INFORME nº 1450 de 2021 de Tribunal de Cuentas, 28-10-2021

EmisorTribunal de Cuentas
Fecha28 Octubre 2021
Nº 1.450
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA MANCOMUNIDAD DE
LOS ALCORES PARA LA GESTIÓN DE LOS RESIDUOS
SÓLIDOS URBANOS, EJERCICIOS 2017 A 2019
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas,
y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su sesión de 28
de octubre de 2021 el Informe de fiscalización de la Mancomunidad de Los Alcores para la gestión
de los residuos sólidos urbanos, ejercicios 2017 a 2019 y ha acordado su elevación a las Cortes
Generales, así como a la Junta General de la Entidad Local fiscalizada, según lo prevenido en el
art. 28 de la Ley de Funcionamiento.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 1
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................... 9
I.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO ................................................................................ 9
I.2 ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN .................................................................................... 9
Ámbito subjetivo ..................................................................................................... 9
Ámbito objetivo....................................................................................................... 9
Ámbito temporal ..................................................................................................... 9
I.3 TIPO DE FISCALIZACIÓN, OBJETIVOS, PROCEDIMIENTO Y LIMITACIONES AL
ALCANCE ......................................................................................................................... 9
I.4 ANTECEDENTES ........................................................................................................... 10
I.5 MARCO LEGAL .............................................................................................................. 12
I.6 TRÁMITE DE ALEGACIONES ....................................................................................... 13
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ........................................................................ 14
II.1 CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON EL TRIBUNAL DE
CUENTAS ....................................................................................................................... 14
Rendición de cuentas ........................................................................................... 14
Remisión de la información contractual ................................................................ 15
Remisión de la información de convenios ............................................................ 16
Remisión de la información relativa al control interno ........................................... 16
II.2 RÉGIMEN JURÍDICO. LOS ESTATUTOS DE LA MANCOMUNIDAD ........................... 18
II.2.1 Aprobación y modificaciones de los Estatutos ........................................................ 18
II.2.2 Falta de adaptación a la Ley de Autonomía Local de Andalucía ............................. 19
II.3 SISTEMAS Y PROCEDIMIENTOS DE CONTROL INTERNO ........................................ 20
II.4 GESTIÓN PRESUPUESTARIA ...................................................................................... 23
Elaboración y Aprobación del Presupuesto .......................................................... 23
Las modificaciones presupuestarias ..................................................................... 26
Liquidación del presupuesto y resultado presupuestario ...................................... 27
Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. ......................................... 33
II.5 CONTRATACIÓN PÚBLICA ........................................................................................... 33
Contratación verbal .............................................................................................. 35
Contratación menor .............................................................................................. 36
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 2
Contratos adjudicados por los procedimientos ordinarios legalmente
establecidos ......................................................................................................... 43
II.6 GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS .......................................................................... 44
Planificación y organización del personal. El convenio colectivo. Las
retribuciones del personal. ................................................................................... 45
Selección y contratación del personal. Conflictividad laboral ................................ 47
Aplicación de la Ley Orgánica para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres .. 50
II.7 PRESTACIÓN DE SERVICIOS ....................................................................................... 51
Recogida de residuos sólidos urbanos y limpieza viaria ....................................... 53
Recogida selectiva ............................................................................................... 55
Tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos ........................................ 57
Otros servicios. .................................................................................................... 63
II.8 SITUACIÓN CONTABLE ................................................................................................ 66
Inmovilizado Material............................................................................................ 67
Deudores ............................................................................................................. 68
Tesorería .............................................................................................................. 70
Inversiones financieras. ........................................................................................ 71
Deudas a corto plazo ........................................................................................... 71
Acreedores ........................................................................................................... 72
II.9 CUMPLIMIENTO NORMATIVA DE TRANSPARENCIA ................................................. 72
III. CONCLUSIONES ............................................................................................................ 73
III.1 LIMITACIONES AL ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN ............................................... 73
III.2 REFERIDAS AL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON
EL TRIBUNAL DE CUENTAS ........................................................................................ 74
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III.3 REFERIDAS AL RÉGIMEN JURÍDICO Y LOS ESTATUTOS DE LA
MANCOMUNIDAD .......................................................................................................... 74
III.4 REFERIDAS A LOS SISTEMAS Y PROCEDIMIENTOS DE CONTROL INTERNO ....... 75
III.5 REFERIDAS A LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA ........................................................ 75
III.6 REFERIDAS A LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ............................................................ 76
III.7 REFERIDAS A LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS ........................................... 77
III.8 REFERIDAS A LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS ........................................................ 78
III.9 REFERIDAS A LA SITUACIÓN CONTABLE ................................................................. 81
III.10 REFERIDAS AL CUMPLIMIENTO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA .............. 81
IV. RECOMENDACIONES ................................................................................................... 81
ANEXOS
ALEGACIONES FORMULADAS
EBEP Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real
Decreto 5/2015, de 30 de octubre
ECOEMBES Ecoembalajes España
FAMP Federación Andaluza de Municipios y Provincias
INE Instituto Nacional de Estadística
LAULA Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía
LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
LOEPSF Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera
LOIMH Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres
LOTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas
LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local
LTA Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía
LTAIBG Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno
LTPP Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos
RBEL Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales
RCDs Residuos de la Construcción y Demolición
RSU Residuos Sólidos Urbanos
SIG Sistema Integrado de Gestión
TRLCSP Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre
TRLRHL Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobado por Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo
TRRL Texto Refundido del Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986,
de 18 de abril
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 7
RELACIÓN DE CUADROS
Cuadro 1. Comparación Avance Liquidación 2019 y Presupuesto 2020 ......................... 24
Cuadro 2. Datos de facturación correspondientes a la concesión por el servicio de
tratamiento y eliminación de RSU. .................................................................... 25
Cuadro 3. Modificaciones Presupuestarias. Ejercicios 2013-2019 .................................. 26
Cuadro 4. Tipo de modificaciones presupuestarias-presupuesto de gastos 2017-
2019 ..................................................................................................................... 27
Cuadro 5. Ejecución presupuestaria de Gastos, ejercicios 2017-2019 ............................ 28
Cuadro 6. Ejecución presupuestaria de Ingresos, ejercicios 2017-2019 ......................... 28
Cuadro 7. Ejecución presupuestaria por capítulos, ejercicios 2017-2019....................... 30
Cuadro 8. Evolución del resultado presupuestario, ejercicios 2017-2019 ...................... 31
Cuadro 9. Evolución del remanente de tesorería, ejercicios 2017-2019 .......................... 32
Cuadro 10. Contratos celebrados por la Mancomunidad en los ejercicios 2017 a 2019
............................................................................................................................. 34
Cuadro 11. Contratos verbales celebrados por la Mancomunidad en los ejercicios
2017 a 2019 ......................................................................................................... 36
Cuadro 12. Contratos menores en los que se aprecia fraccionamiento indebido ............ 38
Cuadro 13. Contratos adjudicados a través de procedimientos ordinarios ...................... 44
Cuadro 14. Servicios prestados en cada municipio integrante de la Mancomunidad ..... 51
Cuadro 15. Inmovilizado material ......................................................................................... 68
Cuadro 16. Comparación derechos pendientes de cobro y obligaciones pendientes
de pago a 31 de diciembre de 2018 ................................................................... 69
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INTRODUCCIÓN
I.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO
La “Fiscalización de la Mancomunidad de Los Alcores para la gestión de los residuos sólidos
urbanos, ejercicios 2017 a 2019” se incluyó, a iniciativa del propio Tribunal de Cuentas, en el
Programa Anual de Fiscalizaciones para el año 2020, aprobado por el Pleno de la Institución en su
sesión de 19 de diciembre de 2019.
Asimismo, el Pleno acordó el 26 de noviembre de 2020 el inicio de este procedimiento fiscalizador,
conforme a lo establecido en el artículo 3.b) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas (LFTCu), y siguiendo lo dispuesto al efecto en las Normas de Fiscalización del
Tribunal de Cuentas aprobadas el 23 de diciembre de 2013.
Esta fiscalización se enmarca en el objetivo estratégico 1 del Plan Estratégico del Tribunal de
Cuentas 2018-2021 “CONTRIBUIR AL BUEN GOBIERNO Y A LA MEJORA DE LA ACTIVIDAD
ECONÓMICO-FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO” y más concretamente en la medida 2 relativa
a “Fiscalizar las áreas con mayores incumplimientos o entidades que no rinden cuentasdel objetivo
específico de “Fomentar buenas prácticas de organización, gestión y control de las Entidades
Públicas”.
Las Directrices Técnicas fueron aprobadas el 25 de marzo de 2021.
I.2 ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN
Ámbito subjetivo
El ámbito subjetivo de la fiscalización está constituido por la Mancomunidad de Los Alcores para la
gestión de los residuos sólidos urbanos.
Ámbito objetivo
El ámbito objetivo de esta fiscalización comprende los sistemas y procedimientos de gestión
económico-financiera de la Mancomunidad y, en particular, en lo relativo a la prestación de los
servicios de su competencia, los convenios celebrados con otras entidades, la situación contable y
presupuestaria, así como la contratación pública y la selección y contratación y las retribuciones del
personal.
Ámbito temporal
El ámbito temporal de la fiscalización se extiende desde el ejercicio económico 2017 hasta el 2019,
ambos inclusive, sin perjuicio de examinar aquellos hechos o actuaciones, anteriores o posteriores,
cuando así se haya considerado necesario para el adecuado cumplimiento de los objetivos
previstos.
I.3 TIPO DE FISCALIZACIÓN, OBJETIVOS, PROCEDIMIENTO Y LIMITACIONES AL
ALCANCE
De acuerdo con las Normas de Fiscalización aprobadas por el Pleno el 23 de diciembre de 2013,
se trata de una fiscalización de cumplimiento, cuya finalidad es verificar la adecuación a las
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 10
disposiciones legales y reglamentarias aplicables a la Mancomunidad en materia de rendición de
cuentas, contratación pública, contratación y retribuciones de personal, transparencia y otras
cuestiones relativas a su actividad; y también es una fiscalización operativa o de gestión, dado que
se evaluarán los sistemas y procedimientos de gestión de los servicios que presta la Mancomunidad
y su financiación.
Los objetivos generales de esta fiscalización son los siguientes:
a) Verificar el cumplimiento de la normativa aplicable a la entidad relativa a la rendición de
cuentas y a la remisión de la información contractual, de convenios y de control interno.
b) Evaluar la regularidad de la contratación pública, con especial referencia a la concesión
administrativa del servicio de tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos, y de los
convenios suscritos por la entidad.
c) Verificar el cumplimiento de la normativa en materia de selección y contratación y del
régimen retributivo del personal al servicio de la Mancomunidad.
d) Evaluar los sistemas y procedimientos relativos a la gestión económico-financiera, con
especial referencia a la prestación de los servicios, a la financiación de su actividad y a las
relaciones con otras entidades locales.
e) Verificar el cumplimiento de la Ley 19/2013, de 13 de diciembre, de Transparencia, Acceso
a la Información Pública y Buen Gobierno.
Asimismo, se añade un último objetivo, que resulta transversal a los anteriores, que será examinar
el cumplimiento de la normativa en materia de igualdad de género en todos los aspectos en que
pueda afectar al funcionamiento de la Mancomunidad.
En relación con el cuarto objetivo previsto, se ha producido una limitación al alcance de la
fiscalización, al no haberse podido evaluar los sistemas y procedimientos relativos a la gestión
económico-financiera, en varios de sus aspectos, debido a la falta de aportación de parte de la
documentación solicitada, a la ausencia de la titular del puesto de Secretaría (y de quien lo
desempeñaba por acumulación) durante un periodo prolongado de tiempo, a la carencia de estudios
de costes para determinar el precio público por la prestación del servicio de recogida selectiva de
papel, cartón vidrio y envases y al hecho de que la mayoría de los ayuntamientos mancomunados
abonaban la facturación por el servicio de tratamiento y eliminación de residuos directamente a la
empresa concesionaria, sin conocer la Mancomunidad en detalle la información relativa a la
concesión, además de a la falta de rendición de las cuentas generales y de aprobación de la
liquidación del presupuesto para la mayoría de los ejercicios fiscalizados, aspectos todos ellos a los
que se hace referencia a lo largo del Informe.
I.4 ANTECEDENTES
La Mancomunidad de Los Alcores fue creada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de
Andalucía relativo a la Constitución de Mancomunidad de Municipios en la Zona de los Alcores
publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA) número 26, de 4 de octubre de 1982.
Los Estatutos de la Mancomunidad de los Alcores se aprobaron también por el Consejo de Gobierno
de la Junta de Andalucía por acuerdo publicado en el BOJA de 4 de octubre de 1982. Su objeto,
según el artículo 4 de los Estatutos, es la prestación del servicio de eliminación de los desechos y
residuos sólidos urbanos generados en los términos de los municipios que la integran, en orden a
la debida protección del medio ambiente y del subsuelo, fomentando, en su caso, el
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 11
aprovechamiento de tales desechos y residuos mediante la adecuada recuperación de los recursos
contenidos en ellos.
Está integrada por los municipios de Alcalá de Guadaíra, Carmona, Dos Hermanas, Mairena del
Alcor, Sevilla y El Viso del Alcor. La población de todos estos municipios participantes asciende a
973.834 habitantes.
1
Sus órganos de gobierno son la Junta General, integrada por un representante titular y un
representante suplente de cada Ayuntamiento; el Presidente y el Vicepresidente, siendo designados
estos últimos por la Junta General de entre sus miembros.
La Mancomunidad de los Alcores formó parte del ámbito subjetivo de la Fiscalización de las tasas
y precios públicos de los ayuntamientos de municipios de población superior a 500.000 habitantes,
ejercicio 2017, señalándose en el Informe correspondiente, aprobado el 22 de diciembre de 2020,
como limitación al alcance de la misma que: la Mancomunidad Los Alcores para la Gestión de los
Residuos Sólidos Urbanos de Sevilla, nunca ha rendido cuentas a través de la Plataforma de
Rendición de Cuentas, pese a los requerimientos efectuados para ello, y únicamente ha
suministrado la liquidación del presupuesto de ingresos del ejercicio 2017”.
En el curso de esa fiscalización, se remitió el 2 de octubre de 2019 oficio en que se reclamaba la
rendición de las cuentas generales de los ejercicios 2013 a 2017 antes del 15 de ese mismo mes y
se advertía de la posible formulación de requerimiento conminatorio en caso de incumplimiento.
Con fecha 26 de noviembre de 2020 se aprobó, por el Pleno del Tribunal, la formulación de
requerimiento conminatorio al Presidente de la Mancomunidad de los Alcores, al amparo de los
artículos 7 y 42 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu) y 30.5
de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), instándole a
que, en el improrrogable plazo de dos meses, se rindieran las cuentas generales de esa entidad
local correspondientes a los ejercicios 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018 apercibiéndole, en el
caso de que no se atendiera el requerimiento en el plazo señalado, de que el Tribunal de Cuentas,
entre otras medidas, podría imponerle una multa coercitiva en los términos señalados en el citado
Desde la implantación en 2006 de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades locales
(www.rendiciondecuentas.es), la Mancomunidad de Los Alcores, solamente ha rendido, con fecha
22 de enero de 2021, las cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2017 al Tribunal. Tampoco
consta que, en ejercicios anteriores a 2006, desde su constitución, se hayan cumplido estas
obligaciones.
De la misma manera, la Mancomunidad no ha procedido a la remisión de la información relativa a
los convenios celebrados, ni el órgano de intervención ha remitido la información sobre control
interno. Respecto a la información sobre contratación pública, se ha remitido de forma incompleta
la relación de contratos celebrados en 2019, que incluye un total de 92 contratos (66 de servicios y
26 de suministros), así como la de 2020, que recoge un total de 85 contratos (35 de servicios y 50
de suministros).
Además, la Mancomunidad ha desarrollado su actividad desde 2014 hasta 2019 con el presupuesto
del ejercicio 2013, sucesivamente prorrogado, incumpliendo la obligación de elaborar y aprobar
anualmente un presupuesto general e igualmente tampoco aprueba en plazo las liquidaciones de
1
Población oficial a 1 de enero de 2020 con arreglo a lo publicado por el INE.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 12
sus presupuestos, siendo la última liquidación aprobada hasta el momento de tramitar el presente
Informe la correspondiente al ejercicio 2018.
La ausencia sistemática de rendición de cuentas, el incumplimiento del resto de obligaciones de
remisión de documentación al Tribunal de Cuentas, así como el retraso o la falta de aprobación de
los presupuestos anuales y sus correspondientes liquidaciones en una entidad integrada por
municipios que, en su conjunto, tienen una población próxima a un millón de habitantes, ha
determinado la realización de la presente fiscalización.
I.5 MARCO LEGAL
La normativa aplicable durante el periodo fiscalizado a la Mancomunidad de los Alcores para la
gestión de Residuos Sólidos Urbanos durante el periodo fiscalizado se contiene, fundamentalmente,
en las siguientes disposiciones:
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL).
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido
del Régimen Local (TRRL).
Ley 21/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración
Local.
Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía (LAULA).
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP).
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP).
Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres
(LOIMH).
Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la
Violencia de Género.
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera (LOEPSF).
Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control
interno en las entidades del Sector Público Local.
Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los
funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.
Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (LTPP).
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP).
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 13
Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de
las Entidades Locales (RBEL).
Decreto 218/1999, de 26 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director Territorial de
Gestión de Residuos Urbanos de la Junta de Andalucía.
Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu).
Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu).
Instrucción relativa a la rendición telemática de la Cuenta General de las Entidades Locales
y el formato de dicha Cuenta, aprobada por Acuerdo del Pleno de 26 de noviembre de 2015
modificada por el Acuerdo del Pleno de 19 de diciembre de 2019.
Instrucción relativa a la remisión telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos de los
expedientes de contratación y de las relaciones anuales de los contratos celebrados por las
entidades y entes del Sector Público Local al amparo de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre,
de Contratos del Sector Público, aprobada por Acuerdo del Pleno de 28 de junio de 2018.
Instrucción relativa a la remisión telemática al Tribunal de Cuentas de convenios y de
relaciones anuales de los celebrados por las entidades del sector público local, aprobada
mediante Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas de 24 de noviembre de 2016.
Instrucción sobre remisión de información relativa al ejercicio del control interno de las
Entidades Locales, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 19 de diciembre de
2019.
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno (LTAIBG).
Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTA).
I.6 TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento del artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas, el Anteproyecto de Informe se remitió al representante legal de la Mancomunidad de Los
Alcores, para que alegase y presentase los documentos y justificantes que estimase pertinentes.
Además, el Anteproyecto se envió a quien fue representante legal de dicha entidad en parte del
periodo comprendido entre el 1 de enero de 2017 y 31 de diciembre de 2019, por no coincidir con
el representante actual.
El plazo inicialmente concedido fue objeto de ampliación a solicitud del representante legal de la
Mancomunidad de los Alcores, recibiéndose dentro del mismo alegaciones del actual representante
de la entidad fiscalizada.
Las alegaciones han sido objeto de tratamiento, lo que ha dado lugar a que se hagan en este Informe
las modificaciones y matizaciones que se han considerado procedentes. No se han valorado
aquellas alegaciones que explican, aclaran o justifican determinados resultados sin rebatir su
contenido; plantean opiniones sin soporte documental o normativo; tratan de explicar, aclarar o
justificar determinadas actuaciones sin contradecir el contenido del Informe; o señalan que las
deficiencias o irregularidades se han subsanado con posterioridad al periodo fiscalizado. El
resultado definitivo de la Fiscalización es el expresado en el presente Informe, con independencia
de las consideraciones que se hayan manifestado en las alegaciones.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 14
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
A continuación, se exponen los resultados obtenidos en el procedimiento fiscalizador.
II.1 CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON EL TRIBUNAL DE
CUENTAS
En el presente apartado se analiza el cumplimiento por parte de la Mancomunidad de sus
obligaciones de rendición de cuentas anuales, así como de remisión al Tribunal de Cuentas de la
documentación contractual, de convenios y de la información relativa al control interno, en los
términos exigidos por las distintas disposiciones legales aplicables.
Rendición de cuentas
Las entidades locales, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 208, 212 y 223.2 TRLRHL, a
la terminación del ejercicio presupuestario, formarán la cuenta general que pondrá de manifiesto la
gestión realizada en los aspectos económico, financiero, patrimonial y presupuestario. Dicha cuenta
deberá ser aprobada por el Pleno de la Corporación antes del día 1 de octubre del ejercicio siguiente
al que corresponda y rendida por su Presidente al Tribunal de Cuentas antes del 15 de octubre.
Desde la implantación en 2006 de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades locales
(www.rendiciondecuentas.es), la Mancomunidad de Los Alcores ha incumplido sistemáticamente la
obligación de rendir las cuentas al Tribunal.
Ante esta falta de rendición de sus cuentas anuales, con motivo del acuerdo de inicio de la
fiscalización, el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de 26 de noviembre de 2020, acordó
formular, de conformidad con los artículos 7 y 42.2 de la LOTCu y 30.5 de la LFTCu requerimiento
conminatorio al Presidente de la Mancomunidad Los Alcores (Sevilla), para que, en el improrrogable
plazo de dos meses, rindiera las cuentas generales de esa entidad local correspondientes a los
ejercicios 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018 debidamente aprobadas, a través de la Plataforma
de Rendición de Cuentas de las Entidades Locales.
