, estableciendo que el
citado acuerdo “formalizará el mecanismo de coordinación común entre los agentes encargados
de la ejecución de las actuaciones así como la suscripción de convenios bilaterales de
colaboración con las Administraciones Competentes u otros Organismos.”En desarrollo de
dicha previsión en 2015 se firmaron seis convenios marco bilaterales entre distintas CCAA52 y
la entonces SETSI en los que se remite a la concreción de las medidas a través de convenios
de desarrollo para “las áreas temáticas en las que se vayan a realizar acciones conjuntas”. Sin
embargo, no se ha constatado la formalización de dichos convenios de desarrollo u otra
actuación posterior en desarrollo de los citados acuerdos marco que concretaran estos
extremos, más allá que las actuaciones de coordinación previstas en el Real Decreto 462/2015
que se señalan a continuación.
- La disposición adicional decimocuarta de la LGT remite al desarrollo, por real decreto, de los
procedimientos de coordinación entre administraciones y organismos públicos, en relación con
las ayudas públicas a la banda ancha. Dicho desarrollo se llevó a cabo por el Real Decreto
462/2015, de 5 de junio53, que estableció entre los mecanismos de coordinación, además del
informe anual de cobertura o “mapa de cobertura” aludido anteriormente (epígrafe II.1.6), la
emisión, por la actual SETID, de un informe vinculante previo a la implementación de ayudas
por parte de otras AAPP en materia del impulso de la banda ancha. En dicho informe, el citado
centro directivo de la AGE se pronuncia sobre la compatibilidad de la medida de ayuda
propuesta y la complementariedad con las medidas de ayuda del propio MAETD. En su
artículo 4, prevé el establecimiento, a través de orden ministerial, de umbrales a partir de los
cuales el citado informe no es necesario, sustituyéndose por una declaración responsable. No
obstante, al no haberse dictado dicha orden, continúa en vigor la Disposición Transitoria Única,
50 Asimismo, el 27 de mayo de 2021, se celebró la Conferencia Sectorial para la Transformación Digital que despliega el
Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, contemplando en su componente 15 la conectividad digital, el
impulso a la ciberseguridad y el despliegue del 5G.
51 OT2 “Mejorar el acceso, el uso y la calidad de las tecnologías de la información y la comunicación, con actuaciones en
materia de impulso a la sociedad de la información y desarrollo de Smart Cities.
52 CA de Cantabria, Cataluña, Extremadura, La Rioja y Región de Murcia, así como la Ciudad Autónoma de Ceuta.
53 Real Decreto 462/2015, de 5 de junio, por el que se regulan instrumentos y procedimiento de coordinación entre
diferentes Administraciones Públicas en materia de ayudas públicas dirigidas a favorecer el impulso de la sociedad de
la información mediante el fomento de la oferta y disponibilidad de redes de banda ancha.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 38
que indica que solo es necesario el informe de compatibilidad “cuando dichas medidas de ayuda
se vayan a notificar a la Comisión Europea (en cumplimiento de las previsiones del artículo 108
del Tratado de Funcionamiento de la UE) o bien cuando dichas medidas de ayuda se acojan a
los reglamentos por los que se exime a determinadas categorías de ayudas de la obligación de
notificación”.
En aplicación del mencionado Real Decreto 462/2015, la SEAD ha recibido en el periodo
analizado (octubre de 2015-enero de 2020) hasta 54 propuestas de medidas de ayuda de
distintas administraciones territoriales (41 CCAA, 9 Diputaciones y 4 Ayuntamientos), habiendo
emitido 44 informes correspondientes las propuestas en las que este resultaba preceptivo. Del
análisis efectuado sobre dichos pronunciamientos se realizan las siguientes consideraciones:
o Los informes se pronuncian sobre la compatibilidad de las ayudas propuestas, entre otros
aspectos, en relación con el mapa de cobertura de banda ancha y las zonas blancas NGA,
pero también en relación con la afectación a dichas zonas de las convocatorias en
tramitación del PEBA-NGA. No obstante, ha de tenerse en cuenta que la publicación del
mapa de cobertura se lleva a cabo anualmente, sin que se produzca una actualización lo
suficientemente ágil en relación con las zonas blancas NGA para que las AAPP puedan
disponer en cada momento de la información de cobertura actualizada. Esto condicionaba
las decisiones y los tiempos de las AAPP que, para manejar información de cobertura
actualizada, debían tener en consideración las ayudas concedidas a nivel estatal entre cada
publicación anual o bien esperar hasta la publicación para ajustar sus medidas al citado
mapa de cobertura.
Así, una CA efectuó una propuesta de convocatoria de ayudas para 202054, en enero de
dicho año, haciendo referencia a las zonas blancas identificadas en su ámbito territorial para
2019. La SETID reflejó en el informe la necesidad de excluir como zonas elegibles aquellas
que habían sido incluidas en la resolución de concesión del PEBA-NGA 2019 (posterior a la
publicación del mapa de cobertura de dicho año), así como que, para garantizar una
compatibilidad plena de la medida, era necesario esperar hasta que la consulta pública
abierta para la identificación de zonas blancas NGA 2020 finalizara.
o De manera adicional, el artículo 5 del Real Decreto 462/2015 establece que la SETID
“dispondrá de un portal de internet en el que podrá publicar, directamente o a través de
enlaces” distintos contenidos, entre ellos, la información sobre procedimientos en curso de
medidas de ayuda notificadas por el resto de AAPP a las que se refiere dicho real decreto,
así como la información recibida de dichas AAPP sobre las medidas de ayuda propuestas.
No obstante, la SETID no dispone de un portal de internet con dichas características y
tampoco se realizó la publicación de esta información por otro medio55.
- Cabe resaltar que, en relación con las actuaciones de coordinación con otros departamentos
ministeriales, el Plan de Conectividad presenta como oportunidad la colaboración de la
Secretaría General para el Reto Demográfico para detectar zonas desconectadas y contribuir en
las actuaciones para su conexión. Asimismo, dicho Plan incluye en el ámbito de gobernanza el
54 CA de Canarias y Diputación Foral de Guipúzcoa.
55 La SETID ha manifestado en sus alegaciones que la publicación de ayudas queda garantizada a través de la BDNS.
No obstante, la BDNS es una herramienta establecida para dar publicidad general a las subvenciones en los términos
previstos en artículo 20 de la LGS, mientras que el artículo 5 del Real Decreto 462/2015 exige la publicación de
información específica sobre planes y ayudas de banda ancha, incluyendo la relativa a los procedimientos en curso
sobre medidas de ayuda notificadas a la SETID para la emisión de informes preceptivos sobre compatibilidad de las
ayudas y por tanto, con carácter previo a la aprobación del instrumento jurídico que fije sus bases.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 39
asesoramiento que el MAETD va a recibir del Consejo Consultivo para la Transformación
Digital56, órgano creado en septiembre de 2020, en cuya composición está prevista la
participación de agentes relevantes de los ámbitos público y privado de diferentes sectores
económicos.
II.1.8. Acceso a infraestructuras y coordinación de obras civiles
Los trabajos de obra civil representan uno de los factores claves determinantes del coste de
despliegue de las comunicaciones electrónicas57. En España, desde el año 2008, los operadores
pueden hacer uso de la red de otro operador, designado como “operador con poder significativo de
mercado” que posee la mayor parte de la infraestructura (arquetas, canalizaciones, postes, registros
y conductos). En concreto, la condiciones y precios de acceso de los “operadores entrantes” a la
infraestructura del “operador titular” (el designado como operador con poder significativo de
mercado) están recogidos en la oferta “MARCo” (Oferta Mayorista de Acceso a Registros y
Conductos), que constituye el sistema a través del cual se implementan las obligaciones de
transparencia y no discriminación indicadas en la Resolución relativa al mercado de banda ancha58
de la CNMC, en la que se designa el operador con poder significativo. En particular, se establece la
obligación del “operador titular” de aportar la información necesaria a los “operadores entrantes”
para planificar sus solicitudes de acceso (características técnicas y físicas de infraestructura,
espacio disponible para canalizaciones, cámaras, arquetas y cualquier otra información relevante).
Dicho mecanismo se viene utilizando como el principal medio para garantizar el acceso a
infraestructuras para los beneficiarios de los proyectos subvencionados del PEBA-NGA.
En este sentido, las Directrices UE de banda ancha59 recogen, entre las condiciones necesarias
para demostrar la proporcionalidad de la medida de ayuda propuesta, que los Estados miembros
deben fomentar la utilización de las infraestructuras existentes por los distintos operadores, con el
fin de “evitar una duplicación innecesaria y onerosa de recursos y de reducir el importe de la
financiación pública”. De esta manera, señala que los operadores que deseen participar en la
licitación (entiéndase, presentar un proyecto para recibir ayudas PEBA-NGA) y posean
infraestructuras susceptibles de ser utilizadas deben informar al organismo concedente y aportar
información a los otros licitadores con tiempo suficiente para que puedan incluir en su oferta esas
infraestructuras.
Se ha verificado que, con esta finalidad, las consultas públicas realizadas con carácter previo a las
convocatorias de ayudas PEBA-NGA de 2013 a 2016 incluían la previsión para obtener la
comunicación de dichas infraestructuras, si bien la información finalmente recibida se limitó a la
comunicada por un escaso número de operadores o administraciones territoriales (dos operadores
y una CA en el año 2013, y un operador en el año 2016). Cabe añadir que dicha información se
56 Orden ETD/920/2020, de 28 de septiembre, por la que se crea y regula el Consejo Consultivo para la Transformación
Digital.
57 De acuerdo con el preámbulo del Real Decreto 330/2016, de 9 de septiembre, relativo a medidas para reducir el coste
del despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad: “Según datos de la Comisión Europea,
los trabajos de obra civil ascienden, como media en la Unión Europea, a un 80 % del coste total del despliegue de las
redes de comunicaciones electrónicas…”
58 Resolución de 24 de febrero de 2016, por la cual se aprueba la definición y análisis del mercado de acceso local al por
mayor facilitado en una ubicación fija y los mercados de acceso de banda ancha al por mayor, la designación de
operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación
a la comisión europea y al organismo de reguladores europeos de comunicaciones electrónicas (ORECE) del Consejo
de la CNMC. Anexo 3 (ANME/DTSA/2154/14/MERCADOS 3a 3b 4).
59 Comunicación de la Comisión (2013/C 25/01).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 40
presentó de forma heterogénea, sin aportar, en algunos casos, detalle sobre las características de
las infraestructuras.
Posteriormente, tras la publicación del Real Decreto 330/2016, de 9 de septiembre relativo a
medidas para reducir el coste del despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta
el MAETD ha habilitado un Punto de Información Único (PIU) a estos efectos. El citado real decreto
contempla el establecimiento de medidas de transparencia para asegurar que los operadores
puedan disponer de información mínima en relación con las infraestructuras existentes, publicidad
de obras civiles previstas, así como información sobre las páginas webs en las que se puedan
solicitar permisos y licencias. Dicho PIU, ha sido establecido en virtud de lo dispuesto en la Orden
ECE/529/2019, de 26 de abril, que desarrolla lo previsto en el Real Decreto 330/2016, diferenciando
tres módulos de información61:
- El relativo a infraestructuras existentes, que recoge las direcciones de contacto a través de las
cuales los operadores de comunicaciones pueden presentar la solicitud escrita previa para
acceder a la información relativa a estas infraestructuras. De esta forma, el PIU se configura
como un repositorio de direcciones de contacto con el fin de garantizar el cumplimiento de lo
dispuesto en artículo 4.1 de la citada Directiva 2014/61/UE. No obstante, cabe resaltar que no se
ha establecido ninguna previsión dirigida a preceptuar que todos los organismos del sector
público que dispongan de dicha información en formato electrónico la faciliten a través dicho PIU,
como facultaba el artículo 4.2 de la mencionada Directiva. De esta forma, a la finalización del
ejercicio 2020, solo habían proporcionado datos en este sentido dos operadores y tres AAPP.
- El módulo relativo a “coordinación de obras civiles”, a través del cual los operadores que instalen
o exploten redes de comunicaciones electrónicas pueden acceder a la información mínima
contemplada en el artículo 7.1 del Real Decreto 330/2016, facilitada por los sujetos obligados a
proporcionarla, así como para posibilitar que los sujetos no obligados puedan aportar dicha
información de manera voluntaria. No obstante, a la finalización del ejercicio 2020, no se había
utilizado esta funcionalidad por ningún operador.
- Por último, el módulo de “Permisos y licencias” permite acceder a las páginas web de las
respectivas AAPP sobre información relativa a las condiciones y procedimientos de concesión
de permisos para la instalación y despliegue de redes públicas de comunicaciones electrónicas
y, en su caso acceder a la tramitación electrónica de las mismas. En este caso, a cierre del
ejercicio 2020, figuraba en el PIU el acceso a dicha información en relación con 25 AAPP.
De esta manera, la escasa actividad que ha registrado el citado PIU tanto por parte de los
operadores interesados y como de las AAPP y operadores obligados, no permite concluir que este
instrumento resulte eficaz para la finalidad perseguida (garantizar dicho intercambio de información
de forma fluida y transparente a fin de facilitar la reutilización de infraestructuras). Ha de añadirse
que el Plan de Conectividad contempla la creación de un "nuevo Punto Único de Información a
disposición del futuro inversor especializado en infraestructuras digitales". Dada la experiencia de
60 Directiva 2014/61/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a medidas para reducir
el coste del despliegue de las redes de c omunicaciones electrónicas de alta velocidad, estableció reglas específicas
destinadas a abaratar los costes de despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad.
61 El PIU se encuentra operativo en la siguiente página web https://sedeaplicaciones.minetur.gob.es/piu.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 41
funcionamiento del actual PIU, se deberían prever mecanismos para evitar que se repliquen estas
deficiencias en el suministro de datos62.
Por otra parte, las citadas Directrices de UE relativas a banda ancha también establecen que “los
Estados miembros deberán crear una base de datos nacional sobre la disponibilidad de las
infraestructuras existentes que podrían ser reutilizadas”. No obstante, no se ha constatado la
existencia dicha base de datos. En este sentido, cabe esperar que, con la implementación del citado
Plan de Conectividad, se dé respuesta a esta necesidad dado que este contempla, en su medida
13, la creación de un sistema de información geográfica (SIG) a modo de inventario, que identifique
"tanto procedimientos administrativos como infraestructuras disponibles", incluyendo redes
desplegadas por operadores de telecomunicaciones, operadores de infraestructuras de transporte
o energía (ADIF, REE). No obstante, como se ha señalado anteriormente, el citado Plan no
establece el calendario para la implementación de esta medida ni los recursos financieros que se
destinarán a la creación del SIG.
II.2. PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE AYUDAS PEBA-NGA 2019: ASPECTOS
GENERALES
II.2.1. Órganos competentes y fases del procedimiento
Como se ha mencionado anteriormente, la concesión de las ayudas PEBA-NGA se efectúa por el
procedimiento de concurrencia competitiva, establecido en el artículo 22.1 de la LGS y,
concretamente, para el ejercicio fiscalizado (2019), la convocatoria de ayudas se efectuó de
conformidad con lo previsto en las BBRR 2013.
Asimismo, de acuerdo con la resolución por la que se publica la convocatoria de ayudas de 2019,
el órgano competente para resolver la concesión de ayudas era el titular de la SEAD, mientras que
correspondía a la Dirección General de Telecomunicaciones y de Tecnologías de la Información
(DGTTI) la instrucción del procedimiento de concesión. Por su parte, se atribuía a la Subdirección
General de Redes y Operadores de Telecomunicaciones (SGROT), dependiente de la citada
Dirección General, las funciones de órgano gestor y encargado del seguimiento de las ayudas y a
la Subdirección General de Coordinación y Ejecución de Programas (SGCEP), integrada también
en dicha DGTTI, las de órgano de gestión y seguimiento económico-presupuestario de los gastos e
ingresos de este programa y de la aplicación del régimen sancionador.
A partir de la entrada en vigor del Real Decreto 403/2020, de 25 de febrero, por el que se desarrolla
la estructura orgánica básica del MAETD, estas funciones se entienden atribuidas a los órganos
que, de acuerdo con el mismo, asumen las correspondientes competencias63. No obstante, en este
punto conviene resaltar que esta reestructuración ministerial supuso la eliminación de la SGCEP
62 En el trámite de alegaciones, en relación con la recomendación nº 3 referida a este aspecto, la SETID ha señalado que
está en marcha el proyecto REFORM/SC2021/072-ITC Strategy of the State Administration, financiado por la DG
Reforme de la Comisión Europea, que tiene previsto desarrollarse “en lo que resta de 2021 y durante el primer semestre
de 2022” y pretende ser una “base sólida para la construcción de un nuevo sistema que permita alcanzar los objetivos
de transparencia y reducción de costes en el despliegue de redes de comunicaciones”.
63 Respectivamente, el titular de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales (SETID), la
Dirección General de Telecomunicaciones y Ordenación de los Servicios de Comunicación Audiovisual y la Subdirección
General de Operadores de las Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 42
como órgano de gestión y seguimiento económico-presupuestario de los gastos e ingresos, sin
atribuir específicamente dichas funciones a ninguna otra unidad u órgano del MAETD64.
En el ámbito de las ayudas PEBA-NGA, estas funciones implican la elaboración de la certificación
previa al pago de la subvención a que se refiere el artículo 88.3 del RLGS, el informe relativo al
cumplimiento de los requisitos por parte de los beneficiarios para reunir tal condición previsto en el
artículo 24.4 de LGS, la revisión de constitución de garantías, y la tramitación de pagos y de los
reintegros, entre otras. Si bien estas funciones, respecto de la convocatoria de 2019, fueron
desarrolladas en su mayoría antes de la extinción de la SGCEP, existieron proyectos en los que la
tramitación de los pagos se vio retrasada más allá de la entrada en vigor del citado real decreto sin
que el ejercicio de esta específica competencia hubiera sido asignado normativamente a ningún
órgano o unidad en particular.
Por otra parte, se observa que las BBRR 2020 han atribuido estas funciones a la “División de
Programación Económica y Contratación”, dependiente de la SETID, aunque estas no figuran entre
las asignadas a dicha unidad por el Real Decreto 403/2020, por el que se desarrolla la estructura
del MAETD65, circunstancia que, para mayor seguridad jurídica, debió ser tenido en cuenta y haber
sido expresamente prevista.
El procedimiento de concesión empleado durante la convocatoria de 2019 se encuentra
adicionalmente desarrollado en la “guía de evaluación”, documento de carácter interno elaborado y
actualizado anualmente por la unidad que gestiona estas ayudas, la anteriormente mencionada
SGROT. En dicha guía se detallan los procedimientos a seguir en las fases de admisión y evaluación
de solicitudes de ayuda.
En el gráfico nº 4 se reflejan las fases de tramitación de la concesión de las subvenciones
PEBA-NGA, de acuerdo con el procedimiento establecido para la convocatoria celebrada en el
ejercicio objeto de fiscalización (2019).
64 La SETID ha manifestado durante el trámite de alegaciones que se halla en tramitación una modificación del
mencionado Real Decreto 40 3/2020 por el que se hará la atribución de dichas competencias a alguno de los órganos
dependientes de la citada Secretaría de Estado. Entre tanto, se está elaborando una orden de delegación de
competencias para solucionar dicha debilidad.
65 El artículo 10.5 del RD 403/2020 señala: “Asimismo, de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e
Infraestructuras Digitales depende, con el nivel orgánico que se determine en la Relación de Puestos de Trabajo, la
División de Programación Económica y Contratación. Esta División ejercerá de Organismo Intermedio del Fondo
Europeo de Desarrollo Regional, a la que corresponde la gestió n ordinaria de las actuaciones de los Programas
Operativos de este Fondo y el apoyo tanto a la coordinación del Organismo Intermedio, como a la rea lización de las
funciones encomendadas por la Autoridad de Gestión. Dicha gestión ordinaria hace referencia a la participación en la
evaluación de las actuaciones, las declaraciones de fiabilidad, los informes anuales y final, la estrategia de comunicación
y la aplicación de medidas antifraude”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 43
GRÁFICO Nº 4
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 1: PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN
DE SUBVENCIONES. PEBA-NGA 2019
Fuente: Elaboración propia.
II.2.2. Recursos para la gestión del PEBA-NGA
II.2.2.1. SISTEMAS DE INFORMACIÓN
La DGTTI emplea el sistema de información “AVANZA” para la gestión del PEBA-NGA, registrando
en este las diferentes fases del proceso de concesión de estas ayudas: desde la admisión de las
solicitudes hasta su certificación y gestión económica. Dicho sistema de información (SI) consta de
varios módulos diferenciados para cada una de las fases en la que se implementa el procedimiento,
permitiendo un seguimiento individual completo de cada expediente administrativo.
El sistema AVANZA está integrado tanto con los servicios comunes de información del MAETD
como con servicios transversales de terceros, como el Sistema de Información Contable de la AGE
(SIC'3) y la Base de Datos Nacional de Subvenciones (BDNS).
La aplicación AVANZA tiene su origen en el antiguo programa “PROFIT”, de ayudas para el fomento
de la investigación técnica en el Área de Tecnologías de la Sociedad de la Información. Este
programa aglutinaba ayudas de diversas convocatorias relacionadas con las tecnologías de la
información, habiéndose incorporado el PEBA-NGA en el año 2010. Como consecuencia de esto,
el SI ha tenido desarrollos compartidos con otras líneas de ayuda, no disponiéndose de una
RESOLUCIÓN DEFINITIVA DE CONCESIÓN
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEFINITIVA
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN PROVISIONAL
COMISIÓN DE EVALUACIÓN
DISTRIBUCIÓN ENTRE ZONAS GEOGRÁFICAS PREFERENTES
Primera vuelta entre CCAA Segunda vuelta
SEGUNDA FASE: VALORACIÓN DE PROYECTOS
Valoración según criterios de
evaluación Resolución de
solapes Propuesta de financiación
PRIMERA FASE: CUMPLIMIENTO PARÁMETROS DE SELECCIÓN
PREVIA
ADMISIÓN SOLICITUDES
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 44
cuantificación de los costes del desarrollo e implementación específicos, derivados de la línea
PEBA-NGA.
La aplicación y la base de datos asociada al sistema se encuentra alojada en los servidores
comunes del actual Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (MINCOTUR), gestionando este,
por tanto, las políticas de seguridad del SI. Desde su implantación, el programa informático se ha
ido adaptando a las modificaciones requeridas, fundamentalmente por las disposiciones normativas
(las órdenes de bases y las respectivas convocatorias anuales), a través de nuevos contratos de
desarrollo, cuya tramitación ha sido gestionada por el MINCOTUR, hasta septiembre de 2019. A
partir de esta fecha, el actual MAETD se encarga de la gestión de la aplicación y de la contratación.
Se ha verificado que no existió participación de la unidad de gestión del PEBA-NGA en las
declaraciones, de conformidad de los desarrollos de las nuevas funcionalidades de esta
herramienta.
En este contexto, el desarrollo de estas adaptaciones y la sujeción del SI a las otras líneas de ayuda
ha propiciado que el sistema presente, entre otras, las siguientes debilidades:
- La utilidad para generar estados o informes “ad hoc”, incluida en la propia aplicación,
presenta importantes limitaciones en cuanto al contenido de los mismos, por lo que desde
la unidad de gestión del PEBA-NGA se precisa de una herramienta alternativa de generación
de informes para diseñar y generar los estados con los datos que requieren para llevar a
cabo el seguimiento del programa.
- Existe un elevado número de usuarios con perfil de administrador del sistema (30 personas),
que puede representar un riesgo para la seguridad informática y de protección de datos.
- La aplicación no dispone de un sistema de gestión de avisos o notificaciones automáticas,
que facilite el seguimiento por parte de los operadores de aquellos expedientes para los que
han vencido los distintos plazos administrativos en el procedimiento de justificación y control
de subvenciones.
- Se pierde el registro histórico, de forma que los datos originales, cuando son actualizados,
no pueden ser identificados, siendo relevante dicha información en algunos procesos (tales
como la revisión de gastos elegibles y la información de fechas relativas a la tramitación de
recursos administrativos).
- Por sus especificaciones técnicas66, la aplicación es accesible solo desde un navegador,
cuyo proveedor de servicio ha anunciado que dejaría de prestar soporte técnico en agosto
de 2021.
Respecto al cumplimiento de la normativa relativa al Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI)
y Esquema Nacional de Seguridad (ENS), se efectúan las siguientes observaciones:
- La aplicación no ha sido registrada en el portal de Soluciones del Centro de Transferencia
de Tecnología del Portal de Administración electrónica “PAe”, para su difusión y posible
reutilización por otras AAPP, conforme preceptúa el artículo 158 de la LRJSP.
- Si bien AVANZA es interoperable con otros servicios comunes y horizontales del MAETD,
los documentos electrónicos generados y almacenados en el expediente administrativo no
66 Lenguaje de desarrollo JAVA (Oracle) y navegador Internet Explorer.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 45
cumplen con las características establecidas en la Norma Técnica de Interoperabilidad de
Documento Electrónico.
II.2.2.2. RECURSOS HUMANOS
Como se ha mencionado anteriormente, en la convocatoria de ayudas de 2019 el órgano
competente para la instrucción del procedimiento de concesión de ayudas fue la DGTTI,
correspondiendo a la SGROT la gestión y seguimiento de las ayudas 67.
Para la realización de estas funciones, la citada Subdirección General contó con el apoyo técnico
de una entidad pública considerada medio propio, formalizado a través del Acuerdo de Encomienda
relativa al desarrollo de la banda ancha que figura en el anexo 3, con un plazo de duración del 16
de junio de 2016 hasta el 15 de junio de 202168 que contempla, entre otros cometidos, la
“elaboración de informes para la evaluación técnica y económica de los proyectos presentados a
las convocatorias del PEBA-NGA 2016-2021, incluyendo “la valoración y puntuación asociada a los
criterios que figuran en la Orden de Bases, así como las alegaciones presentadas en la tramitación
de las resoluciones de concesión.”
En este sentido, la labor de evaluación de las solicitudes de ayuda fue realizada por un “grupo de
apoyo” a la gestión del PEBA-NGA, dirigido por un responsable de la SGROT para la fase de
evaluación y formado tanto por funcionarios de la Subdirección como por técnicos de dicho medio
propio. La composición de este grupo reflejaba una alta proporción de personal del citado medio
propio respecto al de la SGROT69. Asimismo, en la actualización de la “guía de evaluación” participa
el personal del medio propio de acuerdo con los servicios establecidos en la encomienda de
gestión70.
Se ha verificado que en la distribución de la carga de trabajo se atendió a criterios dirigidos a
garantizar la objetividad de la fase de evaluación (tales como la rotación de evaluadores y evitar la
concentración de los expedientes de un mismo operador en un evaluador). Asimismo, el
procedimiento interno establecido por la SGROT para la evaluación de expedientes, la “guía de
evaluación” elaborada por la unidad, prevé la consulta a los coordinadores, así como al responsable
del grupo de trabajo.
Por su parte, las actuaciones encargadas a la SGCEP, como órgano de gestión y seguimiento
económico-presupuestario de los gastos e ingresos de este programa y de la aplicación del régimen
sancionador, eran llevadas a cabo por personal de la unidad, con la asistencia puntual del medio
propio.
67 En las convocatorias de 2020 y 2021 estas funciones han sido atribuidas directamente al Reglamento de la Ley
38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (SGOTID), dependiente de la homóloga Dirección
General tras la nueva estructura del MAETD, aprobada por Real Decreto 403/2020, de 25 de febrero.
68 Dicha encomienda ha sido objeto de dos adendas de modificación y prórroga, el 22 de junio de 2017 y el 16 de abril de
2018, respectivamente.
69 Doce técnicos del medio propio y dos funcionarios de SGROT.
70 De acuerdo con los informes de Seguimiento de la citada encomienda, la participación del medio propio se efectúa en
relación con la “revisión de criterios y apartados en la Guía de Evaluación de 2019” y “actualizaciones de la guía interna
de evaluación con información sobre solapes, unidades inmobiliarias y nuevas pantallas en la aplicación AVANZA”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 46
II.2.3. Publicación de la convocatoria 2019
El procedimiento de concesión de subvenciones se inició mediante la publicación, el 17 de abril de
2019, de la convocatoria aprobada por el órgano competente (SEAD)71. No obstante, la citada
convocatoria tuvo que ser modificada72 en dos ocasiones:
- El 3 de mayo de 2019, con el fin de ampliar el plazo de presentación de solicitudes de ayuda,
dado que el inicialmente marcado resultaba inferior al periodo mínimo establecido en el artículo
19.1 de las BBRR 2013. Esta incidencia se produjo también con motivo de la publicación de la
convocatoria del ejercicio 2018.
- El 2 de julio de 2019, para abrir un nuevo plazo de presentación de solicitudes, derivado de los
hechos descritos en el epígrafe II.1.5 (modificación de las cuantías máximas de las ayudas
asignadas a cada zona preferente en modalidad de “subvención” dado que las publicadas
inicialmente resultaban insuficientes para posibilitar que el retorno FEDER fuese suficiente para
cubrir las asignaciones FEDER en dichas zonas). Este hecho afectó a la tramitación ordinaria
del procedimiento, solapándose actuaciones relativas a la evaluación de las solicitudes
presentadas durante primer plazo con la admisión de las recibidas durante este nuevo plazo.
II.3. PROCEDIMIENTO DE ADMISIÓN Y EVALUACIÓN DE SOLICITUDES 2019
Se detallan en este apartado, los resultados más relevantes del análisis efectuado en relación con
el procedimiento de admisión y evaluación de solicitudes de ayuda presentadas, reflejándose los
relativos a la resolución de concesión y pago de subvenciones en el epígrafe siguiente, al intervenir
en ellas diferentes unidades administrativas del MAETD.
II.3.1. Admisión de solicitudes
En el siguiente flujograma (gráfico nº 5) se representa el procedimiento de admisión de solicitudes.
Como se deduce de dicho esquema, en primer lugar, se pone a disposición de operadores
interesados en el portal web de ayudas del MAETD el enlace de descarga de la aplicación, que
servirá para la cumplimentación y envío de las solicitudes, así como las instrucciones para su
utilización73. Una vez que ha sido registrada la solicitud en la aplicación AVANZA, se realizan unas
verificaciones formales, que la SGROT ha establecido en la “guía de evaluación” bajo la
denominación de “lista de comprobación”.
Estas verificaciones formales se refieren al cumplimiento del plazo de presentación, la recepción de
todos los documentos preceptivos y los requisitos del solicitante (acreditación de operador habilitado
en Registro de Operadores de la CNMC y de la solvencia económica, entre otros). En caso de que
se aprecie que la documentación presentada requiere subsanación, se concede al interesado un
plazo, transcurrido el cual se considera desistida la solicitud si este no presenta los documentos que
subsanen el expediente.
71 Resolución de la Secretaría de Estado para el Avance Digital, por la que se convocan ayudas para la realización de
proyectos en el marco del Programa de extensión de la banda ancha de nueva generación (convocatoria 1/2019) (BOE
núm. 92, de 17 de abril de 2019).
72 Resolución de la Secretaría de Estado para el Avance Digit al, por la que se amplía el plazo de presentación de
solicitudes a la convocatoria 1/2019 del Programa de extensión de la banda ancha de nueva generación (BOE núm.
106, de 3 de mayo de 2016).
73 La s olicitud consta de dos elementos: la “solicitud-cuestionario” de ayuda y la memoria del proyecto (cuyo contenido
mínimo se establece en el anexo I de la convocatoria).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 47
GRÁFICO Nº 5
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 2: ADMISIÓN DE SOLICITUDES
PEBA-NGA 2019
Fuente: Elaboración propia.
En la convocatoria de 2019 se recibieron 168 solicitudes durante el primer plazo de presentación y
su posterior ampliación. Adicionalmente, se presentaron 11 solicitudes durante el nuevo plazo al
que se ha hecho referencia en el epígrafe II.2.3. En relación con los resultados de la revisión de
esta fase del procedimiento, se realizan las siguientes consideraciones:
- La aplicación AVANZA no permite discriminar directamente los desistimientos que se han
producido en la fase de admisión74, como sucedió en el caso de dos solicitudes para las que el
operador presentó el desistimiento expreso. Esta circunstancia, junto con el hecho de que no se
publica la relación de solicitudes admitidas e inadmitidas, conlleva que los proyectos
correspondientes a estas solicitudes figuren en el listado de desistidos y decaídos de la
resolución del procedimiento de concesión de subvenciones, pese no haber llegado a ser
admitidos, distorsionando esta información.
- Si bien se ha verificado que todos los expedientes analizados en la muestra disponen en el SI
de la lista de verificación de los requisitos previos (la “lista de comprobación”), esta refleja en
todos los casos la misma fecha de realización y no se encuentra firmada o visada.