Con fecha 22 de enero de 2021, se rindió la cuenta general correspondiente al ejercicio 2017, lo
que implica un retraso de más de dos años según el plazo legalmente establecido en el artículo 223
La cuenta rendida incluye únicamente la cuenta general de la entidad fiscalizada. La Mancomunidad
de los Alcores forma parte, junto con la Diputación de Sevilla y la Mancomunidad del Guadalquivir,
del Consorcio Central Alcores-Guadalquivir de Tratamiento de Residuos, al que posteriormente se
hará referencia. El Consorcio Central Alcores-Guadalquivir, de acuerdo con los criterios
establecidos en el artículo 120.2 de la LRJSP, debe estar adscrito a la Mancomunidad de los Alcores
al disponer ésta de la mayoría de votos, por lo que la cuenta general del mismo debe integrarse en
la cuenta general de la Mancomunidad de los Alcores, como administración pública de adscripción.
Sin embargo, la cuenta rendida no incluye la cuenta general del Consorcio.
De acuerdo con la documentación facilitada por la entidad, las cuentas de los ejercicios 2002 a 2009
fueron dictaminadas favorablemente por la Comisión Especial de Cuentas, sometidas a exposición
pública y aprobadas por la Junta General, si bien no fueron rendidas al Tribunal de Cuentas. Las
cuentas de los ejercicios 2002 y 2003 se aprobaron el 21 de diciembre de 2004 y las de 2004 a
2009 el 31 de enero de 2012. Por lo que se refiere a las cuentas de los ejercicios 2010 a 2016, las
liquidaciones de los presupuestos están informadas por la secretaría-intervención y aprobadas por
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 15
el Presidente de la Mancomunidad, pero las cuentas generales no están formadas por la secretaría-
intervención, ni consecuentemente aprobadas por la Junta General.
Respecto a 2018, la liquidación del presupuesto fue informada por la secretaria intervención y
aprobada por el Presidente en fecha 19 de febrero de 2020. La Cuenta general de este ejercicio no
está formada ni ha sido aprobada por la Junta.
Por último, con relación al ejercicio 2019, la liquidación del presupuesto no ha sido informada por la
secretaría-intervención, ni, consecuentemente, esta ha sido aprobada. Igual sucede con la cuenta
general, no ha sido formada por la secretaría-intervención de la Mancomunidad, ni aprobada por la
Junta ni rendida al Tribunal de Cuentas.
En relación con el mencionado requerimiento conminatorio, el Presidente de la Mancomunidad
comunicó al Pleno del Tribunal de Cuentas la baja por enfermedad de la secretaria interventora y
las dificultades para suplir su ausencia y consecuentemente formar y tramitar las cuentas. A 30 de
junio de 2021, la secretaria interventora continua de baja.
El cumplimiento de los principios de transparencia y buena gestión por las entidades públicas hace
necesario que la rendición de las Cuentas Generales se realice de forma completa y en el plazo
legalmente establecido. La Mancomunidad incumple, por tanto, un deber legal básico para
garantizar la transparencia en la gestión de su actividad. Este incumplimiento, además de constituir
una carencia para la adecuada gestión de la Mancomunidad, imposibilita que los órganos de control
y los ciudadanos conozcan la situación financiera de la entidad y que pueda llevarse a cabo su
fiscalización. La propia Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información
Pública y Buen Gobierno, en su artículo 28, considera como infracción muy grave el incumplimiento
del referido deber, previendo la correspondiente sanción al efecto, sin que por la entidad se haya
tramitado ningún procedimiento al respecto.
Remisión de la información contractual
Los artículos 29.1 del TRLCSP y 335.1 de la LCSP regulan el deber de remitir al Tribunal de Cuentas
o al órgano autonómico de control externo una copia certificada del documento contractual,
acompañada de un extracto del expediente del que se derive, siempre que el precio de adjudicación
exceda de determinados importes en función del tipo de contrato. El artículo 335.1 de la LCSP
establece, además, la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas o al órgano control externo una
relación de los contratos celebrados incluyendo los contratos menores, excepto aquellos que siendo
su importe inferior a cinco mil euros se satisfagan a través del sistema de anticipo de caja fija u otro
sistema similar para realizar pagos menores, donde se consignará la identidad del adjudicatario, el
objeto del contrato y su cuantía
2
.
La Instrucción del Pleno del Tribunal de Cuentas de 28 de junio de 2018 concreta la información y
documentación a aportar en cumplimiento de las obligaciones anteriormente referidas, y establece
que se remitirá por procedimiento telemático a través de la Plataforma de Rendición de Cuentas de
las Entidades Locales.
2
Esta regulación subsume la contenida en el artículo 40.2, en relación con el 39 de la LFTCu, que obliga a las entidades
contratantes a enviar “anualmente al Tribunal una relación de los mismos, incluyendo copia autorizada de los respectivos
documentos de formalización y de aquellos otros que acrediten su cumplimiento o extinción, sin perjuicio de remitir al
Tribunal cualesquiera otros que aquel les requiera”.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 16
La Mancomunidad de Los Alcores ha incumplido desde su constitución y hasta el ejercicio 2018
inclusive, la obligación de remisión de la información relativa a su actividad contractual.
Las relaciones certificadas correspondientes a los ejercicios 2019 y 2020 fueron remitidas
telemáticamente a través de la Plataforma de Rendición de Cuentas dentro del plazo establecido
en la Instrucción de 28 de junio de 2018.
En el documento de remisión de 2019 constan relacionados 92 contratos celebrados en 2019 (66
de servicios y 26 de suministros), todos ellos menores, si bien no se ha remitido la información
correspondiente a los cinco contratos adjudicados por el procedimiento abierto que han sido
tramitados a través de la Plataforma de Contratación del Sector Público, por lo que no se ha
cumplido plenamente con la Instrucción de 28 de junio de 2018.
Con respecto a la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas una copia certificada del documento
contractual, acompañada de un extracto del expediente del que se derive, siempre que el precio de
adjudicación exceda de determinados importes fijados en los artículos 29.1 del TRLCSP y 335.1 de
la LCSP en función del tipo de contrato, la Mancomunidad no ha remitido esta información,
incumpliendo la citada obligación y afectando al contrato de suministro de combustible de
automoción para abastecer la flota de vehículos y máquinas de la Mancomunidad Los Alcores
(2019-2020) con un importe de adjudicación 752.066,12 euros y al contrato de servicios de
reparación y mantenimiento en talleres externos de los chasis de la flota de vehículos de la
Mancomunidad Los Alcores (2019-2020) con un importe de adjudicación 195.000 euros, únicos
celebrados que superaban dichos límites.
Remisión de la información de convenios
La LRJSP establece, en su artículo 53, la obligación de remitir electrónicamente al Tribunal de
Cuentas u órgano externo de fiscalización de la Comunidad Autónoma, según corresponda, dentro
de los tres meses siguientes a su suscripción, los convenios cuyos compromisos económicos
asumidos superen los 600.000 euros. Igualmente se comunicarán al Tribunal de Cuentas u órgano
externo de fiscalización de la Comunidad Autónoma, según corresponda, las modificaciones,
prórrogas o variaciones de plazos, alteración de los importes de los compromisos económicos
asumidos y la extinción de los convenios indicados. Además, de conformidad con la Instrucción del
Pleno del Tribunal de Cuentas relativa a la remisión telemática al Tribunal de Cuentas de convenios
y de relaciones anuales de los celebrados por las entidades del sector público local, todas las
entidades locales deben remitir telemáticamente una relación certificada de los convenios
formalizados durante el ejercicio, cualquiera que fuera su importe, al Tribunal de Cuentas a través
de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades Locales, antes de que concluya el mes
de febrero del ejercicio siguiente. En el supuesto de que no se hubiesen celebrado convenios, se
hará constar dicha circunstancia mediante la comunicación negativa que la citada aplicación
contiene.
La Mancomunidad de los Alcores no ha remitido a través de la Plataforma de Rendición de Cuentas
de la Entidades Locales relación certificada de los convenios formalizados durante los ejercicios
2017-2019. Si bien de las actuaciones fiscalizadoras no se ha deducido la celebración de ningún
convenio en dicho periodo, tampoco ha hecho constar la circunstancia de no celebración de
convenios mediante comunicación negativa a dicha Plataforma, como es preceptivo.
Remisión de la información relativa al control interno
El artículo 218.3 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), establece la obligación del
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 17
órgano interventor de las entidades locales de remitir anualmente al Tribunal de Cuentas todas las
resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la entidad local y por el Pleno de la
Corporación contrarios a los reparos formulados, así como un resumen de las principales anomalías
detectadas en materia de ingresos.
En desarrollo de dicho precepto el Tribunal de Cuentas, mediante acuerdo del Pleno de 30 de junio
de 2015, aprobó la Instrucción que regula la remisión al Tribunal de Cuentas de la información sobre
acuerdos y resoluciones del Pleno, de la Junta de Gobierno Local y del Presidente de la Entidad
Local contrarios a reparos formulados por los Interventores locales y las anomalías detectadas en
materia de ingresos, así como sobre los acuerdos adoptados con omisión del trámite de fiscalización
previa a través de un procedimiento telemático, que fue objeto de publicación mediante Resolución
de 10 de julio de 2015 (BOE núm. 170, de 17 de julio de 2015).
Por su parte, el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del
control interno del Sector Público Local, en su disposición adicional quinta, señala que corresponde
al Tribunal de Cuentas establecer la forma, el alcance y el procedimiento que deberá aplicarse para
hacer efectivo el cumplimiento de la obligación prevista en el precitado artículo 218.3 del TRLRHL.
A tal efecto, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión de 19 de diciembre de 2019, aprobó la
Instrucción sobre remisión de información relativa al ejercicio del control interno de las Entidades
Locales, que fue objeto de publicación mediante Resolución de 15 de enero de 2020, de la
Presidencia del Tribunal de Cuentas (BOE núm. 15, de 17 de enero de 2020).
En dicha Instrucción se determina la información relativa al ejercicio del control interno que deberá
remitirse anualmente al Tribunal de Cuentas y que, a partir del ejercicio 2019, incluye información
general referida a la estructura del órgano de Intervención, configuración y ejercicio del control
interno de la entidad local en el ejercicio económico correspondiente; así como la información y
documentación relativa a los acuerdos y resoluciones adoptados en contra de reparos suspensivos
formulados por el órgano interventor, los acuerdos y resoluciones con omisión del trámite de
fiscalización previa y las anomalías en la gestión de los ingresos.
La remisión de la información y documentación en materia de control interno se efectuará por el
órgano de Intervención a través de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades Locales,
con anterioridad al 30 de abril del ejercicio siguiente a aquel a que se refieran. No obstante, en virtud
de lo dispuesto en el artículo 48 del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan
medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-
19, el plazo previsto para la remisión de la información financiera relativa al ejercicio 2019 quedó
suspendido, ampliándose en 99 días, tiempo de duración efectiva del estado de alarma declarado
mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma
para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, por lo que la
información relativa al ejercicio del control interno del ejercicio 2019 debió haberse remitido con
anterioridad al 7 de agosto de 2020.
La secretaa-intervención de la Mancomunidad, órgano de control interno, ha elevado informe a la
Junta General de la Mancomunidad de las resoluciones adoptadas por el Presidente de la Entidad
Local contrarias a los reparos efectuados (41 en el ejercicio 2017, 56 en el ejercicio 2018 y 28 en el
ejercicio 2019), concretamente en las sesiones celebradas el 9 de noviembre de 2017, el 8 de
noviembre de 2018 y el 28 de noviembre de 2019.
No obstante, no ha remitido al Tribunal de Cuentas en ningún ejercicio esta información sobre
acuerdos y resoluciones de la Entidad contrarios a reparos formulados y anomalías detectadas en
materia de ingresos, así como sobre los acuerdos adoptados con omisión del trámite de
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 18
fiscalización, incumpliendo la obligación de remisión establecida en la normativa anteriormente
citada, obligación que, como en reiterados informes de fiscalización se ha puesto de manifiesto,
contribuye a fortalecer el control sobre la gestión económico-financiera del sector público local de
las diferentes instituciones con competencias en la materia, cada una en el ámbito de sus
respectivas funciones, lo que potencia los efectos de las diversas actuaciones que sobre la misma
se realicen, maximizando sus resultados.
II.2 RÉGIMEN JURÍDICO. LOS ESTATUTOS DE LA MANCOMUNIDAD
II.2.1 Aprobación y modificaciones de los Estatutos
Mediante acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía publicado en el BOJA de 4 de
octubre de 1982, fue aprobada la constitución de la Mancomunidad de los Alcores para la gestión
de los residuos sólidos urbanos, aprobándose en el mismo acto los Estatutos para su
funcionamiento, previamente aprobados por los Ayuntamientos de los municipios integrados en la
Mancomunidad: Alcalá de Guadaíra, Dos Hermanas, Mairena del Alcor, Sevilla, Utrera y el Viso del
Alcor.
En la Junta General de la Mancomunidad de 7 de abril de 1992 se aceptó la incorporación del
municipio de Carmona, acordándose la modificación del artículo 1º de los Estatutos, para hacer
constar la integración de Carmona en la misma, y el párrafo 4º del artículo 7º, para establecer una
nueva distribución de los porcentajes de representación de los Ayuntamientos. No consta, sin
embargo, la necesaria ratificación por los plenos de los seis Ayuntamientos entonces integrantes
de la Mancomunidad, tal y como establece el artículo 13 de los Estatutos, constando únicamente
en el acta de la Sesión de la Junta General de 17 de julio de 1992 la comunicación por parte del
Ayuntamiento de Carmona relativa a la aprobación de la modificación por el Pleno de la entidad y
el cumplimiento del trámite obligatorio de exposición al público por el Ayuntamiento.
En la Junta General de 11 de febrero de 1993 se dio cuenta del escrito del Ayuntamiento de Utrera
de fecha 28 de diciembre de 1992, en que se comunica que dicho Ayuntamiento se considera
separado de esta Mancomunidad, sin perjuicio de reconocer y asumir en su momento la deuda que
tuviese contraída. Sin embargo, ni en esta sesión ni en la siguiente, de 18 de junio de 1993, en que
fueron asistentes los Ayuntamientos de Alcalá de Guadaíra, Carmona, Dos Hermanas, Mairena del
Alcor, Sevilla y El Viso del Alcor, se produjo modificación alguna de los Estatutos para redistribuir
los porcentajes de participación de los municipios en la Mancomunidad y el correspondiente voto
ponderado, tras la retirada de Utrera.
Tres años más tarde, la Junta General de la Mancomunidad, en sesión de 5 de diciembre de 1996,
acordó modificar el contenido de algunos artículos de los Estatutos, fundamentalmente para recoger
la renuncia de Utrera y redistribuir el número de votos que corresponde a cada representante de los
Municipios, en la Junta General. El Pleno del Ayuntamiento de Mairena del Alcor no ratificó esta
modificación.
En la sesión de 15 de octubre de 1999, la Junta General acordó la modificación del contenido de
algunos artículos de los Estatutos relativos a los porcentajes de representación y voto en la Junta
General, si bien esta modificación tampoco fue aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Mairena
del Alcor. No obstante, a pesar de la falta de ratificación por los plenos de todos los ayuntamientos
mancomunados, la redacción derivada de esta modificación de 1999 se viene aplicando por la
Mancomunidad hasta la actualidad.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 19
Por último, en la Junta General de 21 de marzo de 2011 se aprobó una modificación de los Estatutos
que afectaba a los porcentajes de representación de los municipios en la Junta General, así como
las mayorías necesarias para adoptar los acuerdos. Esta modificación no fue ratificada por los
Ayuntamientos integrantes, y tampoco se sometió a los trámites de información pública y audiencia
de las diputaciones provinciales que resultan obligatorios con arreglo al artículo 74 de la LAULA
3
.
Como resultado de todo lo expuesto, pese a que la Junta General llevó a cabo modificaciones de
los Estatutos en las sesiones de 7 de abril de 1992, 5 de diciembre de 1996, 15 de octubre de 1999
y 21 de marzo de 2011, ninguna de estas modificaciones cumplió con todos los trámites
preceptivamente establecidos para dichas modificaciones.
II.2.2 Falta de adaptación a la Ley de Autonomía Local de Andalucía
La LAULA determina las competencias y las potestades de los municipios y de los demás entes
locales como expresión propia de la autonomía local y las reglas por las que han de regirse las
eventuales transferencias y delegaciones a estos de competencias de la Comunidad Autónoma de
Andalucía. Asimismo, regula, entre otros aspectos, las técnicas de organización y de relación para
la cooperación y la colaboración entre las entidades locales, y entre estas y la Administración de la
Comunidad Autónoma. Los artículos 63 a 77 están referidos a las mancomunidades de municipios,
precisando en el 66 el contenido mínimo que deben tener los estatutos para establecer su régimen
orgánico y de funcionamiento
La disposición final octava establecía un plazo de un año antes del 23 de junio de 2011 para que
las mancomunidades de municipios adaptaran, si procediese, sus estatutos a lo dispuesto en ella.
El análisis de los estatutos de la Mancomunidad pone de manifiesto la falta de adaptación de los
mismos a lo requerido por la LAULA; así, los números 4 y 5 del artículo 66 distinguen claramente
entre el órgano de representación municipal y los órganos de gobierno y administración, debiendo
especificarse sus funciones y actuando el órgano de representación municipal como órgano de
control. Ello se reitera en el artículo 67 del mismo texto legal, que establece en su punto 1 que: “sin
perjuicio del respeto a la autonomía local en la determinación de los órganos de la mancomunidad,
de sus atribuciones y régimen de funcionamiento, sus estatutos garantizarán que la composición
del órgano de representación municipal asegure la presencia de miembros electos de todos los
municipios, sin que ninguno pueda ostentar la mayoría absoluta, lo que se completa en su número
2, al señalar que ”los representantes en el órgano citado se designarán, por cada municipio, de
forma proporcional a los resultados electorales obtenidos en las últimas elecciones locales”.
Esto implica no solo la necesaria distinción entre órganos de gobierno y órganos de representación
municipal, sino la necesidad de que estos órganos de representación municipal cuenten con
representación proporcional a las últimas elecciones locales. Sin embargo, los artículos 6 y
siguientes de los estatutos únicamente establecen dos órganos de gobierno y administración: la
Junta General y el Presidente. Así, pese a que la Junta General está constituida por miembros de
los Ayuntamientos mancomunados, actúa únicamente como órgano de gobierno y no como órgano
de representación, como se acredita por el hecho de que se constituye únicamente por un
representante y un suplente de cada municipio, ambos pertenecientes al partido en el gobierno y
3
No se ha asumido la alegación presentada dado que, si bien el artículo 74 de la LAULA no exige la ratificación de la
modificación de los Estatutos por los Ayuntamientos integrantes de la Mancomunidad, sí que remite al procedimiento
previsto en los propios Estatutos para su modificación, y los Estatutos de la Mancomunidad de Los Alcores establecen en
su artículo 23 la obligatoriedad de dicho trámite.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 20
de que las funciones recogidas en el artículo 10 son tan solo funciones de gobierno y dirección, y
no de representación y control.
Asimismo, en el número 8 se establece la necesidad de establecer el período mínimo de
permanencia en la mancomunidad de los municipios integrantes, nunca superior a cuatro años, si
bien no se hace referencia alguna a este periodo mínimo de permanencia.
Tampoco se establecen las normas sobre la liquidación de la mancomunidad a que hace referencia
el número 13 dado que únicamente se hace referencia a ella en el artículo 25 de los estatutos
relativo a la disolución señalando escuetamente que “en este momento, la Junta General resolverá
sobre los bienes de que disponga”.
El número 14 impone la obligación de regular los derechos y obligaciones de los municipios
mancomunados sin que los Estatutos contengan regulación expresa acerca de los mismos.
Tampoco se contienen las previsiones sobre el régimen jurídico en que hayan de quedar los bienes
cedidos en uso por los municipios que se separen de la mancomunidad a que hace referencia el
número 16 del artículo 66 de la LAULA.
En definitiva, casi once años después de la entrada en vigor de la LAULA, los Estatutos de la
Mancomunidad no han sido debidamente adaptados a ella y presentan carencias que impiden el
adecuado control de los órganos de gobierno.
II.3 SISTEMAS Y PROCEDIMIENTOS DE CONTROL INTERNO
Los artículos 213 y siguientes de la TRLRHL regulan la función de control interno que debe ejercerse
en las entidades locales respecto de su gestión económica en sus modalidades de función
interventora, función de control financiero, incluida la auditoría de cuentas de las entidades que se
determinen reglamentariamente, y función de control de la eficacia. Este régimen de control interno
se desarrolla a través del Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen
jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local.
En cuanto a los órganos encargados del control interno de la Mancomunidad, de acuerdo con la
Plantilla de Personal y el Anexo de Personal de los ejercicios 2013 y 2020, únicos documentos de
ordenación de los recursos humanos ante la ausencia de Relación de Puestos de Trabajo, la
Mancomunidad de los Alcores cuenta con dos puestos reservados a funcionarios para el
desempeño de las funciones públicas necesarias en todas las corporaciones locales a las que alude
Un puesto de secretaría, clasificado de clase tercera, que tiene atribuida la responsabilidad
administrativa de las funciones de fe pública, asesoramiento legal preceptivo, control y fiscalización
interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria y la contabilidad.
Un puesto de tesorería, que tiene atribuida la responsabilidad administrativa de la tesorería y
recaudación.
El primero de los puestos está provisto de forma definitiva desde el 3 de enero de 2001 por una
funcionaria de administración local con habilitación de carácter nacional de la subescala de
secretaría-intervención, si bien la titular del puesto se encuentra en situación de incapacidad
temporal desde el 22 de enero de 2019.
Desde el 23 de abril de 2019 el puesto ha estado provisto o bien mediante comisiones
circunstanciales por funcionarios adscritos por la Diputación Provincial de Sevilla, a quien
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 21
corresponde el servicio de asistencia a municipios, o bien mediante acumulación por funcionarios
de administración local que desempeñan puestos de trabajo a ellos reservados en otras
administraciones locales. Entre unos nombramientos y otros ha habido períodos de tiempo en los
que el puesto no ha sido desempeñado por funcionario alguno.
La funcionaria que estaba ocupando el puesto por acumulación cuando se remitió el requerimiento
conminatorio por el Tribunal de Cuentas está en situación de baja por incapacidad temporal desde
principios de febrero de 2021, lo que originó la revocación del nombramiento y la designación por
acumulación a otro funcionario. Cuando este se incorporó, el INSS dio el alta a la funcionaria titular
del puesto, quien disfrutó las vacaciones de 2019 y nuevamente está en situación de baja por
incapacidad temporal; mientras, la Mancomunidad, tramita una nueva acumulación.
El puesto de tesorería se ha provisto desde el 1 de septiembre de 2006 hasta la actualidad mediante
acumulación por el Interventor del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra.
Por lo que respecta al órgano de control interno propiamente dicho, al estar clasificada la secretaría
en la Mancomunidad en clase tercera, y de acuerdo con lo señalado en el artículo 11 del Real
Decreto 218/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de
Administración Local con habilitación de carácter nacional, las funciones propias de aquel son
asumidas por el titular del puesto de secretaría.
Además de este puesto, según el anexo de personal del presupuesto, la Mancomunidad no cuenta
con ningún otro funcionario adscrito a la Intervención. El resto de personal, con relación laboral,
está adscrito a la política de gasto 92 Servicios de carácter general. Entre estos últimos hay que
señalar la existencia de un técnico de contabilidad.
La secretaria interventora, en numerosos informes remitidos tanto al Presidente de la
Mancomunidad como a la Junta General, ha puesto de manifiesto la ausencia de medios humanos
de apoyo a la intervención. No obstante, el principal riesgo del régimen de control interno de la
Mancomunidad es la discontinuidad en el desempeño efectivo del puesto de secretaría-
intervención.
Respecto a la regulación del modelo de control interno aprobada por la entidad durante el periodo
fiscalizado, ésta se contiene exclusivamente en las Bases de Ejecución del Presupuesto del
ejercicio 2013, sin que por tanto la misma se haya adaptado a lo establecido por la Ley 21/2013, de
27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que modifica los
artículos 213 y 218 TRLRHL, ni posteriormente en el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el
que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local.
Las Bases de Ejecución del Presupuesto dedican su Título V a la regulación del Control y
Fiscalización, contemplando aspectos generales, regulados en el TRLRHL, y algunos aspectos más
detallados relativos al procedimiento para el ejercicio de la función interventora sobre gastos y pagos
y al control financiero.
En la regulación contenida en las Bases no se contempla expresamente la adopción del régimen
de fiscalización previa limitada, por lo que resulta de aplicación el régimen general previsto en el
artículo 214 TRLRHL. Tampoco cuenta la Mancomunidad con un reglamento de control interno o
con manuales sobre procedimientos de control, más allá de la regulación contenida en las Bases
de Ejecución del Presupuesto y la remisión realizada en ellas al Real Decreto 2188/1995, de 28 de
diciembre, por el cual se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General
de Estado.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 22
En el ejercicio de la función interventora se han emitido en el periodo fiscalizado un total de 125
reparos: cuarenta y uno en el ejercicio 2017, cincuenta y seis en el ejercicio 2018 y veintiocho en el
ejercicio 2019 (durante prácticamente la mitad de este ejercicio no ha habido órgano interventor,
ante la ausencia por enfermedad de la titular de la secretaría). En todos los casos la discrepancia
planteada por el órgano de control ha sido resuelta por la Presidencia de la Mancomunidad
validando los actos reparados, sin que en ningún caso se haya elevado consulta al órgano
correspondiente de tutela financiera.
En los reparos emitidos en estos tres ejercicios se ponen de manifiesto las siguientes irregularidades
en la tramitación de los expedientes de gastos de la Mancomunidad:
Superación de los límites de los contratos menores: tanto por el importe, que excede
ampliamente al contemplado por la normativa de contratación para la utilización de esta
figura, como por su duración, superior a un ejercicio.
Ausencia de procedimientos licitatorios de contratación que aseguren los principios de
publicidad y libre concurrencia, recurriéndose de forma reiterada a adjudicaciones directas
ante la falta de tramitación de los correspondientes expedientes de contratación.
Existencias de prórrogas extraordinarias por razones de emergencia más allá de las
contempladas por la normativa de contratación y por los pliegos, que se perpetúan en el
tiempo, sin que se tramiten nuevamente los expedientes de contratación.
Aprobación de notas de cargo a la concesionaria del servicio de producción y recogida de
residuos de construcción y demolición, por importe de al menos 13.390,10 euros en el
periodo fiscalizado, sin que dicho gasto por parte de la Mancomunidad esté previsto en el
pliego de contratación.
Pago de productividades al personal de la Mancomunidad con carácter fijo y continuas en el
tiempo.
Sistema de contratación del personal temporal a través de oferta genérica al Servicio
Andaluz de Empleo, por contravenir este sistema los principios generales de acceso al
empleo público, así como las prórrogas sucesivas de los contratos temporales que ocasiona
que éstos devengan en indefinidos, vulnerándose igualmente dichos principios.
Superación del plazo previsto en los contratos de arrendamientos de inmuebles por parte de
la Mancomunidad, sin que se liciten nuevamente los mismos.
No se han remitido por la entidad fiscalizada informes en los que se manifieste por el órgano
interventor disconformidad referida al reconocimiento o liquidación de derechos a favor de la
Mancomunidad ni en los que se analicen anomalías detectadas en materia de ingresos, con
excepción de las observaciones realizadas en los informes de presupuestos y liquidaciones de
presupuestos respecto al pago directo de sus cuotas por parte de cuatro de los Ayuntamientos
mancomunados a la concesionaria del servicio de tratamiento y eliminación de residuos sólidos
urbanos.
El órgano interventor ha elevado informe a la Junta General de la Mancomunidad de las
resoluciones adoptadas por el Presidente de la Entidad Local contrarias a los reparos efectuados,
concretamente en las sesiones celebradas el 9 de noviembre de 2017, el 8 de noviembre de 2018
y el 28 de noviembre de 2019. Por el contrario, se ha incumplido la obligación de remisión anual al
Tribunal de Cuentas de todas las resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la Entidad
Local y por el Pleno de la Corporación contrarios a los reparos formulados, así como un resumen
de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 23
En cuanto a la función de control financiero, no consta que se haya elaborado el Plan Anual de
Control Financiero, ni que se hayan desarrollado actuaciones de control financiero permanente.
Tampoco consta que se hayan realizado actuaciones de auditoría pública, más allá de la auditoría
de cuentas realizada con ocasión de la aprobación de la Cuenta General del ejercicio 2017.
II.4 GESTIÓN PRESUPUESTARIA
Los artículos 162 y siguientes del TRLRHL constituyen el marco jurídico del presupuesto que las
entidades locales deben aprobar anualmente como instrumento ordenador de su actividad
económica.
En este apartado se analizará la elaboración y aprobación del presupuesto establecida en los
artículos 168 y 169 del TRLRHL, las modificaciones presupuestarias contempladas en los artículos
172 y siguientes del mismo texto legal y la ejecución y liquidación recogida en los artículos 183 y
siguientes del TRLRHL y la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera regulada en la Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril.
Elaboración y Aprobación del Presupuesto
a) Ejercicios 2017, 2018 y 2019
La Mancomunidad ha desarrollado su actividad, desde 2014 hasta 2019, con el presupuesto del
ejercicio 2013 sucesivamente prorrogado. El presupuesto del ejercicio 2013 se aprobó por la Junta
General de la Mancomunidad una vez iniciado el ejercicio presupuestario, en sesión celebrada el
28 de mayo de 2013, equilibrado, por un importe que ascendía a 7.302.602,12 euros.
En los seis ejercicios siguientes no se tramitaron presupuestos de la entidad que gestionó su
actividad con el presupuesto de 2013 prorrogado. Las prórrogas anuales se aprobaron mediante
resoluciones de la Presidencia, sin ajustes para los ejercicios 2014 a 2016, por los importes de los
créditos iniciales, y con un ajuste de seis mil euros en el capítulo 6 de inversiones reales del
presupuesto de gastos a partir del ejercicio 2017.
b) Ejercicio 2020
Por lo que se refiere al presupuesto del ejercicio 2020, éste se aprobó por la Junta General de la
Mancomunidad en sesión extraordinaria celebrada el 28 de noviembre de 2019 y se publicó en el
Boletín Oficial de la Provincia el 18 de enero de 2020, respetando los plazos legalmente
establecidos para su tramitación.
En los cuadros siguientes se exponen la comparación entre el avance de la liquidación del ejercicio
2019 y el presupuesto aprobado para el ejercicio 2020 por la Mancomunidad.
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Cuadro 1. Comparación Avance Liquidación 2019 y Presupuesto 2020
PRESUPUESTO DE GASTOS
CAPÍTULO
OBLIGACIONES
RECONOCIDAS NETAS
2019
CRÉDITOS INICIALES
2020
VARIACIÓN
PORCENTUAL 2019-2020
1. Gastos de Personal
4.855.976,04
5.851.944,79
21
2. Gastos Corrientes en Bienes y Servicios
2.121.271,36
2.426.601,00
14
3. Gastos Financieros
2.154,06
4.000,00
86
4. Transferencias Corrientes
56.550,61
60.000,00
6
5. Fondo de Contingencia
0,00
5.000,00
-
6. Inversiones Reales
0,00
580.000,00
-
7. Transferencias de Capital
0,00
0,00
0
8. Activos Financieros
30.000,00
30.000,00
0
9. Pasivos Financieros
0,00
0,00
0
TOTAL
7.065.952,07
8.957.545,79
27
CAPÍTULO
DERECHOS
RECONOCIDOS NETOS
2019
PREVISIONES INICIALES
2020
VARIACIÓN
PORCENTUAL 2019-2020
1. Impuestos Directos
0,00
0,00
0
2. Impuestos Indirectos
0,00
0,00
0
3. Tasas, Precios Públicos y Otros Ingresos
1.210.120,84
1.200.000,00
(0,8)
4. Transferencias Corrientes
5.912.379,03
7.147.545,79
21
5. Ingresos Patrimoniales
0,00
0,00
0
6. Enajenación de Inversiones Reales
2.155,64
0,00
-
7. Transferencias de Capital
190.200,00
580.000,00
205
8. Activos Financieros
30.000,00
30.000,00
0
10. Pasivos Financieros
0,00
0,00
0
TOTAL
7.344.855,51
8.957.545,79
22
Fuente: Elaboración propia a partir del avance de la liquidación del ejercicio 2019 y el presupuesto del ejercicio 2020
Como puede observarse, el presupuesto de gastos aprobado en el ejercicio 2020 presenta unos
créditos iniciales superiores en un 27 % a las obligaciones reconocidas en el ejercicio 2019 y el
presupuesto de ingresos de 2020 unas previsiones iniciales superiores en un 22 % respecto a los
derechos reconocidos en el ejercicio 2019. Los mayores incrementos en el presupuesto de gastos
corresponden a los gastos de personal y a las inversiones reales que aumentan en 995.968,75
euros y 580.000 euros respectivamente.
El aumento en los gastos de personal se justifica, en su mayor parte por la incorporación de
trabajadores como indefinidos no fijos en virtud de diversas sentencias. Además, recoge la subida
salarial previstas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2020.
El capítulo 6 recoge las inversiones que se prevé realizar en el ejercicio para el funcionamiento de
los servicios de recogida de residuos sólidos urbanos y de recogida selectiva, y se financian con
aportaciones de capital de los ayuntamientos receptores de los mismos: Alcalá de Guadaíra y
Mairena del Alcor en el primer caso y estos mismos municipios junto con Carmona y el Viso del
Alcor en el segundo.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 25
Respecto al capítulo 2, hay que señalar que no recogen la realidad de los gastos de esta naturaleza
de la entidad, puesto que las tarifas correspondiente al tratamiento y eliminación de residuos de los
Municipios de Carmona, Dos Hermanas, Sevilla y El Viso del Alcor que correspondería pagar por la
Mancomunidad -que es quien ostenta la titularidad del servicio- a la concesionaria se pagan
directamente por éstos a la concesionaria, sin que, por tanto, se recoja en el capítulo dos de gastos
de la Mancomunidad los créditos correspondientes al pago de la tarifa por los servicios prestados
en los cuatro municipios citados.
De acuerdo con la información obtenida en el curso de la fiscalización, el volumen medio de la
facturación realizada directamente a la Mancomunidad durante el periodo fiscalizado supone un 10
% del total de lo facturado por la concesionaria en ejecución de la concesión, facturando el 90 %
restante directamente a los Ayuntamientos citados. Esto es, el presupuesto de la Mancomunidad
recoge exclusivamente el diez por ciento de los ingresos y gastos correspondientes al servicio de
tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos prestados por la Mancomunidad a los
ayuntamientos mancomunados.
En el siguiente cuadro se exponen los datos de facturación en el periodo fiscalizado, distinguiendo
la facturación a la Mancomunidad y la facturación directa a los ayuntamientos de Carmona, Dos
Hermanas, Sevilla y El Viso del Alcor.
Cuadro 2. Datos de facturación correspondientes a la concesión por el servicio de
tratamiento y eliminación de RSU.
2017
2018
2019
Distribución por cliente
Importe
facturación
%
Importe
facturación
%
Importe
facturación
%
Facturación directa a la Mancomunidad
713.551,82
10,04 %
722.364,07
9,97 %
745.569,15
10,04 %
Facturación directa a ayuntamientos
6.396.767,84
89,96 %
6.526.265,66
90,03 %
6.678.984,07
89,96 %
Total Mancomunidad de Los Alcores
7.110.319,66
100,00 %
7.248.629,73
100,00 %
7.424.553,22
100,00 %
Fuente: Elaboración propia a partir de información recibida en el curso de la fiscalización
De acuerdo con los datos señalados, el presupuesto de gastos de la Mancomunidad debería
haberse incrementado en 6.396.767,84 euros en 2017, 6.526.265,66 euros en 2018 y 6.678.984,07
euros en 2019.
Por lo que se refiere a los ingresos, los incrementos más significativos corresponden a las
aportaciones de los Ayuntamientos mancomunados, que aumentan en 1.235.166,76 euros las
corrientes y en 389.800 euros las de capital.
Respecto a las aportaciones de los Ayuntamientos mancomunados, hay que hacer la misma
apreciación que en relación con el presupuesto de gastos: el presupuesto de ingresos no recoge
las aportaciones de los cuatro Ayuntamientos mancomunados para financiar el servicio de
tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos prestado por la Mancomunidad de forma
indirecta a través de su concesionaria, por pagarse directamente por estos municipios a la
concesionaria, por lo que igualmente el presupuesto de ingresos de la Mancomunidad debería
haberse incrementado en los importes señalados anteriormente.
La falta de inclusión en el presupuesto de la entidad tanto de los gastos como de los ingresos
relativos a la gestión del servicio de tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos en cuatro
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 26
de los seis ayuntamientos mancomunados constituye un grave defecto en la gestión presupuestaria
y contable de la Mancomunidad, con independencia de la falta de seguimiento y control de la
prestación del servicio por la concesionaria.
Las modificaciones presupuestarias
Debido a que la Mancomunidad ha desarrollado su actividad con presupuesto prorrogado durante
seis ejercicios, en el período comprendido entre 2014 y 2019, se ha visto obligada a realizar
modificaciones presupuestarias para desarrollar su gestión. Si bien el incremento en los créditos
definitivos respecto a los iniciales no ha sido significativo, oscilando entre un 2 % en el ejercicio
2014 y un 6 % en el ejercicio 2015, las dotaciones de los diferentes capítulos se han visto
sensiblemente modificadas de forma que se invalida la naturaleza del presupuesto de la entidad
como instrumento de planificación y de gestión para el gobierno de la Entidad local y como un
instrumento de control.
En el siguiente cuadro se refleja el importe modificado en el presupuesto de gastos durante los
ejercicios en los que la Mancomunidad prorrogó el presupuesto de 2013, distinguiendo por capítulos
las modificaciones positivas y negativas y totalizando el importe neto de incremento en el
presupuesto de cada ejercicio.
Cuadro 3. Modificaciones Presupuestarias. Ejercicios 2013-2019
Ejercicio
Capítulo 1
Gastos de personal
Capítulo 2
Gastos corrientes en
bienes y servicios
Capítulo 4
Transferencias
corrientes
Capítulo 6
Inversiones reales
Total
incremento
Presupuesto
Positivas
Negativas
Positivas
Negativas
Positivas
Negativas
Positivas
Negativas
2013
302.000,00
(59.000,00)
48.504,00
(223.000,00)
0,00
0,00
25.430,57
0,00
93.934,57
2014
385.543,07
(85.543,07)
0,00
(330.220,07)
0,00
0,00
195.652,07
0,00
165.432,00
2015
303.951,69
(122.268,26)
134.450,94
(543.586,96)
0,00
0,00
699.229,72
0,00
471.477,13
2016
618.331,24
(79.000,00)
60.000,00
(376.000,00)
0,00
0,00
14.009,00
0,00
237.340,24
2017
730.331,24
(171.000,00)
106.922,42
(430.000,00)
0,00
0,00
33.090,00
0,00
269.343,66
2018
988.491,90
(80.000,00)
0,00
(350.000,00)
0,00
(213.430,00)
20.000,00
0,00
365.061,90
2019
1.035.393,11
(74.000,00)
0,00
(690.781,18)
0,00
(200.000,00)
190.200,00
0,00
260.811,93
Fuente: Elaboración propia a partir de las liquidaciones de los presupuestos de los ejercicios 2013 a 2018 y avance del ejercicio 2019
Por lo que se refiere al ámbito temporal de la fiscalización, la mayor parte de las modificaciones se
han aprobado con el fin de incrementar el crédito correspondiente a las aplicaciones
presupuestarias del capítulo primero, incrementándose los créditos iniciales en 559.331,24 euros
en 2017, 908.491,20 euros en 2018 y 961.393,11 euros en 2019. Para ello, en su mayor parte, se
ha transferido crédito desde otras aplicaciones presupuestarias, fundamentalmente de los capítulos
segundo y cuarto y, en menor medida, se ha generado crédito financiado por aportaciones de
Ayuntamientos mancomunados.
Las modificaciones aprobadas en el capítulo 6-inversiones reales, ascendieron a 33.090 euros en
2017, 20.000 euros en 2018 y 190.200 euros en 2019, y fueron financiadas principalmente con
ingresos procedentes de transferencias de capital de Ayuntamientos mancomunados.
Se adjunta como Anexo 1 una tabla resumen de las modificaciones efectuadas por la entidad en
los ejercicios 2017 a 2019, en el que se detalla la información por capítulos tanto del presupuesto
de gastos como de ingresos.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 27
En el siguiente cuadro se exponen, agrupados por tipos, los expedientes de modificaciones de
crédito aprobados en los ejercicios 2017 a 2019.
Cuadro 4. Tipo de modificaciones presupuestarias-presupuesto de gastos 2017-2019
2017
2018
2019
TOTAL
TIPO DE MODIFICACIÓN
N.º de
exptes
Importe
N.º de
exptes
Importe
N.º de
exptes
Importe
N.º de
exptes
Importe
Generación de crédito
2
247.421,24
1
365.061,90
1
260.811,93
4
873.295,07
Transferencias de crédito positivas
7
601.000,00
7
692.460,73
6
1.288.971,94
20
2.582.432,67
Transferencias de crédito negativas
(601.000,00)
(692.460,73)
(1.288.971,94)
(2.582.432,67)
Incorporación de remanente
1
21.922,42
--
--
--
--
1
21.922,42
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada durante la fiscalización
Respecto al tipo de modificaciones presupuestarias realizadas, como se observa en el cuadro
precedente, se han aprobado un total de veinticinco expedientes de modificación de créditos, de los
cuales veinte han sido transferencias de créditos, cuatro generaciones de crédito y una
incorporación de remanentes.
El análisis de los expedientes de modificaciones de crédito remitidos por la entidad fiscalizada
permite señalar que, en términos generales, éstos se tramitaron con adecuación a lo establecido en
la normativa presupuestaria aplicable y a las Bases de ejecución de la Corporación.