74 El filtro, a través de AVANZA, e n el listado de proyectos por situación “DS”, refleja los proyectos con resolución de
desistimiento, pero esta ha podido producirse en cualquier fase del procedimiento anterior a la resolución definitiva.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 48
- El procedimiento en el SI AVANZA permite la posibilidad de pasar un expediente a la fase de
evaluación sin haberse subsanado los defectos de la solicitud75. Esto implica que pueden
solaparse la admisión y la primera fase de evaluación y, si bien esto permite agilizar el proceso,
conlleva el riesgo de continuar la tramitación de una solicitud para la que no se han subsanado
los defectos. Así, se ha comprobado que existieron dos solicitudes76 en las que, hallándose en
espera de subsanación, los interesados recibieron la comunicación del incumplimiento de los
parámetros de selección, con base en el artículo 21 de las BBRR 2013, figurando las mismas
como desistidas y desestimadas pese a no haber superado la fase de admisión.
II.3.2. Evaluación de solicitudes
La evaluación de solicitudes consta de dos fases como se deduce del esquema del procedimiento
de concesión reflejado anteriormente (gráfico nº 4). Los trabajos de evaluación son realizados, por
el grupo de apoyo a la gestión del PEBA-NGA y son dirigidos por un responsable de la SGROT.
En la primera fase, se revisa el cumplimiento de determinados parámetros de selección de
proyectos relativos a su adecuación a los objetivos de la convocatoria, así como la acreditación de
solvencia técnica y económica y la condición de operador debidamente habilitado77. Para la muestra
de expedientes, se ha verificado la aplicación del procedimiento previsto en esta fase,
esquematizado en el gráfico nº 6, así como su adecuación a las bases reguladoras78 y a la
convocatoria, no identificándose incidencias relevantes.
75 Para ello prevé el estado “expediente en evaluación en espera de subsanación”.
76 Expedientes 154 y 158.
77 De acuerdo con el artículo 8 de las BBRR 2013 solo podrán “obtener la condición de beneficiario las personas físicas o
jurídicas que ostenten la condición de operador debidamente habilitado, conforme a lo establecido en los artículos 6 y 7
de la LGT”.
78 El artículo 24 .3.b) de la LGS, prevé la posibilidad de establecer esta “fase de preevaluación en la que se verificará el
cumplimiento de las condiciones impuestas para adquirir la condición de beneficiario de la subvención”, desarrollándose
esta fase y condiciones en el artículo 21.2 de las BBRR 2013.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 49
GRÁFICO Nº 6
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 3: PRIMERA FASE DE
LA EVALUACIÓN DE SOLICITUDES
PEBA-NGA 2019
Fuente: Elaboración propia.
Para aquellos proyectos que han superado la primera fase de evaluación, se inicia la segunda fase.
Como se deduce del gráfico nº 7, en esta fase se distinguen los siguientes procesos:
- Se evalúan los proyectos de acuerdo con los ocho criterios de valoración, teniendo en
consideración su respectiva ponderación y umbrales mínimos atribuibles, publicados en las
BBRR 2013 y en la correspondiente convocatoria. En esta evaluación se consideran, además,
los subcriterios que se definen en las bases reguladoras y en las convocatorias, cuya
ponderación figura y se desarrolla, sin embargo, en la “guía de evaluación”. En su caso,
previamente se efectúan los ajustes a los presupuestos presentados en función de los
conceptos elegibles, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14 de las BBRR 2013,
obteniendo el presupuesto elegible.
- Sobre los proyectos que superan el umbral mínimo de puntuación requerido, se aplica el
procedimiento de “resolución de solapes”, previsto en la “guía de evaluación”, para evitar la
concesión de ayudas a proyectos con concurrencia en el mismo ámbito geográfico. Así, de
acuerdo con el artículo 21.7 de las BBRR 201379, se propone la concesión de ayuda en esa
zona al proyecto con mayor valoración.
Este procedimiento se aplica a nivel de ESP, de forma que se mantiene la ESP para el ámbito
geográfico propuesto por el proyecto mejor valorado, excluyendo la actuación en esa ESP del
resto de los proyectos que la incluían y, en consecuencia, aplicando una reducción proporcional
del presupuesto de dichos proyectos y de su respectiva ayuda financiable.
79 El citado artículo de las BBRR 2013 indica que “Cuando una misma zona se incluya en más de un proyecto de una
misma línea de actuación, solo se propondrá la concesión de ayuda para esa zona en el proyecto mejor valorado…”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 50
- Para los proyectos que no son objeto de desestimación tras la resolución de solapes por
concurrencia total con proyectos mejor valorados en todo su ámbito geográfico, se efectúa la
propuesta de financiación. De acuerdo con lo dispuesto en la convocatoria 2019, se genera un
informe de evaluación de cada solicitud cuyo contenido abarca la propuesta de ayuda “en
función de los costes que se consideren elegibles y de la intensidad de ayuda que se considere
justificada y dentro de la máxima establecida”. De esta forma, la propuesta de presupuesto
financiable coincide con el presentado en la solicitud, excepto por ajustes en el presupuesto
elegible o por reducción del ámbito geográfico tras la “resolución de solapes”.
GRÁFICO Nº 7
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 4: SEGUNDA FASE DE
LA EVALUACIÓN DE SOLICITUDES
PEBA-NGA 2019
Fuente: Elaboración propia.
Se recogen a continuación los hechos más relevantes puestos de manifiestos de la revisión de cada
uno de estos procesos:
- Respecto a la valoración de los proyectos, como se ha señalado en el epígrafe II.1.3.1, solo uno
de los criterios es cuantificable a través de una fórmula y permite su aplicación de forma objetiva,
representando tan solo el 20 % de la puntuación total frente al 80 % del resto de criterios. A este
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 51
respecto, se ha de resaltar que la CNMC, en los informes emitidos80 con motivo de la tramitación
de los anteproyectos de las modificaciones de las BBRR 2013 producidas en 2015 y 2017, ya
había manifestado la necesidad de incrementar el peso de los criterios objetivos.
A mayor abundamiento, para seis de los siete criterios restantes se definen en las BBRR 2013
subcriterios y, sin embargo, no se establece la ponderación correspondiente a estos. Asimismo,
las BBRR 2013 establecen un umbral mínimo de puntuación en cuatro de los ocho criterios81,
de tal forma que, si las solicitudes no alcanzan alguno de los umbrales, son desestimadas. Esto
adquiere relevancia considerando la falta de concreción y discrecionalidad en la valoración que
existe en tres de estos cuatro criterios (relativos al grado de definición y adecuación del proyecto,
la mejora en la disponibilidad de banda ancha y la viabilidad económica y financiera).
- Por otra parte, el método de cálculo del criterio objetivo no se concreta ni en las BBRR 2013 ni
en la convocatoria. Así, este se define como “menor ayuda por usuario” y, a partir de la
convocatoria 2017, se completa señalando que “a efectos de la aplicación de este criterio, se
considerarán usuarios beneficiados por un proyecto a las personas que figuren empadronadas
en las zonas de actuación del mismo, así como a las empresas y otros potenciales demandantes
de acceso localizadas en dichas zonas”, sin aportar información adicional sobre la forma de
cálculo y estimación de los usuarios beneficiados. De esta forma, estos elementos se concretan
en la guía de evaluación, determinando que, para su aplicación, se utiliza la ratio de ayuda
solicitada por Unidad Inmobiliaria cubierta (UI), medida, por tanto, en términos de “euros/UI” y
estableciendo un sistema de puntuación por tramos en función de dicha ratio de eficiencia82. Sin
embargo, existen aspectos no previstos en la guía en relación con la aplicación de este criterio,
entre ellos, cómo proceder con los decimales resultantes en la fórmula aplicada en los distintos
tramos considerados.
Adicionalmente, se ha verificado que en la convocatoria 2019 se produjeron errores en la
valoración de tres proyectos83, siendo relevante dicha circunstancia en uno de ellos84, ya que se
le excluyó de la posibilidad de financiación en una zona en la que hubiera tenido mayor
puntuación de haberse aplicado el procedimiento correctamente. Se estima que este criterio,
dado que responde a una fórmula, pudo haber sido aplicado de forma homogénea y conjunta,
evitándose dicho error, derivado, en parte, de la distribución de expedientes entre los miembros
del grupo de apoyo a la gestión del PEBA-NGA. Este error no advertido podría poner de
manifiesto, por otra parte, una debilidad de control interno en este proceso.
- Para reducir el grado de discrecionalidad en la valoración de los criterios y subcriterios (relativos
al grado de definición y adecuación del proyecto, al plan de negocio y a las características de
los servicios mayoristas ofertados, entre otros), la SGROT desarrolla en la mencionada “guía de
evaluación” los elementos a tener en cuenta. Concretamente, para dos de los subcriterios
previstos en las BBRR 2013 en relación con la “mejora en la disponibilidad de banda ancha”, se
desarrollan en la guía sus fórmulas de cálculo, si bien podrían haber sido definidos en las
80 Informes con referencias: IPN/DTSA/1717/14/ “Orden Plan PEBA-NGA 2014” e IPN/CNMC/015/16 “Modificación Plan
PEBA-NGA 2016”.
81 Originariamente en la redacción de las BBRR 2013 el umbral mínimo se estableció para cinco de los ocho criterios.
82 A efectos del c riterio de “menor ayuda por usuario beneficiado” se aplica el cociente entre la “ayuda solicitada”, antes
de eliminar zonas de solapes, y el “número de unidades inmobiliarias cubiertas”.
83 Expedientes n.º 21, 67 y 111.
84 Expediente n.º 67.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 52
sucesivas modificaciones de las BBRR o, en su defecto, en la propia convocatoria, lo que
hubiera conllevado a una valoración más objetiva de estos aspectos.
- No obstante, las debilidades mencionadas en los párrafos anteriores han sido resueltas en su
mayoría en las BBRR 2020, reduciéndose de forma considerable el grado de subjetividad de la
valoración al simplificar los criterios, reducir su número (de 8 a 6) e incrementar el peso de los
criterios objetivos. Adicionalmente, en el artículo 24 de dichas BBRR se detalla cómo se realiza
el reparto de puntos dentro de cada criterio, habiéndose comprobado que, tanto la convocatoria
de ayudas 2020 como la de 2021, incluyen una descripción sobre su forma de aplicación. De
facto, para esta última convocatoria, la SGROT no ha precisado realizar la “guía de evaluación”.
Cabe señalar, no obstante, que en ambas convocatorias (2020 y 2021), se continúan
estableciendo subcriterios y su respectiva ponderación que, sin embargo, no se encuentren
definidos en las BBRR 202085, como sería necesario de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
17.3.e) de la LGS.
- En relación con el procedimiento de “resolución de solapes”, cabe señalar, como se ha
manifestado en el epígrafe II.1.3.1 de este informe, que no se hallaba recogido ni en las BBRR
2013 ni se desarrolló en el texto de la propia convocatoria, como hubiera sido conveniente, al
objeto de clarificar y completar adecuadamente el procedimiento de concesión y facilitar las
posteriores actuaciones de comprobación y control.
Como se ha indicado, a consecuencia de la aplicación del procedimiento de “resolución de
solapes”, el ámbito geográfico de algunos proyectos se reduce en su totalidad, siendo objeto de
resolución denegatoria la solicitud de ayuda correspondiente, al coincidir en todo su ámbito de
actuación con otro proyecto de mayor valoración o prioridad para dicha zona. En otros casos,
los proyectos ven reducido su ámbito geográfico en la parte que concurren con otro mejor
valorado, por lo que se reduce el importe máximo de su presupuesto financiable.
Así, en la convocatoria de 2019, hasta 18 expedientes, con un presupuesto total presentado de
6.264.595 euros, fueron denegados por solapes en la totalidad de las zonas de actuación.
Adicionalmente, seis proyectos, vieron reducido su ámbito hasta en un 90 %86, con el efecto
desincentivador que ello representa, ya que implica una reducción proporcional de su respectivo
presupuesto máximo financiable y, en consecuencia, de la ayuda máxima a percibir.
- Se ha verificado que, en los casos en que se reduce dicho ámbito, el mecanismo de “resolución
de solapes” cumple lo establecido en el artículo 21.7 de las BBRR 2013, asegurando que solo
se propone ayuda en zonas geográficas donde se han presentado varios proyectos a aquel que
ha resultado el mejor valorado. No obstante, ni las bases ni la convocatoria indican como afecta
esto al presupuesto de los proyectos que ven reducido su ámbito geográfico. Tampoco la “guía
de evaluación” recoge este ajuste del que, sin embargo, ha podido verificarse que sí está aludido
en la MAIN de las BBRR 2020, que haciendo referencia al modelo anterior señala que “cuando
una misma ESP es incluida en más de un proyecto, se mantiene dicha ESP en el ámbito
geográfico propuesto para el proyecto mejor valorado y se retira, junto con la parte alícuota
correspondiente del presupuesto y de la ayuda, de los demás proyectos”87.
85 En relación con los criterios 5, 6 y 7.
86 Proyectos 33, 47, 50, 51, 139 y 159.
87 Ver nota 26.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 53
- Aplicando dicho criterio, en la convocatoria 2019 se realizaron propuestas de financiación
relativas a 145 proyectos, coincidiendo en la mayoría de los casos con el presupuesto
presentado. En los casos en los que se ha ajustado el presupuesto, se ha comprobado que su
reducción se realiza de la forma señalada en el párrafo anterior. No obstante, para tres
proyectos88 no se ha efectuado la reducción proporcional de acuerdo con las zonas excluidas,
sino que se ha reducido el presupuesto financiable en función del desglose por zonas
presentado en la solicitud. Esto pone de manifiesto que no se ha aplicado un tratamiento
totalmente homogéneo para la determinación del presupuesto financiable de los proyectos que
han tenido ajustes por concurrencia zonas de actuación.
II.3.3. Distribución de subvenciones entre zonas de actuación preferentes
Una vez establecido el presupuesto financiable, la propuesta de ayuda a conceder se obtiene
aplicando el porcentaje de intensidad máxima de ayuda fijado para cada zona de actuación
preferente. Como se ha descrito en el epígrafe II.1.5, en la convocatoria 2019 dichas zonas se
establecen a nivel de CCAA, de acuerdo con el detalle del cuadro nº 3. La distribución de la ayuda
propuesta entre las modalidades de “subvención” y “anticipo FEDER” se efectúa en la misma
proporción por CA que figura en dicho cuadro:
88 Expedientes TSI-061000-2019-0024; TSI-061000-2019-0129 y TSI-061000-2019-0132.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 54
CUADRO Nº 3
CONVOCATORIA PEBA-NGA 2019: CUANTÍAS ASIGNADAS
A ZONAS DE ACTUACIÓN PREFERENTE. LÍMITE MÁXIMO DE
ANTICIPO E INTENSIDAD MÁXIMA DE AYUDA
(euros)
Comunidad Autónoma
Asignaciones a las zonas de
actuación preferente Lím. Máx. de
anticipo
FEDER
Intensidad
máxima de la
ayuda
(%)
Anticipos
FEDER (cap.
8)
Subvenciones
(cap. 7)
ANDALUCÍA 36.289.542
5.740.806
84.633.683
70
ARAGÓN 4.247.096
1.698.838
9.904.986
70
PDO. ASTURIAS 3.195.734
505.548
7.453.022
80
ISLAS BALEARES 2.662.648
532.530
6.209.770
60
CANARIAS 9.335.166
1.476.772
21.771.272
65
CANTABRIA 568.821
170.646
1.326.591
65
CASTILLA-LA MANCHA
10.666.722
1.687.417
24.876.697
60
CASTILLA Y LEÓN 11.904.179
4.761.672
27.762.669
70
CATALUÑA 2.023.483
320.104
4.719.123
50
C. VALENCIANA 9.712.237
1.536.422
22.650.668
55
EXTREMADURA 7.391.656
1.169.319
17.238.660
70
GALICIA 16.891.875
2.672.202
39.394.864
80
LA RIOJA 4.114
495.886
4.114
75
COMUNIDAD DE
MADRID 1.281.391
384.417
2.988.431
65
REGIÓN DE MURCIA 8.268.831
1.308.084
19.284.388
80
COMUNIDAD FORAL
DE NAVARRA 458.340
137.502
458.340
65
PAÍS VASCO 98 .165
401.835
98.165
50
Total
125.000.000
25.000.000
290.775.443
Fuente: Resolución de 26 de julio de 2019, convocatoria PEBA-NGA 2019 (Apartado quinto.2).
Como se ha señalado en el epígrafe II.1.3.1, las BBRR 2013 no regulan cómo se efectúa la
distribución de las ayudas entre zonas preferentes, por lo que en la convocatoria 2019 se establece
un sistema de doble vuelta para la selección de los proyectos teniendo en cuenta dichas zonas de
actuación preferente y en función de la puntación obtenida por cada proyecto en la fase de
evaluación.
Así, en primera vuelta, la prelación de proyectos se realiza a nivel de CA, eligiendo en primer lugar
los proyectos con mayor puntuación hasta agotar la dotación máxima de la ayuda asignada a dicha
CA89. En segunda vuelta, se ordenan todos los proyectos que no han sido seleccionados en la
primera vuelta en función de su puntuación con independencia de su ámbito territorial, asignando
la ayuda hasta agotar los remanentes de disponibilidades presupuestarias y, a su vez, sin superar
el límite máximo de anticipo FEDER por CA del cuadro nº 3 anteriormente reflejado.
89 El proceso de adjudicación de ayudas por cada CA termina cuando la dotación remanente sea menor que la necesaria
para llevar a cabo el siguiente proyecto.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 55
Concretamente, en la convocatoria 2019, de las 145 solicitudes para las que se emitió propuesta
de financiación tras superar la fase de evaluación, se seleccionaron en primera vuelta 95 proyectos
en 16 CCAA y 33 en segunda vuelta. Doce se desestimaron por superar el límite máximo del
“anticipo FEDER” y cinco por superarse la disponibilidad presupuestaria de la ayuda en concepto
de “subvención”, como se recoge en el cuadro nº 4.
Se ha verificado la adecuación del procedimiento aplicado por el grupo de apoyo PEBA-NGA a lo
previsto en la convocatoria en relación con la propuesta de distribución de las ayudas, así como que
las situaciones de empates ante solicitudes con igualdad de la puntuación se han resuelto según
los criterios establecidos en el artículo 21.5 de las BBRR 2013.
II.3.4. Comisión de Evaluación
La SGROT eleva a la Comisión de Evaluación, entre otros documentos, el “informe para la
elaboración de la propuesta de concesión” que posteriormente este órgano presenta junto a la
propuesta de resolución. El citado informe se ajusta al contenido establecido convocatoria90 y a lo
previsto en el artículo 22.2 de las BBRR 2013, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 22.1 de
la LGS.
Cabe resaltar que el “informe resumen” elevado por el grupo de apoyo a la gestión del PEBA-NGA
a la Comisión de Evaluación, contiene el detalle de las distintas fases del procedimiento, así como
un anexo con los informes de evaluación de cada uno de los proyectos valorados y, en su caso, la
propuesta de financiación. Estos se generan desde la propia aplicación AVANZA, de acuerdo con
la información introducida por los técnicos evaluadores durante la tramitación de estas fases.
90 El punto 8 del apartado duodécimo de la convocatoria establece que dicho informe contendrá la relación de solicitudes
estimadas, especificando, para cada una de ellas, la puntuación alcanzada, el presupuesto financiable, la cuantía de la
ayuda y las condiciones técnico-económicas asociadas. Asimismo, incluirá la relación de solicitudes desestimadas y de
solicitudes desistidas y decaídas, especificando los motivos de cada una de ellas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 56
CUADRO Nº 4
RESUMEN DE EJECUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO
DE ADMISIÓN, EVALUACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE AYUDA
CONVOCATORIA 2019
(número expedientes)
Fuente: Elaboración propia.
Por otra parte, si bien la composición de la Comisión de Evaluación, de carácter ministerial, se ha
adecuado a lo establecido en el artículo 21.1 de las BBRR 2013, no se ha hecho uso de la facultad
prevista en el artículo 21 de la LRJSP, por la que pueden integrarse representantes de otras AAPP,
así como contar con la participación de organizaciones representativas de intereses sociales u otros
miembros designados por su experiencia o conocimientos.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 57
II.4. CONCESIÓN Y PAGO DE LAS AYUDAS
Una vez emitido el informe de la Comisión de Evaluación se inicia la fase de concesión, finalizando
con el pago de las ayudas a aquellos proyectos que acrediten el cumplimiento de los requisitos,
como se refleja en el gráfico nº 8.
GRÁFICO Nº 8
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 5: PROCEDIMIENTO
DE CONCESIÓN Y PAGO. PEBA-NGA 2019
Fuente: Elaboración propia.
II.4.1. Propuesta de resolución provisional y definitiva
En esta fase, el órgano instructor, la DGTTI, formula la propuesta de resolución provisional que, de
acuerdo con lo indicado en el artículo 22.2 de las BBRR 2013, se publica en el Portal de Ayudas,
alojado en la sede electrónica del MAETD, y se notifica a través del Registro Electrónico del citado
ministerio, a efectos de que los respectivos operadores presenten sus alegaciones o comuniquen
su aceptación.
Se ha verificado que el procedimiento se efectuó conforme a la citada normativa, si bien se realizan
las siguientes consideraciones:
- En septiembre de 2019 se publicó en la página web del MAETD la propuesta de resolución
provisional que incluía el listado de solicitudes estimadas y el de desestimadas. Asimismo, se
puso a disposición de los solicitantes la notificación individual en el Registro Electrónico en la
misma fecha. Aunque las notificaciones individuales de la convocatoria 2019 se efectuaron de
acuerdo con los modelos normalizados en la “guía de evaluación”, no constaba la referencia a
la norma de delegación del órgano instructor por la que dichas notificaciones se firmaban por la
SGROT.
- El artículo 24.4 de la LGS hace referencia a la debida motivación de la propuesta de resolución
provisional; no obstante, se ha observado que, si bien en el listado de solicitudes desestimadas,
publicado por el MAETD, figuraba identificada de forma genérica la causa de desestimación
PAGO
RESOLUCIÓN DE CONCESIÓN
Constitución de garantías
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEFINITIVA
Aceptación
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN PROVISIONAL
Alegaciones Aceptación
INFORME DE LA COMISIÓN DE EVALUACIÓN
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 58
entre las distintas posibles del procedimiento91, en la notificación individual se limitaba a
trasladar esta causa genérica, en lugar de motivar específicamente la desestimación92.
- De esta forma, se ha observado93 que, en el trámite de alegaciones, ante la solicitud de dicha
información por los interesados, la DGTTI justificó que no era posible facilitar datos sobre los
proyectos que habían obtenido mayor puntuación en el mismo ámbito geográfico, así como los
informes de evaluación, amparándose en su carácter confidencial, pero sin especificar su
fundamento jurídico94.
En todo caso, se ha de tener en cuenta que la gestión de subvenciones se rige, de acuerdo con
el artículo 8 de la LGS, por los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad,
igualdad y no discriminación. Estos principios deben ser garantizados especialmente en los
procedimientos de selección competitiva como el del PEBA-NGA, asegurando que los
interesados puedan conocer la evaluación realizada por el órgano de evaluación. Si bien pueden
existir algunos datos de terceros en el informe de evaluación que pudieran estar amparados por
la normativa de protección de datos, se debe facilitar a los alegantes información sobre las
puntuaciones otorgadas a los demás proyectos, con el objeto de que se pueda formar un
conocimiento adecuado que les permita tener seguridad de recibir un tratamiento no
discriminatorio, o en su caso, le proporcione elementos para realizar una alegación más
fundada. A este respecto debe recordarse que tanto la propuesta de resolución provisional como
la resolución definitiva deben estar debidamente motivadas debiendo, en todo caso, quedar
acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte (arts. 24.4 y
25.2 de la LGS). Y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sentada en relación con la motivación
de las puntuaciones otorgadas en procedimientos abiertos a la concurrencia tales como las
licitaciones públicas por procedimiento abierto, o los procedimientos de selección de personal o
la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, es clara a este respecto,
91 En la convocatoria 2019, los tipos genéricos establecidos en dicho listado respondían a las siguientes causas : “Coincidir
el proyecto con otro con mayor valoración para la misma zona de actuación”; “La puntuación total obtenida por el
proyecto no ha alcanzado el valor de 5 puntos” “El proyecto no ha alcanzado el umbral indicado para el criterio (…)”,
“Haberse agotado la asignación presupuestaria de la modalidad de subvención con cargo al capítulo 7 de LPGE”;
“Haberse superado el límite máximo de anticipo FEDER de la CA”.
92 Esto es, bien aludiendo al artículo de las BBRR 2013 que justificaba la exclusión, bien reflejando las puntuaciones
obtenidas por el proyecto desestimado frente al seleccionado por haber obtenido este último mayor valoración en la
misma zona de actuación, o bien, especificando la puntuación obtenida en caso de no superación del umbral mínimo
de alguno de los criterios, entre otros.
93 Proyectos 159 y 166.
94 En su escrito de alegaciones, la SETID ha reiterado dicho proceder, señalando que se facilitó a aquellos interesados
que lo solicitaron el informe de evaluación de sus respectivos proyectos, pero no el de otros solicitantes con mayor
puntuación, por “afectar al secreto comercial de terceros operadores”. Sin perjuicio de que pudie ra ser razonable que
no se facilitara el informe de evaluación de estos últimos apelando a dicho carácter confidencial, se estima que
determinada información de los mismos debió ser facilitada, entre ella, la puntuación del seleccionado por haber obtenido
mayor valoración en la misma zona de actuación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 59
vinculándola al control del ejercicio de la discrecionalidad técnica por parte de las comisiones
de valoración95.
Una vez examinadas las alegaciones, debe formularse la propuesta de resolución definitiva, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3 de las BBRR 2013, “que deberá expresar la relación de
solicitantes para los que se propone la concesión de la subvención y su cuantía, especificando su
evaluación y los criterios de valoración seguidos para efectuarla”. Dicha propuesta es notificada a
los interesados a través del Registro Electrónico.
A estos efectos, la publicación efectuada por el MAETD, en octubre de 2019, incluía la lista de
propuestas de resolución definitiva tan solo de los cinco proyectos, que, habiendo presentado
alegaciones los interesados, habían resultado estimados, e indicaba que se elevaban a definitivas
las resoluciones provisionales de proyectos con alegaciones, así como las resoluciones
provisionales de entidades que no presentaron alegaciones96. De esta forma, en la medida en que
no se realizó, específicamente, la publicación del listado de propuestas de resolución estimatoria
definitivas, como se establece en las BBRR 2013, no se identifican en esta fase las solicitudes que
decaen97.
II.4.2. Resolución de concesión
Los beneficiarios de las ayudas comunicaron la aceptación de la ayuda y acreditaron el
cumplimiento de los requisitos necesarios para acceder a dicha condición, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 22.4 de las BBRR 2013. Asimismo, la DGTTI, como órgano instructor, emitió,
en octubre de 2019, el informe preceptivo a efectos de acreditar el cumplimiento, por los
beneficiarios, de las condiciones requeridas para acceder a la ayuda, de conformidad con lo previsto
en artículo 24.4 y 13.2.b) de la LGS98.
95 Así en las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo 3944/2014, de 24 de septiembre de 2014, o 2407/2014
y 3034/2014, ambas de 4 de junio de 2014, afirma el Tribunal Supremo que “es necesario que la justificación o
explicación que es inherente a la necesaria motivac ión incluya estos dos elementos inexcusables: (a) lo s singulares
criterios de valoración cualitativa que se han seguido para emitir el juicio técnico; y (b) las concretas razones por las que
la aplicación de esos criterios valorativos conducen, en el ejercicio realizado por cada aspirante, a la concreta puntuación
y calificación aplicada (…) Ese contenido debe cumplir al menos estas principales exigencias: (a) expresar el material o
las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa
que se utilizarán para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado
individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás”. Por ello, entiende el Tribunal Supremo en
la mencionada sentencia de 24 de septiembre de 2014 que “resulta evidente que cualquier licitador afectado por el
concurso tiene derecho a conocer la motivación de las puntuaciones que hayan sido aplicadas por la Comisión Técnica”.
Estos mismos criterios in terpretativos han sido extendid os y aplicados al ámbito de la concesión de subvenciones por
los tribunales ordinarios y así ha sido ratificado por el Tribunal Supremo en su sentencia 3068/2014, de 8 de julio de
2014, en la que se confirma una sentencia de instancia que insiste en que “el control jurídico de esta facultad
necesariamente se efectúa a través de la motivación del acto administrativo. Se permite así la revisión jurisdiccional a
través del examen de la motivación que ha conducido a la decisión administrativa final seleccionando la oferta más
ventajosa, todo ello permitiendo unos estándares de transparencia que salvaguardan los intereses generales y el
derecho de defensa de los afectados permitiéndoles conocer con claridad las razones que han conducido a la decisión
última. Con esa exigencia no se trata de sustituir el criterio técnico de la Administración, sino de conocer en que ha
consistido éste y cuáles han sido los datos determinantes de la decisión”.
96 Salvo solicitudes decaídas por no haber presentado alegaciones ni aceptado la propuesta de resolución provisional.
97 En la convocatoria 2019, este hecho se produjo con el proyecto 139.
98 El documento de notificación individual de la propuesta de resolución remitido al beneficiario especificaba dichas
condiciones, así como la forma de acreditación, entre otras, el requisito de hallarse al corriente en el cumplimiento de
obligaciones tributarias y de la Seguridad Social. Adicionalmente, el grupo de apoyo a la gestión del PEBA-NGA, a
efectos de garantizar el cumplimiento de dichos requisitos, realizó consultas en el SIC'3 y en bases de datos externas
para identificar, en su caso, los posibles deudores por reintegro, así como situaciones de declaración concursal.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 60
El resumen de los proyectos incluidos en la resolución de concesión de las ayudas en la
convocatoria 2019 se refleja en el cuadro nº 5, así como las situaciones que se produjeron durante
la fase de concesión y con carácter previo al pago:
CUADRO Nº 5
RESUMEN DE LA FASE DE CONCESIÓN Y PAGO DE AYUDAS PEBA-NGA
CONVOCATORIA 2019
(número expedientes)
Fuente: Elaboración propia.
En relación con los resultados de análisis de esta fase, se realizan las siguientes observaciones:
- A la vista de la propuesta de resolución definitiva, el 14 de noviembre de 2019, la SEAD, como
órgano competente, dictó la resolución de concesión. De esta manera, se excedió el plazo
máximo de seis meses establecido en el artículo 25.2 de la LGS para resolver y notificar la
resolución del procedimiento desde la publicación de la resolución de la convocatoria, si bien
dicha demora se debió, en parte, a la necesidad de la apertura de un nuevo plazo de
presentación de solicitudes, que fue publicado el 2 de julio de 2019, derivado de las
circunstancias que se han detallado en el epígrafe II.1.5 y que afectó al desarrollo regular del
procedimiento.
- Por último, hay que destacar que las BBRR 2013 no previeron que, en los casos de renuncia, el
órgano concedente pudiera acordar la concesión de la ayuda a aquellos proyectos que no
hubieren resultado estimados por agotarse las disponibilidades presupuestarias establecidas en
la convocatoria, en los términos que faculta el artículo 63.3 RLGS99. Esto pudo suponer una
debilidad del procedimiento en términos de eficacia, ya que, al producirse la renuncia, no se
consigue el objetivo de despliegue de banda ancha en las zonas de actuación que cubrirían
estos proyectos y, en la medida en que dichas ayudas no se reasignan entre proyectos que han
resultado desestimados por falta de disponibilidad presupuestaria, se pierde la oportunidad de
extender la banda ancha a las zonas de actuación que estos hubieran cubierto. Como se deduce
de lo reflejado en el cuadro nº 5, en la convocatoria 2019, esta situación se produjo con un
99 El citado artículo 63.3 del RLGS establece que “cuando así se haya previsto en las bases reguladoras, la resolución de
concesión además de contener los s olicitantes a los que se concede la subvención y la desestimación expresa de las
restantes solicitudes, podrá incluir una relación ordenada de todas las solicitudes que, cumpliendo con las condiciones
administrativas y técnicas establecidas en las bases reguladoras para adquirir la condición de beneficiario, no hayan
sido estimadas por rebasarse la cuantía máxima del crédito fijado en la convocatoria, con indicación de la puntuación
otorgada a cada una de ellas en función de los criterios de valoración previstos en la misma”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 61
proyecto100, por lo que, si bien en 2019 no fue relevante en términos cuantitativos (la ayuda total
con renuncia fue de 95.279 euros), en las convocatorias anteriores dicha circunstancia afectó a
17 proyectos, que habían obtenido 5.963.289,25 euros. Sin perjuicio de que la reasignación en
las convocatorias 2018 y 2019 no hubiera sido viable por otros condicionantes (como el límite
máximo de anticipo FEDER a nivel CCAA o de disponibilidad presupuestaria a dicho nivel),
según ha manifestado la SETID durante el trámite de alegaciones, la previsión de la posibilidad
de reasignación de las ayudas podría fortalecer el procedimiento en términos de eficacia al ir
dirigido a garantizar el máximo aprovechamiento de las mismas.