Liquidación del presupuesto y resultado presupuestario
El Presidente de la Mancomunidad ha aprobado la liquidación de su presupuesto correspondiente
a los ejercicios 2017, mediante resolución nº 361/2018, de 26 de octubre de 2018, mediante
resolución nº 46/2020, de 19 de febrero, incumpliendo, por tanto, en ambos ejercicios el plazo
establecido en el artículo 191.3 TRLRHL, del día primero de marzo del ejercicio siguiente. Además,
en el curso de las actuaciones fiscalizadoras, la entidad ha remitido los listados de ejecución
presupuestaria del ejercicio 2019 relativos a la recaudación de derechos y al pago de obligaciones
a 31 de diciembre del año natural correspondiente, estando pendiente la elaboración del informe de
intervención exigido en el artículo 191 TRLRHL para proceder a la liquidación de dicho ejercicio
como consecuencia de la ausencia de funcionario que desempeñe el puesto de secretaría-
intervención desde el 5 de febrero de 2021.
Se adjunta como Anexo nº 2 el estado de la liquidación del presupuesto de los ejercicios 2017 y
2018 y el avance de 2019 y a continuación se analiza la evolución de la ejecución presupuestaria
tanto por ejercicios como por capítulos de ingresos y gastos.
La evolución en la ejecución del presupuesto de gastos: créditos definitivos, obligaciones
reconocidas netas, porcentaje de ejecución, pagos ordenados, porcentaje de cumplimiento,
obligaciones pendientes de pago y remanentes de crédito en estos ejercicios, ha sido la siguiente.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 28
Cuadro 5. Ejecución presupuestaria de Gastos, ejercicios 2017-2019
PTO
CD
ORN
%
ORN/CD
PAGOS
% PAGOS /ORN
OBLIG. PTE
PAGO
REMANENTE DE
CRÉDITO
2017
7.565.945,78
7.142.288,72
94
6.964.644,31
98
177.644,41
423.657,06
2018
7.661.664,02
7.396.184,59
97
7.050.136,01
95
346.048,58
265.479,43
2019
7.557.414,05
7.065.952,07
93
7.006.458,12
99
59.493,95
491.461,98
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada durante la fiscalización
En el periodo analizado se ha producido un elevado grado de ejecución del presupuesto de gastos,
oscilando el grado de ejecución, que refleja las obligaciones reconocidas respecto a los créditos
definitivos, entre el 93 y el 97 %.
Respecto al grado de cumplimiento que refleja los pagos realizados en relación con las obligaciones
reconocidas, los valores oscilaron entre un 95 y un 99 % en los ejercicios 2017-2019. Del análisis
de la información de ejecución presupuestaria se deduce que la Mancomunidad atiende a sus
obligaciones de pago puntualmente. Sin embargo, el tesorero de la Mancomunidad no ha elaborado
en el periodo fiscalizado los informes sobre el incumplimiento de los plazos previstos en la Ley
15/2015, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas
de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, para el pago de las obligaciones de
cada entidad local.
La ejecución del presupuesto en los ejercicios 2017-2019, si bien fue muy alta en términos globales,
varió de forma considerable de unos capítulos a otros: los capítulos con mayor porcentaje de
ejecución fueron el 1, 2, 4 y 8. Por contraposición, los capítulos 3 y 6 se ejecutaron en menor
porcentaje.
Además, hay que señalar en relación con la ejecución del presupuesto de gastos, que en los tres
ejercicios fiscalizados se aprueban por la Junta General de la Mancomunidad reconocimientos
extrajudiciales de créditos. El importe de los gastos aprobados a través de este procedimiento no
es significativo (ascendió a 6.740,38 euros en 2017, 14.637,22 euros en 2018, y 34.005,89 euros
en 2019) y las causas de no haber haber seguido la tramitación ordinaria son retrasos en la
presentación de las facturas que proceden en su totalidad de ejercicios anteriores.
Por su parte la ejecución del presupuesto de ingresos para los ejercicios 2017-2019 es la que se
refleja en el siguiente cuadro: previsiones definitivas, derechos reconocidos netos, grado de
ejecución, recaudación neta, grado de cumplimiento, derechos pendientes de cobro y exceso o
defecto entre los derechos reconocidos netos y las previsiones definitivas.
Cuadro 6. Ejecución presupuestaria de Ingresos, ejercicios 2017-2019
PTO
PD
DRN
%
DRN/PD
RECAUDACIÓN
% RECAD.
/DRN
DCHOS PTES
DE COBRO
EXCESO/DEFECTO
PREVISIÓN
2017
7.571.945,78
7.250.748,50
96
6.779.336,98
93
471.411,52
321.197,28
2018
7.667.664,02
7.193.247,43
94
6.597.481,09
92
595.766,34
474.416,59
2019
7.563.414,05
7.344.855,51
97
7.013.908,47
95
330.947,04
218.558,54
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada durante la fiscalización
Respecto al grado de ejecución en el presupuesto de ingresos, se han reconocido derechos por
valores que oscilan entre un 94 y el 97 %, de los previstos definitivamente.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 29
Por lo que respecta a los tres ejercicios que constituyen el ámbito temporal de fiscalización hay que
destacar los siguientes aspectos:
Los derechos reconocidos en el capítulo 3, tasas y precios públicos, superaron las
previsiones definitivas, produciéndose una recaudación de alrededor del 90 % de los
derechos reconocidos netos.
El capítulo con menos grado de ejecución fue el 5, ingresos patrimoniales, que recoge el
canon a satisfacer por la concesionaria del servicio de gestión de los residuos de
construcción y demolición. Se reconocieron derechos por el 52 % de las previsiones
definitivas en 2017 y por el 25 % en 2018, sin que los mismos se hayan recaudado en
ninguno de los dos ejercicios. En 2019 no se reconocen derechos en este capítulo. Todo ello
es consecuencia de la apertura del concurso voluntario de la concesionaria el 14 de junio de
2017 y del cese de su actividad el 20 de mayo de 2018.
Igualmente cabe destacar el bajo porcentaje de recaudación de los derechos reconocidos
en el capítulo 8, activos financieros, que recoge los préstamos reintegrables del personal de
la Mancomunidad. En los tres ejercicios fiscalizados el porcentaje de recaudación se sitúa
en torno al 50 % de los derechos reconocidos.
Respecto a los derechos pendientes de cobro, alrededor del 70 % del total en los ejercicios
2017, 2018 y 2019 corresponden al capítulo 4, transferencias corrientes. Y recoge las
aportaciones pendientes de pago por parte de los Ayuntamientos mancomunados.
En el siguiente cuadro se muestra la evolución de las obligaciones reconocidas netas y de los
derechos reconocidos por capítulos y su ponderación respecto al total en los tres ejercicios
objeto de fiscalización tal y como resulta de las liquidaciones de los ejercicios 2017 y 2018 y de
la información facilitada por la entidad respecto a la ejecución del ejercicio 2019.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 30
Cuadro 7. Ejecución presupuestaria por capítulos, ejercicios 2017-2019
2017
2018
2019
CAPÍTULO
ORN
%
ORN
%
ORN
%
1. Gastos de Personal
4.553.625,72
63,76
4.812.012,90
65,06
4.855.976,04
68,73
2. Gastos en Bienes Corrientes y Servicios
2.490.963,52
34,88
2.484.671,37
33,59
2.121.271,36
30,02
3. Gastos Financieros
910,12
0,01
3.013,06
0,04
2.154,06
0,03
4. Transferencias corrientes
56.697,05
0,79
56.563,69
0,77
56.550,61
0,80
TOTAL OPERACIONES CORRIENTES
7.102.196,41
99,44
7.356.261,02
99,46
7.035.952,07
99,58
6. Inversiones Reales
10.092,31
0,14
9.923,57
0,13
0,00
0,00
7. Transferencias de capital
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
TOTAL OPERACIONES DE CAPITAL
10.092,31
0,14
9.923,57
0,13
0,00
0,00
8. Activos financieros
30.000,00
0,42
30.000,00
0,41
30.000,00
0,42
9. Pasivos Financieros
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
TOTAL OPERACIONES FINANCIERAS
30.000,00
0,42
30.000,00
0,41
30.000,00
0,42
TOTAL PRESUPUESTO DE GASTOS
7.142.288,72
100,00
7.396.184,59
100,00
7.065.952,07
100,00
2017
2018
2019
CAPÍTULO
DRN
%
DRN
%
DRN
%
1. Impuestos directos
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2. Impuestos indirectos
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
3. Tasas y otros ingresos
1.185.759,45
16,35
1.128.430,85
15,69
1.210.120,84
16,48
4. Transferencias corrientes
5.993.105,87
82,66
6.020.606,72
83,70
5.912.379,03
80,49
5. Ingresos patrimoniales
27.384,38
0,38
13.112,98
0,18
0,00
0,00
TOTAL OPERACIONES CORRIENTES
7.206.249,70
99,39
7.162.150,55
99,57
7.122.499,87
96,97
6. Enajenación de inversiones reales
14.498,80
0,20
1.096,88
0,01
2.155,64
0,03
7. Transferencias de capital
0,00
0,00
0,00
0,00
190.200,00
2,59
TOTAL OPERACIONES DE CAPITAL
14.498,80
0,20
1.096,88
0,01
192.355,64
2,62
8. Activos Financieros
30.000,00
0,41
30.000,00
0,42
30.000,00
0,41
9. Pasivos financieros
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
TOTAL OPERACIONES FINANCIERAS
30.000,00
0,41
30.000,00
0,42
30.000,00
0,41
TOTAL PRESUPUESTO DE GASTOS
7.250.748,50
100,00
7.193.247,43
100,00
7.344.855,51
100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de las liquidaciones de los presupuestos de los ejercicios 2017 y 2018 y el avance del ejercicio 2019
Del cuadro anterior se desprende que tanto los derechos como las obligaciones reconocidas netas
se mantuvieron en unas cifras muy similares en los ejercicios 2017 y 2018, con la excepción de las
obligaciones reconocidas del capítulo uno -Gastos de personal- que aumentan en 258.387,20 euros
en el ejercicio 2018, lo que se debe fundamentalmente al incremento de las retribuciones del
personal al servicio del sector público contemplado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado
de dicho ejercicio (1,75 %), al incremento de personal temporal contratado por la Mancomunidad
para cubrir bajas por incapacidad laboral y refuerzo de los servicios a petición de los ayuntamientos,
así como el número de horas extras y al premio a la constancia de los trabajadores que llevan más
de veinte años al servicio de la entidad, al premio a la jubilación y a la aportación al plan de
pensiones, en los términos establecidos en el convenio colectivo vigente.
Los gastos de personal son los de mayor relevancia en todos los ejercicios fiscalizados, suponen
alrededor del 70 % del total de las obligaciones reconocidas, seguidos de los gastos en bienes
corrientes y servicios, que representan alrededor del 30 % del total.
Respecto a los ingresos, alrededor del 80 % de los derechos reconocidos provienen de aportaciones
de los municipios mancomunados, siendo los segundos en relevancia, con un 16 %, los
provenientes del capítulo 3, precios públicos y otros ingresos.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 31
La evolución del resultado presupuestario de la Mancomunidad fue la siguiente:
Cuadro 8. Evolución del resultado presupuestario, ejercicios 2017-2019
RESULTADO PRESUPUESTARIO
2017
2018
2019
a. Operaciones corrientes
104.053,29
(194.110,47)
86.547,80
b. Operaciones de capital
4.406,49
(8.826,69)
192.355,64
1. Total operaciones no financieras
108.459,78
(202.937,16)
278.903,44
c. Activos financieros
0,00
0,00
0,00
d. Pasivos financieros
0,00
0,00
0,00
2. Total operaciones financieras
0,00
0,00
0,00
I. (1+2) RESULTADO PRESUPUESTARIO DEL
EJERCICIO
108.459,78
(202.937,16)
278.903,44
AJUSTES:
3. Créditos gastados financiados con remanente de
tesorería para gastos generales
21.922,42
0,00
No disponible
4. Desviaciones de financiación negativas del
ejercicio
0,00
0,00
No disponible
5. Desviaciones de financiación positivas del
ejercicio
0,00
0,00
No disponible
II. (3+4-5) TOTAL AJUSTES
21.922,42
0,00
-
(I+II) RESULTADO PRESUPUESTARIO
AJUSTADO
130.382,20
(202.937,16)
-
Fuente: Elaboración propia a partir de las liquidaciones de los presupuestos de los ejercicios 2017 y 2018
y el avance del ejercicio 2019
La Mancomunidad cuenta con un resultado presupuestario positivo en el ejercicio 2017 por importe
de 130.382,20 euros. En el ejercicio 2018, sin embargo, se ve reducido hasta alcanzar un resultado
negativo de 202.937,16 euros.
El resultado presupuestario negativo de 2018, por importe de 202.937,16 euros, tiene su origen en
2016, ejercicio en que el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra realizó una aportación a la
Mancomunidad superior en 213.082,12 euros a la que le correspondía según lo establecido en los
estudios del coste de los servicios aprobados por la Mancomunidad, sin que se tramitara ningún
expediente para la regularización de esta situación hasta 2018, en que se aprueba la devolución del
exceso aportado en 2016, lo que produce una minoración de los derechos reconocidos netos por
este importe, afectando tanto al resultado presupuestario como a la estabilidad de este ejercicio, a
la que posteriormente se aludirá. Esta circunstancia se ha puesto de manifiesto en los informes de
intervención de la liquidación del ejercicio 2018 y de análisis de la estabilidad presupuestaria.
Respecto al ejercicio 2019, al no estar aprobada la liquidación del presupuesto de dicho ejercicio,
únicamente puede señalarse el resultado presupuestario provisional que resulta de los listados de
ejecución aportados por la entidad, pero no el resto de las magnitudes necesarias para conocer el
resultado presupuestario ajustado del ejercicio. El resultado presupuestario provisional de 2019 es
positivo por importe de 278.903,44 euros.
Este incremento se debe al superávit de operaciones corrientes motivado fundamentalmente por la
disminución de las obligaciones reconocidas en 2019 en el capítulo 2, gastos en bienes corrientes
y servicios, que disminuye en 363.400,01 euros. Igualmente es positivo el resultado de las
operaciones de capital como consecuencia de que no se ejecutan en este ejercicio las inversiones
financiadas con transferencias de capital del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 32
El remanente de tesorería refleja la situación de liquidez de la entidad al cierre del ejercicio
disponible para financiar gastos, resultando un indicador muy importante para valorar la solvencia
financiera a corto plazo de la Entidad local.
En el siguiente cuadro se muestra la evolución del remanente de tesorería de la entidad:
Cuadro 9. Evolución del remanente de tesorería, ejercicios 2017-2019
REMANENTE DE TESORERÍA
2017
2018
1. (+) Fondos líquidos
726.928,35
359.228,62
2. (+) Derechos pendientes de cobro
2.072.101,52
2.355.181,76
a. (+) del Presupuesto corriente
471.411,52
595.766,34
b. (+) de Presupuestos cerrados
1.586.789,73
1.748.039,38
c. (+) de operaciones no presupuestarias
13.900,27
11.376,04
3. (-) Obligaciones pendientes de pago
2.147.526,58
2.364.228,06
a. (+) del Presupuesto corriente
177.644,41
346.048,58
b. (+) de Presupuestos cerrados
414.094,39
485.556,62
c. (+) de operaciones no presupuestarias
1.555.787,78
1.532.622,86
4. (+) Partidas pendientes de aplicación
(157.168,72)
(59.584,91)
a. (-) cobros realizados pendientes de aplicación definitiva
252.590,38
155.229,70
b. (+) pagos realizados pendientes de aplicación definitiva
95.421,66
95.644,79
I. (1 + 2 - 3 + 4) Remanente de tesorería total
494.334,57
290.597,41
II. Saldos de dudoso cobro
12.835,55
21.828,80
III. Exceso de financiación afectada
0,00
0,00
IV. (I - II - III) Remanente de tesorería para gastos
generales
481.499,02
268.768,61
Fuente: Elaboración propia a partir de las liquidaciones de los presupuestos de los ejercicios 2017 y 2018
El remanente de tesorería para gastos generales ascendió a 481.499,02 euros en 2017 y a
268.768,61 euros en 2018. Si bien el remanente es positivo en ambos ejercicios, su importe ha
descendido en un 44 % en 2018 respecto al ejercicio precedente, siendo la magnitud que más ha
descendido la correspondiente a los fondos líquidos (en un 51 %). Dicha dismunición es debida, en
su mayoría, a la diferencia entre pagos e ingresos de presupuesto corriente y a las devoluciones de
ingreso realizadas en el ejercicio 2018 al Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra como consecuencia
del exceso de aportación del ejercico 2016.
No obstante, una de las partidas de mayor cuantía que integran esta magnitud son los Derechos
pendientes de cobro, correspondientes, en su mayoría, a aportaciones de los municipios
mancomunados desde el ejercicio 2002. Sin embargo, de acuerdo con la información facilitada por
los correspondientes órganos de control interno de los mismos, existen divergencias entre la
contabilidad de la Mancomunidad y lo recogido en los estados contables estos últimos, a las que se
aludirá en el apartado II.8, sin que las mismas se hayan conciliado.
Igual sucede con las obligaciones pendientes de pago: se contemplan obligaciones pendientes de
pago desde el ejercicio 2009. Hay que destacar, por su elevado importe, las obligaciones pendientes
de pago en la aplicación presupuestaria aportación al Consorcio Central Alcores-Guadalquivir de
Tratamiento de Residuos por importe de 204.191,55 euros en el ejercicio 2014 y por importe de
204.191,53 euros del ejercicio 2015, que no resultan exigibles como consecuencia de la inactividad
de dicha entidad a la que posteriormente se aludirá, por lo que procedería la anulación de las
mismas.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 33
Los derechos pendientes de cobros y las obligaciones pendientes de pago se analizan en el
apartado II.8. Situación Contable.
En relación con esta magnitud, por tanto, hay que destacar que la Mancomunidad debe proceder a
realizar una depuración tanto de los derechos pendientes de cobro y de las obligaciones pendientes
de pago de ejercicios cerrados como de los correspondientes a las operaciones no presupuestarias
y a los cobros y pagos realizados pendientes de aplicación definitiva, para que su importe refleje la
situación real de liquidez de la entidad.
Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Respecto al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, de los informes de intervención
referentes al mismo se desprende que la entidad en el ejercicio 2017, se encontraba en una
situación de superávit, con una capacidad de financiación de 60.443,69 euros, hallándose en la
situación contraria en el ejercicio 2018, alcanzando un déficit presupuestario de 241.700,36 euros.
Como ya hemos señalado en el apartado correspondiente al resultado presupuestario, el déficit del
ejercicio 2018 se justifica en gran medida por una circunstancia excepcional que proviene del
ejercicio 2016, en que no se devolvió al Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra el importe aportado
por éste que excedía del que le correspondía de acuerdo con el coste efectivo de los servicios y su
aplicación a ejercicios sucesivos, disminuyendo por tantos los derechos reconocidos en estos
últimos, en concreto en 2018.
Lo mismo sucede con la regla de gasto: la entidad la cumple en 2017, no siendo así en 2018.
De los estados contables y de los informes de intervención correspondientes a las liquidaciones de
los ejercicios 2017 y 2018 se deduce que la entidad no ha acudido a ninguna operación de
endeudamiento en el periodo fiscalizado, cumpliendo, por tanto, el objetivo de deuda en las
liquidaciones de todos los ejercicios.
Según establece el artículo 21 LOEPYSOF “en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, la Administración incumplidora
formulará un plan económico-financiero que permita en el año en curso y el siguiente el
cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto, con el contenido y alcance previstos en este
artículo”.
No consta en las actas de la Junta General remitidas por la Mancomunidad la aprobación de un
plan económico financiero, por lo que la entidad ha incumplido la obligación exigida por el artículo
anteriormente citado.
Además, hay que señalar que la secretaria interventora, titular del órgano de intervención, no ha
cumplido con las obligaciones de remisión de información establecidas en la Orden HAP/2105/2012,
de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas
en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
II.5 CONTRATACIÓN PÚBLICA
La actividad contractual de la Mancomunidad durante el período fiscalizado se resume en el
siguiente cuadro:
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 34
Cuadro 10. Contratos celebrados por la Mancomunidad en los ejercicios 2017 a 2019
4
2017
2018
2019
Total
Tipo de Contrato
N.º
%
Importe de
adjudicación
%
N.º
%
Importe de
adjudicación
%
N.º
%
Importe de
adjudicación
%
N.
%
Importe de
adjudicación
%
Contratos de
servicios
Procedimiento
abierto
0
0,00
0,00
0,00
0
0,00
0,00
0,00
2
2,67
215.500,00
29,48
2
0,91
215.500,00
12,57
Procedimiento
negociado
0
0,00
0,00
0,00
0
0,00
0,00
0,00
0
0,00
0,00
0,00
0
0,00
0,00
0,00
Contrato
menor
9
32,14
108.676,60
22,55
107
92,24
389.933,06
77,82
66
88,00
431.788,15
59,06
182
83,11
930.397,81
54,28
Contratación
verbal
19
67,86
373.220,21
77,45
9
7,76
111.115,11
22,18
7
9,33
83.787,12
11,46
35
15,98
568.122,44
33,15
Totales
28
100
481.896,81
100
116
100
501.048,17
100
75
100
731.075,27
100
219
100
1.714.020,25
100
Contratos de
suministros
Procedimiento
abierto
0
0,00
0,00
0,00
0
0,00
0,00
0,00
3
9,09
976.136,35
68,50
3
3,09
976.136,35
36,17
Procedimiento
negociado
1
5,00
41.107,26
6,69
0
0,00
0,00
0,00
0
0,00
0,00
0,00
1
1,03
41.107,26
1,52
Contrato
menor
1
5,00
8.699,05
1,41
39
88,64
257.321,82
39,04
26
78,79
264.332,03
18,55
66
68,04
530.352,90
19,65
Contratación
verbal
18
90,00
565.017,10
91,90
5
11,36
401.782,21
60,96
4
12,12
184.547,81
12,95
27
27,84
1.151.347,12
42,66
Totales
20
100
614.823,41
100
44
100
659.104,03
100
33
100
1.425.016,19
100
97
100
2.698.943,63
100
Total
contratos
Procedimiento
abierto
0
0,00
0,00
0,00
0
0,00
0,00
0,00
5
4,62
1.191.636,35
55,27
5
1,58
1.191.636,35
27,00
Procedimiento
negociado
1
2,08
41.107,26
3,75
0
0,00
0,00
0,00
0
0,00
0,00
0,00
1
0,32
41.107,26
0,93
Contrato
menor
10
20,84
117.375,65
10,70
146
91,25
647.254,88
55,79
92
85,19
696.120,18
32,29
248
78,48
1.460.750,71
33,10
Contratación
verbal
37
77,08
938.237,31
85,55
14
8,75
512.897,32
44,21
11
10,19
268.334,93
12,44
62
19,62
1.719.469,56
38,97
Totales
48
100
1.096.720,22
100
160
100
1.160.152,20
100
108
100
2.156.091,46
100
316
100
4.412.963,88
100
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada durante la fiscalización y los datos obrantes en la Plataforma de Contratación del
Sector Público y en la Plataforma de Rendición de Cuentas Locales
De los datos recogidos en el cuadro nº 10 resulta que la Mancomunidad ha acudido de forma
generalizada a la adjudicación directa mediante contratos verbales y menores: el 98,10 % de los
contratos se adjudicó de esta forma, alcanzando su importe de adjudicación el 72,07 % del total.
Solo seis contratos, un 1,9 % del total, se adjudicaron por procedimientos ordinarios: cinco por el
procedimiento abierto y uno por el negociado. Tanto la contratación menor como la contratación
verbal esta última, además, expresamente prohibida por la ley salvo que el contrato tenga carácter
de emergencia son procedimientos que no garantizan la aplicación de los principios de publicidad
y concurrencia, y que, por otra parte, no incorporan las actuaciones preparatorias necesarias para
una correcta definición del contenido contractual.
4
El importe de la contratación verbal se ha obtenido mediante el cálculo del importe sin IVA del total de la facturación de
servicios y suministros sin formalización de contrato previo. El número de contratos se ha calculado estimando que cada
uno de los contratistas de estos servicios y suministros celebraba un contrato anual.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 35
Esta deficiente gestión contractual fue consecuencia de la carencia de los medios y la organización
necesarios para la adecuada planificación de la contratación y para la correcta preparación y
adjudicación de los contratos por los procedimientos legales ordinarios. En el ejercicio 2017 la
práctica totalidad de la contratación de la Mancomunidad se llevó a cabo de forma verbal, a
excepción de un contrato adjudicado por procedimiento negociado y diez menores. Esta situación
fue puesta de manifiesto en el informe de la secretaria interventora de la entidad, de 19 de marzo
de 2018, sobre las necesidades organizativas de la Mancomunidad ante la entrada en vigor de la
LSCP, en que se hace referencia a la imposibilidad de poner en marcha licitaciones como
consecuencia de la “falta de recursos humanos cualificados y con formación administrativa-local en
los servicios generales de la entidad”.
En los ejercicios 2018 y 2019 se observa un avance hacia una mayor regularidad en la contratación:
en 2018 aumentó el número de contratos menores hasta los 146, por un importe de adjudicación
conjunto de 647.254,88 euros, y se redujo correlativamente el recurso a la contratación verbal de
37 contratos con un importe de adjudicación de 938.237,31 euros que constituye un 85,55 % del
total contratado en 2017 a 14 contratos por valor de 512.897,32 euros en 2018 que representa un
44,21 % del total contratado en este ejercicio. En el ejercicio 2019 se adjudicaron cinco contratos
por el procedimiento abierto por un importe de adjudicación conjunto de 1.191.636,35 euros, lo que
representa un 55,27 % del total contratado en ese año, mientras que el número de contratos
menores descendió a 92, por un importe de adjudicación de 696.120,18 euros, un 32,29 % del total
contratado. La contratación verbal se redujo a 11 contratos por importe de 268.334,93 euros, un
12,44 % del total contratado.
Durante el periodo fiscalizado han estado en vigor, sucesivamente, el TRLCSP y la LCSP.
Contratación verbal
La contratación del sector público tiene un carácter marcadamente formal, de donde deriva la
prohibición legal de celebrar contratos verbales, salvo que el contrato tenga carácter de emergencia,
recogida en los artículos 28.1 del TRLCSP y 37.1 de la LCSP. Pese a ello, en el curso de la
fiscalización se han detectado pagos realizados a diversos proveedores que corresponden a
encargos verbales sin la previa tramitación, adjudicación y formalización del contrato
correspondiente. La importancia cuantitativa de este incumplimiento legal es significativa, ya que,
como se ha señalado, el importe de lo contratado verbalmente asciende a un 38,97 % del importe
de adjudicación total durante el periodo fiscalizado.
Para la adecuada comprobación y cuantificación de la contratación verbal celebrada por la
Mancomunidad se han utilizado dos informes emitidos por el coordinador de servicios de la
Mancomunidad en que se reseñaba la existencia de prestadores de servicios y suministros con los
que no existía contrato vigente, los reparos formulados por la intervención en los ejercicios 2017,
2018 y 2019, así como las facturas emitidas por proveedores de servicios y suministros de la
Mancomunidad que no se correspondían con contratos vigentes en el momento de su expedición.
A partir de esta información se ha realizado un cálculo estimado de la contratación verbal celebrada
por la Mancomunidad, sin que el resultado pueda considerarse exhaustivo, dado que únicamente
han sido tenidas en cuenta aquellas facturas respecto de las cuales no existía duda de que
correspondían a servicios y suministros que no eran objeto de un contrato menor o de un contrato
adjudicado por el procedimiento ordinario.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 36
En el cuadro 11 se muestra, de acuerdo con lo anterior, el importe de la contratación verbal en cada
ejercicio, así como el número de contratos celebrados.
5
Cuadro 11. Contratos verbales celebrados por la Mancomunidad en los ejercicios 2017 a
2019
(Euros)
Concepto (categoría)
Tipo de
contrato
N.º
contratistas
2017
Importe
contratación
verbal 2017
N.º
contratistas
2018
Importe
contratación
verbal 2018
N.º
contratistas
2019
Importe
contratación
verbal 2019
N.º total
contratistas
Importe total
contratación
verbal
Abastecimiento de agua
potable
Suministros
1
1.186,18
1
1.745,09
1
3.080,88
1
6.012,15
Desratización y
desinsectación
Servicios
1
546,86
1
586,53
0
0,00
1
1.133,39
Retirada de residuos de
agua con hidrocarburos
Servicios
1
954,00
0
0,00
0
0,00
1
954,00
Seguros
Servicios
2
32.434,48
2
54.241,40
2
43.803,01
2
130.478,88
Servicio de grúas y otros
Servicios
1
1.050,00
0
0,00
0
0,00
1
1.050,00
Servicio de telefonía
Servicios
3
21.141,17
3
21.089,12
2
6.068,79
3
48.299,07
Servicios de reparación y
recambio de vehículos
Servicios
8
281.588,33
0
0,00
0
0,00
8
281.588,33
Suministro de combustible
Suministros
2
353.187,55
2
376.574,58
2
140.261,45
2
870.023,57
Suministro de
contenedores
Suministros
1
6.250,00
0
0,00
0
0,00
1
6.250,00
Suministro de elementos
del sistema eléctrico de
vehículos
Suministros
1
2.386,25
0
0,00
0
0,00
1
2.386,25
Suministro eléctrico
Suministros
2
24.255,68
2
23.462,54
1
41.205,49
2
88.923,70
Suministro y reparación de
neumáticos
Suministros
2
53.178,01
0
0,00
0
0,00
2
53.178,01
Suministros para limpieza
viaria
Suministros
2
19.298,92
0
0,00
0
0,00
2
19.298,92
Suministros taller
Suministros
7
110.209,60
0
0,00
0
0,00
7
110.209,60
Vigilancia y seguridad
Servicios
3
35.505,38
3
35.198,06
3
33.915,32
3
104.618,76
Total contratos de Servicios
19
373.220,21
9
111.115,11
7
83.787,12
19
568.122,44
Total contratos de Suministros
18
565.017,10
5
401.782,21
4
184.547,81
18
1.151.347,12
Total
37
938.237,31
14
512.897,32
11
268.334,93
37
1.719.469,56
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada durante la fiscalización
Contratación menor
Se consideran contratos menores los contratos de valor estimado inferior al fijado en la Ley para
cada tipo contractual. En el caso de los contratos de suministros y servicios los únicos celebrados
por la Mancomunidad en el período 2017-2018, el umbral de la contratación menor estaba situado
5
El importe de la contratación verbal se ha obtenido mediante el cálculo del importe sin IVA del total de la facturación de
servicios y suministros sin formalización de contrato previo. El número de contratos se ha ca lculado estimando que cada
uno de los contratistas de estos servicios y suministros celebraba un contrato anual.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 37
en 18.000 euros durante la vigencia del TRLCSP (artículo 138.3), pero se redujo a 15.000 euros
con la entrada en vigor de la LCSP (artículo 118.1)
Los contratos menores pueden adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de
obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación (artículos
138.3 del TRLCSP y 131.3 de la LCSP), por lo que legalmente no se exige la promoción de una
mínima concurrencia competitiva ni tampoco publicidad. Suponen una excepción a los principios
que rigen la contratación pública, por lo que su utilización debe regirse por un criterio restrictivo,
evitando el fraccionamiento de su objeto con la finalidad de disminuir la cuantía y eludir así los
requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan (artículos
86.2 del TRLCSP y 99.2 de la LCSP).
La tramitación del expediente contractual en los contratos menores se reduce a la aprobación del
gasto y a la incorporación al mismo de la factura correspondiente (artículos 111.1 del TRLCSP y
118.3 de la LCSP), así como, en los contratos sujetos a la LCSP, a la justificación de que no se está
alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de las reglas generales de la contratación
6
. Por ello, la utilización de la figura del contrato menor aporta en todo
caso menores garantías que los procedimientos generales de contratación en cuanto a la adecuada
preparación y definición del contenido contractual, al no requerir la elaboración de pliegos de
cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas ni la redacción de un documento de
formalización; ello conlleva un menor grado de control por parte de la Administración sobre la
ejecución de las prestaciones objeto del contrato y el consiguiente riesgo desde el punto de vista
de una buena gestión pública.
La contratación directa a través de la figura del contrato menor ha sido utilizada de forma
generalizada por la Mancomunidad durante el periodo fiscalizado: el 78,48 % de sus contratos se
adjudicaron a través de este procedimiento, alcanzando su importe de adjudicación el 33,10 % del
total contratado.
En la fiscalización se ha detectado la utilización de la figura del contrato menor para adjudicar de
forma separada el desarrollo de actuaciones de carácter necesario, reiterado y previsible, o la
realización de prestaciones de naturaleza similar que respondían a un fin único, y cuya adjudicación,
por otra parte, recayó, en ocasiones, en el mismo contratista.
Una planificación más racional de las necesidades y de las actuaciones para cubrirlas hubiera
permitido que, en lugar de proceder a la celebración de distintos contratos menores, se hubiera
efectuado una contratación única por el importe conjunto de las prestaciones que constituían un
mismo objeto contractual, con sujeción a las normas generales sobre preparación y a través del
procedimiento ordinario de adjudicación legalmente establecido, utilizando, en su caso, la
posibilidad legal de división del objeto contractual en lotes susceptibles de utilización o
aprovechamiento separado y constitutivos de una unidad funcional, o si así lo exigiera la naturaleza
de las prestaciones.
6
Durante el periodo fiscalizado estuvo en vigor la redacción original del artículo 118 de la LCSP, que es la que se cita en
el texto del informe. Tras la modificación por Real Decreto-Ley 3/2020, de 4 de febrero, la justificación a que se hace
referencia viene exigida por el apartado 2 del mismo artículo 118, a cuyo tenor : En los contratos menores la tramitación
del expediente exigirá la emisión de un informe del órgano de contratación justificando de manera motivada la necesidad
del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales descritos en el apartado
anterior.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 38
A continuación, se hará referencia a los casos más significativos, por su relevancia y volumen.
Cuadro 12. Contratos menores en los que se aprecia fraccionamiento indebido
Contratista
2017
2018
2019
TOTAL
N.º
Importe
adjudicación
N.º
Importe
adjudicación
N.º
Importe
adjudicación
N.º
Importe
adjudicación
Representación y defensa jurídica
3
49.600,00
3
36.300,00
8
30.000,00
14
115.900,00
Colaboración y asistencia técnica en el
asesoramiento jurídico, tramitación procesal y
defensa judicial
1
15.600,00
1
15.600,00
4
15.600,00
6
46.800,00
Representación y defensa judicial en el
Procedimiento O rdinario 333/2016 sobre
resolución de la concesión administrativa p ara la
gestión de RCDs
1
16.000,00
-
-
-
-
1
16.000,00
Representación y defensa en los juicios por la
prórroga forzosa de la concesión del servicio de
tratamiento y eliminación de residuos sólidos
urbanos
1
18.000,00
1
9.000,00
1
6.000,00
3
33.000,00
Representación y defensa jurídica en el orden
social
-
-
1
11.700,00
3
8.400,00
4
20.100,00
Servicios de reparación y recambio de vehículos
1
2.250,00
85
260.615,08
40
240.188,44
126
503.053,52
Suministro y reparación de neumáticos
-
-
4
53.128,09
2
30.000,00
6
83.128,09
Suministro de elementos del s istema eléctrico
de vehículos
-
-
2
15.404,96
1
15.000,00
3
30.404,96
Suministros taller
-
-
22
135.842,67
13
137.716,32
35
273.558,99
Servicios de alquiler de vehículos
-
-
-
-
3
28.200,00
3
28.200,00
Servicio de retirada de cubas de la planta
Alcores
-
-
1
15.000,00
2
30.000,00
3
45.000,00
Suministro de vestuario laboral
-
-
-
-
2
30.000,00
2
30.000,00
Totales
4
51.850,00
117
516.290,80
71
541.104,76
192
1.109.245,56
Fuente: Elaboración propia a partir de documentación Mancomunidad y Plataforma Rendición de Cuentas
Contratos de representación y defensa jurídica
La Mancomunidad celebró durante el período fiscalizado catorce contratos menores cuyo objeto era
la representación y defensa en juicio, por un importe conjunto de 115.900,00 euros. En realidad, la
asistencia jurídica es el objeto único de todos estos contratos, siendo también única la necesidad a
satisfacer a través de ellos, sin perjuicio de que el servicio de representación y defensa pudiera
abarcar distintos procesos judiciales. La adecuada salvaguarda de los principios de concurrencia y
publicidad hubiera exigido la adjudicación de un solo contrato de servicios jurídicos por el plazo de
duración que se estimara pertinente en atención a la naturaleza de las prestaciones y los plazos
máximos legales, a través del procedimiento ordinario de adjudicación legalmente establecido para
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 39
ello, en lugar de fraccionar ese único objeto en catorce contratos menores
7
. La contratación
separada de determinados servicios de representación y defensa en juicio solo podría ampararse
en la especificidad o excepcionalidad propia de ciertos procedimientos jurisdiccionales, que
requiriera una especialización jurídica determinada, lo cual debería justificarse debidamente
conforme a lo establecido en el artículo 118.3
8
de la LCSP.
Para adecuar las prestaciones contractuales a las especialidades de los diferentes litigios que
tuviera que afrontar, sin fraccionar el objeto contractual y con plena garantía de los principios
publicidad y concurrencia, además de la posibilidad de dividir en lotes el objeto contractual, a que
ya se ha hecho referencia, la Mancomunidad podría haber acudido a la figura del contrato de
servicios de prestación sucesiva, que permite contratar un determinado servicio por precios
unitarios, sin que el número total de prestaciones incluidas en el objeto del contrato se defina con
exactitud al tiempo de celebrar este, por estar subordinadas las mismas a las necesidades de la
Administración dentro de un presupuesto máximo (disposiciones adicionales 34ª del TRLCSP y 33ª
de la LCSP).
Los contratos de servicios de representación y defensa en juicio celebrados durante el período
fiscalizado pueden clasificarse en cuatro grupos, cada uno de los cuales se adjudicó a un despacho
de abogados diferente:
a) Contratos anuales para atender con carácter general las necesidades de representación y
defensa ante los órdenes jurisdiccionales contencioso-administrativo y social
La Mancomunidad adjudicó al mismo despacho de abogados de manera reiterada y sin interrupción,
a partir de la Resolución de la Vicepresidencia de la Mancomunidad número 6/2011, de 26 de enero
de 2011, sucesivos contratos menores de servicios de asesoramiento jurídico y defensa en juicio.
Hasta el ejercicio 2018, inclusive, la duración de estos contratos era anual. En los ejercicios 2017 y
2018 se adjudicaron sendos contratos por importe respectivo de 15.600 euros. En el 2019, sin
embargo, en lugar de un contrato anual, se adjudicaron cuatro contratos de duración trimestral cuyo
importe conjunto ascendió también a 15.600 euros.
La práctica de celebrar sucesivos contratos de igual contenido con un mismo adjudicatario equivale
a una prórroga contractual prohibida para los contratos menores por los artículos 23.3 del TRLCSP
y 29.8 de la LCSP.
b) Contrato de servicios para la representación y defensa de la Mancomunidad en el
procedimiento contencioso-administrativo n.º 333/2016, relativo a la resolución de la
concesión administrativa para la gestión de residuos de construcción y demolición.
7
En este mismo sentido se ha pronunciado la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en sus informes 30/2012
y 4/2019, señalando que “la defensa jurídica en juicio de una entidad debe e fectuarse de fo rma conjunta, mediante la
adjudicación de un solo contrato, teniendo en cue nta la cuantía global de todos los juicios que comprenda, si ello fuera
posible, o si no, en atención al plazo de duración de ese s ervicio de defensa legal, para lo cual deben respetarse los
principios de publicidad y libre concurrencia, por lo que se aconseja la celebración de un único contrato de representación
y defensa en juicio y no uno por cada juicio que se celebre.”
8
Durante el periodo fiscalizado estuvo en vigor la redacción original del artículo 118 de la LCSP, que es la que se cita en
el texto del informe. Tras la modificación por Real Decreto-Ley 3/2020, de 4 de febrero, la justificación a que se hace
referencia viene exigida por el apartado 2 del mismo artículo 118, a cuyo tenor: “En los contratos menores la tramitación
del expediente exigirá la emisión de un informe del órgano de contratación justificando de manera motivada la necesidad
del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales descritos en el apartado
anterior.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 40
El contrato fue adjudicado el 7 de febrero de 2017 por importe de 16.000 euros. Su duración se
estableció hasta la terminación del citado procedimiento judicial, “en aplicación a lo dispuesto en el
artículo 303 del TRLCSP”. El apartado 3 del artículo citado establece que “los contratos para la
defensa jurídica y judicial de la Administración tendrán la duración precisa para atender
adecuadamente sus necesidades”. No obstante, en el caso de los contratos menores, su carácter
excepcional respecto de los principios generales de publicidad y concurrencia obliga a una
interpretación restrictiva del citado artículo 303.3, en el sentido de que, en cualquier caso, la
duración del contrato no podrá exceder del plazo máximo de un año establecido en el artículo 23.3
del mismo texto legal. La duración del contrato fiscalizado incumplió este límite, ya que la última
factura tiene fecha de 5 de diciembre de 2018, que es el día en que se dictó la sentencia que puso
fin al litigio a que el contrato venía referido.
c) Contratos de representación y defensa en los juicios por la prórroga forzosa de la concesión
para el tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos
La Mancomunidad adjudicó tres contratos cuyo objeto fue la representación y defensa en juicio en
el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la empresa concesionaria por la prórroga
forzosa de la concesión para el tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos. Los contratos
se adjudicaron por un importe total de 33.000 euros, y tenían por objeto, cada uno de ellos, la
representación y defensa en una instancia jurisdiccional diferente: el primero, adjudicado el 6 de
abril de 2017 por importe de 18.000,00 euros, se refería al procedimiento ordinario incoado a raíz
del recurso contencioso-administrativo; el segundo, adjudicado el 9 de julio de 2018 por 9.000,00
euros, al recurso de apelación; y el tercero, adjudicado el 18 de noviembre de 2019 por 6.000,00
euros, al de casación. El importe conjunto de los tres contratos excede del límite establecido para
los contratos menores. Si, excepcionalmente, hubiera sido legalmente admisible la contratación
separada de los servicios de representación y defensa para un determinado pleito por razón de su
especialidad, siempre que ello se hubiera justificado debidamente en el expediente, la división de
los servicios de representación y defensa relativos a un mismo recurso contencioso-administrativo
en distintos contratos menores para cada instancia, evitando así la aplicación del procedimiento
ordinario de adjudicación, constituye un fraccionamiento indebido, contrario a los artículos 86.2 del
TRLCSP y 99.2 de la LCSP.
d) Contratos de representación y defensa en juicio ante el orden jurisdiccional social
La representación y defensa en juicio ante el orden social se fraccionó en tres contratos distintos
adjudicados por un importe de adjudicación global de 20.100,00 euros. El primero de ellos se
adjudicó el 5 de junio de 2018 por un importe de 11.700 euros y una duración de doce meses; su
objeto era el servicio para la representación, defensa jurídica y asesoramiento a la Mancomunidad
en el procedimiento interpuesto por antiguos trabajadores temporales de la entidad ante el Juzgado
de lo Social n.º 11 de Sevilla, procedimiento despido objetivo individual n.º 260/2018. Al amparo
de este contrato, mediante resolución de 7 de junio de 2019, se encomendó a la misma
adjudicataria, por un importe de 1.800 euros y una duración de doce meses, la representación y
defensa en juicio en relación con la nueva demanda presentada por otros tres antiguos
trabajadores. Esta encomienda implicó una ampliación de la duración del contrato inicial más allá
del límite de un año establecido para los contratos menores en el artículo 29.8 de la LCSP.