II.4.3. Constitución de garantías y pago de las ayudas
II.4.3.1. REGULACIÓN DE LAS GARANTÍAS EN LAS AYUDAS DEL PEBA-NGA
Las BBRR 2013 establecen, en su artículo 26, el pago anticipado de la ayuda concedida, supeditado
a la constitución de la garantía, así como al cumplimiento de los requisitos para reunir la condición
de beneficiario y a los indicados en el artículo 34 de la LGS.
A estos efectos, el apartado 4 del artículo 34 de la LGS establece que para el supuesto de pagos
anticipados “dicha posibilidad y el régimen de garantías deberán preverse expresamente en la
normativa reguladora de la subvención”. En consonancia con ello, el artículo 17.3 de la LGS, al
regular los aspectos que, como mínimo, deben contener las bases reguladoras, alude al régimen
de garantías101. Asimismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 42 del RLGS, el requisito
previo para su exigencia es que la constitución de la garantía se halle prevista en las bases
reguladoras junto con la forma de constituirlas102. En concreto, el artículo 45 señala que “cuando las
bases reguladoras contemplen la posibilidad de realizar pagos a cuenta o anticipados, podrán
establecer un régimen de garantía”, añadiendo en su artículo 46 que en estos casos “la garantía se
constituirá por un importe igual a la cantidad del pago a cuenta o anticipado, incrementada en el
porcentaje que se establezca en las bases reguladoras y que no podrá superar el 20 por ciento de
dicha cantidad”.
En este sentido, hay que destacar que la redacción de las BBRR 2013 vigente en el ejercicio
fiscalizado establece, en su artículo 26, la posibilidad de exigir al beneficiario la constitución de la
garantía, remitiendo a la respectiva resolución de convocatoria de la ayuda para que, en su caso,
establezca y determine su importe, plazo para su aportación y la forma de cancelación. De este
modo, dichas bases no concretan, como exige la normativa anteriormente citada para estos casos,
la exigencia de garantías, sino que difieren el ejercicio de esta facultad a lo establecido
posteriormente en cada convocatoria. Asimismo, a tenor de la redacción de dicho artículo103, las
BBRR 2013 tampoco fijan la “forma” o el “régimen” de las garantías”, como requiere la normativa
reguladora de las subvenciones. A este respecto, se estima que los aspectos fundamentales del
marco jurídico de una subvención, como es el caso de exigencia de garantías y su correspondiente
régimen jurídico, deben establecerse en la norma que regule el régimen general de esa subvención,
esto es, sus bases reguladoras, y no en el acto concreto por el que se inicia de oficio el
100 Proyecto 25.
101 Letras j y k del citado artículo 17.3 de la LGS.
102 El artículo 42 de RGLS señala que “procederá la constitución de garantías en los supuestos en los que las bases
reguladoras así lo impongan y en la forma que se determine en las mismas”.
103 El artículo 26 de las BBRR 2013, vigente en 2019, establece que “en las correspondientes resoluciones de convocatoria
se podrá exigir al beneficiario la constitución de garantías, ante la Caja General de Depósitos (…). En su caso, el importe
de las garantías, el plazo para su aportación y la forma de cancelación se determinarán en la correspondiente resolución
de convocatoria”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 62
procedimiento de concesión de las ayudas en régimen de concurrencia competitiva, es decir, la
resolución de su convocatoria. Dejar la decisión de la exigencia de garantías, y su correspondiente
régimen jurídico, al órgano competente para convocar las ayudas podría dar lugar a un tratamiento
no igualitario para todos los beneficiarios, derivado de la posibilidad de exigir garantías en unas
convocatorias de ayudas y en otras no.
Adicionalmente, se considera necesario hacer mención en este punto a que el régimen de garantías
establecido en las bases reguladoras de las ayudas PEBA-NGA ha ido otorgando cada vez más
flexibilidad a las convocatorias tanto para la exigencia garantías como para la determinación de su
cuantía. Así, desde la aprobación de las BBRR 2013, la redacción del artículo 26 relativo a esta
materia ha evolucionado, ampliando el margen de actuación de las convocatorias en cuanto al
establecimiento y cuantía de las garantías, como se refleja en el cuadro nº 6:
CUADRO Nº 6
EVOLUCIÓN DE LA REGULACIÓN DE GARANTÍAS EN
BASES REGULADORAS DE AYUDAS PEBA-NGA
2013-2020
Fuente: Elaboración propia.
Como se observa en la tabla anterior (cuadro nº 6), dentro de la flexibilidad que han ido
contemplando las sucesivas modificaciones de BBRR 2013, las resoluciones de las convocatorias
2015-2019 han establecido una garantía del 50 % en las distintas modalidades de ayuda, lo que no
se ajustaría a la norma, pues el artículo 46 del RLGS señala que estas deben fijarse en un importe
igual a la cantidad del pago a cuenta o anticipado (en este caso, el importe total de ayuda
concedida), incrementada en un porcentaje máximo del 20 % de dicha cantidad.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 63
II.4.3.2. CONSTITUCIÓN DE GARANTÍAS Y PAGO DE LAS AYUDAS DE LA CONVOCATORIA
2019
Para la convocatoria 2019 se constituyeron las garantías de acuerdo con lo establecido en la
resolución de convocatoria (apartado decimocuarto), así como con las instrucciones publicadas por
la SEAD en el Portal de Ayudas junto con la resolución de concesión. Asimismo, se ha comprobado
que se realizaron los pagos de las ayudas en los términos previstos en las BBRR y previo
cumplimiento de los requisitos recogidos en el artículo 34.4 de la LGS y 88.3 del RLGS104. No
obstante, se observa un retraso significativo en la tramitación del procedimiento de pérdida de
derecho al cobro de las ayudas en el caso de los expedientes en los que no se acreditó la
constitución de garantías (hasta un total de nueve). Así:
- En un proyecto, para el que se había presentado la renuncia, transcurrido un año no se había
dictado resolución aceptándola y continuaba figurando en AVANZA como proyecto en ejecución.
- En los ocho proyectos restantes se inició procedimiento de pérdida de derecho al cobro el 18 de
febrero de 2019, dos meses y medio después del plazo establecido para la presentación del
resguardo de constitución de garantías. Tras el trámite de alegaciones, se dictaron las
respectivas resoluciones de pérdida del derecho al cobro de la ayuda, tanto para los seis
proyectos respecto de los que se admitieron inicialmente las alegaciones105, como para los dos
en los que las alegaciones no fueron aceptadas106, con fecha 20 de mayo de 2020 y de 15 de
julio de 2020, respectivamente.
II.5. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES DEL SEGUIMIENTO Y JUSTIFICACIÓN DE
SUBVENCIONES
Una vez concedidas las ayudas, los proyectos son objeto de ejecución en un plazo inicial que puede
llegar hasta los tres años, ampliable. Las BBRR 2013 contemplan la posibilidad de realizar, durante
dicho periodo, modificaciones o cancelaciones y establecen obligaciones de envío de información
con el objeto de realizar el seguimiento de la ejecución de los proyectos y la aplicación de la ayuda.
La SGROT era el órgano gestor y encargado del seguimiento de los proyectos, contando con
asistencia del grupo de apoyo PEBA-NGA citado en el subepígrafe II.2.2.2, dirigido por el
responsable de la SGROT asignado a esta fase.
Una vez justificados los proyectos, se realizan las actuaciones de comprobación y control,
concluyendo con la certificación de los proyectos. En su caso, las actuaciones pueden dar lugar a
la exigencia de reintegros, en cuya tramitación participa la SGCEP. Asimismo, una vez finalizados
los proyectos, existen una serie de obligaciones a llevar a cabo por los beneficiarios, que se detallan
más adelante.
Los resultados del trabajo que se recogen a continuación se han obtenido de la revisión de una
muestra de proyectos de las convocatorias de 2015 a 2018, salvo en los casos en los que ha sido
necesario ampliar el alcance a las convocatorias anteriores con el objeto de efectuar
104 Esto es, la incorporación al expediente de una certificación emitida por el órgano de seguimiento de las subvenciones
(SGROT) en el que consta, para el caso de pagos anticipados, que “no ha sido dictada resolución decla rativa de la
procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las c ausas
previstas en el artículo 37 de la LGS” y que “no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, c omo
medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o
entidad colaboradora, referidos a la misma subvención”.
105 Proyectos 136, 140, 147, 150, 168 del mismo beneficiario y proyecto 159.
106 Proyectos 177 y 179.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 64
comprobaciones requeridas sobre las distintas situaciones de los expedientes y sin perjuicio de la
realización de pruebas globales sobre todos los proyectos cuando se ha estimado conveniente. Los
resultados se han agrupado en las siguientes categorías:
- Modificaciones de las resoluciones de concesión.
- Pérdidas del derecho al cobro de la subvención y renuncia a la ejecución del proyecto por parte
del beneficiario.
- Seguimiento de la ejecución de los proyectos y presentación de la cuenta justificativa.
- Actuaciones del órgano de seguimiento de las ayudas de comprobación y control tras la
presentación de la cuenta justificativa.
- Tramitación de reintegros, cancelaciones de avales, infracciones y sanciones.
II.5.1. Modificaciones
Las BBRR 2013 establecieron la posibilidad de modificar la resolución de concesión atendiendo a
los requisitos y plazos indicados en la misma, diferenciando entre las modificaciones menores107,
que podían ser autorizadas por la SGROT, como órgano de seguimiento de la ayuda, y el resto de
modificaciones previstas en las citadas bases, que debían ser aprobadas por el órgano concedente
de la ayuda (en el ejercicio fiscalizado, la SEAD). Asimismo, existía la posibilidad de que el órgano
de seguimiento admitiera, sin necesidad de tramitar ninguna modificación, incrementos de partidas
hasta el 20 % compensables con otras partidas en la fase de revisión de la cuenta justificativa.
Se ha constatado que las modificaciones derivaron en su mayoría de retrasos en la obtención de
permisos y licencias o de dificultades en el acceso a infraestructuras. Estas fueron tramitadas
conforme establecen las BBRR 2013, si bien cabe señalar lo siguiente:
- En relación con la tramitación de las modificaciones, la encomienda de gestión suscrita para el
apoyo al desarrollo a la banda ancha preveía como actividad la “elaboración de informes para
valorar las propuestas de modificación de los proyectos presentados al Programa de extensión
de la banda ancha de Nueva Generación, así como de las alegaciones presentadas en su
tramitación.” Sin embargo, no se ha constatado la existencia de dichos informes en los que se
refleje el estudio, valoración y propuesta para resolver las modificaciones.
- En relación con las modificaciones menores, se ha comprobado que se realizaron autorizaciones
parciales108 de las solicitudes, sin que conste la motivación por la que no se autorizaron de forma
completa. Cabe resaltar que en este tipo de modificaciones el beneficiario carece de capacidad
de formular alegaciones o manifestar su disconformidad.
- En dos expedientes109 relativos a solicitudes de ampliación del plazo, la motivación presentada
por el beneficiario aludía a unas circunstancias de tipo genérico, aportando justificación
107 Se consideran modificaciones menores en las BBRR 2013 las prórrogas del plazo de ejecución o justificación por un
periodo no superior a la mitad del inicialmente concedido o la redistribución de partidas del presupuesto financiable
que no afecten a más del 20 % del presupuesto.
108 Esto se ha constatado en solicitudes de modificaciones de 6 expedientes: TSI-061000-2016-0070; TSI-061000-2016-
0097; TSI-061000-2016-0127; TSI-061000-2017-0092; TSI-061000-2017-0149 y TSI-061000-2017-0151.
109 Expedientes TSI-061000-2015-0039 y TSI-061000-2015-0075.
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documental insuficiente, a pesar de lo cual fueron autorizadas. Adicionalmente, se observa que,
en relación con otra solicitud relativa a la modificación de plazo de ejecución y redistribución de
las partidas del presupuesto, se autorizó esto último, denegándose la ampliación del plazo sin
motivarse dicha circunstancia.
II.5.2. Pérdida del derecho al cobro de la subvención y renuncias a la ejecución del proyecto
Una vez dictada la resolución de concesión, determinados proyectos no llegaron a ejecutarse, por
dictarse resolución de pérdida de derecho al cobro de la ayuda o por renuncia del beneficiario. Así,
en las convocatorias de 2015 a 2018:
- Se resolvieron diez procedimientos de pérdida de derecho al cobro, por un importe total de
761.903 euros, debido a la falta de acreditación de la constitución de la garantía en el plazo y
forma establecido en las convocatorias. No obstante, se resalta que en las convocatorias más
recientes (2020 y 2021) la SEAD ha aumentado considerablemente el plazo de presentación de
la garantía (de 10 a 30 días naturales), facilitando el cumplimiento de estos requisitos por los
beneficiarios.
Se ha observado que transcurrió un mínimo de dos meses desde la finalización de dicho plazo y
el inicio del procedimiento de pérdida de derecho al cobro y apertura del trámite de audiencia por
parte de la SGCEP, lo que demuestra escasa agilidad en la tramitación de este procedimiento.
- Se produjeron 17 renuncias previas al cobro de la ayuda por parte del beneficiario, en proyectos
que representaban una ayuda total de 5.963.289,25 euros110. Como se ha señalado en el
epígrafe II.4.2, esta situación puede restar eficacia a las ayudas PEBA-NGA previstas en cada
convocatoria en la medida en que no llega a ejecutarse el total de disponibilidades
presupuestarias, al no prever las BBRR 2013 la posibilidad de reasignar estas ayudas a
proyectos desestimados por insuficiencia de crédito.
- Las convocatorias no indicaban los medios disponibles para que el beneficiario pudiera efectuar,
en su caso, la devolución voluntaria de las ayudas recibidas, como preceptúa el artículo 90 del
RLGS111. Así, en todos los casos (7) en que los beneficiarios presentaron solicitud de devolución
voluntaria112, fueron tramitadas como solicitudes de renuncia, dictándose las respectivas
resoluciones de reintegro por esta causa, exigiendo, en su caso, los correspondientes intereses
de demora.
- Con posterioridad al pago de la ayuda, se produjo la renuncia de 22 proyectos según el detalle
que figura en el cuadro nº 7: doce de ellos dentro de su respectivo plazo de ejecución, cuatro
durante el plazo de rendición de la cuenta justificativa y seis tras haber finalizado el plazo de
rendición de esta. Se ha verificado que se ha tramitado el reintegro de las ayudas
correspondientes a estos proyectos tras la aceptación de dichas renuncias por la SEAD. No
obstante, se resalta que:
110 De estas 17 renuncias, cuatro correspondían a la convocatoria 2015, una a 2016, once a 2017 y una a 2018.
111 El citado artículo establece que “en la convocatoria se deberán dar publicidad de los medios disponibles para que el
beneficiario pueda efectuar esta devolución”.
112 Expedientes TSI-061200-2016-0013; TSI-061000-2016-0071; TSI-061200-2016-0031; TSI-061000-2016-0042;
TSI-061200-2016-9; TSI-061000-2017-0092 y TSI-061000-2017-0093.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 66
– Las cuatro renuncias113 que fueron presentadas durante el plazo de rendición de la cuenta
justificativa incurrían en el supuesto de causa de reintegro previsto en el artículo 37.1.b) de
la LGS (por incumplimiento total o parcial del objetivo y del proyecto) y, en consecuencia,
procedía la tramitación del correspondiente procedimiento de reintegro, en lugar de la
aceptación de su renuncia.
– Respecto a las seis renuncias presentadas fuera del plazo de presentación de la cuenta
justificativa114, dado que había finalizado el plazo de presentación de esta, se estima que no
procedía la renuncia a la ayuda. A mayor abundamiento, en cuatro115 de estos seis
proyectos, la renuncia fue presentada tras el requerimiento de presentación de la cuenta
justificativa por parte del órgano instructor.
– Sin perjuicio de que se produjo el reintegro de las ayudas correspondientes a todos los
proyectos para los que se presentó renuncia, se estima que la actuación de la SEAD debió
extenderse al análisis de las circunstancias y hechos alegados por los beneficiarios para la
presentación de dichas renuncias, con el fin de verificar si estas se fundamentaban en
causas justificadas o si, por el contrario, ante la falta de acreditación de las causas que
pudieran haber motivado la inaplicación de los fondos hubiera procedido el inicio del
correspondiente procedimiento sancionador.
CUADRO Nº 7
RENUNCIAS AYUDAS PEBA-NGA
CONVOCATORIAS 2015-2018
Ayuda PEBA-NGA Concedida
Renuncia Convocatoria
Núm.
Expedientes
Modalidad
"Subvención"
(euros)
Modalidad
"Anticipo
FEDER"
(euros)
Total ayuda
concedida
(euros)
Reintegro
efectuado
por
beneficiario
Durante plazo
ejecución
proyectos
2015 2 117.496,78
808.451,97
925.948,75
SI
2016 2 0,00
139.157,20
139.157,20
SI
2017 3 25.676,38
141.190,18
166.866,56
SI
2018 5 142.676,76
759.239,07
901.915,83
SI
Durante plazo
de rendición
cuenta just.
2015 1 19.049,58
130.947,12
149.996,70
SI
2016 2 0,00
52.997,00
52.997,00
SI
2017 1 22.462,51
123.555,98
146.018,49
SI
Fuera plazo
rendición
cuenta just.
2016 5 0,00
432.777,30
432.777,30
SI
2018 1 14.040,86
96.853,03
110.893,89
SI
TOTALES 22 341.402,87
2.685.168,85
3.026.571,72
100 %
Fuente: Elaboración propia.
- El plazo medio en que la SEAD tramitó la correspondiente resolución de reintegro total, desde la
aceptación de renuncia hasta la fecha de firma de la resolución de reintegro, fue superior al mes.
113 Expedientes TSI-061000-2015-0006; TSI-061200-2016-0008; TSI-061000-2016-0071 y TSI-061000-2017-0165.
114 Expedientes TSI-061000-2016-0009; TSI-061200-2016-0013; TSI-061200-2016-0018; TSI-061200-2016-0031;
TSI-061000-2016-0042 y TSI-061000-2018-0123.
115 Expedientes TSI-061200-2016-0009; TSI-061200-2016-0031; TSI-061000-2016-0042 y TSI-061000-2018-0123.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 67
Asimismo, existen seis expedientes116 en los que este plazo superó los dos meses. Dado que el
cómputo de los intereses de demora se realiza desde el momento del pago de la subvención
hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, esta dilatada tramitación perjudica
al beneficiario.
II.5.3. Seguimiento de la ejecución de los proyectos
Con el fin de conocer el estado de avance de los proyectos, las BBRR 2013 establecían que, durante
la fase de ejecución, los beneficiarios debían presentar “informes de seguimiento sobre el avance
técnico y económico del proyecto”, con el calendario y contenido especificado en la respectiva
resolución de concesión. A estos efectos, el órgano gestor (SGROT) debía establecer y publicar en
el Portal de ayudas un modelo normalizado a fin de conseguir homogeneidad en los informes de
seguimiento que los beneficiarios debían remitir, según se indicaba en cada resolución de
concesión, incluyendo un resumen del grado de avance temporal del proyecto, del grado de
ejecución de las inversiones, así como un detalle de las zonas de despliegue de la banda ancha
que hubieran entrado en servicio.
Del análisis efectuado sobre la actuación del órgano de seguimiento (la SGROT) en esta materia,
se deduce lo siguiente:
- Se ha constatado que la petición y el envío de los informes de seguimiento se realizaron a través
de correos electrónicos remitidos a una dirección genérica de los programas PEBA-NGA, a pesar
de que el artículo 17 de las BBRR 2013 y las respectivas resoluciones de convocatoria señalaban
que el medio de presentación de solicitudes, comunicaciones y documentación sería a través del
Registro Electrónico del MINECO.
- No consta la definición del modelo de informe de seguimiento que concretase el contenido y
apartados de información que debían remitirse, ni el formato electrónico obligatorio que requería
las resoluciones de concesión. La elaboración de un modelo por el órgano gestor, como estaba
previsto en las resoluciones de concesión de la ayuda, que hubiera incluido indicadores de
ejecución susceptibles de ser incorporados al sistema informático de gestión de ayudas, habría
podido garantizar la homogeneidad de la información, facilitando el seguimiento de la ejecución
de las ayudas.
- El personal del grupo de apoyo fue el responsable de verificar la presentación de los informes de
seguimiento y de analizar su contenido. Si embargo, no queda constancia de las revisiones o
análisis efectuados. Tampoco existen instrucciones dictadas por SGROT respecto de cómo
proceder en caso de falta de remisión o remisión incompleta de esta información.
- Por otra parte, no constan actuaciones de advertencia o propuestas de acción sobre aquellos
operadores respecto de los que se observaron retrasos significativos en la ejecución del proyecto
o incoherencias en los datos manifestados en los informes. Todo ello impide que la SGROT
pueda llevar a cabo actuaciones proactivas para estimular aquellos proyectos que a priori puedan
presentar dificultades para alcanzar el nivel de consecución de los objetivos inicialmente
previstos, desvirtuando por tanto la utilidad que podrían tener los informes de seguimiento
aportados.
- Adicionalmente, se ha verificado que se publicaron unas "instrucciones en materia de información
y comunicación del PEBA-NGA" en el Portal de ayudas, indicando las medidas de información y
116 Exp edientes TSI-061100-2015-003; TSI-061000-2018-107; TSI-061000-2018-108; TSI-061000-2018-114;
TSI-061000-2018-153 y TSI-061000-2018-162.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 68
acciones publicitarias que habían de realizarse por parte de los operadores durante la ejecución
del proyecto subvencionado, de acuerdo con lo establecido en las BBRR 2013. Pese a que no
se estableció la obligatoriedad de justificar estas acciones en los informes de seguimiento,
numerosos operadores remitieron justificantes fotográficos con la publicidad realizada en las ESP
donde ejecutaron sus proyectos, adecuándose a dichas instrucciones.
II.5.4. Presentación de la cuenta justificativa y posteriores actuaciones de comprobación y
control
Las BBRR 2013 establecen en el artículo 27.2, como modalidad de justificación de la ejecución del
proyecto, la cuenta justificativa acompañada de los justificantes de gasto y de pago, junto con el
informe de auditor. La cuenta, de conformidad con lo establecido en los artículos 72 y siguientes del
RLGS, debe contener una memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones
impuestas en la resolución y una memoria económica del coste de las actividades.
A efectos de la presentación de la cuenta justificativa, las BBRR 2013 fijaban un plazo máximo de
tres meses desde la fecha de finalización del proyecto, señalando que aquella se realizaría a través
del Registro Electrónico del MINECO. De acuerdo con lo establecido en el artículo 70.3 del RLGS,
en caso de no presentación de la cuenta justificativa dentro del plazo concedido, se procedía su
requerimiento, estableciéndose un plazo improrrogable de quince días para su presentación. A este
respecto, se efectúan las siguientes observaciones:
- La SETID no estableció un procedimiento de control global del cumplimiento de los plazos, sino
que realizó un seguimiento individual de los proyectos asignados al personal del grupo de apoyo
PEBA-NGA.
- Para los proyectos finalizados, correspondientes a las convocatorias de 2015 a 2018, se ha
analizado el plazo de presentación de la cuenta justificativa, verificándose que, a finales de
2020, se habían presentado fuera de plazo en 187 proyectos (47 %), con un retraso medio de
41 días117. Por otra parte, se observa que solo en 22 de estos casos la SGROT efectuó el
requerimiento al beneficiario para su presentación, deduciéndose que no existió un tratamiento
homogéneo en el seguimiento de la rendición de las cuentas justificativas, ni un criterio único
para el envío de estos requerimientos.
Se ha de resaltar que el supuesto de presentación de la cuenta justificativa fuera del plazo se
halla tipificado como infracción leve, de acuerdo con lo establecido en el artículo 56.a) de la
LGS, no constando la instrucción de ningún procedimiento sancionador por parte del MINECO
en estos casos.
En relación con las actuaciones de comprobación y control llevadas a cabo por la SGROT118 tras la
presentación de la cuenta justificativa, en su condición de órgano encargado del seguimiento de las
ayudas, la citada unidad ha elaborado un manual de procedimiento interno denominado “Guía de
comprobaciones”. En esta guía se detallan las actuaciones a realizar a efectos de garantizar el
117 La SETID ha manifestado durante el trámite de alegaciones que el número de expedientes para los que se ha efectuado
la presentación de la cuenta justificativa fuera de plazo, a la fecha de presentación del escrito de alegaciones, ascendía
a 98 proyectos, en lugar de los 187 precisados en este informe, si bien no ha remitido información que acredite dicho
extremo. Sin embargo, los datos reflejados en este informe s e han obtenido de la información aportada por la SETID
durante los trabajos de fiscalización, donde no se apreciaron errores. Ello constata la debilidad del procedimiento de
control y seguimiento de los plazos de rendición de la cuenta justificativa reflejada en este epígrafe, así como la
ausencia de incoación de procedimientos sancionadores que se pone de manifiesto posteriormente (epígrafe II.5.8).
118 Actualmente, SGOTID, tras la reestructuración ministerial aprobada por Real Decreto 403/2020, de 25 de febrero.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 69
seguimiento de la ejecución de los proyectos y el control establecido en artículo 28 de las
BBRR 2013, si bien no consta su aprobación ni su fecha de elaboración.
En el gráfico nº 9 figura el esquema de dicho procedimiento, que se inicia con la presentación de la
cuenta justificativa por el beneficiario y se extiende hasta la emisión de la certificación provisional.
GRÁFICO Nº 9
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 6: COMPROBACIONES SOBRE
LA CUENTA JUSTIFICATIVA
AYUDAS PEBA-NGA 2015-2018
Fuente: MAETD, Guía de Comprobaciones PEBA-NGA, elaborada por SGROT.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 70
Recibida la cuenta justificativa, se realiza un análisis formal de su contenido con el alcance previsto
en la “guía de comprobaciones”. Tras dicha verificación, y en su caso, subsanación de la ausencia
de documentación, se llevan a cabo las comprobaciones o “verificaciones administrativas”119 a partir
del análisis de la documentación justificativa presentada. El resultado de este análisis, junto con las
denominadas “verificaciones sobre el terreno” (si el proyecto forma parte de la muestra seleccionada
a estos efectos), se incorpora al “informe de comprobación de inversiones”. En dicho informe se
detalla la parte de los gastos presentados que se consideran acreditados, así como el cumplimiento
de los objetivos. El procedimiento prevé un trámite de alegaciones respecto al contenido de dicho
informe y, una vez concluido este, se emite la certificación provisional acreditativa del cumplimiento
de las obligaciones recogidas en la resolución de concesión y en las modificaciones que, en su
caso, se hubieran aprobado.
Se presentan a continuación los resultados de análisis de cada una de las actuaciones
anteriormente señaladas:
II.5.4.1. COMPROBACIONES FORMALES
Las comprobaciones formales se llevan a cabo con el alcance previsto en la “guía de
comprobaciones” sobre la justificación documental aportada, con el fin de revisar que es suficiente
para entender cumplido el deber de presentación, de acuerdo con lo previsto en las bases
reguladoras. No obstante, del análisis de la muestra se constata que en tres expedientes120 se
permitió la presentación de documentación adicional de forma progresiva, tanto en la fase de
subsanación del contenido de la cuenta como de alegaciones, evidenciando que se efectuó una
presentación incompleta de las respectivas cuentas justificativas que, en estos tres casos,
finalizaron con resolución de reintegro parcial. A pesar de que el artículo 56.b) de la LGS tipifica
como infracción leve la “presentación de cuentas justificativas inexactas o incompletas", no consta
que se iniciara ningún procedimiento sancionador.
II.5.4.2. VERIFICACIONES ADMINISTRATIVAS
Se ha constatado que las verificaciones administrativas se realizan sobre todos los proyectos, de
conformidad con lo previsto en el artículo 125 del RDC121, con la finalidad de verificar la justificación
de los objetivos de cobertura alcanzados, la acreditación de los gastos imputados a cada proyecto
y el cumplimiento de las demás condiciones impuestas en la resolución de concesión. A este
respecto cabe destacar:
- En relación con las verificaciones sobre la consecución de los objetivos de UI cubiertas, la “guía
de comprobaciones” establece que el órgano gestor “debe valorar si la documentación
presentada permite asegurar la consecución de los objetivos de cobertura declarados por el
beneficiario”, sin detallar el alcance mínimo de las verificaciones a realizar. No obstante, se ha
119 Las denominaciones de “verificaciones administrativas” y “verificaciones s obre el terreno” se corresponde n con las
adoptadas en el marco regulatorio de los Fondos Estructurales (artículo 125.5 del Reglamento UE nº 1303/2013, en
adelante RDC). En dicho marco se establece que se deben realizar verificaciones administrativas a todos los
proyectos, mientas que las verificaciones sobre el terreno pueden realizarse por muestreo.
120 Expedientes TSI-061000-2015-0050; TSI-061000-2015-0075 y TSI-061000-2016-0097.
121 Reglamento (UE) nº 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, po r el que se
establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al
Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por
el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regi onal, al Fondo Social
Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) no
1083/2006 del Consejo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 71
comprobado que se han definido unas instrucciones internas de trabajo, que concretan las
comprobaciones a efectuar para cada tipología de beneficiarios, aunque no consta su
aprobación formal por la SGROT.
A pesar de la aplicación de estas instrucciones, se observa que la documentación de dichas
actuaciones de control no se encuentra estandarizada, lo que dificulta su seguimiento, más aún,
cuando en el SI AVANZA se refleja únicamente el “informe técnico del grado de cumplimiento”
resultante de las verificaciones efectuadas por cada técnico, sin que exista trazabilidad de cada
una de ellas.
- Respecto a las comprobaciones sobre la justificación del gasto, la citada guía especifica las
verificaciones a realizar para asegurar la elegibilidad de los gastos, así como la exigencia de la
realización de estas sobre todos los gastos imputados, completándose con las instrucciones
internas señaladas anteriormente. No obstante, los trabajos llevados a cabo han sido
documentados de forma heterogénea, al no hallarse normalizado este proceso, lo que dificulta
una revisión ágil y adecuada por parte del personal de la SGROT.
- Se incluye en esta fase la verificación del contenido del preceptivo informe de auditor que debe
acompañarse a la cuenta justificativa, de conformidad con lo previsto en el artículo 27.3 de las
BBRR 2013, según las comprobaciones que se detallan en la guía a estos efectos. Si bien se
ha acreditado la realización de estas verificaciones, del análisis efectuado sobre una muestra
de expedientes, se ha puesto de manifiesto que en tres proyectos122 el informe de auditor no
reflejaba que existía constancia de la contabilización separada de los ingresos y gastos
correspondientes a la actividad subvencionada, conforme exige el apartado decimosexto de la
resolución de convocatoria. Si bien se ha verificado que la SGROT realizó el requerimiento de
subsanación de este aspecto en uno de los proyectos123, no hay constancia de dicho proceder
en los otros dos.
- Adicionalmente, se ha constatado la presentación de los informes de auditor con formatos y
estructuras muy diversas lo que dificulta la comprobación de la adecuación de su contenido, y
en particular, del exigido por la convocatoria. Este aspecto podría haberse solventado mediante
un modelo de informe normalizado.
- Por último, se llevaron a cabo las comprobaciones sobre el cumplimiento del resto de
condiciones establecidas en la resolución de concesión, entre otras, la existencia de
contabilidad separada o código contable diferenciado para identificar las transacciones de los
proyectos, así como el cumplimiento de las obligaciones de publicidad de las ayudas
establecidas en el artículo 29 de las BBRR 2013 y en el apartado decimoctavo de las
convocatorias, quedando acreditadas en el SI AVANZA dichas actuaciones de comprobación.
II.5.4.3. COMPROBACIONES SOBRE EL TERRENO
El artículo 28 de las BBRR 2013 hace referencia a la elaboración de un plan anual de verificaciones
sobre el terreno. Estas incluyen la visita al lugar o emplazamiento físico donde se ejecuta el
proyecto, a efectos de comprobar “su realidad y grado de ejecución, así como el cumplimiento de
las medidas de información y publicidad y demás requisitos exigidos.” Con esta finalidad, para
determinar la muestra de proyectos, de conformidad con lo preceptuado para el control de los fondos
comunitarios en el artículo 125.5.b) del RDC, la SGROT se ajusta a lo dispuesto en el “documento
122 Expedientes TSI-061000-2016-0084; TSI-061000-2016-0097 y TSI-061000-2017-0246.
123 Expediente TSI-061000-2016-0084.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 72
de descripción de funciones y procedimientos del Organismo Intermedio”124. El resultado de dichas
actuaciones se debe recoger en un acta, según el modelo definido en la “guía de comprobaciones”
y en la “lista de verificaciones sobre el terreno” prevista en el manual de procedimiento del
OI-FEDER.