Contratos de servicios de reparación y recambio de vehículos
A lo largo del período fiscalizado, la Mancomunidad celebró un total de 126 contratos menores
para la realización de servicios de reparaciones y recambios de los vehículos de su propiedad, por
un importe de adjudicación conjunto de 503.053,52 euros. Todos ellos perseguían una misma
finalidad, consistente en el mantenimiento en condiciones adecuadas de funcionamiento de los
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 41
vehículos que la Mancomunidad necesita para el cumplimiento de sus fines. Se trata, además, de
una necesidad recurrente y previsible en función de la experiencia pasada, el número de vehículos,
su antigüedad y características, por lo que es susceptible de una adecuada planificación, que
permita la contratación conjunta de los servicios necesarios a través de los procedimientos
ordinarios de adjudicación, con plena garantía de los principios de publicidad y concurrencia. Para
ello, la Mancomunidad podía haber acudido, al igual que en el caso de la contratación de los
servicios jurídicos, a la figura del contrato de servicios de prestación sucesiva, que permite
contratar un determinado servicio por precios unitarios, sin que el número total de prestaciones
incluidas en el objeto del contrato se defina con exactitud al tiempo de celebrar este, por estar
subordinadas las mismas a las necesidades de la Administración dentro de un presupuesto
máximo (disposiciones adicionales 34ª del TRLCSP y 33ª de la LCSP).
En el ejercicio 2019 se licitó por el procedimiento ordinario de adjudicación un contrato de servicios
de reparación y mantenimiento de vehículos en talleres externos, que fue adjudicado el 27 de junio
de 2019 por un importe de 195.000 euros, y con una duración de 24 meses, prorrogables por otros
dos períodos sucesivos de doce meses. La adjudicación de este contrato general de reparación y
mantenimiento no puso fin, sin embargo, a la práctica de encomendar determinadas reparaciones
por separado mediante contratos menores. En el ejercicio 2019, con posterioridad a la adjudicación
del contrato indicado, se celebraron doce contratos menores de reparación y repuestos, por un
importe conjunto de 72.584,79 euros; once de ellos, por un importe de 67.584, 79 euros se
adjudicaron a la misma empresa. En el ejercicio 2020 se adjudicaron otros nueve contratos
menores de reparación, por importe de 95.548,92 euros.
En los informes del coordinador de servicios relativos a alguno de estos contratos menores se
justifica su contratación al margen del contrato general de servicios de reparación y mantenimiento
de vehículos en talleres externos a que se ha hecho referencia, en que este tenía por objeto los
chasis de los vehículos, pero no los equipos recolectores, que la entidad consideró que debían ser
reparados por servicios oficiales expresamente indicados por el fabricante. No obstante, la
conveniencia de que la reparación de los equipos se realice por un taller autorizado por el
fabricante no justifica la fragmentación del objeto contractual. Dicha circunstancia, siempre que se
acreditara debidamente en el expediente de forma que no implicara una restricción indebida de la
concurrencia y se justificara su relación con el objeto del contrato, podría haber sido tenida en
cuenta como criterio de valoración de las ofertas en un procedimiento ordinario de adjudicación.
Contratos de suministro y reparación de neumáticos
A lo largo del período fiscalizado, la Mancomunidad celebró un total de 6 contratos menores de
suministro de neumáticos de los vehículos de su propiedad, que incluía la reparación y
mantenimiento de aquellos, por un importe de adjudicación conjunto de 83.128,09 euros,
celebrándose 4 contratos en 2018 por 53.128,09 euros y 2 contratos en 2019 por 30.000 euros.
Todos ellos perseguían una misma finalidad, consistente en el suministro de los neumáticos
necesarios para los vehículos pertenecientes a la flota de la Mancomunidad y su mantenimiento y
reparación. Se trata, además, de una necesidad recurrente y previsible en función de la vida útil
estimada de los neumáticos y del número total de estos, por lo que es susceptible de una adecuada
planificación, que permita la contratación conjunta del suministro a través de los procedimientos
ordinarios de adjudicación, con plena garantía de los principios de publicidad y concurrencia, tal y
como prueba el hecho de que, con posterioridad a la celebración de los dos contratos menores de
2019, el 27 de junio de 2019 se adjudicase un contrato por el procedimiento abierto con este mismo
objeto con un importe de 104.889,01 euros y duración de 24 meses.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 42
Contrato de suministro de elementos del sistema eléctrico de vehículos
En 2018 se celebraron dos contratos con el mismo contratista para el suministro de estos
elementos, para su instalación en los talleres propios de la Mancomunidad, por importe conjunto
de 15.404,96 euros. El primero de ellos se adjudicó el 18 de abril de 2018 y por un período de ocho
meses y medio y el segundo se adjudicó el 14 de noviembre de 2018 con una duración de doce
meses. El 28 de marzo de 2019 se adjudicó un contrato con el mismo objeto por importe de 15.000
euros y una duración de nueve meses. En ambos ejercicios se superó el importe límite de la
contratación menor a lo que debe añadirse que se trata de una necesidad previsible y reiterada en
el tiempo por lo que debería haber sido objeto de contratación conjunta por los procedimientos
ordinarios de adjudicación.
Contrato de suministro de piezas y herramientas necesarias para las reparaciones
realizadas en los talleres de la Mancomunidad
A lo largo del período fiscalizado, la Mancomunidad celebró un total de 35 contratos menores para
la realización de suministro de piezas y herramientas necesarias para las reparaciones realizadas
en los talleres propios de la Mancomunidad, por un importe de adjudicación conjunto de 273.558,99
euros, celebrándose 22 contratos en 2018 por 135.842,67 euros y 13 contratos en 2019 por
137.716,32 euros. Todos ellos perseguían una misma finalidad, consistente en el suministro de los
elementos necesarios para el funcionamiento de los talleres de la Mancomunidad, y prueba de ello
es que en 2020 se encargó a un abogado la redacción de los pliegos de un contrato mayor que
habría de englobar el suministro de los elementos incluidos en los contratos referidos. Se trata,
además, de una necesidad recurrente y previsible en función de la experiencia pasada y las
funciones habitualmente desarrolladas en el taller, por lo que es susceptible de una adecuada
planificación, que permita la contratación conjunta de los suministros necesarios a través de los
procedimientos ordinarios de adjudicación, con plena garantía de los principios de publicidad y
concurrencia. Para ello, la Mancomunidad podía haber acudido a la figura del contrato de
suministros de prestación sucesiva, que permite contratar un determinado suministro por precios
unitarios, sin que el número total de prestaciones incluidas en el objeto del contrato se defina con
exactitud al tiempo de celebrar este, por estar subordinadas las mismas a las necesidades de la
Administración dentro de un presupuesto máximo (disposiciones adicionales 34ª del TRLCSP y
33ª de la LCSP).
Contratos de arrendamiento de vehículos
La Mancomunidad celebró en el ejercicio 2019 tres contratos menores con la misma empresa para
el arrendamiento de vehículos por un importe conjunto de 28.200 euros. Dos de ellos tenían por
objeto el “alquiler de furgoneta con cabina simple abatible”, y el otro, el “alquiler de vehículo
compactador carga superior”. La duración de todos ellos era de doce meses. La necesidad de
disponer de estos vehículos era perfectamente previsible, por lo que debería haber sido objeto de
un único contrato adjudicado por los procedimientos ordinarios previstos en la ley en garantía de
los principios de publicidad y concurrencia.
Contrato de servicio de retirada de cubas de la planta Alcores
En 2018 se contrató el servicio por importe de 15.000 euros y por un período de once meses y
medio. En 2019 se adjudicaron dos contratos con el mismo objeto e importe: uno de ellos con una
duración de doce meses, y el otro de trece días. Se trata de una necesidad previsible y reiterada
en el tiempo, que debería haber sido objeto de contratación conjunta por los procedimientos
ordinarios de adjudicación. Por otra parte, no resulta justificado el importe del tercero de los
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 43
contratos mencionados, que es el mismo que los otros dos, aunque su duración es de solo quince
días.
Contrato de suministro de vestuario laboral
En 2019 se adjudicaron dos contratos de suministro de vestuario laboral, por igual importe de
15.000 euros. Al igual que lo indicado en los subepígrafes anteriores, se trata de prestaciones
perfectamente previsibles, que deberían haber sido contratadas de forma conjunta a través de los
procedimientos ordinarios de adjudicación.
Contratos adjudicados por los procedimientos ordinarios legalmente establecidos
Durante el período fiscalizado se formalizaron seis contratos a través de los procedimientos
ordinarios de adjudicación legalmente establecidos: uno por el procedimiento negociado sin
publicidad y cinco por el procedimiento abierto.
En el ejercicio 2017 se adjudicó un contrato de suministro de vestuario laboral por importe de
41.107,26 euros, por el procedimiento negociado sin publicidad por razón de la cuantía
contemplado en el TRLCSP entonces vigente. El contrato se formalizó el 13 de junio de 2017 y
tenía una duración de dos años. En el ejercicio 2019 se fraccionó el suministro en los dos contratos
menores referidos en el subepígrafe II.5.2.8, en lugar de licitar un nuevo contrato por el
procedimiento abierto simplificado a través de los trámites reducidos previstos en el artículo 159.6
de la LCSP, según la cuantía del contrato anterior.
En el ejercicio 2019 se licitaron cinco contratos por el procedimiento abierto tres de suministros y
dos de servicios a través de la Plataforma de Contratación del Sector Público, por un importe de
adjudicación total de 1.191.636,35 euros, según el siguiente detalle:
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 44
Cuadro 13. Contratos adjudicados a través de procedimientos ordinarios
Tipo de contrato
Objeto del contrato
Importeadjudicación
(sin I.V.A)
Fechaformalización
Duración
(meses)
Suministros
Suministro mediante arrendamiento (renting) de
una barredora autopropulsada para el servicio
de limpieza viaria en el municipio de Alcalá de
Guadaíra
119.181,22
11/07/2019
60
Suministros
Suministro de combustible de automoción para
abastecer la flota de vehículos y máquinas de la
Mancomunidad Los Alcores (2019-2020)
752.066,12
12/07/2019
24
Servicios
Servicios de reparación y mantenimiento en
talleres externos de los chasis de la flota de
vehículos de la Mancomunidad Los Alcores
(2019-2020)
195.000,00
11/07/2019
24
Suministros
Suministro y reparación de neumáticos de la
flota de vehículos de la Mancomunidad Los
Alcores (2019-2020)
104.889,01
11/07/2019
24
Servicios
Servicio de telefonía fija, telefonía móvil y
servicio de datos e internet para la
Mancomunidad Los Alcores (2019-2020)
20.500,00
11/07/2019
24
Totalcontratos mayores
1.191.636,35
Fuente: Plataforma de Contratación del Estado
En estos cinco procedimientos abiertos se siguió la tramitación de urgencia prevista en el artículo
119 de la LCSP, que supone un notable acortamiento de los plazos y que, en consecuencia, puede
tener un efecto restrictivo sobre la concurrencia, al disponer los licitadores de un menor plazo para
el estudio de los pliegos y, por lo tanto, para la preparación de las correspondientes ofertas. De
ahí que la Ley circunscriba a tramitación de urgencia a los contratos cuya celebración responda a
una necesidad inaplazable o cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés
público”, debiendo el órgano de contratación motivar debidamente la declaración de urgencia. La
motivación invocada por la entidad para la tramitación de urgencia de los procedimientos citados
no fue conforme a la regulación legal, al consistir en la misma descripción de la necesidad a
satisfacer o venir referida a la necesidad de adecuar la prestación de los servicios y suministros a
la legislación contractual. La gestión contractual de la Mancomunidad ya era irregular con arreglo
a la legislación anterior a la LCSP, por lo que la entrada en vigor de este nuevo texto legislativo no
podía servir para justificar la urgencia de licitaciones que deberían haberse tramitado ya en
ejercicios anteriores. Por otra parte, la LCSP no entró en vigor hasta pasados cuatro meses desde
su publicación en el BOE, tiempo suficiente para que la Mancomunidad hubiera planificado las
actuaciones necesarias para adaptar sus procedimientos de contratación a las novedades
normativas introducidas por la nueva legislación.
II.6 GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS
En el presente apartado se exponen los resultados de la fiscalización de la planificación y
organización de los recursos humanos en la entidad, así como los procedimientos de selección del
personal a contratar, prestando especial atención a los conflictos judiciales que esta selección de
trabajadores ha ocasionado.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 45
Planificación y organización del personal. El convenio colectivo. Las retribuciones del
personal.
La ordenación de personal por parte de las entidades públicas debe llevarse a cabo con la adecuada
planificación y organización previa que contribuya a la consecución de la eficacia en la prestación
de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante
la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y
movilidad.
Las Administraciones Públicas deben estructurar su organización a través de relaciones de puestos
de trabajo (en adelante, RPT) u otros instrumentos organizativos similares que comprendan, al
menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o
escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones
complementarias. Dichos instrumentos serán públicos, según establece el artículo 90.2 de la LRBRL
y, por remisión de éste, el artículo 74 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público,
aprobado por Real Decreto 5/2015, de 30 de octubre (en adelante, EBEP).
No obstante lo anterior, la Mancomunidad no ha aprobado ninguna RPT en que se plasme la
organización del personal de acuerdo con las necesidades del servicio, la determinación de los
requisitos necesarios para cada puesto de trabajo, las funciones a desarrollar y las demás
características en cada puesto. Tampoco dispone de un organigrama que garantice una
organización jerárquica, funcional o administrativa.
Para la ordenación del personal a contratar, la Mancomunidad aprobó, junto al presupuesto de 2013,
la plantilla de personal que, de acuerdo con el artículo 90.2 de la LRBRL, debe aprobarse
anualmente con cada presupuesto y comprender todos los puestos de trabajo dotados
presupuestariamente para cada ejercicio reservados a funcionarios, personal laboral y personal
eventual, así como el anexo de personal en que se recogen las retribuciones atribuidas a estos
puestos de trabajo. Sin embargo, desde el ejercicio 2013 hasta 2019, los presupuestos han sido
prorrogados sin que se llevase a cabo la aprobación de una nueva plantilla cada año o una
modificación de la vigente, con la única actualización de la tabla salarial incluida en el anexo de
personal a través de la prórroga del presupuesto en el ejercicio 2016.
En el transcurso de estos años, la plantilla se incrementó desde 85 plazas de trabajo en la plantilla
de 2013 a 132 plazas de trabajo en la de 2020.
En definitiva, desde el ejercicio 2014 y hasta la aprobación de la nueva plantilla en los Presupuestos
de 2020, la contratación de personal se llevó a cabo con una plantilla desactualizada que no preveía
y dotaba correctamente las plazas de trabajo efectivamente cubiertas en estos ejercicios, ni hacía
constar las alteraciones producidas por los ceses de contratos o las nuevas contrataciones y no
reflejaba, por tanto, las verdaderas necesidades de los recursos humanos de la Mancomunidad.
Respecto a la cualificación de los trabajadores fijos, el Informe de la Intervención de 4 de octubre
de 2018 señalaba que no se adecuaba a las verdaderas necesidades de la entidad y que se
producía una falta de cualificación profesional de los recursos humanos de la Mancomunidad, sobre
todo, en las categorías profesionales de conductores, inspectores, mecánicos para el taller y altos
cargos (no existe Encargado General ni Supervisor de Servicios), con el perjuicio y riesgo que ello
conlleva para el servicio público prestado por la entidad.
La plantilla de 2013, vigente en el periodo fiscalizado, cuenta únicamente con dos puestos de trabajo
para funcionarios, que son el de secretaría-intervención y el de tesorería, reservándose el resto de
las plazas al personal laboral, lo que contraviene lo establecido en el artículo 92.2 LRBRL, de
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 46
acuerdo con el cual, con carácter general, los puestos de trabajo en la Administración local y sus
Organismos Autónomos serán desempeñados por personal funcionario”, y en el artículo 92.3, que
atribuye “exclusivamente a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración local el
ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las
potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales".
El puesto de secretaría-intervención ha sido desempeñado con nombramiento definitivo desde el
17 de julio de 2001 por una funcionaria de administración local con habilitación de carácter nacional
de la subescala de secretaría-intervención, si bien la titular del puesto se encuentra en situación de
incapacidad temporal desde enero de 2019. A partir de ese momento, la plaza ha estado cubierta
puntualmente por el Servicio de Asistencia Técnica de la Diputación Provincial de Sevilla, del 23 de
abril de 2019 al 30 de junio de 2019; en acumulación, por una funcionaria de 3 de octubre de 2019
al 20 de febrero de 2020; nuevamente por el Servicio de Asistencia de la Diputación, del 13 de
marzo de 2020 al 27 de octubre de 2020, y de nuevo con una secretaria Interventora en
acumulación, desde el 27 de octubre de 2020 hasta 5 de febrero de 2021, fecha en la que presenta
baja por incapacidad laboral temporal. El 16 de abril de 2021, el INSS comunicó la denegación de
la incapacidad permanente a la secretaria titular y su consiguiente recuperación. Cuando se
incorporó, disfrutó las vacaciones de 2019 y comunicó a la Mancomunidad una nueva incapacidad
laboral temporal. A finales de junio de 2021 se ha nombrado por acumulación un secretario
interventor.
Entre unos nombramientos y otros ha habido períodos de tiempo en los que el puesto no ha sido
desempeñado por funcionario alguno, dificultando la realización de tareas necesarias para el normal
funcionamiento de la Mancomunidad asignadas al puesto de secretaría-intervención, como el pago
de las nóminas o la adjudicación de contratos.
El puesto de tesorería está cubierto mediante acumulación por el interventor del Ayuntamiento de
Alcalá de Guadaíra desde su nombramiento por Resolución de la Presidencia de la Mancomunidad
de 31 de agosto de 2006.
El personal laboral es clasificado en dos grupos diferenciados, el Grupo Administración y el Grupo
Producción. Desde que el Director de la Mancomunidad cesó en 2014, la Mancomunidad no ha
designado un responsable de la coordinación de las distintas áreas de responsabilidad tanto en el
Grupo Administración como en el Grupo Técnico-Producción, siendo asumidas en la práctica las
funciones directivas por un coordinador de servicio responsable del área de producción sin que
mediara nombramiento.
El Grupo Administración está constituido actualmente por seis trabajadores, cada uno responsable
de un área de gestión concreta; una técnico superior de contabilidad, un técnico medio responsable
de contratos, una auxiliar administrativa responsable de recursos humanos, un auxiliar
administrativo responsable de registro y tramitación, y una auxiliar administrativa responsable de
administración-secretaría, además del mencionado coordinador de servicios.
Por su parte, el Grupo Técnico-Producción, integrado por 69 efectivos en la plantilla de 2013 y 86
en la plantilla de 2020, se estructura en inspector de servicios, inspector especialista, jefe de
servicios, oficial 1º conductor, oficial 1º mantenimiento, taller y lavado, oficial de vehículos ligeros,
operario especialista y supervisor de servicios.
En relación con las retribuciones de su personal, la Mancomunidad ha aprobado durante el período
fiscalizado unas tablas salariales en las que se recoge las retribuciones por categorías
profesionales, adaptando las mismas a los incrementos retributivos fijados anualmente por las
Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 47
En la medida en que toda la plantilla, a excepción de dos puestos para personal funcionario
(habilitados nacionales), mantiene una relación laboral con la Mancomunidad, el Convenio Colectivo
constituye el documento de referencia.
La relación de conceptos y pluses que pueden integrar la nómina viene determinada por el artículo
23 del Convenio Colectivo que distingue entre retribuciones básicas (salario base y trienios);
complementos salariales (complemento de destino, complemento específico, complemento de
productividad, plus de nocturnidad, plus de disponibilidad parcial, plus siete de siete, dietas,
indemnizaciones por desplazamiento, plus de coordinación, plus de dedicación por mayor
producción y superior categoría) y gratificaciones extraordinarias (pagas extraordinarias y horas
extras).
En el mismo artículo del Convenio Colectivo se definen los conceptos salariales, indicando las
categorías profesionales y los condicionantes que dan lugar al derecho a su percepción
Del análisis de estos documentos cabe concluir, en primer lugar, que se recoge el complemento de
productividad de forma general, fija y periódica para cada categoría profesional sin tener en cuenta
el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que el trabajador
desempeña su trabajo, lo que supone la desnaturalización de este complemento retributivo como
consecuencia de la asignación del mismo por el mero hecho del desempeño ordinario de un puesto
de trabajo.
Además, con cargo al complemento de productividad se retribuye incorrectamente el puesto de
tesorería desempeñado por acumulación ya que, según lo establecido en el artículo 50.3 del Real
Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de
Administración Local con habilitación de carácter nacional, dicho desempeño dará derecho a la
percepción de una gratificación -no productividad- a cargo de la Entidad Local en la que ejerce las
funciones acumuladas.
Selección y contratación del personal. Conflictividad laboral
a) Evolución del procedimiento de selección y contratación del personal
En materia de selección de personal, el artículo 91.2 LRBRL dispone que las Administraciones
Públicas deben seleccionar su personal, sea funcionario o laboral, fijo o temporal, de acuerdo con
su oferta de empleo público, mediante convocatoria pública y a través de los sistemas de concurso,
oposición o concurso-oposición libre, en los que se garanticen, en todo caso, los principios
constitucionales de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.
La Mancomunidad desarrolla esta materia en el Convenio Colectivo actualmente en vigor y que fue
publicado en el Boletín Oficial de la Provincia (BOP) de Sevilla el 9 de septiembre de 2009 en sus
artículos 12 y siguientes en que se distingue la contratación de trabajadores permanentes y
temporales.
La contratación de trabajadores para la cobertura de necesidades permanentes de la entidad se
rige por los artículos 12 a 14 del Convenio, que establece la necesidad de convocatoria pública y el
seguimiento de un sistema de concurso-oposición con arreglo a las bases fijadas en la convocatoria,
si bien no consta que, durante el periodo fiscalizado, se haya seguido el procedimiento fijado para
la cobertura de necesidades permanentes de personal habiéndose realizado únicamente
contrataciones temporales.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 48
La cobertura de necesidades temporales de personal se regula en los artículos 15 y siguientes
estableciendo la contratación a través de una bolsa de trabajadores propia integrada
preferentemente por personal que ya había trabajado para la Mancomunidad. Para ello contaba con
un registro informático en que constaban tanto aquellos trabajadores que ya estuvieron contratados
menos de doce meses en los últimos dieciocho meses como quienes hubieran superado las pruebas
de acceso a personal laboral fijo, pero no habían obtenido la plaza por insuficiencia de las mismas.
El convenio no establecía, sin embargo, ni el procedimiento ni los criterios de selección dentro de
dicha bolsa de trabajo.
En el caso de que el sistema anterior no fuera suficiente para atender las necesidades de
contratación no permanente, se recurría en primera instancia al Servicio Andaluz de Empleo (SAE)
o, posteriormente, a cualquier otro servicio de contratación o empleo de los municipios
mancomunados para conformar la lista de personas que se someterían a las pruebas de selección
oportunas.
A partir del 1 de febrero de 2018, a raíz de los reparos formulados por el órgano de secretaría-
intervención al anterior sistema de contratación por la reiteración en los contratos, por Acuerdo de
la Junta General de la Mancomunidad de los Alcores en la sesión de 18 de enero de 2018, la
contratación de nuevo personal, tanto permanente como no permanente, pasa a instrumentarse a
través de un nuevo procedimiento.
Una vez detectada la necesidad de personal a través de un informe del responsable del
departamento en que se declara la necesidad urgente e inaplazable de contratación, se realiza
petición de oferta genérica de candidaturas al SAE. Una vez recibido el listado de candidaturas
remitido por el SAE, se realizan entrevistas personales con cada persona propuesta por el SAE, se
realiza la puntación de cada candidatura según el baremo fijado en las bases del proceso de
selección y finalmente, se remiten los resultados del proceso de selección al SAE y se contratan a
las personas seleccionadas.
La contratación del personal se realiza por Resolución de la Presidencia de la Mancomunidad que
determina los trabajadores a contratar y que viene motivada por tres informes: el informe de
necesidades de personal, suscrito por el Coordinador de Servicios, el informe sobre costes
salariales y anterior vinculación a la Mancomunidad de los Alcores del personal a contratar, emitido
por el Departamento de Personal y el informe sobre la disponibilidad y retención del crédito, emitido
por el área de Contabilidad.
b) Conflictividad laboral
A raíz del cambio en el sistema de selección y contratación de personal que se implantó en febrero
de 2018, y que sustituyó el sistema de contratación empleado hasta entonces a través de una bolsa
de trabajadores disponibles en el registro de la Mancomunidad por la contratación a través de la
solicitud enviada al Servicio de Empleo Andaluz, se interrumpió la contratación de trabajadores
temporales que llevaban años prestando sus servicios en la empresa, lo que determinó que una
parte de estos interpusiesen demandas judiciales que dieron lugar a distintos litigios, por estimar
que el artículo 15 del Convenio colectivo 2009-2011 preveía que la contratación del personal
eventual se realizara con una duración máxima de 12 meses en un periodo de 18 meses y el artículo
15 del Estatuto de los trabajadores establecía en su apartado 3 que se presumirán por tiempo
indefinido los contratos temporales celebrados en fraude de ley, señalando que los trabajadores
que en un periodo de treinta meses hubieran estado contratados durante un plazo superior a
veinticuatro meses, con o sin solución de continuidad, para el mismo o diferente puesto de trabajo
con la misma empresa o grupo, adquirirían la condición de trabajadores fijos. En el ámbito de las
Administraciones públicas, el Tribunal Supremo ha establecido en numerosas sentencias, pudiendo
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 49
citar, por todas, la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de
2013, que, para garantizar que el acceso al empleo público se realice de acuerdo con los principios
de igualdad, mérito y capacidad, los trabajadores que se encuentren en esta situación adquieren la
condición de trabajadores indefinidos no fijos en la que el trabajador tiene una condición equivalente
a la del trabajador fijo, pero cuyo contrato se amortiza en caso de que la entidad pública cubra la
plaza de la plantilla por los cauces reglamentarios.
La sucesiva contratación durante años de trabajadores temporales sin justificación suficiente de la
causa de su temporalidad y la no renovación de los mismos a raíz del cambio en el sistema de
contratación, ha dado lugar a diversas reclamaciones judiciales de los trabajadores en los ejercicios
2019 y 2020 que culminaron en sentencias en que se declaró que se había producido un despido
nulo, condenando a la Mancomunidad a la readmisión de 35 trabajadores en el puesto que venían
desempeñando junto con el abono de los salarios de tramitación desde la fecha del despido.
La primera de estas sentencias fue la Sentencia dictada por el Juzgado número 11 de Sevilla el 18
de febrero de 2019 en relación con el despido objetivo de carácter colectivo de 21 trabajadores con
los que se habían suscrito multitud de contratos de trabajo temporal sucesivos, en concreto de unos
10 a 20 contratos de trabajo con cada uno de ellos.
Esta sentencia señaló la presunción del carácter indefinido de la relación laboral generada por la
reiteración en el tiempo de contratos de trabajo temporales con el mismo objeto y sin existir causa
justificada de la temporalidad, señalando como prueba que la plantilla contó en el periodo del año
anterior con un promedio anual de 71 trabajadores fijos contratados y 49 trabajadores temporales
lo que lleva a pensar que la Mancomunidad tenía necesidades de personal mayores que las
cubiertas por su plantilla. En consecuencia, la sentencia declaró la existencia de fraude de ley en
las contrataciones temporales por no justificar de forma suficiente la causa de la temporalidad y
declaró el despido colectivo como nulo y se calificaron las relaciones laborales como indefinidas no
fijas, obligando a la readmisión de los veintiún trabajadores demandantes, así como al abono de los
salarios dejados de percibir. Este pronunciamiento fue confirmado por la Sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Andalucía de 22 de octubre de 2020. Uno de los trabajadores no quiso
reincorporarse por lo que finalmente fueron veinte los trabajadores readmitidos como consecuencia
de esta sentencia.
En términos semejantes se pronunció una segunda sentencia dictada el 9 de julio de 2019 en que
se declaró la nulidad del despido de tres trabajadores condenando a la Mancomunidad al reintegro
de los trabajadores y el abono de los salarios de tramitación, incidiéndose en que la contratación
por necesidades específicas en determinados periodos -como la Semana Santa- tiene, en todo
caso, un carácter cíclico que debería haber sido prevista por la Mancomunidad utilizando los
instrumentos legales disponibles para ello como es la contratación de personal fijo discontinuo.
Igual pronunciamiento se dictó en once sentencias dictadas en 2020 que declararon la nulidad del
despido de once trabajadores condenando a la Mancomunidad al reintegro de los trabajadores y el
abono de los salarios de tramitación.
En consecuencia, en los ejercicios 2019 y 2020 se declaró la nulidad de un total de 35 ceses de
contratos temporales de trabajo debido a la inadecuada justificación de su temporalidad lo que
muestra la inadecuación del procedimiento de contratación del personal y específicamente del
método de selección de trabajadores empleado en el mismo.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 50
Aplicación de la Ley Orgánica para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres
La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (LOIMH)
tiene por objeto, de acuerdo con su artículo 1, hacer efectivo el derecho de igualdad de trato y de
oportunidades entre mujeres y hombres, en particular, mediante la eliminación de la discriminación
de la mujer, sea cual fuere su circunstancia o condición, en cualesquiera de los ámbitos de la vida
y, singularmente, en las esferas política, civil, laboral, económica, social y cultural.
El artículo 21.2 de la LOIMH dispone que las entidades locales integrarán el derecho de igualdad
en el ejercicio de sus competencias, el artículo 43 señala la posibilidad de establecer medidas de
acción positiva para favorecer el acceso de las mujeres al empleo y la aplicación efectiva del
principio de igualdad de trato y no discriminación en las condiciones de trabajo entre mujeres y
hombres y el artículo 51 establece los criterios de actuación que deben seguir las Administraciones
públicas, estableciendo, entre otras, la obligación de establecer medidas efectivas para eliminar
cualquier discriminación retributiva, directa o indirecta, por razón de sexo y de fomentar la formación
en igualdad, tanto en el acceso al empleo público como a lo largo de la carrera profesional
La Mancomunidad no tiene integrada la perspectiva de la igualdad de género en sus Estatutos ni
en el Convenio Colectivo aplicable al personal laboral sin que en ninguno de los dos textos se haga
referencia a la misma. Tampoco cuenta con un Plan de Igualdad aprobado ni ha desarrollado
programas de formación de sus empleados sobre igualdad de género.
En materia de contratación del personal, las bases y resoluciones de los procesos de selección,
hasta el cambio en el sistema de contratación a partir del 1 de febrero de 2018, no establecieron
criterios vinculados con la situación social y familiar de las personas concurrentes. Sin embargo, a
partir de ese momento, se empezó a realizar una baremación de las candidaturas en la que puntúan,
entre otros, una serie de criterios de carácter social o familiar como la situación de desempleo de
todos los miembros de la unidad familiar, el cuidado de descendientes discapacitados, la existencia
de menores a su cargo, el tratarse de una familia monoparental o el hecho de ser víctima de
violencia de género.
En 32 procesos de selección analizados celebrados durante el periodo fiscalizado, se presentaron
un 30 % de candidaturas femeninas y un 70 % de candidaturas masculinas, habiendo sido
contratados un 40 % de mujeres y un 60 % de hombres, sin que se apreciara ningún trato distintivo
por razón de sexo en el desarrollo de los mismos.
Debe hacerse especial consideración de la protección de las mujeres víctimas de violencia de
genero regulada en la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral
contra la Violencia de Género.
Analizados los procesos de selección, fueron diez las mujeres víctimas de violencia de género que
se presentaron a las distintas ofertas. Esta situación fue tenida en cuenta para la selección de los
trabajadores si bien tenía una influencia escasa en relación con otros criterios como la antigüedad
en el desempleo o la experiencia y, de las diez candidaturas presentadas por mujeres víctimas de
violencia de género, siete de las diez solicitantes fueron seleccionadas.
En relación con la distribución de la plantilla, en el ejercicio 2017, la relación de hombres y mujeres
contratados por la Mancomunidad fue de un 22 % de mujeres y un 78 % de hombres. En el ejercicio
2018, el porcentaje de mujeres contratadas pasa a 30 % y el de hombres a 70 %. Por último, en el
ejercicio 2019, el porcentaje de mujeres contratadas se reduce a 26 % y en los hombres asciende
al 74 %.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 51
Por categorías profesionales, hay una serie de puestos ocupados por mujeres exclusivamente,
como el de personal de limpieza, mientras que no hay presencia femenina entre los supervisores
de servicios, inspectores especialistas, jefes de servicio, oficiales de 1ª de mantenimiento o
conductor de vehículos ligeros.
II.7 PRESTACIÓN DE SERVICIOS
La Mancomunidad tiene por objeto principal la prestación del servicio de tratamiento y eliminación
de los desechos y residuos sólidos urbanos (en adelante RSU) generados en los términos de los
municipios que la integran fomentando, en su caso, el aprovechamiento de tales desechos y
residuos mediante la adecuada recuperación de los recursos contenidos en ellos.
Además de este servicio, cuya prestación originó la constitución de la Mancomunidad, durante el
periodo fiscalizado la Mancomunidad ha prestado los siguientes relacionados con el servicio
principal.
Selección de envases para su recuperación.
Recogida selectiva (papel-cartón, vidrio y envases).
Tratamiento y gestión de residuos de construcción y demolición (en adelante RCDs).
Gestión de puntos limpios.
Recogida de residuos sólidos urbanos.
Además, la Mancomunidad presta el servicio de limpieza viaria a los municipios de Alcalá de
Guadaíra desde el 4 de diciembre de 1997 y al de Mairena del Alcor desde el 1 de octubre de 2010.
Si bien todos los servicios prestados por la Mancomunidad son competencias propias de los
municipios, pues se contemplan como tales en los artículos 25 y 26 LRBRL, la Mancomunidad tiene
su competencia limitada a los fines que específicamente establecen sus estatutos, y entre ellos no
se encuentra el servicio de limpieza viaria, por lo que, con carácter previo a la ordenación, gestión
y prestación de este servicio, debió proceder a su modificación. La Junta General de la
Mancomunidad fue advertida de esta limitación en sesión celebrada el 30 de septiembre de 2010
por informe de la secretaría-intervención, sin que hasta la fecha se haya realizado esta adaptación.
La prestación de estos servicios a los municipios mancomunados no es homogénea, prestándose
a todos ellos únicamente el tratamiento y eliminación de RSU y la selección de envases.
En el cuadro siguiente se exponen los servicios prestados durante el periodo fiscalizado a cada uno
de los municipios mancomunados.
Cuadro 14. Servicios prestados en cada municipio integrante de la Mancomunidad
AYUNTAMIENTO
TRATAMIENTO Y
ELIMINACIÓN DE
RESIDUOS
SELECCIÓN DE
ENVASES PARA
RECUPERACIÓN
RECOGIDA
SELECTIVA
TRATAMIENTO
Y GESTIÓN
RCDs
GESTIÓN DE
PUNTOS LIMPIOS
RECOGIDA
RSU
LIMPIEZA
VIARIA
Alcalá de Guadaíra
α
α
α
α
α
α
α
Mairena del Alcor
α
α
α
α
α
α
α
Sevilla
α
α
--
α
--
--
--
Carmona
α
α
α
α
--
--
--
El Viso del Alcor
α
α
α
--
--
--
--
Dos Hermanas
α
α
--
--
--
--
--
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 52
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación aportada durante la fiscalización.
La Mancomunidad también ha prestado alguno de estos servicios, además de a los municipios
integrantes de la misma, a otros municipios e incluso a terceros autorizados, entendiendo por tales
a las personas físicas o entidades que dispongan de la correspondiente autorización de vertido
expedida por la Mancomunidad y que se beneficien de los servicios prestados.
La prestación de servicios a municipios no integrantes de la Mancomunidad y a terceros
procedentes de estos últimos, contraviene lo estipulado en los estatutos de la Mancomunidad, que
contemplan como fines de la entidad la eliminación de los desechos y RSU generados en los
términos de los municipios que la integran, habiéndose puesto igualmente de manifiesto esta
circunstancia en informe de la secretaría-intervención de la Mancomunidad de fecha 28 de mayo
de 2012, en el que se señalaba que era necesario para poder prestar servicios a otros municipios,
la integración previa de los mismos como miembros de derecho de la Mancomunidad.
Por lo que se refiere a la forma de prestación de estos servicios; la recogida selectiva, la recogida
de RSU y la limpieza viaria, se prestaron de forma directa y el resto de los servicios, es decir, el
tratamiento y la eliminación de RSU, la selección de envases para su recuperación, el tratamiento
y gestión de RCDs y la gestión de los puntos limpios, se prestaron de forma indirecta mediante
concesión administrativa
9
.
Los servicios que presta la mancomunidad se financian fundamentalmente con aportaciones de los
ayuntamientos mancomunados, precios públicos y cánones, en concreto:
El servicio de tratamiento y la eliminación de RSU se financia mediante aportaciones de los
ayuntamientos mancomunados.
El servicio de selección de envases se presta por la empresa titular de la concesión del
servicio de tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos. El servicio se financia con
los derechos de cobro de los que es titular la Mancomunidad de acuerdo con el convenio
suscrito con ECOEMBES. Estos derechos de cobro ECOEMBES los abona a la
concesionaria.
El servicio de recogida selectiva (papel-cartón, vidrio y envases) se financia con el precio
público de gestión de recogida selectiva de estos materiales y de selección de envases y
mediante aportaciones de los ayuntamientos mancomunados calculadas en función de su
número de habitantes
10
.
Los servicios de tratamiento y gestión de RCDs y de gestión de puntos limpios se financiaron,
hasta que dejaron de prestarse en 2018, mediante aportaciones de los ayuntamientos
mancomunados, calculadas en función de su número de habitantes y, en el caso del primero
de los servicios, también mediante el canon satisfecho a la Mancomunidad por la
concesionaria.
9
La Mancomunidad no presta en la actualidad los servicios de gestión de puntos limpios ni de tratamiento y gestión de
RCDs. La Junta General, en sesión celebrada el 5 d e junio de 2018, acordó la resolución de las concesiones
administrativas vigentes para la gestión de ambos servicios, asumiendo los ayuntamientos mancomunados la prestación
directa de los mismos a partir del 1 de octubre de 2018.
10
No se comparte la alegación formulada, según se deduce de la Ordenanza Fiscal reguladora de los precios públicos
por la prestación de los servicios de eliminación de residuos por terceros autorizados, así como la gestión de recogida
selectiva de papel, cartón vidrio y selección de envases, y de los estudios de costes de los servicios elaborados
anualmente por la Mancomunidad.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 53
Los servicios de limpieza viaria y de recogida de RSU se financian mediante aportaciones
de los dos ayuntamientos mancomunados que lo reciben.
Respecto a los gastos generales, los Estatutos prevén, dependiendo de su naturaleza:
A) Gastos de primer establecimiento y de inversión: en proporción a los habitantes
censados en los Ayuntamientos respectivos, para las que tengan carácter
general, y en razón a los que resulten beneficiados por los mismos, cuando los
gastos vengan originados por servicios que se realicen en especial para alguno
o algunos de los Municipios Mancomunados.
B) Gastos de funcionamiento: en proporción al número de toneladas de desechos y
residuos sólidos urbanos sometidos a tratamiento.
El coste de los diversos servicios se refleja en unos informes elaborados por la Técnica del Área de
Contabilidad-Intervención de la Mancomunidad, en los que se imputan como costes directos las
obligaciones reconocidas en las aplicaciones presupuestarias correspondientes a cada servicio y
como indirectos los gastos restantes, de acuerdo con unos criterios de imputación aprobados por la
Junta General en su sesión celebrada el 27 de noviembre de 2012. No consta que se hayan revisado
desde entonces los criterios de imputación de costes, pese al tiempo transcurrido y las variaciones
en la prestación de los servicios, que garantice la correcta imputación de los mismos.
Estos informes se elaboran una vez cerrado el ejercicio y, en función de los datos obtenidos, la
Mancomunidad procede a la regularización de los derechos reconocidos en las partidas
correspondientes a las aportaciones de cada ayuntamiento, que estaban registradas según los
importes abonados por éstos a la Mancomunidad durante el ejercicio. A continuación, estos
informes se remiten a los ayuntamientos mancomunados.
Los informes sobre el coste de los servicios del ejercicio 2017 se elaboraron en septiembre de 2018
y los correspondientes al ejercicio 2018 en febrero de 2020. A junio de 2021 no se dispone de los
correspondientes a 2019 y 2020. El retraso con que se realizan las liquidaciones de los
presupuestos por la Mancomunidad da lugar a que los ayuntamientos mancomunados desconozcan
las aportaciones a realizar y a importantes diferencias en las contabilidades de estas entidades por
sus operaciones reciprocas.
Además, tampoco se han cumplimentado en la Cuenta General del ejercicio 2017 los apartados 26
“información sobre el coste de actividades” y 27 “indicadores de gestión” de la Memoria, por lo que
no se ha aportado al Tribunal de Cuentas información relativa a los costes de, al menos, los servicios
o actividades financiados con tasas o precios públicos, estando obligada a ello la Mancomunidad al
tratarse de una entidad local de ámbito superior.
Recogida de residuos sólidos urbanos y limpieza viaria
La Mancomunidad de los Alcores presta en régimen de gestión directa los servicios de recogida de
RSU y limpieza viaria exclusivamente a los municipios de Alcalá de Guadaíra y Mairena del Alcor.