Se ha constatado la ejecución del “Plan de verificaciones sobre el terreno de 2019”, así como que
se llevaron a cabo comprobaciones adicionales, según lo previsto en dicho plan125, que consistieron
en visitas a las sedes de dos de los principales beneficiarios de las ayudas con la finalidad de realizar
pruebas en relación con los gastos relativos al aprovisionamiento de materiales. Dichas
comprobaciones se documentaron en las correspondientes actas y constan anexadas al expediente
administrativo que figura en la aplicación AVANZA.
De acuerdo con la encomienda de gestión formalizada por la SEAD con el medio propio, el personal
externo participa en la elaboración del plan anual y realiza las verificaciones sobre el terreno. En
este sentido, hay que resaltar que, según se deduce de las actas formalizadas durante las citadas
verificaciones, dicho personal actúa en representación de la SGROT. No obstante, se considera
que no es atribuible dicha representación al personal ajeno al MAETD, como más adelante se pone
de manifiesto en el apartado II.9.
II.5.5. Certificación provisional de los proyectos
Como se muestra en el gráfico nº 9, los resultados de las verificaciones administrativas y sobre el
terreno se recogen en un “informe de comprobación de inversiones”. En dicho informe se detalla la
parte de los gastos presentados que se consideran acreditados, así como el cumplimiento de los
objetivos, de acuerdo con el contenido previsto en la “guía de comprobaciones”. El artículo 28.3 de
las BBRR 2013 prevé un trámite de audiencia respecto al contenido del informe y, una vez concluido
este, se emite la certificación provisional acreditativa del cumplimiento de las obligaciones recogidas
en la resolución de concesión y en las modificaciones que, en su caso, se hubieran aprobado.
A este respecto, cabe señalar que se ha verificado que en los “informes de comprobación de
inversiones” analizados no consta pronunciamiento alguno sobre la adecuación del contenido del
informe de auditor a la resolución de la convocatoria, a pesar de que, de acuerdo con el
procedimiento previsto en la “guía de comprobaciones”, debe recogerse. Por otra parte, se observa
que en los casos en que se realizaron visitas a la sede del beneficiario no se hace referencia a dicho
aspecto.
Cabe añadir que los “informes de comprobación de inversiones” se efectúan por personal externo
en virtud de la encomienda de gestión formalizada para el apoyo a la gestión del PEBA-NGA. Estos
son validados en el SI AVANZA por el coordinador, con carácter previo a la firma por el órgano
gestor (SGROT). No obstante, más allá de la validación de dicho documento, no queda reflejada en
AVANZA la revisión de las verificaciones efectuadas por dicho personal. Análogamente, las
alegaciones son analizadas también por dicho por personal técnico, que elabora la certificación
provisional del proyecto, incorporando su tratamiento. Estas certificaciones provisionales son
124 Dichos procedimientos, de acuerdo con lo es tablecido en artículo 125.5.b) del RDC, determinan que la muestra
abarcará “al menos al 25 % de los beneficiarios, involucrando una cuantía no inferior al 25 % del total de ay uda y a
más del 10 % de los proyectos”.
125 El Plan de verificaciones sobre el terreno de 2019 señalaba que se podría extender el alcance de las actuaciones a la
sede del beneficiario o a “cualquier otro ámbito relacionado con el proyecto si el técnico considera necesario realizar
comprobaciones adicionales.”
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 73
validadas por el director del grupo de apoyo a la gestión del PEBA-NGA para esta fase y firmadas
por el órgano gestor.
En este sentido, se considera insuficiente la participación del personal funcionario en la elaboración
de dichas certificaciones provisionales, atendiendo a los criterios que se fundamentan en el
apartado II.9 de este informe, dado el alcance de estos documentos, pues certifican la realización
del proyecto, indicando el porcentaje de gastos que se consideran acreditados, así como el grado
de realización de los objetivos; establecen expresamente la cuantía de la ayuda que se considera
acreditada en sus modalidades de “anticipo FEDER” y de subvención; y, en su caso, determinan el
importe a reintegrar de cada modalidad. Asimismo, sobre la base de dicha certificación se inicia el
procedimiento de solicitud de la cofinanciación FEDER, como se detalla más adelante (epígrafe
II.7), de forma que cuando esta es aceptada por el OI-FEDER, la certificación provisional se
convierte en definitiva.
II.5.6. Procedimientos de reintegro
Como se ha comentado anteriormente en relación con la convocatoria de 2019 (epígrafe II.5.2), las
respectivas convocatorias de las subvenciones PEBA-NGA no recogieron los medios disponibles
para que los beneficiarios pudieran efectuar, en su caso, devoluciones voluntarias, a pesar de ser
preceptivo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 90 del RGLS. Asimismo, tampoco se
concretaban dichos medios ni en las resoluciones de concesión, ni en el informe de comprobación
de inversiones y en las certificaciones provisional y final. En este sentido, se ha de tener en cuenta
que la realización de la devolución voluntaria antes de la resolución de reintegro favorece al
beneficiario de la subvención, evitando que se devenguen intereses de demora desde que se
produce la devolución. El artículo 31 de las BBRR 2013126 desarrolla los criterios de graduación de
los incumplimientos que pueden dar lugar a la apertura del procedimiento de reintegro,
estableciendo que, para apreciar incumplimiento parcial de los objetivos de cobertura, su grado de
realización debe ser superior al 50 %; en caso contrario, se considera que no se ha alcanzado el
objetivo de la ayuda y por tanto, procede su reintegro total.
El procedimiento empleado por la SEAD para la tramitación de los reintegros, totales o parciales,
se encuentra especificado en el gráfico nº 10. Aquel se inicia con la notificación del trámite de
audiencia tras la emisión de la certificación final127. Una vez analizadas, en su caso, las alegaciones,
se emite un informe interno que sirve de base para la resolución de reintegro.
126 La redacción de dicho artículo ha sido objeto de modificación en 2015, 2017 y 2020.
127 La certificación provisional se convierte automáticamente en definitiva si el OI-FEDER acepta la solicitud de reembolso,
en los términos que se detallan en el subapartado II.7.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 74
GRÁFICO Nº 10
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 7: PROCEDIMIENTO DE REINTEGRO
Fuente: Elaboración propia.
Tras la revisión del procedimiento de reintegro aplicado por la SEAD, se realizan las siguientes
consideraciones:
- Las resoluciones de reintegro no se dictan junto con las respectivas liquidaciones por intereses
de demora, conforme determina el artículo 94.4 del RGLS, sino que estas últimas se elaboran
con posterioridad. Así, el procedimiento aplicado consistió en dictar en primer lugar la resolución
de reintegro correspondiente al principal de la ayuda y posteriormente, calcular la liquidación
por intereses de demora, tomando como referencia la fecha de la resolución de reintegro y
notificándola, junto con la resolución y los documentos para el ingreso de la deuda no
tributaria128. Este proceder prolonga de manera innecesaria el cobro de las cantidades a
reintegrar, pudiendo poner en riesgo su cobro129 y genera más burocracia administrativa al
órgano gestor130.
- En uno de los expedientes analizados131, se observa que se inició un procedimiento de reintegro
y su correspondiente liquidación de intereses por un total de 0,20 euros. A este respecto, parece
conveniente fijar algún límite, de modo que no procederá practicar el reintegro y liquidación de
intereses cuando las cantidades a reintegrar no superen el coste de exacción y recaudación de
la deuda.
- A 1 de marzo de 2021, de acuerdo con la información contenida en AVANZA, se había iniciado
el procedimiento de reintegro total relativo a 19 proyectos, en seis por incumplimiento de la
128 El modelo 069 relativo a la ayuda en modalidad de subvención se genera por el centro gestor (la extinta SGCEP) y
modelo 069 relativo la modalidad de anticipo reembolsable, se genera por la Intervención General de la Administración
del Estado (IGAE).
129 El simple transcurso del tiempo perjudica siempre las perspectivas de cobro de la deuda tal y como declaró este
Tribunal en el “Informe de fiscalización de la gestión de reintegros de subvenciones en determinados ministerios y
organismos autónomos correspondientes al Área de la Administración Económica del Estado, ejercicios 2014 y 2015”.
130 La SETID ha manifestado durante el trámite de alegaciones dificultades para llevar a la práctica lo señalado en el
artículo 94.4 del RLGS. El citado artículo preceptúa que “la resolución del procedimien to de reintegro identificará (…)
el importe de la subvención a reintegrar junto con la liquidación de los intereses de demora”.
131 Expediente TSI-61000-2016-0006.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 75
obligación de presentación de la cuenta justificativa y los 13 restantes por incumplimiento de los
objetivos de cobertura al no haber alcanzado el 50 % de su respectiva meta. Por otra parte, se
tramitaron 60 expedientes por reintegro parcial (cuadro nº 8), de conformidad con lo establecido
en el artículo 31.1.a) de las BBRR 2013132.
CUADRO Nº 8
PROCEDIMIENTOS DE REINTEGRO TRAMITADOS
Fuente. Elaboración propia.
- Respecto a los plazos de tramitación y notificación de la resolución de reintegro, se ha
comprobado que el plazo medio de firma de la correspondiente resolución de reintegro de los
79 expedientes analizados superó los seis meses y la media en tramitar la liquidación de los
intereses correspondientes fue de 44 días, habiéndose observado además la existencia de 17
expedientes en los que se han superado los dos meses para realizar la liquidación.
- En cuanto al cálculo de intereses de demora se han observado errores, que pese a tener escasa
importancia cuantitativa, pone de manifiesto defectos en el procedimiento aplicado para efectuar
las correspondientes liquidaciones133. Así, con motivo del estado de alarma aprobado por el Real
Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la actual SETID acordó, previa consulta a la Abogacía del
Estado del MAETD, la paralización del devengo de intereses durante el periodo de suspensión
de plazos administrativos establecido en la disposición adicional tercera de dicho real decreto.
A estos efectos, la SETID consideró que el periodo de suspensión del devengo de intereses
afectaba a 78 días, en lugar de 79 días que hubieran correspondido desde la suspensión
decretada por la norma citada anteriormente hasta el levantamiento de plazos acordado por el
- En relación con la totalidad de expedientes de reintegros tramitados correspondientes a las
ayudas PEBA-NGA concedidas en las convocatorias 2015-2018, la revisión efectuada sobre los
datos que constan en la aplicación AVANZA a 1 de marzo de 2021, reflejan que a dicha fecha
132 De acuerdo con el artículo 31.1.a) de las BBRR 2013 “el incumplimiento parcial, ya sea de los objetivos de extensión
de cobertura para los que se concedió la ayuda, de la realización de la inversión financiable o de la obligación de
justificación, dará lugar al reintegro parcial de la ayuda en el porcentaje correspondiente a los objetivos no alcanzados,
o a la inversión no efectuada o no justificada, o al mayor de ellos en caso de concurrir ambos”.
133 Expedientes TSI-061000-2015-0006; TSI-061100-2015-0002; TSI-061000-2015-0021 y TSI-061000-2016-0017.
134 El citado artículo 9, señalaba que, con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos
que hubieran sido suspendidos se reanudaría o reiniciaría si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley
aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 76
se hallaban pendientes de cobro un total de 21 expedientes, por importe conjunto de
3.970.267,31 euros135 (cuadro nº 9).
CUADRO Nº 9
REINTEGROS PENDIENTES DE COBRO
(euros)
Convocatoria
Reintegro por principal Intereses
devengados Total reintegro
2015 2.659.653,21
389.014,78
3.048.667,99
2016 823.626,91
97.972,41
921.599,32
Total general
3.483.280,12
486.987,19
3.970.267,31
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del SI AVANZA a 1/03/2021.
De estos 21 expedientes, siete, por un importe total de 2.508.805,39 euros corresponden a un
operador declarado en liquidación concursal. En otros dos expedientes, no se había solicitado
orden de incautación de garantía pese a haber sido dictada la resolución de reintegro en
septiembre de 2018 y julio de 2019, respectivamente136.
II.5.7. Cancelación de avales
Como se ha señalado en el epígrafe II.4.3, las BBRR 2013 no regulan el procedimiento de
cancelación de garantías, remitiendo a lo que se establezca en las respectivas convocatorias. Estas
recogen que “las garantías se liberarán cuando se haya constatado el cumplimiento de los requisitos
exigidos y se haya producido la amortización de oficio del anticipo FEDER” y, en consecuencia, tras
la recepción de los fondos FEDER.
De esta manera, en los casos de reintegro parcial o total es necesario que se haya completado el
procedimiento de amortización de la parte de ayuda recibida en concepto de “anticipo FEDER”, que
se detalla en el epígrafe II.7, si bien los plazos de tramitación de dicho procedimiento, que
condicionan y dilatan la devolución de las garantías al beneficiario, no son conocidos por estos. Así,
a 1 de marzo de 2021, en la medida en que no se había amortizado el “anticipo FEDER”, no se
habían cancelado ninguna de las garantías constituidas en estos supuestos.
Cabe añadir que las convocatorias no establecen ninguna previsión adicional para el procedimiento
de cancelación de garantías en los casos de renuncia o reintegro total de la ayuda. En este sentido
se observa que, en relación con las renuncias137, el plazo medio de cancelación de las garantías es
de 173 días, calculado este desde la fecha de anotación del reintegro efectuado en contabilidad
hasta la fecha de la orden de cancelación dictada por el órgano gestor y, en relación con los
reintegros totales138, este retraso medio asciende a 236 días. Dado que en estos supuestos no
procede la previa tramitación de la amortización del anticipo FEDER, se estima que la cancelación
de estos avales debería resolverse con mayor diligencia. Esta dilatada tramitación perjudica a los
135 A 31 de julio de 2021, se había producido el reintegro en 11 de estos expedientes, hallándose pendientes de cobro
2.578.930,06 euros correspondientes a los 10 expedientes restantes.
136 Expedientes TSI-061000-2015-036 y TSI-061200-2016-019. Esta situación persistía a 31 de julio de 2021.
137 Expedientes TSI-061000-2016-0071; TSI-061200-2016-0018 y TSI-061000-2017-0093.
138 Expedientes TSI-061200-2015-0001; TSI-061200-2015-0003 y TSI-061000-2016-0052.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 77
beneficiarios que se ven obligados a asumir los costes derivados del mantenimiento innecesario de
las garantías.
Por último, en cuanto a los procedimientos registrados en la aplicación AVANZA, se ha verificado
que a través del módulo de “Gestión de ingresos y avales” se anotan las fechas e hitos relacionadas
con las garantías. No obstante, se observan errores derivados de la carga manual de dichos datos;
así, en numerosos expedientes la fecha de cancelación de garantía registrada no es la correcta
según se deduce de la documentación analizada, lo que puede afectar al control y seguimiento de
los expedientes139.
II.5.8. Infracciones y sanciones
Las BBRR 2013 definieron a la SGCEP como el órgano competente para la aplicación del régimen
sancionador de ayudas, remitiendo al régimen establecido en el Título IV de la LGS. A partir de la
funciones se han atribuido a la Subdirección General de Atención al Usuario de Telecomunicaciones
y Servicios Digitales.
En relación con las convocatorias analizadas (2015-2019) se observa que no se iniciaron, de oficio,
procedimientos sancionadores. Así:
- Únicamente se ha instruido un expediente sancionador a un beneficiario, en relación con dos
proyectos del PEBA-NGA140, por infracción muy grave del artículo 58.b) LGS, que fue iniciado
como consecuencia de los resultados puestos de manifiesto en sendos informes de control
financiero de subvenciones de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE),
de 30 de julio de 2018.
- Por otra parte, la SGROT como órgano gestor y de seguimiento de las ayudas PEBA-NGA,
comunicó a la citada SGCEP la falta de presentación de la cuenta justificativa de seis proyectos,
hecho tipificado como infracción grave en el artículo 57.c) LGS.141. A este respecto, el 10 de
mayo de 2018, se elaboraron por la SGCEP unas “notas internas” en relación con dos de esos
expedientes relativas a la posible existencia de infracción, sin que se hayan constatado
actuaciones posteriores ni para estos dos expedientes ni en el resto de los expedientes
afectados.
- Como se ha señalado en el epígrafe II.5.4, no consta que se haya incoado ningún procedimiento
sancionador en relación con los numerosos proyectos (187) de las convocatorias 2015-2018
que presentaron la respectiva cuenta justificativa fuera de plazo, a pesar de que esta situación
se halla tipificada como infracción leve en el artículo 56.a) de la LGS.
II.6. ACTUACIONES DEL ORGANISMO INTERMEDIO-FEDER EN RELACIÓN CON LAS
AYUDAS PEBA-NGA
II.6.1. Designación y funciones
El PEBA-NGA se encuentra integrado en el Programa Operativo Plurirregional de España FEDER
2014-2020 (POPE 2014-2020), como prioridad de inversión 2ª, dentro del objetivo temático 2,
139 Expedientes TSI-061200-2016-0008; TSI-061200-2017-0093 y TSI-061000-2018-0114.
140 Proyectos TSI-61000-2013-0022 y TSI-61000-2013-0024.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 78
concretamente en el objetivo específico OE.2.1.1 relativo al fomento del despliegue y adopción de
redes y servicios para garantizar la conectividad digital en la línea de actuación 1 “Programa de
extensión de la banda ancha de nueva generación”.
En consecuencia, y dando cumplimiento al artículo 123 del RDC, para la ejecución de dicho
programa operativo se han designado:
– Una autoridad de gestión, la Subdirección General de Gestión del FEDER de la Dirección
General de Fondos Europeos (DGFE) del actual Ministerio de Hacienda y Función Pública,
cuyas responsabilidades están dirigidas a la regularidad de la gestión y eficacia del POPE, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 125 del RDC.
– Una autoridad de certificación, la Subdirección General de Certificación y Pagos (SGCP),
dependiente de dicha DGFE, que elabora y remite a la Comisión Europea las declaraciones de
gastos y solicitudes de pago, desempeñando las funciones definidas en el artículo 126 del RDC.
– Un organismo de auditoría, la IGAE, que verifica el funcionamiento efectivo del sistema de
gestión y control del Programa Operativo y cuyas funciones vienen delimitadas en el artículo
127 del RDC.
Asimismo, de conformidad con el artículo 123.6 del RDC, que prevé la posibilidad de designación
de Organismos Intermedios (OI) para la realización de determinadas tareas de la autoridad de
gestión, se acordó la designación de la entonces Secretaría de Estado para la Sociedad de la
Información y la Agenda Digital (SESIAD), actualmente la SEAD, como OI-FEDER en el POPE
FEDER 2014-2020. Dicha designación se formalizó el 8 de marzo de 2017, mediante acuerdo
suscrito por la DGFE y la mencionada Secretaría de Estado”142, concretando qué tareas de la
autoridad de gestión, de las enunciadas en el artículo 125 RDC, pasan a ser desempeñadas por la
SEAD, diferenciando funciones relacionadas con:
- la gestión del programa operativo.
- la selección de operaciones.
- y el control financiero del programa operativo, en particular “verificar que los productos y servicios
cofinanciados se han entregado y prestado y que el gasto declarado por los beneficiarios ha sido
pagado, cumple la legislación aplicable, las condiciones del programa operativo y las condiciones
para el apoyo a la operación”.
En este contexto, se ha de tener en cuenta que la parte de la ayuda PEBA-NGA recibida en
modalidad “anticipos FEDER” se instrumenta en un préstamo con cargo al capítulo 8 de los PGE,
que se amortiza a la recepción de la subvención procedente de Fondos Comunitarios de la Unión
Europea, que se libra una vez justificada la realización del proyecto, de acuerdo con la normativa
FEDER. Debido a esta circunstancia, los proyectos seleccionados en cada convocatoria del
PEBA- NGA deben ser objeto de aprobación por el OI-FEDER mediante el procedimiento de
selección de operaciones. Asimismo, para garantizar la efectiva recepción de los fondos FEDER
142 Acuerdo del Director General de Fondos Comunitarios por el que se designa Organismo Intermedio del Fondo Europeo
de Desarrollo Regional (FEDER) a la Secretaria de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital, de
8 de marzo de 2017. Dentro de la modalidad de actuaciones que realizaba la SEAD como OI del POPE, se encuentran
actuaciones relacionadas con convocatorias en régimen de ejecución directa por la “entidad pública empresarial
Red.es, M.P.” y programas de ejecución directa que no se hallan dentro del ámbito objetivo de esta fiscalización.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 79
que permitan la amortización de los anticipos, una vez que los proyectos han sido justificados y se
ha emitido la certificación provisional, estos deben ser verificados por el OI-FEDER.
De esta manera, las actuaciones del OI-FEDER en relación con la selección de operaciones y
verificaciones aparecen incardinadas en las actuaciones de evaluación y comprobación de las
cuentas justificativas de las subvenciones del PEBA-NGA y, por consiguiente, ambos aspectos se
hallan en el ámbito objetivo de esta fiscalización, presentándose en los siguientes epígrafes los
principales resultados del análisis efectuado.
Cabe añadir que, con carácter previo a la designación del OI, la SESIAD elaboró los documentos
“Descripción de Funciones y Procedimientos del Organismo Intermedio” y “Manual de
Procedimientos de Gestión y Control”, donde se detallan la estructura del OI, sus funciones, y los
procedimientos aplicados durante el periodo fiscalizado.
II.6.2. Sistemas de información
La normativa de la UE, así como el acuerdo de designación del OI, establecen los requerimientos
del sistema de información que debe disponer el OI-FEDER para el desarrollo de sus funciones.
Con esta finalidad, el MINECO desarrolló la herramienta FONDUE durante el periodo 2017-2018.
La aplicación FONDUE143 permite, entre otras opciones, la certificación del gasto a la Autoridad de
Gestión del FEDER. Para ello FONDUE se nutre de los datos de la aplicación AVANZA, permitiendo
el registro de las verificaciones y la tramitación de las solicitudes de reembolso, vinculándose con
el sistema de información FONDOS 2020144, para la gestión y tramitación de las mismas, tal y como
se puede ver en el gráfico nº 11.
143 FONDUE, toma su nombre de la abreviación de “FONDOS Unión Europea”.
144 FONDOS 2020, es el sistema de información de la DGFC para la “gestión de las ayudas comunitarias concedidas por
FEDER para la inversión en crecimiento y empleo del período 2014-2020”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 80
GRÁFICO Nº 11
AYUDAS PEBA-NGA: RELACIÓN ENTRE
SISTEMAS DE INFORMACIÓN
Fuente: Elaboración propia.
El desarrollo de FONDUE comenzó en el ejercicio 2017. Hasta el ejercicio 2020 su coste total,
derivado de la formalización de tres contratos al amparo de un acuerdo marco, ascendió
a 427.699,18 euros (impuestos incluidos). Todos los desarrollos informáticos planificados se
encuentran operativos y han sido hechos efectivos, con la única observación de que en el módulo
"cuadro de mando" estaba previsto desarrollar hasta 15 informes paramétricos y tan solo se
encuentran operativos tres de ellos, dos de los cuales, además, arrojan la misma información. A
este respecto, cabe añadir que el OI-FEDER solicitó, en particular, un informe relativo al control de
pagos, que permitiría un mejor seguimiento de la aplicación de los fondos que se van recibiendo de
la UE y que no ha sido desarrollado.
Se ha comprobado el cumplimiento de la normativa relativa al Esquema Nacional de
Interoperabilidad (ENI) y al Esquema Nacional de Seguridad (ENS), si bien se destaca que la
aplicación no ha sido registrada como solución reutilizable en el portal de Soluciones del Centro de
Transferencia de Tecnología del portal de administración electrónica PAe, conforme preceptúa el
artículo 158 de la LRJSP.
II.6.3. Selección de operaciones
El Acuerdo de Designación concreta las obligaciones que son asumidas por el OI-FEDER indicando
que debe seleccionar las operaciones para su financiación con fondos FEDER, garantizando que:
- se cumplen los requisitos del artículo 125.3 del RDC relativos, entre otros, a la definición de
criterios de selección que aseguren la contribución de las operaciones al logro de los
objetivos y resultados específicos de la prioridad pertinente, que sean transparentes y no
discriminatorios.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 81
- que es acorde con los criterios relevantes (es decir, con el “Acuerdo de Asociación”, la
“Declaración Ambiental Estratégica”, la correspondiente memoria ambiental, y el resto de
normativa aplicable).
- que es acorde con los Criterios y Procedimientos de Selección de Operaciones del Programa
Operativo (CPSO), aprobados por el Comité de Seguimiento del Programa Operativo145.
Por su parte el “Manual de Procedimientos de Gestión y Control”, elaborado por el OI-FEDER, prevé
el procedimiento y la tramitación a seguir para garantizar dichos requisitos.
En particular, para asegurar una adecuada selección de operaciones, se realiza una evaluación de
los borradores de las bases reguladoras y de las resoluciones de convocatoria, completándose, en
caso de no encontrarse ninguna incidencia, con la emisión por la extinta SGCEP de un “Informe de
Conformidad de Selección de Operaciones”, con el que se garantiza que se han revisado todos los
aspectos relativos a la concesión y que la operación puede ser seleccionada para ser cofinanciada
con fondos europeos.
Se han analizado las comprobaciones realizadas por el OI-FEDER en relación con la selección de
operaciones durante el período fiscalizado (2019). Del resultado de dicho análisis se ha constatado
que:
- El Manual de Procedimientos de Gestión y Control, a 31 de marzo de 2021, no se encontraba
actualizado a la nueva estructura administrativa (Real Decreto 403/2020, de 25 de febrero),
encontrándose en tramitación su actualización.
- Por otra parte, en este Informe de conformidad figura un anexo con las comprobaciones146
efectuadas, en el que se realizan observaciones relevantes sobre la adecuación del
contenido del entonces Proyecto de BBRR 2020 a los CPSO vigentes, en concreto:
o Se recoge que los criterios de evaluación básicos indicados en el artículo 21.3 de las
BBRR 2020 de ponderación de operaciones no aparecen en los criterios de
priorización de los CPSO147.
145 El artículo 47.1 del RDC, establece que en los tres meses siguientes a la fecha en que se notifique al Estado miembro
la Decisión por la que se adopte un Programa Operativo, el Estado miembro debe crear un Comité de Seguimiento
encargado de hacer el seguimiento de la ejecución del Programa, de acuerdo con la Autoridad de Gestión. Asimismo,
preceptúa el artículo 47.2 que cada Comité de Seguimiento redactará y adoptará su Reglamento Interno. El
Reglamento Interno del Comité de Seguimiento del “POPE FEDER 2014-2020” fue adoptado por dicho órgano el 27
de junio de 2019. El citado reglamento asigna a la DGFE del Ministerio de Hacienda la presidencia de dicho Comité,
incluyendo entre el resto de sus miem bros, una representación de cada uno de los Organismos Intermedios del
Programa Operativo, y en concreto, entre ellos, un representante de la SEAD.
146 El citado anexo responde a la denominación “lista de comprobación de los criterios y procedimientos de selección de
operaciones (L-CPSO)”.
147 En los CPSO vigentes en la fecha de aprobación de las BBRR 2020 se indicaba como criterios básicos que deben
utilizarse para priorizar las operaciones: la eficiencia de la ayuda (CP001 ), el impacto socioeconómico (CP002), la
calidad del proyecto-operación (CP003), el plan de negocio (CP004) y el acceso mayorista (CP005). Sin embargo, en
el artículo 21.3 de las BBRR 2020 se establecen como criterios de evaluación, en primer término, los objetivos de
cobertura en zonas blancas y en zonas grises, el grado de extensión de la cobertura, y el grado de definición del
proyecto, coincidiendo tan solo con los CPSO en el criterio de evaluación del plan de negocio y en las características
de los servicios de acceso mayorista ofertados.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 82
o Se señala que el artículo 12 de las BBRR de 2020 establece una intensidad máxima
de ayuda del 95 %, mientras que los CPSO vigentes en el momento de la emisión
del Informe de Conformidad fijaban en el 90 % el valor máximo de dicha intensidad.
A pesar de ello, el informe emitido señaló la coherencia de Proyecto de BBRR 2020 con los
CPSO vigentes, lo que puede constituir una debilidad del control llevado a cabo por parte
del OI-FEDER.
II.6.4. Certificación de gastos FEDER
El artículo 125.4.a) del RDC indica que la autoridad de gestión debe “verificar que los productos y
servicios cofinanciados se han entregado y prestado y que el gasto declarado por los beneficiarios
ha sido pagado y cumple la legislación aplicable, las condiciones del programa operativo y las
condiciones para el apoyo a la operación”. Asimismo, dicho artículo señala que estas verificaciones
incluyen “verificaciones administrativas”, que se realizarán para todas las solicitudes de reembolso
presentadas por los beneficiarios, y “verificaciones sobre el terreno” de las operaciones que pueden
llevarse a cabo mediante muestreo.
A efectos de la aplicación de dicha disposición, el “Acuerdo de Designación del Organismo
Intermedio” y los documentos de implementación elaborados por la SEAD148 detallan las
actuaciones a realizar por el OI-FEDER para realizar dichas verificaciones.
En el periodo fiscalizado, las verificaciones administrativas y sobre el terreno de “primer nivel” se
realizaron por personal del SGROT en los términos que han sido anteriormente descritos en este
informe (epígrafe II.5.4). Se ha comprobado que la SGROT carga en FONDUE la documentación
justificativa de la realización de dichas verificaciones, de conformidad con los modelos indicados en
el Manual de Procedimientos, así como los datos de las transacciones e indicadores de
productividad de los proyectos. El proceso se realiza agrupando varios proyectos de cada
convocatoria para los que se haya llegado a emitir las certificaciones provisionales, firmándose en
FONDUE la solicitud149 que inicia el procedimiento de verificaciones de “segundo nivel” a cargo del
OI-FEDER.
Estas verificaciones de “segundo nivel” se han establecido por el OI-FEDER con el fin de garantizar
el cumplimiento del acuerdo de designación del OI-FEDER respecto a la obligación de definir un
sistema de control de calidad sobre las verificaciones anteriores (administrativas y sobre el terreno
de primer nivel). Las verificaciones de segundo nivel son realizadas por personal de otro medio
propio (distinto del que interviene en las fases anteriores), en desarrollo de la encomienda de gestión
formalizada con SESIAD; asimismo, el OI-FEDER realiza comprobaciones con el fin de garantizar
la consistencia y trazabilidad de los datos aportados para cada una de las operaciones.
Finalmente, el titular de la SGCEP firma el informe de verificaciones del artículo 125 RDC a través
de FONDUE, trasladando la solicitud de reembolso a la autoridad de gestión150. La tramitación
continúa en la Autoridad de Certificación, la SGCP, a efectos de solicitar a la Comisión Europea los
fondos FEDER correspondientes a las cuantías certificadas.
148 La “Descripción de funciones y procedimientos” como el “Manual de Procedimientos”.
149 El manual denomina a dicha solicitud como “Solicitud de Reem bolso presentada por el organismo que presenta la
Solicitud de Pago al Beneficiario” (SROpSB).
150 El “Manual de Procedimientos de Gestión y Control” de la SGROT denomina a dicha solicitud como “Solicitud de
Reembolso presentada por el Organismo Intermedio” (SROI), quedando a disposición de la Autoridad de Gestión para
su tramitación posterior (SRAG).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 83
Una vez emitido el Informe de Verificaciones del artículo 125 RDC, es comunicado a la SGROT
para que emita las certificaciones finales, tal y como se indica en el apartado II.7.
Se refleja en el gráfico nº 12, el esquema del proceso de certificación de gastos anteriormente
aludido, así como los distintos organismos que intervienen en el mismo.
GRÁFICO Nº 12
PEBA-NGA 2019: PROCESO DE CERTIFICACION DE GASTOS
FEDER, POPE 2014-2020
Fuente: Elaboración propia a partir de la información de la División de Programación Económica y Contratación del
MAETD y del documento de “Descripción de funciones y procedimientos de la Autoridad de Gestión y la Autoridad de
Certificación 2014-2020” de la DGFC del Ministerio de Hacienda, 2014.
En el siguiente cuadro se puede observar la tramitación de las diferentes Solicitudes de Reembolso
del PEBA-NGA hasta mayo de 2021 (cuadro nº 10):
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 84
CUADRO Nº 10
PEBA-NGA: SOLICITUDES DE REEMBOLSO.
OI-FEDER
(euros)
Fuente: División de Programación Económica y Contratación (MAETD).
Se ha verificado la aplicación del procedimiento y su adecuación a la normativa y a los manuales
anteriormente aludidos, si bien cabe señalar que en la tramitación de las solicitudes de reembolso
(SR) PE2019SR231 y PE2020SR480 transcurrieron más de 100 y 200 días, respectivamente, desde
que se emitió la Solicitud de Reembolso en nombre del Beneficiario (SROpSB), por parte de la
SGROT, hasta que el OI-FEDER trasladó la Solicitud de Reembolso (SROI) a la Autoridad de
Gestión (DGFE). Teniendo en cuenta que la tramitación de la devolución de anticipos está
condicionada por el reembolso de los fondos por parte de la UE, la dilatada tramitación de estas
solicitudes puede trasladarse a la recepción de estos y, por tanto, a la posterior la amortización de
las ayudas PEBA-NGA concedidas en modalidad de “anticipo FEDER”.
II.7. AMORTIZACIÓN DE LAS AYUDAS PEBA-NGA CONCEDIDAS EN MODALIDAD DE
“ANTICIPO FEDER”
El artículo 11 de las BBRR 2013 define el “anticipo FEDER” como un préstamo con cargo al
capítulo8 de los PGE, que se debe amortizar a la recepción de la subvención FEDER. La
amortización del “anticipo FEDER” se debe producir en formalización, sin salida física de fondos.
Así, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 28 de las BBRR 2013, tras el trámite de
audiencia, se emite la certificación provisional por parte de la SGROT, procediendo dicho órgano a
realizar la solicitud de reembolso, que debe ser aprobada por el OI-FEDER.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 85
Como se refleja en el gráfico nº 13, si la certificación provisional es aceptada por el OI-FEDER, se
convierte en definitiva.
GRÁFICO Nº 13
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 7: CERTIFICACIÓN DE PROYECTOS
PEBA-NGA, 2019
Fuente: División de Programación Económica y Contratación (MAETD).
- En caso de no ser aceptada la solicitud de reembolso por el OI-FEDER, la SGROT valora las
causas de no aceptación y, si estas son imputables al beneficiario, esta circunstancia conlleva la
revocación de la ayuda por la cuantía asociada al anticipo.
En caso de ser aceptada, el OI-FEDER presenta a la DGFE la solicitud de reembolso de los
gastos susceptibles de recibir cofinanciación europea, tal y como se describe en el subapartado
II.6. La SGCP, unidad de la DGFE que actúa como autoridad de certificación del FEDER, es
quien realiza la solicitud de pago a la Comisión Europea para que esta proceda al retorno de los
fondos. Una vez recibidos estos, la autoridad de certificación realiza su reparto entre los
diferentes OI.
- Tras dicho proceso, la SGROT emite y notifica al beneficiario la certificación definitiva,
iniciándose, en su caso, el procedimiento de reintegro, tal y como se detalla en el subepígrafe
II.5.6.
Cabe señalar que, en caso de que proceda, el reintegro se reparte entre las dos modalidades de
ayuda, la subvención y el anticipo FEDER, de acuerdo con lo establecido en artículo 31.3 de las
BBRR 2013151.
No existiendo otras disposiciones normativas que indicaran el procedimiento de cancelación de la
ayuda concedida en concepto de “anticipos FEDER” en el ejercicio 2020, cuando se produjeron los
151 La redacción original de este artículo señalaba que en caso de reducción de ayuda por motivos diferentes de la pérdida
de condición de gasto elegible a los efectos del FEDER esta se aplicaría, “…en primer lugar, a la parte correspondiente
a la modalidad de subvención a fondo perdido y si no fuera suficiente, se aplicará la parte restante al anticipo
reembolsable con fondos comunitarios”. No obstante, teniendo en cuenta que dicha redacción no garantizaba que
siempre se generase un retorno FEDER adecuado que permitiera la amortización completa del anticipo, por Orden
ETD/348/2020, de 13 abril, se modificó su redacción, añadiéndose que esta regla se aplicará “mientras sea compatible
con la generación de ayuda FEDER suficiente para la amortización del préstamo asociado al anticipo reembolsable
con fondos comunitarios”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 86
retornos FEDER152 de los proyectos de la convocatoria 2015, se aplicó un procedimiento acordado
entre la Intervención Delegada del MAETD y la autoridad de certificación a estos efectos, si bien en
marzo de 2021 se hallaba pendiente de aprobación formal153.
Por su parte, y teniendo en cuenta que el apartado decimocuarto de las convocatorias de ayudas
desde 2015 indica que las garantías se liberan cuando se ha producido la amortización de oficio del
“anticipo FEDER” inicialmente concedido, se ha previsto, en el mencionado procedimiento, la
comunicación de la amortización al beneficiario y el inicio del procedimiento de cancelación de
garantías por parte de la actual División de Programación Económica y Contratación.
La comunicación del retorno de fondos FEDER recibida por la SETID en 2020 corresponde a las
solicitudes de reembolso siguientes (cuadro nº 11), relativas a la convocatoria del 2015:
CUADRO Nº 11
PEBA-NGA: AMORTIZACIONES DE “ANTICIPO FEDER” TRAMITADAS 2020
(euros)
Solicitud de reembolso N.º
Proyectos Gasto público Anticipo
concedido (1)
Total FEDER
repartido (2)
PE2019SR260 55 22.114.138,05
21.512.191,92
22.114.138,05
PE2019SR275 6 4.652.087,32
4.350.200,33
4.652.087,32
Total 61 26.766.225,37
25.862.392,25
26.766.225,37
(1) Anticipo concedido: Ayuda concedida en modalidad "Anticipo FEDER".
(2) Total FEDER repartido: Cuantía resultante de aplicar al gasto total la tasa de retorno FEDER, siempre y
cuando no supere el gasto público, de acuerdo con lo indicado en el artículo 24.2 RDC.
Fuente: elaboración propia a partir de información de FONDUE.
Se ha constatado que, para ambas solicitudes de reembolso, el 9 de marzo de 2020, la autoridad
de certificación de fondos FEDER (SGCP) remitió la carta de pago, comunicando el inicio de los
trámites para remitir a la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera la orden de
transferencia de dichas transacciones. Posteriormente, el 17 septiembre de 2020, se inició el
procedimiento aludido en párrafos anteriores con la certificación por parte de la SGCP de la
transferencia “en formalización a ingresos del Estado” en concepto de pago de ayuda FEDER
correspondiente a la regularización de anticipos reembolsables concedidos por la SETID,
incluyendo el desglose por beneficiarios e importes. Las respectivas resoluciones de amortización
del “anticipo FEDER” de cada proyecto fueron adoptadas el 13 de noviembre de 2020, por la SETID;
no obstante, al finalizar el primer trimestre de 2021 se hallaba pendiente de formalizar la
amortización efectiva de los anticipos. En este sentido, cabe señalar que este dilatado
procedimiento afecta a los beneficiarios de la subvención en la medida en que no se procede a la
cancelación de avales hasta la realización de dichos trámites, debiendo asumir estos los costes
152 La tasa de retorno FEDER se configura como un porcentaje establecido por CCAA en el POPE sobre el total de gasto
subvencionable. Si se aplica el reintegro en mayor medida sobre la parte de la subvención se aumenta la tasa de
anticipo (anticipo/gasto total subvencionable), pudiendo llegar a ser mayor que la tasa de retorno FEDER.
153 El procedimiento de cancelación de “Anticipos FEDER” acordado se inicia una vez recibido el certificado de
transferencia del retorno FEDER de la autoridad de certificación, firmándose a continuación la propuesta de resolución
por la actual responsable de la División de Programación Económica y Contratación. Posteriormente, se firma la
resolución de amortización del “Anticipo FEDER” por la SETID, finalizando el procedimiento con el envío de la
certificación definitiva, del certificado de transferencia de la autoridad de certificación y de la resolución de amortización
a la Intervención Delegada del MAETD, quien procede a la amortización definitiva.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 87
financieros devengados innecesariamente en este periodo y derivados de las garantías constituidas,
como se ha señalado anteriormente (epígrafe II.5.7).
II.8. ANÁLISIS DEL GRADO DE EJECUCIÓN DE LOS OBJETIVOS DE LAS AYUDAS
Como se ha mencionado en el epígrafe II.1.1, el Plan Nacional de Redes Ultrarrápidas no estableció
un sistema de objetivos del PEBA-NGA que permitieran realizar su evaluación y seguimiento, más
allá del cumplimiento de los objetivos establecidos por la Unión Europea. Por tanto, el seguimiento
y evaluación del PEBA-NGA se realiza a través de los mecanismos establecidos con esta finalidad
para el POPE 2014-2020. No es objeto de este informe la valoración de la adecuación de los
indicadores de este Programa Operativo154; no obstante, se hace referencia a la eficacia del
programa en cuanto al cumplimiento de dichos objetivos, así como su contribución al cumplimiento
de los objetivos de cobertura. Igualmente, se reflejan en este epígrafe los resultados del análisis del
grado de ejecución de otros indicadores relativos a la brecha digital del mundo rural.
II.8.1. Grado de cumplimiento objetivos PEBA-NGA en el POPE 2014-2020
El POPE 2014-2020, resultado de la fusión de los anteriores PO de Crecimiento Inteligente y PO de
Crecimiento Sostenible 2014-2020, concreta la estrategia y los objetivos globales de intervención
de la AGE cofinanciadas con el fondo FEDER en los ámbitos del crecimiento inteligente y sostenible.
En aplicación de lo dispuesto en el artículo 27 del RDC, el POPE 20214-2020 establece los
indicadores y objetivos para cada prioridad establecida, diferenciando entre indicadores de
productividad e indicadores de resultados.
El incremento del despliegue de la banda ancha está definido en el eje prioritario 2155 para el
desarrollo de la estrategia de crecimiento sostenible, dentro de la prioridad de inversión “2ª. Mayor
despliegue de la banda ancha y de las redes de alta velocidad, y apoyo a la adopción de las
tecnologías y redes emergentes para la economía digital”.
Los indicadores de productividad y de resultados relativos al PEBA-NGA, identificados para el
seguimiento y control del cumplimiento de los objetivos de dicho eje y prioridad se reflejan en el
cuadro nº 12. La SEAD elaboró en septiembre de 2018, si bien no consta su aprobación formal, el
documento “Sistema de Indicadores de la SEAD”, en el que se detalla el procedimiento de
recopilación de la información y seguimiento de los indicadores, asignando dicho control a la DGTTI
y a la SGROT.
154 Dichos indicadores fueron objeto de evaluación ex ante, de acuerdo con lo indicado en el artículo 55.3 del RDC.
155 Mejorar el uso y la calidad de las tecnologías de la información y de las comunicaciones y el acceso a las mismas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 88
CUADRO Nº 12
INDICADORES DEL PEBA-NGA EN EL POPE 2014-2020
TIPO INDICADOR
PRODUCTIVIDAD
(C010) Número adicional de hogares con acceso a banda
ancha de 30 Mbps o superior
(E048) Número adicional de hogares con acceso a banda
ancha de la menos 100Mbps
RESULTADO
(R010) % de población con cobertura de red de banda
30
Mbps o superior
(R011) % de población con cobertura de red de banda ancha
velocidad ≥100 Mbps
Fuente: MAETD, documento “Sistema de indicadores de la SEAD”, de septiembre de 2018.
II.8.1.1. INDICADORES DE PRODUCTIVIDAD
Los indicadores de productividad están directamente relacionados con la ejecución del PEBA-NGA
y se refieren al número adicional de hogares con acceso a banda ancha superior a 30 Mbps y 100
Mbps, respectivamente, que deriva de este Programa. Su forma de cálculo y su definición se
establecen en el mencionado documento de “Sistemas de indicadores de la SEAD”156.Conviene
precisar que, para su consideración, se establece, expresamente, que la capacidad de acceso de
los hogares tiene que ser consecuencia directa de la ayuda. Por otra parte, hay que matizar que, a
efectos de su cómputo, si una operación posibilita el acceso de banda ancha con velocidades
superiores a los 100 Mbps, los hogares cubiertos contribuirán a la consecución de ambos
indicadores. Asimismo, ambos indicadores se miden en forma de número de hogares existentes al
finalizar la operación con posibilidad de acceso, independientemente de si las personas residentes
están conectadas o no. A efectos de la equivalencia entre las UI cubiertas por los proyectos del
PEBA-NGA y el número de hogares que figuran en estos indicadores, se realiza una estimación de
0,7 hogares por UI157.
Tras las revisiones administrativas y sobre el terreno dirigidas por la SGROT, mencionadas en el
epígrafe II.5.4, y el control de calidad por parte del OI-FEDER, se emite la certificación final del
grado de consecución de objetivos constituyendo esta la “evidencia contrastable de los hogares
cubiertos” que se contabilizan en dichos indicadores. Asimismo, los datos de ejecución se cargan
“al finalizar la ejecución física de la fase de la operación que produce el indicador y una vez
comprobado su valor” por el OI-FEDER en la aplicación FONDOS 2020.
Cabe añadir que en los informes de ejecución anuales emitidos por la DGFE en cumplimiento de lo
previsto en el artículo 50 del RDC, los indicadores figuran desde una doble perspectiva:
- El valor “S” hace referencia a los datos acumulados de las operaciones seleccionadas en
FONDOS 2020 hasta la fecha correspondiente, de acuerdo con el procedimiento señalado en el
epígrafe II.6.3 de este informe.
156 Se definen estos indicadores como el “número de hogares con acceso a internet con una velocidad de descarga de al
menos 30/100 Mbps y que antes solo tenían un acceso más limitado o no tenían acceso alguno”.
157 Dicha estimación toma como base la proporción del número de hogares sobre el total de inmuebles incluidos en el
último Censo de población y viviendas del INE del año 2011. Actualmente se encuentra en elaboración el Censo de
2021, cuya publicación completa está prevista para el año 2023.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 89
- El valor “F” hace referencia a las operaciones certificadas mediante las correspondientes
solicitudes de reembolso, a las que se ha hecho referencia en el epígrafe II.6.4 (cuadro nº 13).
CUADRO Nº 13
INDICADORES DEL PEBA-NGA EN EL INFORME
DE EJECUCIÓN ANUAL DEL POPE 2014-2020
CORRESPONDIENTE AL AÑO 2019
(número de hogares)
Indicador 2019 TOTAL
2023
Valor
previsto
% 2019
respecto valor
previsto 2023
C010 Número adicional de hogares con acceso a
banda ancha de al menos 30 Mbps
F
1.504.397
2.598.737 58
S
3.483.108
134
E048 Número adicional de hogares con acceso a
banda ancha de al menos 100Mbps
F
1.021.464
1.914.877 53
S
3.192.086
167
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Informe de Ejecución Anual POPE, anualidad 2019.
Como puede deducirse de la información anterior (cuadro nº 13), los valores de ambos indicadores,
tomando en consideración el número de operaciones certificadas (valores “S”) en 2019, superaban
ampliamente el valor previsto para su meta en 2023. Esta circunstancia figuraba ya expresamente
recogida en el último informe de ejecución anual del POPE, correspondiente al año 2019158, por lo
que está prevista una reprogramación de las metas para 2023 para “adaptarlo al avance real de la
ejecución”.
II.8.1.2. INDICADORES DE RESULTADO
Los indicadores de resultado están relacionados con objetivos de cobertura y no dependen en
exclusiva del PEBA-NGA, sino también de la ejecución de otras ayudas concedidas por distintas
AAPP y de las medidas de fomento de la oferta y la demanda indicadas en la Estrategia Nacional
de Redes Ultrarrápidas. Ambos indicadores se calculan con la metodología utilizada por la SETID
para la elaboración del informe anual de cobertura al que se ha hecho referencia anteriormente
(epígrafe II.1.6).
- Para el indicador relativo a población de cobertura de red de velocidad mayor de 100 Mbps
(R011), el POPE marca un objetivo de cobertura del 70 % en 2023. Este indicador está alineado
relación con los objetivos de la “Agenda Digital para Europa 2020” así como con el documento
de la Comisión Europea Gigabit Society for 2025 159.
En el cuadro nº 14 se refleja la evolución de la cobertura de ambas velocidades, pudiendo
observarse que el objetivo, para 2023, del 70 % de cobertura a 100 Mbps previsto en el POPE ya
se había superado en el año 2017. Por otra parte, en 2019, se había alcanzado un porcentaje de
cobertura en velocidades superiores a 30 Mbps del 94,3 %, cercano al objetivo de 100 % establecido
para este indicador.
158 El informe anual de ejecución 2019, del POPE 2014-2020, emitido por la DGFE, fue aprobado por el Comité de
Seguimiento, el 29 de septiembre de 2020.
159 La citada Agenda fija un objetivo de 50 % de contratación en velocidades superiores a 100 Mbps para 2020 y el
documento europeo “Gigabit Society” fija para el 2025 el acceso de todos los hogares a conexiones de dicha velocidad.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 90
CUADRO Nº 14
EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA DE BANDA ANCHA
EN ESPAÑA 2013-2020
(porcentaje %)
VELOCIDAD
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
20
20
Cobertura ≥ 30 Mbps 58,8
60,4
65,1
71,2
80,9
85,1
94,3
95,2
Cobertura ≥ 100 Mbps 52,3
55,7
61,1
65,7
76,1
80,9
83,6
87,6
Fuente: Elaboración propia a partir de los informes anuales de cobertura de banda ancha (MAETD)
e Informes de ejecución anuales del POPE 2014-2020 (DGFE).
Se ha de tener en consideración que los proyectos PEBA-NGA tienen una media de duración de
dos años, por lo que los efectos de las ayudas concedidas en cada convocatoria sobre el incremento
de cobertura empiezan a reflejarse en estos indicadores pasado dicho período. No obstante, los
informes anuales de cobertura, relativos a 2019 y 2020, incluyen información de la cobertura
prospectiva que se alcanzaría una vez terminados los proyectos aprobados del PEBA-NGA,
estimándose que, para velocidades superiores a 100 Mbps, llegaría al 91,24 % y 92,73 % de los
hogares españoles, en dichos años, respectivamente. El mapa de evolución de la cobertura de
dicha velocidad se puede observar en el gráfico nº 14:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 91
GRÁFICO Nº 14
EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA DE BANDA ANCHA
EN ESPAÑA. MAPA COMPARATIVO 2014-2019
Fuente: MAETD, Informes anuales de cobertura de banda ancha en España.
II.8.2. Contribución del PEBA-NGA al incremento de los objetivos de cobertura
Partiendo de la información de los indicadores de productividad del informe de ejecución anual de
2019 y teniendo en consideración el número total de hogares en España que figura en el informe
anual de cobertura de banda ancha relativo al 2019 (18.027.915 hogares), se puede concluir que,
con las operaciones seleccionadas a fecha de elaboración del citado informe, la contribución directa
del PEBA al incremento de cobertura a 100 Mbps será del 18 %, lo que pone de relieve la
importancia capital de este programa de ayudas en el cumplimiento de los objetivos (cuadro nº 15).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 92
CUADRO Nº 15
INDICADORES DEL PEBA-NGA EN EL INFORME
DE EJECUCIÓN ANUAL DEL POPE 2014-2020
CORRESPONDIENTE AL AÑO 2019
Indicador Tipo
Total
hogares
cubiertos
% sobre
número
total de
hogares*
C010
Hogares adicionales con acceso a la banda
ancha de al menos 30 Mbps
F 1.504.397 8
S 3.483.108 19
E048
Número adicional de hogares con acceso a
banda ancha de al menos 100Mbps
F 1.021.464 6
S 3.192.086 18
(*) Total hogares: 18.027.915 hogares
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de número de hogares del informe de cobertura de 2019 e
Informe de Ejecución Anual.
II.8.3. El PEBA-NGA como instrumento de reducción de la brecha digital entre zonas urbanas
y rurales
El PEBA-NGA se configura como un programa de ayudas destinadas a paliar los efectos negativos
de un fallo de mercado que impide que los despliegues comerciales de banda sean suficientes para
garantizar una cobertura total de la población, debido a la falta de rentabilidad y a los altos costes
unitarios de despliegues en zonas aisladas y poco pobladas. Asimismo, la garantía de cobertura
guarda una estrecha relación con el desarrollo económico de dichas zonas y la lucha contra la
despoblación.
Las “Directrices para la aplicación de las normas sobre ayudas para el despliegue rápido de redes
de banda ancha” indican que las ayudas estatales de banda ancha pueden utilizarse para conseguir
resultados más equitativos y satisfactorios desde el punto de vista de la política de cohesión
contribuyendo a la reducción de la brecha digital160.
De este modo, el “Plan Estratégico de Subvenciones del Ministerio de Asuntos Económicos y
Transformación Digital 2019-2021161” señala que el fallo de mercado que se pretende corregir con
el PEBA-NGA consiste en el “despliegue de redes de banda ancha de velocidad ultra rápida para
facilitar la transformación digital de la economía y de la sociedad donde no existe interés comercial
para las empresas privadas, dado que son zonas rurales y/o poco pobladas, sin cobertura actual a
más de 30 Mbps, ni previsiones de despliegue en los próximos tres años (zonas blancas) (…)”.
160 Dichas Directrices señalan que “el término «brecha digital» se utiliza generalmente para definir el desequilibrio entre
personas y comunidades que tienen acceso a tecnologías de la información y las que no lo tienen. Aunque son varias
las razones de esta brecha, la más importante es la falta de infraestructuras de banda ancha adecuadas. Desde el
punto de vista de la dimensión regional, el grado de urbanización es un factor importante para el acceso y la utilización
de las tecnologías de la información y las comunicaciones. La penetración de Internet sigue siendo, por tanto, muy
inferior en las zonas escasamente pobladas de la Unión Europea”.
161 La mención de los fallos de mercado a corregir por la medida fue incorporada a dicho Plan en la actualización llevada
a cabo en 2020.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 93
Por otra parte, la relación entre la reducción de la brecha digital y el desarrollo rural también ha sido
puesta de manifiesto por la Comisión Europea en la Comunicación “Gigabit Society for 2025”162.
Asimismo, en la MAIN de las BBRR 2020 se pone de manifiesto la necesidad de dar acceso de muy
alta velocidad (más de 300 Mbps, escalables a 1Gbps) a las zonas rurales.
Igualmente, la reducción de la brecha digital ha sido establecida implícitamente como objetivo
transversal de garantía de una plena conectividad territorial en las “Directrices Generales de la
Estrategia Nacional Frente al Reto Demográfico”, aprobadas el 29 de marzo de 2019. Así, entre las
medidas específicas para garantizar la misma se incluye el PEBA-NGA indicándose que con su
continuidad en el período 2019-2021 se prevé proporcionar acceso, con redes capaces de soportar
velocidades ultra rápidas (>100 Mbps), al 95 % de la población. El alcance del 100 % de cobertura
se contempla a través de otras medidas complementarias, como puede observarse en el gráfico nº
15, entre ellas, el “Plan 800” regulado en la Orden ECE/116/2018, de 29 de octubre163, y el Programa
de ayudas de fomento de demanda de banda ancha fija a 30 Mbps, regulado por el Real Decreto
898/2017, de 6 de octubre164.
GRÁFICO Nº 15
MEJORA DE LA CONECTIVIDAD TERRITORIAL
A TRAVÉS DE COBERTURA DE BANDA ANCHA
Fuente: Directrices Generales de la Estrategia Nacional para el Reto Demográfico
(Ministerio de Política Territorial y Función Pública, marzo 2019).
162 La Comisión definió tres objetivos estratégicos para 2025 para complementar los establecidos en la Agenda Digital
para 2020, uno de los cuales implica que “todos los hogares europeos, rurales o urbanos, tendrán acceso a una
conexión a internet que ofrezca velocidades de descarga de al menos 100 Mbps, actualizables a alta velocidad.” Añade
que “en la mayoría de las áreas rurales y remotas, la conectividad a Internet puede desempeñar un papel fundamental
en la prevención de la brecha digital, el aislamiento y la despoblación al reducir el coste de la entrega de los bienes y
servicios y compensar parcialmente el alejamiento. Las empresas pueden reducir costes mediante las
videoconferencias, el acceso en línea a los servicios de la administración, el comercio electrónico o el almacenamiento
de datos en la nube. El desarrollo rural y la agricultura moderna se apoyan cada vez más en aplicaciones en línea que
sirven de apoyo para el sector turístico, el seguimiento de cultivos mediante sensores y el uso de drones en el comercio
y la agricultura”.
163 Orden ECE/1166/2018, de 29 de octubre, po r la que se aprueba el Plan para proporcionar cobertura qu e permita el
acceso a servicios de banda ancha a velocidad de 30 Mbps o superior, a ejecutar por los operadores titulares de
concesiones demaniales en la banda de 800 MHz.
164 Real Decreto 898/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la concesión directa de subvenciones para la contratación
de servicios de acceso de banda ancha fija de alta velocidad a 30 Mbps.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 94
La existencia de la brecha digital ha sido puesta de manifiesto de forma reiterada por la Comisión
Europea en sus informes sobre España regulados en el Reglamento UE 1176/2011 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011 relativo a la prevención y corrección de los
desequilibrios macroeconómicos. Sin embargo, la primera vez que se hace referencia, en las
ayudas del PEBA-NGA, a la necesidad de reducir la brecha digital no se ha producido hasta la
aprobación, en abril de 2020, de las BBRR 2020, las cuales señalan en su preámbulo que estas
ayudas “contribuyen por un lado a la reducción de la brecha digital de género en las zonas rurales
y, por otro lado, a hacer frente al reto demográfico mediante el fomento de nuevas actividades
económicas, capaces de atraer y mantener habitantes en zonas despobladas”.
El seguimiento de la evolución de cobertura en zonas rurales puede verse reflejado en los informes
anuales de cobertura de banda ancha, publicados por el MAETD, que incorporan dicha información
a partir del año 2014. Para ello, se hace uso del criterio definido en la Ley 45/2007, de 13 de
diciembre, para el desarrollo sostenible del Medio Rural, entendiendo por municipio rural aquel cuya
densidad de población sea inferior a 100 habitantes/km2. Partiendo de dichos datos, se refleja en el
gráfico nº 16 la evolución de la cobertura global y del medio rural a velocidades de más de 30 Mbps
y 100 Mbps.
GRÁFICO Nº 16
EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA DE BANDA ANCHA
EN ZONAS RURALES 2014-2020
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos publicados en los informes anuales de cobertura de banda ancha
(MAETD).
Como se deduce de la información del gráfico nº 16, si bien en el caso de velocidades superiores a
30 Mbps el porcentaje alcanzaba el 86,6 % en 2019, habiéndose disminuido significativamente la
brecha respecto al año anterior (54 %), para velocidades superiores a 100 Mbps, el porcentaje de
cobertura en zonas rurales se aproximaba al 50 %. En el gráfico nº 17 se representa la disminución
de la brecha digital, en lo que a cobertura de banda ancha respecta, que se viene produciendo
progresivamente desde 2016, coincidiendo con el fin del periodo de ejecución de los proyectos de
PEBA-NGA de las convocatorias 2013 y 2014.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 95
GRÁFICO Nº 17
EVOLUCIÓN DE LA BRECHA DITIGAL
DE LAS ZONAS RURALES
(BANDA ANCHA, 2014-2020)
* Se define la brecha digital a efectos de este gráfico como la diferencia entre el porcentaje de cobertura total
y el porcentaje de cobertura en zonas rurales.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos publicados en los informes anuales de cobertura de
banda ancha (MAETD).
Las BBRR 2013 no establecieron criterios específicos para disminuir la brecha digital. No obstante,
la lógica de la financiación de proyectos en zonas blancas implica que, a medida que avanza la
cobertura, estas se concentren en aquellos territorios menos rentables y aislados, debiendo
aumentar el porcentaje de financiación de las ayudas para asegurar la viabilidad de las inversiones
y, por consiguiente, el interés de los operadores en proyectos para cubrir dichas zonas. Como se
puede observar en el gráfico nº 17, hasta el año 2016 la brecha digital aumentó, disminuyendo
progresivamente a partir de entonces y significativamente, en el año 2019, en relación con la
cobertura superior a 30 Mbps.
II.8.4. Información posterior de los proyectos
Las “Directrices de la Unión Europea para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al
despliegue rápido de redes de banda ancha”, determina en la letra k del apartado 3.4, que la
autoridad que conceda la ayuda estatal deberá presentar cada dos años a la Comisión Europea
información clave165 sobre los proyectos de ayuda, como condición necesaria para demostrar la
proporcionalidad de la medida.
Esta obligación ha sido trasladada a las BBRR 2013166 del PEBA-NGA, así como a las resoluciones
de convocatoria y concesión de ayudas individuales, al determinar que los beneficiarios de las
165 Dicha información se refiere, entre otras, a la fecha de entrada en servicio de la red; el número de contratos de servicio
de acceso (clientes en servicio); el número de solicitudes de acceso mayorista recibidas de otros operadores; las
solicitudes denegadas con explicación de su causa; y, el número de otros operadores que ya utilizan las infraestructuras
objeto de ayuda.
166 Artículo 28.7 BBRR 2013.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 96
subvenciones deberán facilitar, una vez finalizado el proyecto y durante los tres años siguientes a
su terminación, la siguiente información: los datos relativos a la fecha de entrada en servicio, los
productos de acceso mayorista ofertados, y el número de usuarios finales y prestadores de servicios
que utilizan las infraestructuras objeto de ayuda. La obligación se establece con periodicidad anual
y limitada a tres años, y con referencia al 31 de diciembre de cada año, lo cual no concuerda con la
periodicidad requerida por la normativa europea, especialmente a partir del tercer año, donde dicha
obligación desaparece según lo dispuesto en las BBRR 2013167.
No obstante, esa obligación de remisión de información, por parte de los operadores, también figura
en la certificación final, en la que se acredita la realización del proyecto y el cumplimiento de los
objetivos y condiciones impuestas en la resolución de concesión de ayudas. Se añade que la
obligación de facilitar dicha información, una vez finalizado el proyecto, permanecerá durante los
cinco años siguientes a la conclusión del mismo. Se produce, por tanto, una contradicción, respecto
del ámbito temporal en el que el operador mantiene la obligación de remitir información, entre la
certificación final (cinco años desde la finalización del proyecto) y las BBRR y las resoluciones de
convocatoria (tres años siguientes a su terminación).
Se ha verificado que el procedimiento de remisión de esta información final ha sido previsto por la
SETID. Concretamente, se incluye en los requerimientos realizados a los operadores, así como en
la página web del portal de ayudas, mediante un modelo único de información para cada proyecto
subvencionado. Sin embargo, se han podido constatar las siguientes deficiencias:
- La SETID ha realizado un único requerimiento de información final a los operadores que
obtuvieron ayudas para la extensión de la banda ancha en los ejercicios 2013 a 2017, con fecha
de 5 de febrero de 2020 y con motivo de la petición realizada por la Comisión Europea para la
realización de un estudio para evaluar la efectividad de las políticas de ayudas otorgadas para
el despliegue de infraestructura de banda ancha en los diferentes países de la UE168. No
obstante, en dicho informe no figuran datos sobre los resultados relativos a los consumidores,
al considerarse que la mayoría de los proyectos se hallaban en fase de implementación169.
- La petición de información efectuada no se realizó de forma sistemática para todos los
proyectos finalizados “a partir de la fecha de entrada en servicio en la red”, como establece el
mencionado apartado 3.4.k), sino, exclusivamente, para los proyectos que habían obtenido la
acreditación de "certificación final" del proyecto PEBA-NGA correspondiente, excluyéndose, por
tanto, a un número considerable de proyectos que se encontraban en una fase administrativa
anterior. En la práctica, esto supuso que se solicitó información acerca de 153 proyectos sobre
un total de 234 que se hallaban acabados. Finamente, solo se consolidó información relativa a
los 115 proyectos cuyos datos fueron remitidos inicialmente por los beneficiarios, con el objetivo
de no demorar el envío a la Comisión Europea de la información requerida para la realización
del estudio.
167 Según las citadas Directrices, a partir de la fecha de entrada en servicio de la red, y mientras dure la medida de ayuda,
la autoridad que conceda la ayuda estatal deberá presentar cada dos años a la Comisión Europea la información clave
sobre los pro yectos de ay uda. Añade que “en el caso de regímenes marco nacionales o regionales, las autoridades
nacionales o regionales deberán consolidar la información relativa a las medidas individuales e informarán de ello a la
Comisión Europea”.
168 Informe final denominado “The role of State Aid for the broadband networks rapid deployment of in the EU” (El papel
de las ayudas estatales para el rápido despliegue de redes de banda ancha en la UE).
169 Según la información consolidada de esos 115 proyectos, un 35 % de hogares contrataron la prestación de servicios
de conexión de banda ancha.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 97
- Pese a las ventajas que supone la existencia de un modelo normalizado único, no consta que
la información presentada por los beneficiarios fuera objeto de control o validación por parte de
la SETID para garantizar el envío completo de datos y su coherencia. Adicionalmente, cabe
añadir que en la aplicación AVANZA figura la documentación remitida por proyecto de manera
individual para cada proyecto subvencionado, sin que se haya previsto, aprovechando la
remisión en modelo normalizado, la integración agregada y automática a través de una base
de datos única de todos los datos para facilitar su posterior análisis.