La Junta General de la Mancomunidad en sesión celebrada el 4 de diciembre de 1997 aceptó la
cesión realizada por el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra de las competencias de dicho
ayuntamiento para la prestación del servicio recogida de residuos sólidos urbanos y la encomienda
de gestión del servicio de limpieza viaria del casco urbano.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 54
Por lo que respecta al Ayuntamiento de Mairena del Alcor, desde 1990 la Mancomunidad presta el
servicio de recogida de residuos sólidos urbanos y desde 2010 el de limpieza viaria. Respecto al
primero de los servicios citados, la Junta General de la Mancomunidad, aprobó en 1990 un convenio
con el ayuntamiento de Mairena del Alcor con el objeto de atender a la petición de este municipio
para que el servicio de recogida de residuos en el mismo fuera realizado por la Mancomunidad
Respecto al segundo servicio, la Junta General de la Mancomunidad acordó, el 30 de septiembre
de 2010, prestar el servicio en este municipio de forma temporal desde el 1 de octubre hasta el 31
de diciembre de 2010, sin que se haya adoptado posteriormente ningún acuerdo para continuar
prestándolo.
El seguimiento de la prestación efectiva de estos servicios, así como de las necesidades de nuevas
inversiones y reposición de distintas infraestructuras y equipamientos, se debía realizar mediante
una comisión técnica paritaria, denominada Comisión de Seguimiento, integrada por la
Mancomunidad y cada uno de los ayuntamientos. En el caso de Alcalá de Guadaíra se constituyó
en 2015 y se ha reunido dos veces al año durante el periodo fiscalizado. La de Mairena del Alcor
no se constituyó hasta febrero de 2020, siendo ésta la única sesión celebrada hasta la actualidad.
Los servicios de recogida de RSU y de limpieza viaria se financian exclusivamente mediante
aportaciones de los dos ayuntamientos mancomunados que lo reciben. De acuerdo con los estudios
de costes elaborados por la entidad, el coste de estos servicios en los ejercicios de 2017 y 2018,
únicos de los que se dispone aprobados, totalizaron 7.644.592,29 euros en Alcalá de Guadaíra y
de 1.756.595,52 euros en Mairena del Alcor. Se comunicaron estos costes a los respectivos
Ayuntamientos y a 31 de diciembre de 2018 el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra ingresó a la
Mancomunidad la totalidad de sus aportaciones, figurando a dicha fecha pendientes de cobro por
la Mancomunidad 12.787,32 euros correspondientes al servicio de limpieza viaria.
Por el contrario, el Ayuntamiento de Mairena del Alcor, a 31 de diciembre de 2018, adeudaba a la
Mancomunidad aportaciones correspondientes a la financiación del servicio de limpieza viaria del
ejercicio 2017, por importe de 198.186,49 euros, y del ejercicio 2018, por importe de 337.887,04
euros y la del servicio de recogida de RSU del ejercicio 2017 por 6.697,20 euros.
No se dispone de información actualizada por cuanto la Mancomunidad no ha aprobado los estudios
del coste de los servicios del ejercicio 2019, la liquidación de dicho ejercicio, ni las cuentas generales
correspondientes a 2018 y 2019. Además, no ha remitido la documentación solicitada
correspondiente a este último ejercicio que permita conocer la situación de la deuda con los
ayuntamientos mancomunados a la fecha de finalización de las actuaciones fiscalizadoras.
Además de estas cantidades recogidas en los estados contables de la Mancomunidad, el
Ayuntamiento de Mairena del Alcor adeuda a ésta, de acuerdo con lo establecido en los estudios
de costes de los servicios de recogida de RSU y limpieza viaria del ejercicio 2018, un total de
405.383,32
11
euros, correspondientes a los déficits de estos servicios en los ejercicios 2013 a 2017,
sin que los mismos se reflejen ni en los estados contables de la Mancomunidad, ni en la contabilidad
del Ayuntamiento mancomunado, por lo que la elaboración y aprobación de los estudios de costes
no ha dado lugar a que las operaciones recíprocas entre ambas entidades se contraigan y
satisfagan en la forma que en ellos se determina.
La existencia de estos déficits sin reflejo en la contabilidad de la Mancomunidad es consecuencia
del incorrecto registro contable de derechos por parte de esta, ya que se registra como derechos
11
Los déficits que se detallan en los estudios d e costes corresponden 2.130,30 euros al ejercicio 2013, 99.441,25 euros
al ejercicio 2014, 31.566,21 euros al ejercicio 2015, 179.476,22 al ejercicio 2016 y 92.769,34 euros al ejercicio 2017.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 55
reconocidos a 31 de diciembre de cada ejercicio los créditos aprobados por el Ayuntamiento de
Mairena del Alcor en sus respectivos presupuestos anuales en las aplicaciones presupuestarias
correspondientes y no los importes que correspondería reconocer para que la aportación del
Ayuntamiento financie el coste del servicio que recibe.
Recogida selectiva
La Mancomunidad de los Alcores lleva a cabo la prestación de forma directa del servicio de recogida
selectiva de papel, cartón, vidrio y envases a los municipios de Alcalá de Guadaíra, Carmona,
Mairena del Alcor y El Viso del Alcor.
El servicio se financia con el precio público de gestión de recogida selectiva de papel, cartón, vidrio
y envases en el ámbito de la Mancomunidad y, la parte del coste no cubierto por éstos, mediante
aportaciones de los ayuntamientos mancomunados calculadas en función de su número de
habitantes.
La ordenanza fiscal de la Mancomunidad de los Alcores reguladora, entre otros, del precio público
por la prestación del servicio de recogida selectiva de papel, cartón, vidrio y envases publicada en
el BOP de Sevilla de 14 de febrero de 2014, establece que la cuota tributaria referente a los precios
públicos de gestión de la recogida de papel, cartón, vidrio y envases es la derivada de los siguientes
convenios:
Recogida selectiva de papel-cartón y envases: Según convenio con ECOEMBES.
Recogida selectiva de vidrio: Según convenio con ECOVIDRIO.
Este precio público fue determinado sin la elaboración del estudio de costes preceptivo para
determinar que el precio público establecido cubriese el coste del servicio, circunstancia que fue
advertida por informe de la secretaria interventora.
La prestación del servicio de recogida selectiva de vidrio se regula a través de la adhesión a un
Convenio de Colaboración con ECOVIDRIO de 24 de noviembre de 2016 y la prestación de los
servicios de recogida selectiva de papel cartón y envases se regula a través de Convenio marco de
colaboración con ECOEMBES al que la Mancomunidad se adhirió el 17 de noviembre de 2016.
De acuerdo con los estudios de costes elaborados por la entidad, el coste del servicio de recogida
selectiva ha sido de 734.918,02 euros en 2017 y de 727.182,45 en 2018. Sin embargo, el precio
público satisfecho por las entidades convenidas ascendió a 558.838,95 euros en 2017 y 564.696,50
euros en 2018, que no cubren la totalidad del coste del servicio, tal y como exige el artículo 44
TRLRHL, por lo que este servicio se financia en la parte no cubierta por el precio público mediante
aportaciones de los ayuntamientos receptores del servicio.
La ausencia de una memoria económico-financiera que justificara el importe del precio público y
garantizase un adecuado grado de cobertura de la prestación de servicio ha permitido que los costes
económicos originados por esta prestación no fuesen cubiertos por el importe de este precio público,
como preceptúa el artículo 44 del TRLRHL en desarrollo del artículo 25 de la Ley 8/1989, de 13 de
abril, de Tasas y Precios Públicos, conllevando la realización de aportaciones económicas por los
Ayuntamientos para la prestación de servicios que deberían ser cubiertos por el precio público.
Estas aportaciones ascendieron a 176.079,07 euros en 2017 y 162.485,94 en 2018, con la siguiente
distribución por ayuntamientos: Alcalá de Guadaíra 90.516,18 euros en 2017 y 83.445,08 en 2018;
Carmona 34.395,81 euros en 2017 y 31.734,32 euros en 2018; Mairena del Alcor 27.986,67 euros
en 2017 y 26.027,25 en 2018 y El Viso del Alcor 23.180,41 euros en 2017 y 21.279,29 en 2018.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 56
El Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra es el único que ingresó a 31 de diciembre de cada ejercicio
su aportación para la financiación de este servicio.
A 31 de diciembre de 2018, estaban pendientes de cobro las aportaciones del Ayuntamiento de
Carmona del ejercicio 2018 y las aportaciones de Mairena del Alcor y El Viso del Alcor
correspondientes a 2017 y 2018.
No se dispone de información actualizada por cuanto la Mancomunidad no ha aprobado los estudios
del coste de los servicios del ejercicio 2019, la liquidación de dicho ejercicio ni las cuentas generales
correspondientes a 2018 y 2019. Además, no ha remitido la documentación solicitada
correspondiente a este último ejercicio que permita conocer la situación de la deuda con los
ayuntamientos mancomunados a la fecha de finalización del ámbito temporal de la fiscalización.
a) Convenio con Ecovidrio
La Mancomunidad de los Alcores suscribió convenio de colaboración con el sistema integrado de
gestión (en adelante SIG) de envases de vidrio ECOVIDRIO el 24 de noviembre de 2016 abarcando
inicialmente desde el ejercicio 2016 hasta el 2020.
De acuerdo con el convenio, la Mancomunidad de los Alcores se compromete a la prestación del
servicio de recogida selectiva de vidrio y su posterior transporte al punto de destino señalado por
Ecovidrio, a cambio de la financiación por parte de éste del coste adicional de la recogida selectiva
de envases de vidrio y de la compra de contenedores que adquiera directamente la Mancomunidad.
La Mancomunidad de los Alcores emite mensualmente una factura a ECOVIDRIO, o a tercero en
quien delegue ese derecho, con el desglose de cada uno de los conceptos facturables, más el IVA
correspondiente. ECOVIDRIO debe realizar el pago a 60 días desde la recepción de la factura,
transcurridos los cuales quedará constituido en mora.
El importe total facturado, IVA incluido, por la Mancomunidad ha sido de 60.496,99 euros durante
el ejercicio 2017, de 54.854,56 euros durante el ejercicio 2018 y de 62.224,66 euros durante el
ejercicio 2019
12
.
El convenio de colaboración fijaba en su cláusula quinta un plazo de duración de cuatro años desde
la firma y la necesidad de que el mismo se prorrogase por acuerdo expreso.
La vigencia del convenio expiró el 24 de noviembre de 2020 pese a lo cual el mismo sigue
aplicándose en las mismas condiciones. Desde entonces, se ha estado aplicando un convenio no
vigente a través de una prórroga tácita que el propio texto del convenio no admitía.
b) Convenio con ECOEMBES
La Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, la
Federación Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP) y Ecoembalajes España, S.A.
(ECOEMBES) suscribieron un Convenio Marco con fecha de 17 de marzo de 2015, que establecía
las condiciones generales a aplicar en los gobiernos locales de Andalucía que participaban en el
12
Los datos de facturación por estos servicios se desprenden del avance de la liquidación del presupuesto del ejercicio
2019.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 57
sistema colectivo de gestión de residuos de envases y envases usados autorizado en la Comunidad
Autónoma de Andalucía.
La Junta General de la Mancomunidad de los Alcores aprobó la adhesión al Convenio marco de
colaboración en la sesión del 17 de noviembre de 2016 comprendiendo la prestación de los servicios
de recogida monomaterial de papel-cartón en contenedor específico, recogida puerta a puerta de
papel-cartón de origen comercial, recogida de envases ligeros en contenedor específico y selección
de envases ligeros procedentes de recogida selectiva.
Para la recogida selectiva de papel y cartón corresponde a la Mancomunidad de los Alcores
designar al recuperador o reciclador al que se entregue, mientras que, en el caso de los materiales
procedentes de la selección de envases ligeros corresponde a ECOEMBES la designación del
mismo. La Mancomunidad de los Alcores ha seleccionado como recuperador del papel cartón a una
mercantil y ECOEMBES como recuperador de envases a la concesionaria del servicio de
tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos.
El Convenio Marco señala que las entidades locales facturarán a ECOEMBES la compensación
económica para cada uno de los servicios con arreglo a una serie de criterios técnicos, teniendo en
cuenta factores como el volumen de población y el grado de dispersión de la misma, en la forma,
con la documentación justificativa y periodos de facturación establecidos en función del objeto
tratado.
Con arreglo a estos criterios, la Mancomunidad ha facturado 466.048,37 euros en 2017, 512.802,65
euros en 2018 y 522.413,88 euros en 2019.
El importe total facturado por la Mancomunidad a la empresa designada por la Mancomunidad como
recuperador de papel cartón ha sido de 115.441,77 euros durante el ejercicio 2017, de 50.339,77
euros durante el ejercicio 2018 y de 17.165,48 euros durante el ejercicio 2019.
Tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos
El servicio de tratamiento y eliminación de residuos constituye la actividad principal de la
Mancomunidad puesto que la constitución de la misma tenía como objeto garantizar la prestación
del servicio a todos los municipios del área territorial a que se extiende ésta. Este servicio se presta
mediante gestión indirecta a través de una concesión administrativa.
Esta concesión tiene su origen en otra concesión de 28 de abril de 1965 del Ayuntamiento de Sevilla.
para la prestación de este servicio. La Mancomunidad, por Acuerdo de la Junta General de 30 de
abril 1991, se subrogó en todos los derechos y obligaciones que con respecto a la misma tenía el
Ayuntamiento de Sevilla, con modificaciones en el contenido de la concesión originaria, entre las
que destacan la clausura de algunas instalaciones de la concesionaria que se venían utilizando y la
construcción de una nueva planta de tratamiento en la finca denominada Montemarta-Cónica. Las
condiciones actuales de esta concesión fueron modificadas por acuerdo de la Junta General de la
Mancomunidad en sesión celebrada el 6 de marzo de 1998.
II.7.3.1 La concesión administrativa. Contenido y vigencia
La concesión administrativa tiene por objeto la prestación del servicio de tratamiento y eliminación
de residuos en los Ayuntamientos integrantes de la Mancomunidad a cambio del pago de una tarifa
fijada en la propia concesión.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 58
La cláusula seis de la concesión fijaba una tarifa de 1.148 pesetas (6,89€) más IVA por tonelada de
basura entregada desde el 1 de enero de 1998 a 31 de diciembre de este año debiendo
incrementarse anualmente en el 90 % del IPC anual. Asimismo, establecía una cuota fija mensual
de 2.781.000 pesetas (16.714,15 €).
En el ejercicio 2017, por la Junta General de la Mancomunidad se fijó un importe sin IVA de 15,98
euros por tonelada métrica por el servicio de cuota variable de tratamiento y eliminación de R.S.U.
y un importe de 189,08 euros por tonelada métrica por el servicio de vertido-entrega de otros
residuos de carácter especial.
En el ejercicio 2018, se acordó el incrementó en un 0,9 % respecto a las anteriores no obstante la
variación real del IPC (1,8 %), se fijó un importe sin IVA de 16,12 euros por tonelada métrica por el
servicio de cuota variable de tratamiento y eliminación de R.S.U. y un importe de 190,78 euros por
tonelada métrica por el servicio de vertido-entrega de otros residuos de carácter especial.
En el ejercicio 2019 -el IPC de 2018 fue 1,2 %-, se acordó el incrementó en un 2,3 % respecto a las
cuantías anteriores, se fijó un importe sin IVA de 16,49 euros por tonelada métrica por el servicio
de cuota variable de tratamiento y eliminación de R.S.U. y un importe de 195,17 euros por tonelada
métrica por el servicio de vertido-entrega de otros residuos de carácter especial.
La Mancomunidad Los Alcores gestiona el pago de la cuantía correspondiente de los Ayuntamientos
de Mairena del Alcor y Alcalá de Guadaíra, mientras que los Ayuntamientos de Carmona, Dos
Hermanas, Sevilla y El Viso del Alcor realizan directamente el pago de la cuantía correspondiente
a cada uno de ellos a la concesionaria, sin que la concesión mencione en ningún momento la
posibilidad de este pago directo por los municipios.
Tal y como se ha señalado en el epígrafe II.4.1, las cantidades gestionadas directamente por la
Mancomunidad han ascendido a 713.551,82 euros en 2017, 722.364,07 euros en 2018 y 745.569,15
euros en 2019, lo que supone alrededor del 10 % del total de la facturación originada en ejecución
de la concesión. Esto conlleva un menoscabo importante en la capacidad de control y dirección de
la Mancomunidad y la alteración de las condiciones fijadas en la concesión (en que el concedente
es la Mancomunidad y no cada uno de estos Ayuntamientos) e impide el cumplimiento de la función
interventora sobre el funcionamiento de la concesión de manera que la Mancomunidad tiene un
conocimiento incompleto del funcionamiento efectivo de la concesión, las tareas efectivamente
realizadas por la concesionaria y las cifras económicas de la mismas.
La cláusula cinco de la concesión, tras la modificación firmada en 1998 establecía la vigencia de
ésta hasta el 30 de marzo de 2016. La Junta General de la Mancomunidad, en sesión celebrada el
28 de marzo de 2016, declaró la caducidad de la concesión administrativa, acordándose,
conjuntamente con la declaración de caducidad, la prórroga forzosa de la concesión por razones
imperiosas de interés general con carácter excepcional hasta la adjudicación de una nueva
concesión administrativa para la prestación de este servicio y el inicio de los actos preparatorios
para licitar nuevamente la concesión.
La concesionaria interpuso demanda judicial por entender que la concesión había sido prorrogada
de manera tácita. No obstante, por sentencia firme, se ratificó la actuación de la Mancomunidad,
señalándose en dicha sentencia que, para garantizar la adecuada aplicación de la normativa sobre
contratación administrativa, era necesario en todo caso licitar una nueva concesión administrativa
en el plazo más breve posible, sin perjuicio de que, mientras no se llevara a cabo esta nueva
licitación, se continuará prestando este servicio a través de la prórroga forzosa para no interrumpir
la prestación de un servicio público esencial.
INFORME APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28 DE OCTUBRE DE 2021 59
Pese a que la Mancomunidad conocía que la concesión vigente expiraba el 31 de marzo de 2016,
con anterioridad a esta fecha, no se llevaron a cabo actuaciones suficientes para la licitación de una
nueva concesión. En consecuencia, no fue hasta 2017, con la concesión caducada y prorrogada
forzosamente por razones de emergencia, cuando se comenzaron a realizar estas actuaciones. En
ese ejercicio, con el objetivo de preparar la licitación de una nueva concesión, se adjudicaron tres
contratos menores de servicios:
El primer contrato tenía por objeto la colaboración y asistencia técnica y de asesoramiento
de carácter jurídico en el proceso negociador y de formalización de documentos para la
adquisición de los terrenos en que se ubica el Centro Integral Montemarta-Cónica, así como
la elaboración del pliego de cláusulas administrativas particulares para la licitación de la
nueva concesión.
El segundo contrato tenía por objeto la colaboración y asistencia técnica para la realización
de estudio económico-financiero, inventariado documental-contable de equipos e
instalaciones del Complejo Montemarta-Cónica.
El tercer contrato tenía por objeto la asistencia técnica para la elaboración de inventario
material de equipos e instalaciones del Complejo Montemarta-Cónica.
No obstante, ninguno de los tres contratos menores adjudicados fue ejecutado satisfactoriamente.
El 9 de mayo de 2018 se acordó la resolución de los dos primeros por la no realización de ninguna
de las prestaciones objeto de los mismos dentro del plazo límite fijado para ello. Por su parte, el
inventario que fue objeto del tercer contrato fue ejecutado de manera defectuosa justificándolo el
contratista en la obstaculización de la concesionaria al ejercicio de sus trabajos.
En todo caso, el resultado fue que la ejecución de los tres contratos preparatorios de la nueva
concesión fue infructuoso, de forma que, pese a lo extraordinario de la prorroga y el transcurso de
cinco años desde su aprobación, la Mancomunidad sigue sin llevar a cabo la licitación
correspondiente y la concesionaria continúa prestando el servicio en régimen de prórroga forzosa,
lo que supone una vulneración de la normativa sobre contratación pública y la consolidación en el
tiempo de esta situación irregular.
II.7.3.2 Prestación del servicio a otras entidades
La concesionaria presta en el Centro de Tratamiento Montemarta-Cónica el servicio de tratamiento
y eliminación de residuos no sólo a los municipios de la Mancomunidad de los Alcores, sino también
a la Mancomunidad del Guadalquivir y a casi todos los municipios que antes de 2012 pertenecían
a la extinta Mancomunidad del Bajo Guadalquivir. También se presta servicio a los terceros
autorizados (personas que disponen de la correspondiente autorización para entregar sus residuos
en el Centro Montemarta-Cónica concedida por la Mancomunidad y que se benefician de sus
servicios en los términos establecidos en la ordenanza fiscal reguladora de los precios públicos por
la prestación de los servicios de eliminación de residuos entregados por los terceros autorizados).
a) Prestación del servicio a la Mancomunidad del Guadalquivir
El 24 de abril de 1991 se suscribió acuerdo mercantil entre la Mancomunidad del Guadalquivir
(formada por veintisiete municipios) y la concesionaria del servicio de tratamiento y eliminación de
residuos sólidos urbanos para la adhesión de éstos a la concesión administrativa de la
Mancomunidad de los Alcores para garantizar la prestación del servicio de tratamiento y eliminación
de residuos en toda la provincia de Sevilla.