- No consta que la SETID haya realizado un nuevo requerimiento complementario al anterior o
que haya utilizado los datos proporcionados por los operadores para hacer evaluaciones o
estudios sobre los resultados de las ayudas otorgadas, entre ellos, determinar en qué medida
el aumento de la cobertura se ha traducido en una efectiva prestación del servicio para los
hogares cubiertos.
II.9. ENCOMIENDAS DE GESTIÓN Y ENCARGOS A MEDIOS PROPIOS
En los trabajos de fiscalización se ha constatado el recurso, prolongado en el tiempo, a las
encomiendas de gestión (encargos a medios propios tras la entrada en vigor de la LCSP170) para la
gestión de determinados aspectos relativos al desarrollo de la banda ancha, de forma que, la gestión
del PEBA-NGA y sus aspectos relacionados, han recaído de manera esencial en el apoyo y
asesoramiento externo.
Así, se ha observado la práctica de concatenar encomiendas o encargos a medios propios, bien
con sucesivos acuerdos o con prórrogas de los existentes, cuyo objeto concurre con las funciones
de la respectiva Secretaría de Estado competente para la realización de las actuaciones relativas
al desarrollo de la banda171; y, adicionalmente, que estas han recaído, en su mayoría, en el mismo
medio propio. La participación de dicho medio propio se ha producido en las distintas fases de la
gestión del PEBA-NGA, como se detalla a continuación:
- Respecto a la planificación, las actuaciones del medio propio directamente relacionadas con
la gestión del PEBA-NGA se refieren a la elaboración de los informes de cobertura, a la
coordinación con otras Administraciones (CCAA), así como a la identificación de zonas
financiables y al desarrollo del Punto de Información Único. Posteriormente, en la fase de
evaluación y justificación de los proyectos, la participación del medio propio fue esencial, tal
y como se relata en los epígrafes II.3 y II.5. La encomienda se extiende durante un periodo
de 7 años, coincidente con la programación del Marco Financiero Plurianual de la Unión
Europea 2014-2021, como puede observarse en la relación de encomiendas relativas a la
banda ancha del anexo 3.
- El mismo medio propio ha venido realizando también actuaciones relativas a la gestión
presupuestaria de distintos programas de ayudas, incluido el PEBA-NGA, a través de la
encomienda relativa a la gestión económica presupuestaria que figura en el anexo 3.
- Finalmente, la misma entidad también ha venido realizando actuaciones de apoyo a las
tareas del OI-FEDER, en relación con la tramitación de las solicitudes de reembolso, a través
170 Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico
español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
171 La Secretaría de Estado para la Socied ad de la Información y la Agenda Digital (SESIAD), Secretaría de Estado de
Telecomunicaciones y la Sociedad de la Información (SETSI) y Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e
Infraestructuras Digitales (SETID).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 98
de distintas encomiendas o prórrogas de estas durante el periodo 2015-2020 (encomienda
relativa al OI-FEDER del anexo 3).
Asimismo, se ha constatado que para el período de programación europeo 2021-2027 esta práctica
persiste, habiéndose firmado, en el último trimestre de 2020, tres nuevos encargos con el mismo
medio propio para similares actuaciones de apoyo en la gestión económico-presupuestaria de estos
programas de ayuda, así como para el apoyo en la gestión y control realizada por el OI-FEDER en
relación con estos programas. Estos encargos figuran en la última tabla del anexo 3.
A este respecto, cabe mencionar que este Tribunal puso de manifiesto en el informe de fiscalización,
aprobado por el Pleno, el 30 de abril de 2015172, los riesgos de la utilización recurrente de las
encomiendas de gestión, que han de hacerse extensibles a los sistemas de cooperación pública
vertical instrumentados a través de encargos a medios propios regulados actualmente en los
artículos 32 y 33 de la LCSP. Entre los riesgos de dicho proceder, se contemplaba en el mencionado
informe, la pérdida del control directo de la actividad que se encomienda, junto a la descapitalización
de los recursos que conlleva, en el caso de recurrencia sistemática y habitual a encomiendas, para
paliar el déficit de dotación de personal.
En el caso de las encomiendas y encargos vigentes en el periodo fiscalizado, aludidos anteriormente
(relacionados en el anexo 3), concurrían los elementos que dan lugar a las citadas situaciones de
riesgo. Concretamente:
- la participación del personal externo de apoyo a la SGROT no se limitaba a la prestación de
servicios puntuales y accesorios, sino que intervenía en la tramitación de los procedimientos
de forma regular y permanente, como consecuencia de la concatenación de encomiendas o
prórrogas de estas.
- la participación de dicho personal externo se producía en todos los procedimientos relativos
al desarrollo de la banda ancha (coordinación con otras AAPP, elaboración de informes de
cobertura, identificación de zonas financiables, evaluación de los proyectos y análisis de su
justificación). En definitiva, las funciones que se hallaban atribuidas, por el Real Decreto
1046/2018173, a la DGTTI en el ejercicio fiscalizado, relativas al PEBA-NGA, y ejercidas a
través de la SGROT, como órgano gestor y encargado del seguimiento de las ayudas174,
fueron realizadas mayoritariamente por personal del medio propio, hasta el punto de que la
operatividad de la unidad administrativa respecto a estas actuaciones podría verse
comprometida si no contara con el citado apoyo externo. Así, en las funciones de evaluación
de proyectos y análisis de su justificación, se observa que la participación del personal
172 “Informe de Fiscalización de las en comiendas de gestión de determinados Ministerios. Organismos y otras Entidades
Públicas llevadas a cabo al amparo de la legislación que habilita esta forma instrumental de gestión administrativa”.
Como consecuencia de las conclusiones de esta actuación fiscalizadora, entre otras, este Tribunal aprobó la “Moción
a las Cortes Generales sobre la necesidad de desarrollar un adecuado marco legal para el empleo de las encomiendas
de gestión en las Administraciones Públicas”, aprobada por el Pleno, el 22 de diciembre de 2016. Dicho informe incluía,
entre otros, el análisis de dos encomiendas de la antigua SETID dependiente del MIET vigente a la sazón.
173 Real Decreto 1046/2018, de 24 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de
Economía y Empresa.
174 Artículo 9.1.k) RD 1046/2018: “La definición, gesti ón y seguimiento de programas y actuaciones para e l desarrollo de
infraestructuras de la Sociedad de la Información, en particular los relativos a la Estrategia Nacional de Redes
Ultrarrápidas, incluyendo la elaboración del informe de cobertura y los programas para promover la extensión y
adopción de la banda ancha, así como la coordinación a que se refiere la disposición adicional decimocuarta de la Ley
9/2014, de 9 de mayo , General de Telecomunicaciones, y con las iniciativas de la Unión Europea y otros programas
internacionales en estas materias”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 99
externo llega a alcanzar una proporción de doce técnicos del medio propio frente a dos
funcionarios pertenecientes a la SGROT.
- Análogamente, las actuaciones atribuidas a la DGTTI, a través de la SGCEP, como órgano
de gestión económico-presupuestaria y de dirección del OI-FEDER, han sido desarrolladas
con participación del personal de medios propios en la medida en que las actividades
incluidas en las encomiendas guardan correspondencia con las asignadas a la DGTTI en las
letras rr) y uu) del artículo 9.1 del citado real decreto.
Esta situación revela, de una parte, la existencia de insuficiencias organizativas de carácter
estructural, derivadas de un inadecuado dimensionamiento de las plantillas de personal de que
dispone la SETID para atender de modo eficiente la totalidad de las funciones y competencias que
tiene atribuidas normativamente; y, de otra parte, que se está haciendo uso del encargo a medios
propios como medio para satisfacer unas necesidades operativas permanentes y no puntuales. La
propia SETID confirma de forma explícita, en el expositivo noveno del encargo suscrito el 29 de
septiembre de 2020 con el medio propio para el apoyo a la gestión económico-presupuestaria de
los programas de ayuda (anexo 3), que las reorganizaciones administrativas llevadas a cabo por el
medios humanos con los que desarrollar las funciones de programación económica y contratación
en comparación con los que se disponía para esta finalidad en la extinta Subdirección de
Coordinación y Ejecución de Programas175.
En este contexto, debe recordarse que la LRJSP establece que “la competencia es irrenunciable y
se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia” (artículo 8) y que
las sociedades mercantiles estatales “en ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen
el ejercicio de autoridad pública, sin perjuicio de que excepcionalmente la ley pueda atribuirles el
ejercicio de potestades administrativas” (artículo 113). El carácter irrenunciable de la competencia
no implica, sin embargo, que los órganos titulares de la misma no puedan acudir al empleo de
medios externos que auxilien o coadyuven al ejercicio de dicha competencia, porque la ley les
habilita para ello (a través de la contratación pública, los encargos de gestión y otras formas de
colaboración público-privada). Pero el límite que no puede franquear la Administración, cuando
contrata con una empresa, o cuando realiza una encomienda o un encargo de gestión, es que, a
través de su empleo, se pueda alterar de facto la titularidad de la competencia mediante la
sustitución de los órganos en el ejercicio de las actividades, que como tales les corresponden, por
los medios propios, y menos aún que ello pueda tener lugar de forma sistemática o habitual.
Por otro lado, el TREBEP, en su artículo 9.2, atribuye en exclusiva a los funcionarios “… el ejercicio
de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades
públicas o en la salvaguarda de los intereses generales del Estado y de las Administraciones
Públicas”. Así, y tal y como indica el informe, existe el riesgo de la posible sustitución fáctica del
órgano encomendante en el ejercicio de sus tareas propias por la entidad encomendataria, dado
que, en lugar de ceñirse la encomienda a actividades complementarias o de apoyo técnico a la
actividad administrativa, esta incluye actividades directamente relacionadas con el ejercicio de
potestades administrativas. Partiendo de la exhaustiva intervención del personal del medio propio
en la gestión de las subvenciones de banda ancha (siendo estos quienes elaboran los informes de
evaluación, los informes sobre las propuestas de modificaciones y los informes de comprobación
de inversiones), la participación del citado personal ajeno a la DGTTI en el procedimiento resulta
determinante del resultado de la resolución correspondiente y se encuentra por tanto directamente
175 En la encomienda para la “realización de actuaciones de apoyo en la gestión económico-presupuestaria de programas
de ayudas en la SETELECO, para el apoyo y seguimiento presupuestario y de las actividades de contratación de la
Secretaría de Estado”, relacionada en el anexo 3 de este informe.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 100
ligada al ejercicio de las potestades administrativas encomendadas a la citada Dirección General
por el artículo 9.1.k) del Real Decreto 1046/2018, aunque los actos administrativos y propuestas
sean formalizados por los funcionarios titulares de los órganos competentes.
Resulta a este respecto pertinente recordar que los Tribunales de Justicia están procediendo a
declarar la nulidad de pleno derecho de los encargos a medios propios cuando estos han incluido
el ejercicio de potestades públicas y así lo viene confirmando el Tribunal Supremo en sus sentencias
de casación. Y dentro de este concepto entienden comprendidas las tareas de valoración o
tratamiento de documentos administrativos y las tareas organizativas de los expedientes, pues
consideran nuestros Tribunales que estas tareas “implican actos de ordenación e instrucción de
carácter claramente administrativo y que pueden comportar –normalmente así será- el ejercicio de
potestades de este orden”, lo cual excede el concepto de “mera actividad material” pues este tipo
de actos “aunque sean de trámite en muchos casos suponen el ejercicio de potestades
administrativas” (STS 258/2013, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 22 de enero de 2013).
Así, “la tramitación de los procedimientos administrativos, en cuanto constituyen la actividad
indispensable, técnica y ordinaria de las Administraciones queda reservada para los funcionarios
públicos integrados en los respectivos órganos que tienen asumida las competencias
correspondientes, los cuales, conforme a la planificación de los recursos humanos que se dispone
en el artículo 69 del Estatuto Básico, han de tomar en consideración las necesidades que esa
actividad ordinaria comporta” y “esa intervención de los órganos competentes se hace sobre la base
de propuestas, informes y dosieres que le son remitidos por el personal de la empresa pública que
son los que tienen contacto directo, sino [sic] exclusivo, sobre las actuaciones, llegándose a la
absurda conclusión de que para que el órgano competente que deba adoptar la decisión, o bien se
acepta la propuesta o ha de revisar todo el expediente con el fin de determinar si es idónea y, sobre
todo, legal dicha propuesta, lo cual se aviene más con la pretendida acumulación de procedimientos,
porque sería una duplicidad en el examen de las actuaciones realizadas por ese personal ajeno al
Organismo…” (STS 2812/2020, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 14 de septiembre de
2020).
II.10. CUMPLIMIENTO DE LA LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD
EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES, Y DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
II.10.1. Cumplimiento de la Ley Orgánica de Igualdad
En relación con las comprobaciones efectuadas sobre el cumplimiento de la LO 3/2007, de 22 de
marzo, cabe realizar las siguientes consideraciones:
oportunidades entre mujeres y hombres informará, con carácter transversal, el desarrollo de todas
las actividades de las Administraciones Públicas. Por su parte, el artículo 19 del mismo texto legal
establece la incorporación, de forma preceptiva, de un informe de impacto de género en “los
proyectos de disposiciones de carácter general y los planes de especial relevancia económica,
social, cultural y artística que se sometan a la aprobación del Consejo de Ministros176…”.
A pesar de esta previsión, la memoria justificativa del proyecto de resolución de la convocatoria de
ayudas PEBA-NGA del año 2015 no contenía dicho informe de impacto de género, ni referencia
alguna a dicho impacto. Sin embargo, en el documento homólogo de las convocatorias de ayudas
de los años 2016 y 2017 se mencionaba que en las mismas no se preveían actuaciones “que
176 De acuerdo con el artículo 10.2 de la LGS, las convocatorias anuales de subvenciones del PEBA-NGA requerirían la
autorización previa del Consejo de Ministros por razón de su importe.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 101
pudieran favorecer situaciones de discriminación por razón de género”. En términos similares se
expresa el actual Plan Estratégico de Subvenciones 2019-2021 del MAETD, al indicar que no se
aprecia la existencia de situaciones de desigualdad en el ámbito de esta línea de ayuda.
Sin embargo, la memoria justificativa de la propuesta resolución de la convocatoria de ayudas
PEBA-NGA del año 2019 representa un cambio de criterio, al resaltar el impacto positivo de las
medidas propuestas, dado que contribuyen a disminuir la brecha de género. Por su parte, en esta
misma línea, la MAIN de las BBRR 2020 añadió que las medidas propuestas contribuían a la
reducción de dicha brecha en zonas rurales. Cabe señalar, no obstante, que no se pronunciaba
sobre la situación de partida de dicha brecha, los resultados previstos ni, en su caso, las medidas
introducidas en el proyecto para paliar desigualdades o reforzar la igualdad de oportunidades ni el
resto del contenido que sobre este aspecto se recoge en la “Guía Metodológica para la elaboración
de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo”. En términos similares se expresaron las
respectivas memorias justificativas de las propuestas de resolución de las convocatorias realizadas
en el año 2020 y 2021.
Se observa, por lo tanto, un cambio de tendencia respecto a la consideración del impacto de género
en la normativa aplicable a las ayudas PEBA-NGA, si bien no se ve soportado por algún estudio de
situación de partida con las diferencias a paliar por la medida.
Por otra parte, se aprecia una cierta falta de coherencia en el tratamiento de este aspecto entre lo
contemplado en el PES, respecto a las ayudas PEBA-NGA, que indica que no existe impacto de
género, y la información de las memorias justificativas de los proyectos de resoluciones de
Convocatorias 2020 y 2021, en las que se menciona el impacto positivo de la medida, indicando
que contribuye a la reducción de la brecha de género en zonas rurales.
Por último, cabe señalar que, en relación con la composición de la Comisión de Evaluación de las
ayudas PEBA-NGA, mencionada en el epígrafe II.3.4, no se aprecia que en la convocatoria de 2019
se hubiera promovido la presencia equilibrada de hombres y mujeres, según lo señalado en el
artículo 51.d) de la LO 3/2007. Así, tan solo uno de los ocho miembros de dicho órgano colegiado
era mujer, sin perjuicio de que tres de dichos miembros (el presidente y los dos vicepresidentes)
vienen definidos por su nombramiento en un cargo específico de la DGTTI y subdirecciones
adscritas a esta unidad.
Gobierno
No se ha observado por el Tribunal, en las comprobaciones efectuadas, incumplimientos de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
En cuanto a la publicación de la información relativa a las subvenciones y ayudas públicas, el Real
Decreto 130/2019, de 8 de marzo, por el que se regula la Base de Datos Nacional de Subvenciones
(BDNS)177 desarrolla las previsiones contenidas en la LGS y en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
A este respecto, en relación con la obligación de suministro a la BDNS de la información contenida
en el artículo 4 del citado real decreto respecto a las convocatorias del PEBA-NGA, se han
observado las siguientes deficiencias:
177 Real Decreto 130/2019, de 8 de marzo, por el que se regula la Base de Datos Nacional de Subvenciones y la publicidad
de las subvenciones y demás ayudas públicas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 102
- No se ha proporcionado información sobre los reintegros realizados ni sobre las resoluciones
firmes del procedimiento sancionador178.
- Respecto a la información sobre pagos realizados, en marzo de 2021, no figuraban los relativos
a las convocatorias de 2019 y 2020, a pesar de haber finalizado el plazo previsto a estos efectos
en el artículo 5. Asimismo, en relación con las devoluciones, tan solo figuran las relativas al año
2015. Por último, en dicha fecha no se habían publicado las concesiones realizadas
correspondientes a la convocatoria 2020.
En este sentido es necesario añadir que el suministro de información a la BDNS es obligatorio, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 10 de dicho real decreto, y se habrá de realizar sin
necesidad de previo requerimiento por parte de la IGAE.
CONCLUSIONES
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL MARCO NORMATIVO Y ESTRATÉGICO,
PLANIFICACIÓN Y DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL
1. Los instrumentos de planificación de la estrategia nacional de digitalización y extensión de las
redes ultrarrápidas, la Agenda Digital para España (ADpE) y el Plan de Telecomunicaciones y
Redes Ultrarrápidas (PTRU), han sido desarrollados impulsando el despliegue de redes de
acceso ultrarrápido de banda ancha que permitieran alcanzar en 2020 los objetivos de cobertura
de la Agenda Digital para Europa. No obstante, el último informe sobre los resultados de las
actividades desarrolladas sobre la implementación de la ADpE, para su presentación en el
Congreso de Diputados fue el relativo a 2016, a pesar de que el sistema de gobernanza
establecido a estos efectos preveía dicho informe con periodicidad anual (epígrafe II.1.1).
2. El PTRU preveía su revisión anual para evaluar los resultados conseguidos, determinar la
necesidad de adaptación de objetivos y medidas y, en su caso, prolongar su alcance temporal
hasta 2020. No obstante, solo consta la realización de un informe de seguimiento, fechado en
noviembre de 2014. A pesar de la falta de actualización del PTRU, el PEBA-NGA se ha ido
configurando y desarrollando a través de las respectivas bases reguladoras (BBRR) y las
sucesivas resoluciones de convocatorias de ayuda del periodo 2015-2020, alineándose con los
objetivos de la Agenda Digital Europea (epígrafe II.1.1).
3. El Plan para la Conectividad y las Infraestructuras Digitales, aprobado el 1 de diciembre de 2020,
reconociendo el éxito del PEBA-NGA, también evidencia la persistencia de la brecha digital que
afecta, entre otros aspectos a la cobertura territorial, con un amplio margen de mejora en los
niveles de cobertura en los ámbitos rurales y la necesidad de construcción de un nuevo modelo
de ayudas e incentivos, debido a las muestras de agotamiento del modelo del PEBA-NGA
(epígrafe II.1.1).
4. Las ayudas del PEBA-NGA no se hallaban explícitamente recogidas en el PES correspondiente,
en el periodo 2017-2018. Respecto a 2019, los defectos formales identificados en el PES
2019-2021 del entonces Ministerio de Economía y Empresa (MINECO) en relación con las
ayudas PEBA-NGA (falta de identificación del fallo de mercado que se pretende corregir y
carencias en el contenido del plan) han sido subsanados en la actualización del citado PES,
aprobada en octubre de 2020 (epígrafe II.1.2).
178 Durante la fiscalización se ha tenido constancia de la existencia de dos sanciones impuestas a un operador en relación
con la Convocatoria de 2013, dictadas durante el año 2019 (epígrafe II.5.8).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 103
5. Las bases reguladoras de la concesión de las ayudas PEBA-NGA vigentes en el ejercicio 2019
(BBRR2013) no se adecuaban completamente a lo preceptuado en el artículo 17.3 de la LGS.
Así, no precisaban determinados aspectos relativos al procedimiento de concesión de las
ayudas, entre ellos, la “resolución de solapes” entre zonas concurrentes de actuación, el
establecimiento de zonas de actuación preferente en la selección de proyectos, y las medidas
de garantía a constituir, remitiéndose a su posterior regulación en las respectivas convocatorias
(subepígrafe II.1.3.1).
Asimismo, tan solo uno de los criterios de valoración definidos en las BBRR 2013 tenía la
característica de ser objetivo frente al resto de criterios definidos, que permitían mayor
discrecionalidad en la valoración de los proyectos y que representaban, en su conjunto, el 80 %
de la puntuación (subepígrafe II.1.3.1).
6. Las BBRR 2020 incorporan importantes novedades estratégicas en la configuración de las
ayudas PEBA-NGA, dirigidas a mejorar su eficacia, entre ellas, las que introducen la elegibilidad
de actuaciones en zonas grises y limitan las ayudas a proyectos que representa incrementos
importantes de velocidad, siendo la única línea financiable la referente a las redes de banda
ancha de muy alta velocidad (≥300 Mbps simétricos). Asimismo, reestructuran los criterios de
selección, otorgando mayor puntuación a criterios objetivos (con un peso del 70 % frente al 20 %
en las anteriores BBRR) y contribuyendo con ello a reducir la subjetividad del proceso de
evaluación de los proyectos y, con ello, la discrecionalidad en la propuesta de concesión
(subepígrafe II.1.3.2).
No obstante, durante la tramitación de las BBRR 2020 no fue sustanciada la consulta pública
previa a la elaboración del texto, conforme preceptúa el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27
de noviembre del Gobierno (subepígrafe II.1.3.2).
7. Las BBRR de 2013 permitieron el establecimiento de zonas de actuación preferente a las que
se les realizaba una asignación inicial del presupuesto disponible en función de varios factores.
No obstante, las sucesivas resoluciones de convocatorias del PEBA-NGA priorizaron la
disponibilidad de fondos FEDER para el establecimiento de dichas zonas sin considerar otros
factores previstos en las BBRR como el equilibrio territorial, la incidencia sobre el desarrollo
económico o el carácter dinamizador, previstos en el PNRU, que pudieran haber contribuido en
mayor medida a reducir la brecha digital rural (epígrafe II.1.5).
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS A LA COORDINACIÓN CON OTRAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
8. La Conferencia Sectorial de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, órgano
de cooperación entre la AGE y las CCAA, no ha registrado actividad durante el ejercicio objeto
de fiscalización, habiéndose celebrado una única reunión, el 17 de julio de 2014, en el periodo
2014-2020, a pesar de que, de acuerdo con su reglamento de régimen interno, el Pleno debe
reunirse, al menos, una vez al año. Su actividad ha sido reanudada en enero de 2021, con
motivo de la implementación de la estrategia “España Digital 2025” (epígrafe II.1.7).
En relación con la coordinación interterritorial, pese a la celebración de diferentes convenios
marco en el año 2015 con seis CCAA en el ámbito de las tecnologías de la información y las
comunicaciones, no se han formalizado convenios de desarrollo que concreten las medidas de
acción conjunta, como requieren dichos convenios marco (epígrafe II.1.7).
9. La publicación anual, por la SETID, del mapa de cobertura de banda ancha se efectúa sin que
produzca una actualización lo suficientemente ágil en relación con las zonas blancas NGA para
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 104
que las AAPP puedan disponer en cada momento de la información de cobertura actualizada.
Esta situación condiciona las decisiones y los tiempos de las AAPP que, para manejar la
información de cobertura actualizada, deben tener en consideración las ayudas concedidas a
nivel nacional entre cada publicación anual, o bien esperar para ajustar sus medidas al citado
mapa de cobertura (epígrafe II.1.7).
10.
La coordinación con otras AAPP, en materia de ayudas de naturaleza similar, se realizó en el
marco de lo establecido en la normativa reguladora (el Real Decreto 462/2015, de 5 de junio).
No obstante, si bien las AAPP notificaron a la SETID las medidas propuestas, para su
pronunciamiento sobre su compatibilidad con el mapa de cobertura y su complementariedad
con las ayudas del MAETD, el citado Ministerio no ha publicado la información en el portal de
internet sobre los procedimientos en curso relativos a dichas medidas, conforme preceptúa el
artículo 5 del mencionado Real Decreto (epígrafe II.1.7).
11.
La escasa actividad que ha registrado el Punto de Información Único, habilitado por el MAETD
en cumplimiento de lo dispuesto en la Orden ECE/529/2019, de 26 de abril, tanto por parte de
los operadores de telecomunicaciones interesados como de las AAPP y de los operadores
obligados, no permite concluir que este instrumento resulte eficaz para garantizar el intercambio
de información de forma fluida y transparente a fin de facilitar la reutilización de infraestructuras
septiembre (epígrafe II.1.7).
III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS AL PROCESO DE ADMISIÓN Y EVALUACIÓN DE
SOLICITUDES DE AYUDA EN LA CONVOCATORIA 2019
12. Respecto a los criterios de valoración de los proyectos, solo uno de ellos era cuantificable según
una fórmula y permitía su aplicación de forma objetiva. A pesar de ello, tan solo representaba el
20 % respecto al resto de criterios que, por su definición, permitían una amplia discrecionalidad
al ser valorados. A mayor abundamiento, para seis de los siete criterios restantes, se definían
en las BBRR 2013 subcriterios y, sin embargo, no se establecía la ponderación correspondiente
a estos, que solo se desarrollaba en la “guía de evaluación”, documento interno de la SGROT
(epígrafe II.3.1).
13. Estas deficiencias han sido objeto de corrección con la aprobación de las BBRR 2020. No
obstante, en las convocatorias de 2020 y 2021 se continúan estableciendo subcriterios y su
respectiva ponderación, que, sin embargo, no se encuentran definidos en las BBRR 2020, como
sería necesario de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17.3.e) de la LGS (epígrafe II.3.2). La
Comisión de Evaluación se constituyó como un órgano ministerial de conformidad con lo previsto
en las BBRR 2013. No obstante, no contó con la presencia de representantes de otras AAPP y
la participación de organizaciones representativas de intereses sociales u otros miembros con
acreditada experiencia y conocimiento, como faculta el artículo 21 de la LRJSP, lo que hubiera
permitido contar con una visión más integral de los factores territoriales y socioeconómicos en
la valoración de los proyectos a financiar, considerando, entre otros aspectos, el impacto en el
ámbito rural (epígrafe II.3.4).
III.4. CONCLUSIONES RELATIVAS AL PROCESO DE CONCESIÓN Y PAGO DE LAS AYUDAS
14. La reestructuración ministerial llevada a cabo por el Real Decreto 403/2020, de 25 de febrero,
no recoge específicamente la atribución de las competencias relativas a la gestión económico-
presupuestaria de los programas de ayudas en el ámbito de la SETID a ninguna unidad u órgano
del MAETD. En defecto de dicha asignación, las BBRR 2020 atribuyen estas competencias en
relación con las ayudas del PEBA-NGA a la División de Programación Económica y
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 105
Contratación, dependiente de la SETID, aunque estas no figuran entre las asignadas a esta
unidad por el Real Decreto 403/2020. Existe, por tanto, un vacío en la normativa reguladora de
la organización del MAETD que ha sido cubierto por las BBRR 2020 en lo que a estas
competencias se refiere, si bien no se considera que esta sea la vía más adecuada para
instrumentar esta atribución de funciones (epígrafe II.2.1 y subepígrafe II.4.3.2).
15. Las BBRR 2013 no establecen un procedimiento para redistribuir el importe atribuido a los
proyectos seleccionados que finalmente no son objeto de aceptación por el beneficiario. Esto
puede suponer una debilidad del procedimiento en términos de eficacia, ya que no se consigue
el objetivo de despliegue de banda ancha en las zonas de actuación que cubrirían estos
proyectos y, por otra parte, al no preverse la reasignación de las ayudas entre proyectos
desestimados por falta de disponibilidad presupuestaria, se pierden los fondos y, por tanto, la
oportunidad de extender la banda ancha a las zonas de actuación que aquellos hubieran
cubierto. En las convocatorias 2015-2019, esta situación se produjo en 20 proyectos, con una
ayuda total concedida y no aplicada de 6.018.568,25 euros (epígrafes II.4.2 y II.5.2).
16. Ni las BBRR 2013 ni las BBRR 2020 concretan, como exige la normativa para estos casos
(artículo 17.3 de la LGS y artículo 42 del RLGS), la exigencia de garantías, difiriendo, por el
contrario, la posibilidad de su fijación a las respectivas resoluciones de convocatorias. A mayor
abundamiento, las sucesivas modificaciones aprobadas en las BBRR 2013 han ido otorgando
cada vez más flexibilidad a las convocatorias, tanto para la exigencia de garantías como para la
determinación del régimen de estas (importe, plazo y forma de cancelación).
Dentro de dicha flexibilidad, las resoluciones de las convocatorias 2015-2021 han establecido
una garantía del 50 % en las distintas modalidades de ayuda, lo que no se ajustaría a lo
dispuesto en el artículo 46 del RLGS que preceptúa, para el caso de ayudas anticipadas como
las del PEBA-NGA, una garantía de, al menos, el importe del pago anticipado (epígrafe II.4.3).
III.5. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SEGUIMIENTO Y JUSTIFICACIÓN DE LAS AYUDAS
17. Se ha constatado escasa agilidad, por parte de la SEAD, en el inicio de procedimiento de pérdida
del derecho al cobro de la ayuda, motivado por la falta de acreditación de la constitución de la
garantía por parte de los beneficiarios, observándose que transcurre un período mínimo de dos
meses desde la finalización del plazo para la presentación de esta y el inicio del citado
procedimiento (epígrafe II.5.2).
18. En relación con las convocatorias 2015-2018, la SEAD aceptó hasta diez renuncias presentadas
por los beneficiarios durante el plazo de rendición de la cuenta justificativa o una vez finalizado
su plazo de presentación, en aparente aplicación del artículo 94 de la LPACAP. Sin perjuicio de
que se produjo el reintegro de las ayudas correspondientes a todos los proyectos para los que
fue presentada su renuncia, se estima que la actuación de la SEAD debió extenderse al análisis
de las circunstancias y hechos alegados por los beneficiarios para la presentación de dichas
renuncias, con el fin de verificar si estas se fundamentaban en causas justificadas o si, por el
contrario, ante la falta de acreditación de las causas que pudieran haber motivado la inaplicación
de los fondos hubiera procedido el inicio del correspondiente procedimiento sancionador
(epígrafe II.5.2).
Por otra parte, las diversas convocatorias no indicaban el procedimiento a seguir para que el
beneficiario pudiera efectuar, en su caso, la devolución voluntaria de las ayudas recibidas, como
preceptúa el artículo 90 del RLGS (epígrafe II.5.2).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 106
19. En un significativo número de proyectos (47 %) de los aprobados en las convocatorias
2015-2018 se presentó la cuenta justificativa fuera de plazo, incumpliéndose lo dispuesto en el
artículo 30 de la LGS, con un retraso medio de 41 días. Adicionalmente, el preceptivo
requerimiento por falta de presentación en plazo de la cuenta justificativa, establecido en el
artículo 70.3 del RLGS, fue realizado por la SEAD en un escaso número ellos (epígrafe II.5.4).
Por otra parte, a pesar de que la falta de presentación en plazo de la cuenta justificativa se halla
tipificada entre las infracciones leves recogidas en el artículo 56. a) de la LGS, no consta que,
conforme preceptúa el artículo 67 de la LGS, por parte del MAETD se haya incoado algún
procedimiento sancionador (epígrafe II.5.8).
20. Las resoluciones de reintegro dictadas no están acompañadas de las respectivas liquidaciones
por intereses de demora, conforme determina el artículo 94.4 del RGLS Estas últimas se
elaboran con posterioridad, tomando como referencia la fecha de resolución de reintegro,
aunque ambas se notifican conjuntamente. Este proceder prolonga de manera innecesaria el
cobro de las cantidades a reintegrar y genera mayor carga administrativa al órgano gestor
(epígrafe II.5.6).
21. Las BBRR 2013 no establecieron el procedimiento de cancelación de garantías, como preceptúa
el artículo 17.3 de la LGS. En su lugar, las respectivas convocatorias indicaron que su liberación
requería que se hubiera producido la amortización del “anticipo FEDER”, circunstancia que no
se ha producido para ningún proyecto de las convocatorias 2015-2019, por lo que a 1 de marzo
de 2021 no se había cancelado ninguna garantía (epígrafe II.5.7).
22. En los casos de renuncias o reintegro total de la ayuda, pese a no requerir la previa tramitación
de la amortización de los anticipos, se observa un plazo medio de cancelación de las garantías
de 173 días desde la fecha anotación del reintegro efectuado en contabilidad hasta la fecha de
la orden de cancelación dictada por el órgano gestor y, en relación con los reintegros totales,
este retraso medio asciende a 236 días. Esta dilatada tramitación perjudica a los beneficiarios,
que se encuentran obligados a asumir los costes derivados del mantenimiento innecesario de
las garantías (epígrafe II.5.7).
23. Al finalizar el primer trimestre de 2021, se encontraba pendiente de efectuar la amortización
definitiva de los anticipos incluidos en dos solicitudes de reembolso de fondos FEDER, por un
total de “anticipo FEDER” de 25.862.392,25 euros, correspondientes a la convocatoria de 2015,
pese haberse firmado la resolución en noviembre de 2020. Este dilatado procedimiento afecta
a los beneficiarios de la subvención en la medida en que no se procede a la cancelación de
avales hasta la realización de dichos trámites, debiendo asumir estos los costes financieros
devengados innecesariamente durante este periodo derivados de las garantías constituidas,
como se ha señalado anteriormente (apartado II.7).
24. En cuanto al seguimiento posterior de los proyectos, las BBRR 2013 establecieron la obligación
de remitir, una vez finalizado el proyecto y durante los tres años siguientes, información sobre,
entre otros, el número de usuarios finales y prestadores de servicios que utilizan las
infraestructuras. A este respecto, no consta que la SETID haya utilizado los datos
proporcionados por los operadores para realizar evaluaciones o estudios sobre los resultados
del programa y en qué medida el aumento de la cobertura se ha traducido en una efectiva
prestación del servicio para los hogares cubierto. La falta del análisis de esta información impide
la realización de la evaluación del impacto de la política pública con el objetivo de favorecer una
mejor planificación de actuaciones posteriores en términos de eficiencia (epígrafe II.8.4).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 107
III.6. CONCLUSIONES RELATIVAS AL GRADO DE CONSECUCIÓN DE LOS OBJETIVOS DEL
PEBA-NGA
25. El POPE 2014-2020 estableció indicadores de productividad del PEBA-NGA en relación con el
número de hogares adicionales que obtenían cobertura de 30 Mbps o 100 Mbps por aplicación
del programa. Los valores de dichos indicadores en 2019 ya superaban ampliamente los
objetivos establecidos para 2023, de acuerdo con el último informe de ejecución anual del POPE
correspondiente dicho año (epígrafe II.8.1).
26. El POPE 2014-2020 también estableció indicadores de resultados, en relación con la evolución
de la cobertura de banda ancha a velocidades de al menos 100 Mbps y 30 Mbps, que dependían
de la ejecución del PEBA-NGA, así como de otros factores. El objetivo para 2023 del 70 % de
cobertura a 100 Mbps previsto en el POPE 2014-2020, ya se había superado en el año 2017.
El objetivo de porcentaje de cobertura del 100 % para velocidades superiores a 30 Mbps, se
encontraba en el año 2019 en un 94,3 %, y en 2020 alcanzaba el 95,2 % (epígrafe II.8.2).
Se ha puesto de manifiesto la importancia del PEBA-NGA para el cumplimiento de dichos
objetivos ya que, teniendo en cuenta las operaciones seleccionadas a fecha de publicación por
el MAETD del informe de cobertura de banda ancha 2019 (junio de 2020), puede inferirse que
la contribución directa del PEBA al incremento de cobertura a 100 Mbps en dicho año fue del
18 % (epígrafe II.8.2).
27. Aunque las BBRR 2013 no establecieron procedimientos específicos para disminuir la brecha
digital entre zonas urbanas y rurales, a medida que han ido disminuyendo las zonas blancas por
la ejecución de ayudas PEBA-NGA, las zonas blancas se han ido concentrando en zonas rurales
y aisladas. A partir del año 2016 la brecha digital, en términos de cobertura de banda ancha ha
disminuido considerablemente, siendo en 2020, menor de 10 puntos en relación con velocidades
superiores a 30 Mbps. No obstante, para velocidades superiores a 100 Mbps, el porcentaje de
cobertura en zonas rurales en dicho año alcanza al 63 %, dibujándose una brecha digital
significativamente mayor, de 27 puntos respecto a la cobertura nacional (90 %). Esto pone de
manifiesto el éxito del programa PEBA-NGA, en cuanto a la reducción de dicha brecha, al estar
dirigido a la financiación de zonas blancas que, progresivamente, se concentran en zonas
rurales (epígrafe II.8.3).
III.7. CONCLUSIONES RELATIVAS A LAS ENCOMIENDAS DE GESTIÓN Y A LOS ENCARGOS
A MEDIOS PROPIOS
28. En la gestión de las distintas fases de las ayudas PEBA-NGA se ha constado la práctica
recurrente de concatenar acuerdos y prórrogas de encomiendas y encargos de gestión
principalmente con un determinado medio propio cuyo objeto era concurrente con las
competencias de gestión administrativa del PEBA-NGA. Esta práctica conlleva riesgos de
pérdida de control de la actividad y descapitalización de recursos. Adicionalmente, existe el
riesgo de la posible sustitución fáctica del órgano encomendante en el ejercicio de sus tareas
propias por la entidad encomendataria o el medio propio, dado que, en lugar de ceñirse los
encargos a la realización de actividades puntuales, complementarias o de apoyo técnico a la
actividad administrativa, estos incluyeron actividades determinantes del resultado de los
procedimientos y directamente relacionadas con el ejercicio de potestades administrativas, en
doctrina del Tribunal Supremo acerca del alcance de los encargos a medios propios
(apartado II.9).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 108
III.8. CONCLUSIONES RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO DE LA LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22
DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES, Y DE LA LEY
19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
29. Se produce una inconsistencia entre el PES 2019-2021 del MAETD y la MAIN de las BBRR
2020, ya que mientras el primero indica que no existe impacto de género del PEBA-NGA, la
MAIN pone de manifiesto la contribución del PEBA-NGA a la reducción de brecha digital de
género en zonas rurales. Además, las memorias justificativas de los proyectos de resolución de
convocatoria reflejan un cambio de tendencia desde 2019, incorporando el impacto positivo de
las medidas sobre la brecha de género frente a las existentes desde 2015 en las que no se
apreciaban situaciones de desigualdad en el ámbito de las ayudas. Por otra parte, la MAIN de
las BBRR 2020, a pesar de indicar el impacto positivo de la medida, no precisa los criterios de
evaluación, los resultados a conseguir y las medidas para paliar la citada brecha (epígrafe
II.10.1).
Por último, en relación con la composición de la Comisión de Evaluación de la convocatoria de
ayudas PEBA-NGA de 2019 no se ha constatado que se haya promovido la presencia
equilibrada de mujeres y hombres, conforme preceptúa el artículo 51.d) de la LO 3/2007
(epígrafe II.10.1).
30. No se han observado incumplimientos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno. No obstante, en relación con el cumplimiento
del artículo 4 del “Real Decreto 13/2019, de 8 de marzo, por el que se regula la Base de Datos
Nacional de Subvenciones y la publicidad de subvenciones y demás ayudas públicas”, en la
BDNS no figuraba, en marzo de 2021, información sobre aspectos preceptivos a incluir en la
misma, entre otros, sobre los reintegros realizados, las resoluciones del procedimiento
sancionador existentes y los pagos realizados en las convocatorias de 2019 y 2020 (epígrafe
II.10.2).
RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO ASUNTOS ECONÓMICOS Y
TRANSFORMACIÓN DIGITAL
1. La SETID debería priorizar en las convocatorias de ayudas para el desarrollo de banda ancha
las zonas de actuación preferente en función de factores relativos al equilibrio territorial o la
mayor incidencia sobre el desarrollo económico.
2. La SETID debería impulsar la creación de un sistema de información permanentemente
actualizado con información completa sobre la disponibilidad de servicios de banda ancha en
cada zona del territorio español, identificando, en su caso, la zonas blancas y grises, que
sirviera de base para la toma de decisiones e identificación de zonas financiables en las
convocatorias de las AAPP, concretando calendario de implementación y medios necesarios.
3. La SETID debería impulsar medidas que aseguren la transparencia y disponibilidad efectiva de
la información relativa a las infraestructuras existentes y obras civiles previstas, ya sea a través
del reforzamiento del actual PIU o de otros medios, para que los operadores de
telecomunicaciones puedan tener información fácilmente accesible con el fin de favorecer y
posibilitar dicha reutilización.
4. La SETID debería valorar la posibilidad de incluir en las BBRR que las resoluciones de
concesión establezcan una relación de las solicitudes desestimadas por rebasarse las
disponibilidades presupuestarias del PEBA-NGA, con su orden de prelación, de manera que,
ANEXOS
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 113
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO 1. AYUDAS PEBA-NGA: ÓRGANOS COMPETENTES SEGÚN LAS
REESTRUCTURACIONES MINISTERIALES APROBADAS EN EL PERIODO
2016-2020 ................................................................................................................ 115
ANEXO 2. MARCO CONCEPTUAL AYUDAS PEBA-NGA ........................................................ 117
ANEXO 3. RELACIÓN DE ENCOMIENDAS FORMALIZADAS CON ENTIDADES, MEDIOS
PROPIOS DE LA AGE, PARA EL DESARROLLO DE ACTUACIONES
RELACIONADAS CON PEBA-NGA Y APOYO A SU GESTIÓN (VIGENTES EN
2016-2020) ............................................................................................................... 118
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 115
Anexo 1
AYUDAS PEBA-NGA: ÓRGANOS COMPETENTES SEGÚN LAS REESTRUCTURACIONES
MINISTERIALES APROBADAS EN EL PERIODO 2016-2020
Fuente. Elaboración propia.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 117
Anexo 2
MARCO CONCEPTUAL AYUDAS PEBA-NGA
- Mbps: Unidad de transferencia de datos equivalente a 1.000.000 de bits por segundo.
- NGA: Redes de Acceso de Nueva Generación (por sus siglas en inglés, “Next Generation
Access”), que permiten alcanzar velocidades de banda ancha de más de 30 Mbps.
- Zonas blancas NGA: se definen según la normativa europea como zonas en las que no existen
redes NGA y no hay probabilidad de que sean construidas por inversores privados. en un plazo
de tres años. Por lo tanto, la financiación de ayudas de banda ancha en estas zonas se presume
compatible con el mercado común, siempre que se cumplan las demás condiciones de
compatibilidad desarrolladas en la normativa europea.
- Zonas grises NGA: aquellas en las que solo existe o se va a desplegar en los tres años
siguientes una de esas redes y ningún operador privado tenga previstos nuevos despliegues en
dicho período. En estos casos, es necesario realizar un estudio más detenido y exhaustivo para
valorar el cumplimiento de las condiciones de compatibilidad por parte del Unión Europea, ya
que no puede atribuirse directamente a estas zonas una deficiencia de mercado o problemas
de cohesión territorial.
- Zonas negras NGA: aquellas en las que existen al menos dos redes de este tipo de diferentes
operadores en la zona o van a implantarse en los tres años siguientes. En estos casos se
considera que el apoyo estatal con fondos públicos es incompatible con el mercado interior, con
alta probabilidad de alterar de forma grave la competencia.
- Entidad singular de población (ESP): se define por el Instituto Nacional de Estadística (INE),
a efectos de realización del padrón municipal, como “cualquier área habitable del término
municipal, habitada o excepcionalmente deshabitada, claramente diferenciada dentro del
mismo, y que es conocida por una denominación específica que la identifica sin posibilidad de
confusión.”
- Unidad Inmobiliaria (UI): unidad de medida de los objetivos de cobertura de las redes de los
proyectos PEBA-NGA, incluyendo todo tipo de inmuebles, como viviendas (primeras y
segundas, oficinas y locales comerciales). Equivale al número de inmuebles del último Censo
de población y viviendas 2011 elaborado por el INE.
- Hogar: unidad de medida del cumplimiento de los indicadores de productividad y resultados
establecidos en el POPE 2014-2020. A efectos de la equivalencia entre las UI cubiertas por los
proyectos del PEBA-NGA y el número de hogares que figuran en estos indicadores se realiza
una estimación de 0,7 hogares por UI, sobre la base de los datos del Censo de población y
viviendas correspondiente al año 2011 (18.080.204 hogares, y 26.385.115 inmuebles).
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 118
Anexo 3-1/2
RELACIÓN DE ENCOMIENDAS FORMALIZADAS CON ENTIDADES, MEDIOS PROPIOS DE LA
AGE, PARA EL DESARROLLO DE ACTUACIONES RELACIONADAS CON PEBA-NGA Y
APOYO A SU GESTIÓN (VIGENTES EN 2016-2020)
ENCOMIENDAS RELATIVAS AL DESARROLLO DE LA BANDA ANCHA (MEDIO PROPIO
)
OBJETO Fecha
firma
Fecha
finalización
Importe (*)
(euros)
Realización de actuaciones relacionadas con la ej ecución del Plan de
Telecomunicaciones y Redes Ultrarrápidas, la puesta en marcha de los
mecanismos de coordinación de ayudas a la banda ancha y el desarrollo
de un Punto de Información Único para facilitar el despliegue de
infraestructuras de telecomunicaciones.
13/06/2014
13/06/2016 1.367.668
Para el desarrollo de la banda ancha. 16/06/2016
16/06/2018 1.207.282
Para el desarrollo de la banda ancha - Addenda 1. 22/06/2017
15/06/2019 686.360
Para el desarrollo de la banda ancha - Addenda 2. 16/04/2018
15/06/2021 2.654.441
Total encargos a medio propio para el desarrollo de PEBA-NGA
(euros)
5.915.751
ENCOMIENDAS RELATIVAS A GESTIÓN ECONÓMICO
-
PRESUPUESTARIA FEDER (MEDIO
PROPIO)
OBJETO Fecha
firma
Fecha
finalización
Importe (*)
(euros)
Realización de actuaciones de apoyo en la gestión
económico-presupuestaria de programas de ayudas públicas y para la
puesta en marcha, coordinación y gestión de los distintos planes, convenios
de colaboración, y otras iniciativas en el ámbito de la SESIAD.
06/11/2017
06/11/2019 714.045
Addenda. 05/11/2019
05/08/2020 199.464
Total encargo a medio propio para apoyo a la gestión
económico
-
presupuestaria (euros)
913.509 (**)
ENCOMIENDAS RELATIVAS AL
OI
-
FEDER
SETID
(MEDIO PROPIO)
OBJETO Fecha
firma
Fecha
finalización
Importe (*)
(euros)
Realización de actuaciones de apoyo a la creación y funcionamiento del
organismo intermedio en el Programa Operativo FEDER de crecimiento
inteligente.
01/01/2015
01/06/2016 608.551
Realización de actuaciones de apoyo en las verificaciones administrativas
y verificaciones sobre el terreno que realiza la SESIAD en calidad de
organismo intermedio en el programa operativo FEDER de crecimiento
inteligente 2014- 2020.
06/06/2017
06/06/2019 994.906
Addenda 1. 05/06/2019
20/11/2019 -78.259 (***)
Addenda 2. 21/11/2019
10/01/2020 -58.577 (***)
Addenda 3. 13/12/2019
10/10/2020 206.002
Total encargo a medio propio para apoyo al
OI
-
FEDER
1.672.623
(*) El importe corresponde al coste estimado que figura en el respectivo documento formalizado (encomienda, o en su caso, addenda
de modificación y prórroga de encomienda)
.
(**) El importe facturado correspondiente a esta encomienda, atribuible a la gestión del PEBA, se eleva a 118.740,64 euros, de acuerdo
con la estimación realizada por el propio MAETD
.
(***) Ajustes derivados del diferencial de tarifas por aplicación de la Resolución 330/38156/2019, de 28 de mayo, de la Dirección
General de Asuntos Económicos, por la que se modifica la Resolución 330/38255/2018. de 28 de septiembre, por la que se aprueban
las tarifas [del medio propio]; así como por aplicación de lo dispuesto en el Informe de la Abogacía General del Estado, de 5 de junio
de 2019, Ref. AG ENTES PÚBLICOS 55/19 (r-432/2019), sobre la "procedencia de aplicar las tarifas vigentes al tiempo de ejecución
de los trabajos derivados de cada encargo, cualquiera que sea la fecha en la que dicho encargo se confirió y las tarifas que en aquel
momento estuvieran vigentes".
Fuente: Elaboración propia.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 21/12/2021 119
Anexo 3-2/2
ENCOMIENDAS FORMALIZADAS POR SGOTID CON ENTIDADES, MEDIOS PROPIOS DE LA AGE, PARA EL
DESARROLLO DE ACTUACIONES RELACIONADAS CON PEBA
-
NGA Y APOYO A SU GESTIÓN
ENCOMIENDAS RELACIONADAS CON ACTUACIONES PEBA-NGA (MEDIO PROPIO) FORMALIZADAS EN
2020
OBJETO Fecha firma
Fecha
finalización
Importe (*)
(euros)
Realización de actuaciones de apoyo en la gestión económico-
presupuestaria de programas de ayudas en la SETELECO, para el apoyo
y seguimiento presupuestario y de las actividades de contratación de la
secretaría de estado.
29/09/2020 29/09/2023 1.417.656
Realización de actuaciones de apoyo en las funciones de gestión y de
control que realiza la secretaria de estado de telecomunicaciones e
infraestructuras digitales en calidad de organismo intermedio y de apoyo a
otros programas europeos.
22/10/2020 13/10/2022 885.400
Realización de actuaciones de soporte a la S.G. de Operadores de
Telecomunicaciones e Infraestructuras digitales, la S.G. de Inspección de
las Telecomunicaciones e infraestructuras digitales y la S.G. de Ordenación
de los servicios de Comunicación Audiovisual de la Dirección General de
Telecomunicaciones y Ordenación de los Servicios de Comunicación
Audiovisual (DGTA).
12/12/2020 12/06/2021 198.498
Total encargos a medios propios, formalizados en 2020
2.501.554
(*) El importe corresponde al coste estimado que figura en el documento formalizado.
Fuente: Elaboración propia.
Alegaciones Formuladas
Alegaciones Formuladas por la Secretaría de Estado de
Telecomunicaciones e
Infraestructuras Digitales
MINISTERIO
DE ASUNTOS ECONÓMICOS
Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL
DENOMINACIÓN
ORGANISMO
DE SEGUNDO NIVEL
DENOMINACIÓN
ORGANISMO
DE TERCER NIVEL
SECRETARÍA DE ESTADO DE TELECOMUNICACIONES E
INFRAESTRUCTURAS DIGITALES
ALEGACIONES
AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS AYUDAS
FINANCIERAS GESTIONADAS EN EL MARCO DEL PROGRAMA DE EXTENSIÓN
DE LA BANDA ANCHA DE NUEVA GENERACIÓN, EJERCICIO 2019
1. MARCO NORMATIVO Y ESTRATÉGICO, PLANIFICACIÓN Y DISTRIBUCIÓN
TERRITORIAL
1.1 Cobertura de banda ancha en España
Las referencias a los porcentajes de cobertura de banda ancha de nueva generación (más de
30 Mbps) correspondientes a España y a la media de la UE que se incluyen en la página 17
del anteproyecto, obtenidos a partir del informe emitido por la Comisión Europea DESI 2020,
corresponden a la situación a mitad del año 2019 (informe de 2020 basado en datos de
2019).
Por otra parte, el gráfico nº 1 “Cobertura de red fija de alta velocidad total y rural por países
UE (% Hogares 2019)” corresponde en realidad a la “Cobertura de red fija de muy alta
velocidad total y rural por países UE (% Hogares 2019)” (velocidades de más de 100 Mbps).
Por último, la fuente de la imagen del gráfico nº 2 y la nota al pie de página asociada (23)
que se presentan en la página 24 hacen referencia al “Informe anual de cobertura de banda
ancha en España, 2019”. Sin embargo, se trata del informe publicado en 2020 con datos a
20 de junio de 2019, informe que debería referenciarse como “Informe anual de cobertura
de banda ancha en España, 2020”.
2
1.2 Resolución de solapes
En relación con la parte del procedimiento de concesión de las subvenciones que permite
dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 21.7 de la BBRR que establece: “Cuando una
misma zona se incluya en más de un proyecto de una misma línea de actuación, sólo se
propondrá la concesión de ayuda para esa zona en el proyecto mejor valorado” conocido en
los documentos de trabajo como “resolución de solapes”, se recoge en el anteproyecto de
informe lo siguiente:
En el apartado II.1.3.1 sobre las BBRR vigentes en 2019: “las BBRR 2013 contenían el
procedimiento de concesión de las subvenciones. No obstante, en dicho procedimiento no se
desarrollaba cómo se realizaría la selección en los supuestos de concurrencia de zonas de
actuación en más de un proyecto (en lo sucesivo, procedimiento de “resolución de solapes”),
indicando solamente el criterio de selección que primaría. Por otra parte, tampoco se
señalaba en qué forma dicha evaluación podría conllevar la reducción de zonas geográficas
del proyecto y, en consecuencia, afectar al presupuesto máximo financiable, como se detalla
en el epígrafe II.3.2”.
En el epígrafe II.3.2: “Se ha verificado que, en los casos en que se reduce dicho ámbito, el
mecanismo de “resolución de solapes” cumple lo establecido en el artículo 21.7 de las BBRR
2013, asegurando que solo se propone ayuda en zonas geográficas donde se han presentado
varios proyectos a aquel que ha resultado el mejor valorado. No obstante, ni las bases ni la
convocatoria indican como afecta esto al presupuesto de los proyectos que ven reducido su
ámbito geográfico. Tampoco la “guía de evaluación” recoge este ajuste del que, sin embargo,
ha podido verificarse que sí está aludido en la MAIN de las BBRR 2020, que haciendo
referencia al modelo anterior señala que “cuando una misma ESP es incluida en más de un
proyecto, se mantiene dicha ESP en el ámbito geográfico propuesto para el proyecto mejor
valorado y se retira, junto con la parte alícuota correspondiente del presupuesto y de la
ayuda, de los demás proyectos”.
“Aplicando dicho criterio, en la convocatoria 2019 se realizaron propuestas de financiación
relativas a 145 proyectos, coincidiendo en la mayoría de los casos con el presupuesto
presentado. En los casos en los que se ha ajustado el presupuesto, se ha comprobado que su
reducción se realiza de la forma señalada en el párrafo anterior. No obstante, para tres
3
proyectos no se ha efectuado la reducción proporcional de acuerdo con las zonas excluidas,
sino que se ha reducido el presupuesto financiable en función del desglose por zonas
presentado en la solicitud. Esto pone de manifiesto que no se ha aplicado un tratamiento
totalmente homogéneo para la determinación del presupuesto financiable de los proyectos
que han tenido ajustes por concurrencia zonas de actuación”.
La SETID considera que el criterio contenido en las BBRR es diáfano y refleja
inequívocamente que cuando una misma zona se incluya en más de un proyecto, sólo se
propondrá la concesión de ayuda para esa zona en el proyecto mejor valorado.
El procedimiento de resolución de solapes sólo trata de sistematizar la operativa de cada
convocatoria para, primero, identificar cada una de las zonas incluidas en más de una
solicitud, de entre las decenas de miles de zonas elegibles y, a continuación, identificar cuál
de las solicitudes que la incluyen es la de mayor puntuación, la cual conservará esa zona, y
cuáles son las demás solicitudes que la incluyen a las que se deberá quitar esa zona de su
propuesta de ámbito geográfico.
Lógicamente cuando se produce una reducción del ámbito geográfico, se debe producir
igualmente la reducción de la parte alícuota correspondiente del presupuesto financiable y
de la ayuda. En el caso de proyectos de reducido ámbito geográfico es posible que se
disponga en la memoria del solicitante el desglose del coste asociado a cada zona, con lo que
se puede aplicar el ajuste de forma directa. No obstante, en la mayoría de los casos no se
conoce el desglose por zona de todas las partidas de gasto, debiendo recurrir a la regla de la
prorrata.
En ambos casos, la reducción del ámbito y del gasto elegible asociado se hace constar en la
propuesta de resolución provisional, pudiendo el solicitante presentar alegaciones si no
estuviere conforme con ello. En ninguna solicitud de todas las convocatorias se han
presentado alegaciones a este respecto.
Por ello, se considera que este proceder no debería ser señalado en el informe como un
déficit de contenido de las BBRR ni como una falta de homogeneidad en el tratamiento de
las solicitudes.
4
1.3 Zonas de actuación preferente y sistema a doble vuelta para la asignación de las
ayudas.
El anteproyecto recoge en los epígrafes II.1.3.1, II.3.3 que, en las BBRR vigentes de 2013 a
2019, se establecía que: “en cada convocatoria se podrán incluir todas o parte de las líneas
de actuación y establecer zonas de actuación preferente con una asignación inicial del
presupuesto disponible, en función de la disponibilidad de financiación con cargo al Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) para dichas zonas, de las mayores necesidades de
los usuarios, de su carácter dinamizador, del grado de presencia de PYMES o de centros de
actividad económica como polígonos industriales o centros turísticos y de otros factores
como el equilibrio territorial, su mayor incidencia sobre desarrollo económico o su mayor
alejamiento”.
Esta posibilidad se introdujo principalmente para posibilitar la gestión de actuaciones
cofinanciadas con FEDER, que por su propia naturaleza establecen condiciones diferentes
por región o Comunidad Autónoma, a través de un mismo programa de ayudas (BBRR) con
el que se consigue mayor eficiencia administrativa y un mayor impacto al aprovechar
economías de escala, evitando ineficiencias por fraccionamientos del mercado.
Se incluyó también la posibilidad de establecer diferencias por otros motivos, al objeto de
dar cabida a otras prioridades que se establecieran desde el Gobierno. De todas ellas sólo se
llegó a utilizar la de “polígonos industriales y parques empresariales” en la convocatoria de
2013, que no tuvo repercusión alguna por lo que se dejó de incluir en las siguientes.
La introducción de las 17 CCAA como zonas de actuación preferente, conllevó la necesidad
de establecer un sistema de asignación de las ayudas a doble vuelta para aprovechar los
restos de cada zona (solicitudes por un lado y fondos por el otro) al objeto de no perder
eficacia desaprovechando iniciativas y fondos públicos y privados.
Con este sistema, se establecieron 17 relaciones de prelación (una por CCAA) y otra más con
los restos de las anteriores para el conjunto del territorio nacional.
5
1.4 Adecuación de las BBRR a lo establecido en el artículo 17.3 de la LGS
En el epígrafe II.3.1. y también en el III.1.5. se se ñalan aspectos que no se adecúan
completamente a lo perceptuado en el artículo 17.3 de la LGS, como la no inclusión del
procedimiento de resolución de solapes junto con el sistema de asignación de las ayudas a
doble vuelta, la articulación de la posibilidad de incluir un número mínimo de proyectos por
Comunidad o Ciudad Autónoma “al objeto de facilitar una adecuada distribución geográfica”
(que no se llegó a utilizar), el escaso peso de los criterios objetivos de valoración (20%) y la
regulación de las garantías.
A este respecto, señalar que tanto la Orden de Bases 2013 como sus modificaciones
posteriores, así como todas las convocatorias, fueron informadas de conformidad por la
Abogacía del Estado, la Secretaría General Técnica y la Intervención Delegada, tal como
establece la LGS, habiéndose incorporado todas las observaciones que fueron formuladas.
1.5 Determinación de dotaciones para las zonas de actuación preferente (CCAA) en función
de la disponibilidad de fondos FEDER sin considerar otros criterios previstos en las BBRR
2013.
En referencia a lo recogido en los epígrafes II.1.5 y III.1.7., se señala que la existencia del
Programa PEBA-NGA fue posible gracias a las dotaciones FEDER que únicamente fueron
complementadas con financiación nacional en un pequeño porcentaje (alrededor del 15%)
al objeto de poder garantizar la obtención de la totalidad de retorno FEFER en caso de
menores costes de ejecución.
En la determinación de las dotaciones de FEDER para cada Comunidad Autónoma, que se
establecen por la Comisión Europea, ya se tienen en cuenta el desarrollo de cada región y el
objetivo de equilibrio territorial a través de diferentes categorías de regiones (más
desarrolladas, menos desarrolladas y en transición), junto con otras consideraciones como
la insularidad o la lejanía que determinan el montante de la ayuda FEDER a la que pueden
optar y la tasa de financiación FEDER.
6
A partir de estas dotaciones globales, la unidad gestora del FEDER del Ministerio de
Hacienda, establece el reparto de las mismas para su asignación a las diferentes políticas
públicas y a los diferentes gestores (AGE, CCAA, …), entre las que se encuentran las
disponibilidades asignadas a este centro directivo para la extensión de la banda ancha en
cada Comunidad Autónoma a través del Programa Operativo Plurirregional de España, tanto
las iniciales como las sucesivas ampliaciones y ajustes.
Por todo ello, la conclusión que se recoge en el apartado III.1.7 de que las sucesivas
resoluciones de convocatorias del PEBA-NGA priorizaron la disponibilidad de fondos FEDER
para el establecimiento de dichas zonas en perjuicio de otros factores como el equilibrio
territorial, la incidencia sobre el desarrollo económico o el carácter dinamizador, previstos
en el PNRU, que pudieran haber contribuido en mayor medida a reducir la brecha digital
rural (epígrafe II.1.5), no se considera fundada, en la medida en que resultaba imprescindible
la financiación FEDER y, en consecuencia, se precisaba priorizar las exigencias asociadas a la
misma, sin perjuicio de aplicar el margen de maniobra restante para la aplicación de otros
criterios, como los que figuran en las BBRR, que es lo que se ha hecho en las sucesivas
convocatorias, en donde se han tenido en cuenta aspectos como la demanda de ayudas en
la convocatoria anterior y las unidades inmobiliarias existentes en las zonas elegibles
(Tamaño del déficit de cobertura existente).
1.6 Limitaciones del sistema de identificación de zonas financiables; Sistema actualizado
con información completa para conocer la disponibilidad de servicios de banda ancha en
cada zona.
En el apartado II.1.6 se indica: “Cabe resaltar que el informe [de cobertura] relativo al año
2019 introduce, como novedad respecto de años anteriores, información sobre la cobertura
prospectiva comprometida en los proyectos en ejecución del programa PEBA-NGA. Si bien
este identifica zonas sin cobertura, al ofrecer datos prospectivos a tres años en relación
exclusivamente con proyectos concedidos por el PEBA- NGA, no identifica la totalidad de las
zonas blancas o grises susceptibles de ser objeto de ayudas. En consecuencia, para la
identificación de dichas zonas financiables por el PEBA- NGA en cada convocatoria, se lleva a
7
cabo un procedimiento en el que se realiza el trámite de consulta pública, como se detalla en
los siguientes párrafos”.
El informe de cobertura es un punto de partida para la identificación de zonas susceptibles
de ser objeto de ayuda, pero requiere otra información adicional (planes de los operadores
y de las AAPP, entre otros, que se añaden a la información sobre los proyectos PEBA-NGA en
ejecución) para poder identificar las zonas elegibles. Ambos, Informe de cobertura y
publicación de zonas elegibles, están estrechamente relacionados, pero son dos actuaciones
diferentes.
Por otra parte, en los dos últimos párrafos del apartado II.1.6 se asocia como debilidad del
sistema de identificación de las zonas blancas y grises
1
, lo aludido en el Plan de Conectividad
como “información incompleta para la toma de decisiones“ que se concreta dentro del eje
transversal de “Reformas normativas y sistemas de información”, con la meta de elaborar
un “Mapa de conectividad operativo proporcionando información completa y amigable para
conocer la disponibilidad de los servicios de conectividad de banda ancha en cada zona del
territorio español”.
Pues bien, de nuevo, aunque existe una cierta relación en cuanto al contenido, se trata de
dos objetivos claramente diferenciados.
Para la identificación de zonas financiables es necesario conocer la existencia o no de
infraestructuras capaces de proporcionar una determinada categoría de servicios de banda
ancha, así como los planes a tres años de despliegue de la misma. Esta información va
destinada a su uso por las AAPP y por los operadores. No va destina da a su uso por los
usuarios finales.
1
En el pie de página 28 se definen las “zonas grises NGA” como: “(aquellas que, teniendo dicha
cobertura [más de 30 Mbps] o previsión de tenerla en un horizonte de tres años, esta sea
proporcionada por un único operador con tecnologías que ofrecen velocidades inferiores a los 100
Mbps)”. La definición correcta no limita las tecnologías a velocidades inferiores a los 100 Mbps. Esa
condición se añadió en las BBRR 2020 para limitar las zonas grises elegibles a aquellas en las que con
más probabilidad podía apreciarse un fallo de mercado en relación con el cumplimiento de los
objetivos establecidos en la Comunicación sobre la Sociedad del Gigabit.
8
Para conocer la disponibilidad de servicios de banda ancha en cada zona es necesario
conocer las ofertas de los prestadores de servicio de cada categoría. Categorías que no
necesariamente coincidirán con las utilizadas para identificar las zonas financiables, las
cuales están prefijadas en la normativa de ayudas de Estado como: BA básica (>2Mps) BA
NGA (>30Mbps), BA de muy alta velocidad (>100Mbps) BA ultrarrápida (>300 Mbps), BA del
gigabit (>1 Gbps). Tampoco se incluirían en esta parte los planes de despliegue y en cambio
se debería contemplar las ofertas combinadas (2 servicios, 3, 4, …) que suelen ser los más
demandados por los usuarios finales. Se trata de una información destinada a los usuarios
finales, principalmente consumidores.
Para la identificación de las zonas para 2021 ya se ha mejorado el sistema utilizado en 2020,
al llevar el análisis de los datos del Catastro hasta el nivel de parcela, pudiendo así identificar
la existencia de cualquier tipo de edificación, su uso y, en su caso, las unidades inmobiliarias
y viviendas que contiene.
El sistema para conocer y publicar de forma amigable la disponibilidad de servicios de banda
ancha en cada zona, está contratado por la SETID, lleva por nombre Sicilia y se espera que
esté disponible el próximo año.
2. COORDINACIÓN CON OTRAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
2.1 Falta de agilidad en el procedimiento de identificación de zonas para los programas de
ayuda de las AAPP
En el apartado II.1.7 se indica que: “Los informes se pronuncian sobre la compatibilidad de
las ayudas propuestas, entre otros aspectos, en relación con el mapa de cobertura de banda
ancha y las zonas blancas NGA, pero también en relación con la afectación a dichas zonas de
las convocatorias en tramitación del PEBA-NGA. No obstante, ha de tenerse en cuenta que la
publicación del mapa de cobertura se lleva a cabo anualmente, sin que se produzca una
actualización lo suficientemente ágil en relación con las zonas blancas NGA para que las
AAPP puedan disponer en cada momento de la información de cobertura actualizada. Esto
condicionaba las decisiones y los tiempos de las AAPP que, para manejar información de
9
cobertura actualizada, debían tener en consideración las ayudas concedidas a nivel estatal
entre cada publicación anual o bien esperar hasta la publicación para ajustar sus medidas al
citado mapa de cobertura”.
Al respecto, cabe recordar que el RD 462/2015 de coordinación, dictado al amparo de la
competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones reconocida en el
artículo 149.1.21.ª de la Constitución, establece que la coordinación de las medidas de ayuda
se garantiza mediante la emisión por parte de la SETID de un informe sobre la compatibilidad
de la medida de ayuda promovida en relación con el régimen jurídico de las
telecomunicaciones y con los planes de banda ancha del Ministerio, donde, entre otros
aspectos, se valorará la compatibilidad con el mapa de cobertura y la complementariedad
con las medidas de ayuda de dicho Ministerio.
Sobre la falta de agilidad en el proceso de identificación de las zonas elegibles para las
medidas de ayuda a conceder en cada anualidad para el despliegue de redes de banda ancha,
ya sea por la AGE o por cualquier otra Administración pública, éste debe realizarse siguiendo
el procedimiento recogido en las Directrices de la Unión Europea para la aplicación de las
normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha, publicadas en
el DOUE con la referencia 2013/C 25/01, que incluyen un análisis detallado y un proceso de
consulta pública exhaustiva.
En relación con el ejemplo que se ofrece de una CA “que efectuó propuesta de convocatoria
en enero de 2020 haciendo referencia a las zonas blancas identificadas en su ámbito
territorial para 2019, de la que se informó sobre la necesidad de excluir como zonas elegibles
aquellas que habían sido incluidas en la resolución de concesión del PEBA-NGA 2019” (para
evitar doble financiación), “así como que para garantizar la compatibilidad plena de la
medida, era necesario esperar hasta que la consulta pública abierta para la identificación de
zonas blancas NGA 2020 finalizara”, indicar que el RD 462/2015 contempla que la solicitud
de informe se presentará con un mínimo de tres meses de antelación a su aprobación, por
lo que presumiblemente al término de ese plazo mínimo ya estarían publicadas las nuevas
zonas elegibles para las convocatorias de ayuda de 2020, dejando de ser válidas las
identificadas para 2019.
10
2.2 Publicación de procedimientos en curso relativos a medidas promovidas por otras
AAPP
Como se apunta en el referido epígrafe II.1.7 del anteproyecto, la SETID no publica en un
portal de internet los procedimientos en curso de medidas de ayuda promovidas por el resto
de las AAPP, conforme preceptúa el artículo 5 del RD 462/2015.
Al respecto, se señala que desde el 1 de enero de 2016, la Base de Datos Nacional de
Subvenciones opera como Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones, por lo que se
considera que con ello queda garantizada la publicación de dichas ayudas.
3. ACCESO A INFRAESTRUCTURAS Y COORDINACION DE OBRAS CIVILES
Desde la puesta en marcha del Punto de Información Único (PIU) en 2019, el uso de este
portal ha sido limitado, como bien señala el anteproyecto de informe del Tribunal de Cuentas
en su epígrafe II.1.8. Como causas para explicar este hecho se puede identificar el carácter
voluntario del suministro de información por parte de los sujetos obligados (art. 5.8 y 7.7 del
infraestructuras, las deficiencias en la información que las AAPP poseen sobre sus propias
infraestructuras susceptibles de alojar redes de comunicaciones electrónicas, y la pluralidad
de administraciones que intervienen simultáneamente en la concesión de permisos y
licencias (17 CCAA, 2 ciudades autónomas y los más de 8000 municipios existentes en
España).
4. PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE AYUDAS PEBA-NGA 2019:
ASPECTOS GENERALES
4.1 Órganos competentes y fases del procedimiento
11
Se pone de manifiesto en la Conclusión III.4.14 que “La reestructuración ministerial llevada
a cabo por el Real Decreto 403/2020, de 25 de febrero, no recoge específicamente la
atribución de las competencias relativas a la gestión económico presupuestaria de los
programas de ayudas en el ámbito de la SETID a ninguna unidad u órgano del MAETD.”
A este respecto cabe informar que, a fecha de redacción de estas alegaciones, se está
tramitando una modificación del Real Decreto 403/2020, de 25 de febrero, de acuerdo a la
cual se hará la atribución de las competencias relativas a la gestión económico
presupuestaria en el ámbito de la SETID, a alguno de los órganos dependientes de la
Secretaría de Estado.
Mientras se tramita la modificación del RD de Estructura, se está elaborando una Orden de
Delegación de Competencias para solucionar dicha debilidad lo antes posible, por si hubiera
un retraso con el anterior.
5. PROCESO DE ADMISIÓN Y EVALUACIÓN DE SOLICITUDES DE AYUDA
5.1 Acceso a información de otros expedientes durante el trámite de alegaciones a la
resolución provisional
En el epígrafe II.4.1. Propuesta de resolución provisional y definitiva, se recoge que “se ha
observado que, si bien en el listado de solicitudes desestimadas, publicado por el MAETD,
figuraba identificada de forma genérica la causa de desestimación entre las distintas posibles
del procedimiento, en la notificación individual se limitaba a trasladar esta causa genérica,
en lugar de motivar específicamente la desestimación”.
La SETID considera que las causas de desestimación no son genéricas, sino concretas y
precisas. Un tema diferente es que el solicitante desee conocer el desglose de su puntuación
cuando esta haya sido la causa de desestimación (como p. ej.: Coincidir el proyecto con otro
con mayor valoración para la misma zona de actuación).
En estos casos se facilitó a todos los que lo solicitaron en esa fase el informe de evaluación
que figura en su expediente. Lógicamente, lo que no se le facilitó, aunque lo hubieran
12
solicitado, fue el informe de evaluación del proyecto o proyectos con mayor puntuación, por
afectar al secreto comercial de esos terceros operadores.
5.2 Posibilidad de repescar solicitudes en caso de renuncia de alguna de las propuestas
En el epígrafe II.4.2. se destaca que las BBRR 2013 “no previeron que, en los casos de
renuncia, el órgano concedente pudiera acordar la concesión de la ayuda a aquellos
proyectos que no hubieren resultado estimados por agotarse las disponibilidades
presupuestarias establecidas en la convocatoria, en los términos que faculta el artículo 63.3
RLGS.
Esto pudo suponer una debilidad del procedimiento en términos de eficacia, ya que, al
producirse la renuncia, no se consigue el objetivo de despliegue de banda ancha en las zonas
de actuación que cubrirían estos proyectos y, en la medida en que dichas ayudas no se
reasignan entre proyectos que han resultado desestimados por falta de disponibilidad
presupuestaria, se pierde la oportunidad de extender la banda ancha a las zonas de actuación
que estos hubieran cubierto. Como se deduce de lo reflejado en el cuadro nº 5, en la
convocatoria 2019, esta situación se produjo con un proyecto, por lo que, si bien en 2019 no
fue relevante en términos cuantitativos (la ayuda total con renuncia fue de 95.279 euros), en
las convocatorias anteriores dicha circunstancia afectó a 17 proyectos, que habían obtenido
5.963.289,25 euros”.
La SETID puntualiza que esta posibilidad se descartó en su momento por no disponer del
tiempo necesario para finalizar el procedimiento de concesión en plazo para poder realizar
el pago en el año, con cargo al ejercicio presupuestario, ya que de lo contrario se perdería la
totalidad de los créditos presupuestarios reservados para la convocatoria.
Además, esta facilidad es de difícil implementación en convocatorias como las del PEBA-NGA
que conllevan una asignación de dotaciones separada por Comunidad Autónoma, lo que
exigiría rehacer todo el proceso de asignación de la ayuda de doble vuelta, pudiendo en el
caso de que las renuncias afectasen a la asignación de la primera vuelta, alterar
completamente la segunda vuelta, variando la distribución de la ayuda entre capítulo 7 y
capítulo 8, e incluso pudiendo llegar a provocar la salida de alguna de las solicitudes
13
estimadas provisionalmente en el caso de que la revisión de la primera vuelta diera como
resultado un mejor ajuste a las disponibilidades en esa CA con la consiguiente disminución
de los restos para la segunda vuelta.
Finalmente señalar que la renuncia del proyecto 25 de la convocatoria de 2019 no hubiera
permitido rescatar a ninguno de los 13 desestimados en esa convocatoria por superarse el
límite máximo de anticipo FEDER de la Comunidad Autónoma, ni los otros 5 por falta de
disponibilidad presupuestaria en capítulo 7. Otro tanto ocurriría en la convocatoria de 2018
en la que los 6 que se desestimaron fue por superarse el límite máximo de anticipo FEDER
de la Comunidad Autónoma.
6. PROCESO DE CONCESIÓN Y PAGO DE LAS AYUDAS
6.1 El importe establecido para la garantía del 50% no se ajustaría a la norma
En efecto, tal como se señala al final del apartado II.4.3.1, el artículo 46 del RLGS establece
que estas deben fijarse en un importe igual a la cantidad del pago a cuenta o anticipado (en
este caso, el importe total de ayuda concedida), incrementada en un porcentaje máximo del
20 % de dicha cantidad.
Sin embargo, no se menciona que el artículo 45 del RLGS contempla la posibilidad de no
establecer garantías: “De acuerdo con lo establecido en el artículo 17 de la Ley, cuando las
bases reguladoras contemplen la posibilidad de realizar pagos a cuenta o anticipados,
podrán establecer un régimen de garantías de los fondos entregados”.
La opción implementada en el PEBA-NGA puede apreciarse que se encuentra a medio
camino entre el artículo 45 y el artículo 46 del RGLGS. dicho sistema de garantías establecido
de acuerdo al artículo 45, ha sido informado de conformidad por la Abogacía del Estado y
fiscalizado de conformidad por la Intervención Delegada en las sucesivas convocatorias del
PEBA-NGA.
14
7. SEGUIMIENTO Y JUSTIFICACIÓN DE LAS AYUDAS
7.1 Infracciones y Sanciones
En el epígrafe II.5.2 se señala que “a todos los proyectos para los que se presentó renuncia,
se estima que la actuación de la SEAD debió extenderse al análisis de las circunstancias y
hechos alegados por los beneficiarios para la presentación de dichas renuncias, con el fin de
verificar si estas se fundamentaban en causas justificadas o si, por el contrario, ante la falta
de acreditación de las causas que pudieran haber motivado la inaplicación de los fondos
hubiera procedido el inicio del correspondiente procedimiento sancionador”. Asimismo, en el
apartado II.5.8, se indica que “no consta que se haya incoado ningún procedimiento
sancionador en relación con los numerosos proyectos (187) de las convocatorias 2015-2018
que presentaron la respectiva cuenta justificativa fuera de plazo, a pesar de que esta
situación se halla tipificada como infracción leve en el artículo 56.a) de la LGS”.
Se hace constar que los datos que se reflejan en el anteproyecto de informe acerca del
número de proyectos que presentaron la cuenta justificativa fuera de plazo no son exactos.
El motivo de la discrepancia en los datos estriba principalmente en la limitación actual del
sistema informático a la hora del tratamiento de la información de la fecha de fin de
presentación de la justificación y de la tramitación de solicitudes masivas de ampliación de
plazo que, a pesar de haberse tramitado correctamente, no están reflejadas
convenientemente en el sistema. En la actualidad se está trabajando en la mejora del sistema
para poder hacer un tratamiento global acorde a la problemática.
La situación a la fecha de emisión de este documento, con las convocatorias de 2015 a 2017
finalizadas y con un número representativo de proyectos de la de 2018 también acabados,
se resume en la siguiente tabla, en la que se observa claramente cómo, a lo largo de la
ejecución del programa, el número de proyectos que han presentado la cuenta justificativa
fuera de plazo ha ido disminuyendo conforme los beneficiarios han adquirido experiencia en
la gestión de este programa de ayudas, sin haber sido necesario recurrir a acciones
sancionadoras:
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Convocatoria
Proyectos
finalizados
CJ fuera
de plazo
CJ
en plazo
% fuera de
plazo
retraso
Promedio días
retraso sin
requerimiento
2015
88
28
60
32%
1
21
2016
100
61
39
61%
15
13
2017
89
2
87
2%
1
11
2018
43
7
36
16%
3
12
Total
320
98
222
20
15
7.2 Devolución Voluntaria
En el epígrafe II.5.2. se señala que “las convocatorias no indicaban los medios disponibles
para que el beneficiario pudiera efectuar, en su caso, la devolución voluntaria de las ayudas
recibidas, como preceptúa el artículo 90 del RLGS”.
A pesar de ello, los beneficiarios siempre tienen la opción de realizar en la Agencia Tributaria
una Devolución Voluntaria. Esta opción está disponible a través del trámite de “Solicitud
Devolución Anticipada” de la aplicación informática accesible en el Portal de Ayudas del
Ministerio.
7.3 Obligaciones de seguimiento de la ejecución de los proyectos
En el último párrafo del epígrafe II.5.3. se señala que no se ha establecido la obligatoriedad
de justificar en los informes de seguimiento las medidas de información y acciones
publicitarias llevadas a cabo durante la ejecución del proyecto subvencionado, reconociendo
no obstante que esas obligaciones de publicidad durante la ejecución del proyecto están
recogidas en las BBRR.
El cumplimiento de dichas obligaciones de publicidad durante la fase de ejecución solo
podría verificarse en dicha fase, por lo que es coherente solicitar evidencias de su
cumplimiento en los informes de seguimiento. Adicionalmente, las BBRR contemplan que
los informes de seguimiento deben incluir información sobre el avance técnico y económico
del proyecto, así como cuanta información adicional sobre el desarrollo del proyecto le sea
expresamente requerida.
16
7.4 Procedimientos de reintegro
En el epígrafe II.5.6 se realiza la siguiente consideración relativa al procedimiento de
reintegro: “Las resoluciones de reintegro no se dictan junto con las respectivas liquidaciones
por intereses de demora, conforme determina el artículo 94.4 del RGLS, sino que estas últimas
se elaboran con posterioridad. Así, el procedimiento aplicado consistió en dictar en primer
lugar la resolución de reintegro correspondiente al principal de la ayuda y posteriormente,
calcular la liquidación por intereses de demora, tomando como referencia la fecha de la
resolución de reintegro y notificándola, junto con la resolución y los documentos para el
ingreso de la deuda no tributaria. Este proceder prolonga de manera innecesaria el cobro de
las cantidades a reintegrar, pudiendo poner en riesgo su cobro y genera más burocracia
administrativa al órgano gestor.”
A este respecto cabe señalar que la posibilidad de que las Resoluciones de reintegro se dicten
junto a las respectivas liquidaciones por intereses de demora, no se ve viable su ejecución
práctica ya que la fecha que se utiliza para el cómputo de los intereses de la liquidación es la
de la firma de la Resolución del Reintegro, que a priori no se conoce. Por lo tanto, se requiere
que la Resolución de Reintegro esté firmada por el órgano competente, para poder proceder
al cálculo de los intereses correspondientes. Cabe destacar que la publicación de la
Resolución de Reintegro y de la Liquidación de Reintegro se realiza en el mismo momento,
junto con los modelos 069 de ingresos no tributarios correspondientes.
Por otra parte, en el epígrafe II.5.6 se incluye una consideración referente a los plazos de
tramitación y notificación de la resolución de reintegro, en los que se observa que en cuatro
expedientes (TSI-061200-2016-0011; TSI-061200-2016-0014; TSI-061200-2016-0017 y TSI-
061000-2015-0064) la tramitación ha superado el plazo máximo, establecido en el artículo
42.4 de la LGS, de doce meses desde el acuerdo de inicio del procedimiento, hallándose tres
de ellos pendientes de pago al final del año 2020.
A este respecto, es importante mencionar que en los expedientes que se tramitaron en el
2020 con posterioridad al estado de alarma, durante el cual los plazos administrativos
quedaron suspendidos, la aplicación del plazo máximo se ve prorrogado durante 78 días (79
17
según el anteproyecto del Tribunal de cuentas). Considerando esta suspensión, los plazos de
tramitación de los expedientes señalados están dentro del plazo legal.
En la siguiente tabla se detalla para cada expediente lo anteriormente mencionado:
Expediente
Inicio trámite
de audiencia
Informe de
reintegro
Resolución
publicada
Fin del plazo (+78 días
suspensión de plazos)
TSI-061200-
2016-11
17/05/2019
27/01/2020
8/07/2020
03/08/2020
TSI-061200-
2016-14
17/05/2019
30/01/2020
9/07/2020
03/08/2020
TSI-061200-
2016-17
17/05/2019
30/01/2020
9/07/2020
03/08/2020
TSI-061000-
2015-64
22/05/2019
18/11/2019
19/06/2020
08/08/2020
Por último, en cuanto a las observaciones realizadas en el epígrafe II.5.6, en relación al
cálculo de intereses de demora, resulta relevante señalar que con motivo del estado de
alarma aprobado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la actual SETID acordó,
previa consulta a la Abogacía del Estado del MAETD, la paralización del devengo de intereses
durante el periodo de suspensión de plazos administrativos establecido en la disposición
adicional tercera de dicho Real Decreto. Sin embargo, no se encontró en aquel momento una
recomendación que aclarara cómo computar los días por lo que se decidió actuar de la forma
más prudente para ocasionar el menor perjuicio a los beneficiarios, optando por un periodo
de suspensión del devengo de intereses de 78 días.
8. ACTUACIONES DEL ORGANISMO INTERMEDIO-FEDER EN RELACIÓN CON
LAS AYUDAS PEBA-NGA
8.1 Designación y funciones
En relación con la consideración que se señala en el epígrafe II.6.3. del anteproyecto de
Informe, en la fecha de realización de la fiscalización, el Documento de Descripción de
Funciones y Procedimientos (en adelante DDFyP) que estaba en vigor era el aprobado el 01
de febrero de 2019.
18
Cabe destacar que el pasado 31 de agosto de 2021 se recibió informe favorable sobre el
DDFyP por parte de la Autoridad de Gestión, en el cual se incorporan los cambios en la
estructura de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales
según el Real Decreto 403/2020, de 25 de febrero.
El Manual de Procedimientos de Gestión y Control desarrolla el contenido del DDFYP, y en la
fecha de realización de la fiscalización se ajustaba al DDFyP en vigor. Tras la aprobación de
la versión actual de dicho documento, se está trab ajando en la modificación de citado
Manual.
8.2 Selección de operaciones
En relación a la observación que se señala en el epígrafe II.6.3. del anteproyecto del Informe,
respecto al Informe de Conformidad IC-1CPSO, evaluación ex ante, en el que se garantiza
que la propuesta de actuación cumple con los Criterios y Procedimientos de Selección de
Operaciones (CPSO) según la Lista de Comprobaciones L-CPSO. Indicar lo siguiente:
En el Informe IC-1CPSO, con código de actuación B002-19/ROT, que se realiza sobre la
propuesta de Proyecto de Orden PEBA-NGA 2020-2022, se manifestó la coherencia entre la
Orden de bases y los CPSO, mientras que en el listado de comprobación sobre el que se basó
dicho informe se incluyó una propuesta para la modificación de los CPSO.
Como consecuencia de dicho informe y del listado CPSO, el 22 de mayo de 2020, desde el
Organismo Intermedio se traslada una petición para la modificación de los CPSO en vigor a
la Autoridad de Gestión, en la línea que se había propuesto en el listado CPSO. Dicha petición
es aprobada, en el Comité de Seguimiento del POPE de 7 de agosto de 2020.
De forma análoga se realizó la evaluación ex ante para la propuesta de Resolución de la
convocatoria 2020:
Desde la cabecera del Organismo Intermedio realizo el listado L-CPSO y el Informe IC-1CPSO.
En el contenido del listado CPSO se realizaba una propuesta para alinear el texto de los CPSO
con el texto que se había incluido en el borrador de la convocatoria, (propuesta similar al
texto que se recogía en el listado CPSO sobre la Orden de bases). En dicho informe, que se
19
firmó el 1 de julio de 2020, se armonizaron ambos documentos incluyendo, en el informe el
siguiente comentario:
“Esta actuación ha sido presentada a la Autoridad de Gestión para ser incluida en los Criterios
y Procedimientos de Selección de Operaciones del Programa Operativo, para ser aprobada
por el próximo comité de seguimiento del Programa Operativo”.
La actuación fue aprobada en el Comité de seguimiento del POPE del 7 de agosto de 2020.
20
9. Sobre las Recomendaciones del anteproyecto de informe
1. La SETID debería priorizar en las convocatorias de ayudas para el desarrollo de
banda ancha las zonas de actuación preferente en función de factores relativos al
equilibrio territorial o la mayor incidencia sobre el desarrollo económico.
El recurso a las zonas de actuación preferente fue utilizado en el PEBA-NGA de 2013 a 2019
para posibilitar la utilización de la financiación FEDER (con diferentes dotaciones por CCAA y
tasas de retorno FEDER igualmente diferentes y que condicionan la máxima intensidad de
ayuda) en un mismo programa de ayudas (BBRR) con el que se consigue mayor eficiencia
administrativa y un mayor impacto al aprovechar economías de escala y evitar ineficiencias
por fraccionamientos del mercado.
Se incluyó también la posibilidad de establecer diferencias por otros motivos, al objeto de
dar cabida a otras prioridades que se establecieran desde el Gobierno. De todas ellas sólo se
llegó a utilizar la de “polígonos industriales y parques empresariales” en la convocatoria de
2013.
En las BBRR de 2020, se estableció una división por lotes provinciales, con lo que ya no fue
necesario incluir la posibilidad de establecer zonas de actuación preferente dentro de cada
provincia. Aun así, se incluyó la posibilidad de establecer zonas de discriminación positiva de
tamaño inferior al de la provincia, como islas, comarcas o municipios, con la consideración
de zonas más necesitadas para encajar posibles objetivos o prioridades que, en su caso,
estableciera el Gobierno.
En 2021, con financiación del Mecanismo de Trasformación y Resiliencia sin condicionantes
regionales, las dotaciones asignadas a cada provincia se obtuvieron a través de un reparto
proporcional a las unidades inmobiliarias elegibles en cada provincia por no disponer de
cobertura ni de planes para su dotación, modulado por un factor de corrección
representativo de la mayor dispersión poblacional de cada provincia o ciudad autónoma.
21
Recientemente, el MAETD impulsó la adopción por el Comité Técnico del Plan de
Recuperación Transformación y Resiliencia, de una propuesta de criterios transversales para
las subvenciones, convenios y contratos en ejecución del citado Plan, con el objetivo de
contribuir a las grandes metas del Plan: creación de empleo, reducción de la brecha de
género, protección del medio ambiente y aumento de la cohesión territorial.
2. La SETID debería impulsar la creación de un sistema de información
permanentemente actualizado con información completa sobre la disponibilidad
de servicios de banda ancha en cada zona del territorio español, identificando, en
su caso, la zonas blancas y grises, que sirviera de base para la toma de decisiones e
identificación de zonas financiables en las convocatorias de las AAPP, concretando
calendario de implementación y medios necesarios.
La SETID considera que se trata dos actuaciones claramente diferenciadas: la creación de un
sistema de información permanentemente actualizado con información comple ta sobre la
disponibilidad de servicios de banda ancha en cada zona del territorio español, por un lado,
y la identificación de las zonas blancas y grises, que sirviera de base para la toma de
decisiones e identificación de zonas financiables.
Para la identificación de zonas financiables de acuerdo con la normativa de ayudas de Estado,
actualmente denominadas blancas y grises, que viene haciendo la SETID es necesario
conocer la existencia o no de infraestructuras capaces de proporcionar unas determinada s
categorías de servicios de banda ancha, así como los planes a tres años de despliegue de la
misma. Esta información no va destinada a su uso por los usuarios finales, sino que va dirigida
principalmente a las AAPP y a los operadores, que son los concedentes y beneficiarios de las
ayudas.
En cambio, para conocer la disponibilidad de servicios de banda ancha en cada zona es
necesario conocer las ofertas de los prestadores de servicio de cada categoría. Categorías
que no necesariamente coincidirán con las utilizadas para identificar las zonas financiables,
las cuales están prefijadas en la normativa de ayudas de Estado como: BA básica (>2Mps) BA
22
NGA (>30Mbps), BA de muy alta velocidad (>100Mbps) BA ultrarrápida (>300 Mbps), BA del
gigabit (>1 Gbps). Tampoco se incluirían en esta parte los planes de despliegue, aunque si se
deberían contemplar las ofertas combinadas (2 servicios, 3, 4, …) que suelen ser las más
demandadas por los usuarios finales. En este caso, se trata de una información destinada a
los usuarios finales, principalmente consumidores.
Para la identificación de las zonas elegibles (blancas y grises) para el año 2021, ya se ha
mejorado el sistema utilizado en 2020, al combinar la información de cobertura
georreferenciada con los datos del Catastro hasta el nivel de parcela, pudiendo así identificar
la existencia de cualquier tipo de edificación sin cobertura, su uso y, en su caso, las unidades
inmobiliarias y viviendas que contiene.
El sistema para conocer y publicar de forma amigable la disponibilidad de servicios de banda
ancha en cada zona, está contratado por la SETID con una empresa externa especializada,
lleva por nombre Sicilia y se espera que esté disponible a lo largo del próximo año.
3. La SETID debería impulsar medidas que aseguren la transparencia y disponibilidad
efectiva de la información relativa a las infraestructuras existentes y obras civiles
previstas, ya sea a través del reforzamiento del actual PIU o de otros medios, para
que los operadores de telecomunicaciones puedan tener información fácilmente
accesible con el fin de favorecer y posibilitar dicha reutilización.
Aun cuando desde la SETID ya se han impulsado numerosas medidas orientadas a favorecer
y posibilitar la reutilización las infraestructuras existentes, se reconoce que todavía existe un
importante margen de mejora, sobre todo en el funcionamiento del PIU para lo que se han
puesto en marcha diferentes medidas de mejora del funcionamiento de esta herramienta.
En la actualidad está en marcha el proyecto REFORM/SC2021/072 - ICT Strategy of the State
Administration financiado por la DG Reform de la Comisión Europea en el que uno de los
objetivos es definir la funcionalidad del nuevo Punto Único de Información estudiando la
aproximación más adecuada para las particularidades del sector de las telecomunicaciones
y la administración española. Este proyecto, que tiene previsto desarrollarse en lo que resta
de 2021 y durante el primer semestre de 2022, pretende ser una base sólida para la
23
construcción de un nuevo sistema que permita alcanzar los objetivos de transparencia y
reducción de costes en el despliegue de redes de comunicaciones electrónicas.
Asimismo, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) dedica la
Componente 15 del Plan a CONECTIVIDAD DIGITAL, IMPULSO DE LA CIBERSEGURIDAD Y
DESPLIEGUE DEL 5G. En ella la “Reforma 1 (C15.R1) — Reforma del marco normativo de
telecomunicaciones: Ley General, Instrumentos Regulatorios e Instrumentos de Aplicación”
marca el siguiente hito: Entrada en vigor de la Ley de Telecomunicaciones para el segundo
trimestre de 2022. Dentro de este hito se describe, entre otros objetivos, la implantación de
un punto de contacto único para la solicitud de licencias y permisos concedidos para el
despliegue de redes por los diferentes niveles de la Administración.
4. La SETID debería valorar la posibilidad de incluir en las BBRR que las resoluciones
de concesión establezcan una relación de las solicitudes desestimadas por
rebasarse las disponibilidades presupuestarias del PEBA-NGA, con su orden de
prelación, de manera que, en caso de renuncia a la ayuda por parte de algún
beneficiario, el órgano concedente pueda acordar el otorgamiento de una
subvención a nuevos beneficiarios sin necesidad de llevar a cabo una nueva
convocatoria.
En el pasado se evaluó y se descartó esta esta posibilidad por no disponer del tiempo
necesario para finalizar el procedimiento de concesión a tiempo para poder realizar el pago
en el año, con cargo al ejercicio presupuestario, ya que de lo contrario se perderían la
totalidad de los créditos presupuestarios reservados para la convocatoria.
Además, esta facilidad no tenía una fácil implementación en convocatorias como las del
PEBA-NGA que conllevaban una asignación de dotaciones separada por Comunidad
Autónoma, lo que exigiría crear una relación de prelación para cada Comunidad Autónoma,
y rehacer la asignación en segunda vuelta de los restos.
En las BBRR de 2020, con una división en lotes provinciales, sería más fácil su implementación
pudiendo incluirse tal posibilidad como una opción condicionada a la existencia de plazo
suficiente, en la próxima modificación de las BBRR.
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5. El MAETD debería instrumentar mecanismos que posibiliten que las garantías
otorgadas por los beneficiarios puedan ser devueltas una vez constatados los
cumplimientos de los requisitos exigidos mediante la emisión de la certificación
final, sin necesidad de esperar a la amortización de las ayudas recibidas en
modalidad de “anticipo FEDER”.
Cabe señalar que los trámites de la amortización del “anticipo FEDER” y la cancelación de las
garantías se han vinculado a la recepción del pago por parte de la Comisión Europea para
garantizar, por un lado, que el gasto certificado efectivamente cuenta con el visto bueno de
la entidad cofinanciadora de las ayudas, la Unión Europea. Por otro, que existe retorno
FEDER suficiente para amortizar el anticipo FEDER, evitando así un riesgo de pérdida de
fondos para el Estado, que es el objeto de la garantía.
Los retrasos en la devolución de las garantías observados en esta fiscalización del TC tuvieron
su origen en las dificultades de implementación de un mecanismo de amortización de los
créditos del capítulo 8 de los PGE adaptado al sistema de gestión del FEDER y a las
necesidades de la Intervención para proceder a su formalización.
Una vez superados los condicionantes iniciales, la SETID se ha marcado como objetivo la
reducción de plazos para minimizar cualquier posible perjuicio a los beneficiarios. En este
sentido, se está trabajando en reducir el número de trámites administrativos, de forma que
se ha propuesto a la Intervención Delegada la posibilidad de tramitar una sola Resolución de
Amortización de Anticipo FEDER global por cada Solicitud de Reembolso, lo que redunda en
una mejora significativa de los plazos de tramitación, tanto de la amortización del anticipo
FEDER propiamente dicha, como de la cancelación de las garantías de los correspondientes
proyectos.
