RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN MIXTA nº 1448 de 2022 de Tribunal de Cuentas, 19-05-2022
| Fecha | 19 Mayo 2022 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
Nº 1.448
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN
CELEBRADA POR EL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS
SOCIALES, EJERCICIO 2019
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988,
de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 28 de
octubre de 2021, el Informe de Fiscalización de la contratación celebrada por el Instituto de Mayores
y Servicios Sociales, ejercicio 2019 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales así como al
Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 1
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................... 9
I.1.INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ...................................................... 9
I.2.ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN ................. 9
I.3.OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN ............................................................................ 10
I.4.TRÁMITE DE ALEGACIONES ........................................................................................ 11
I.5.NATURALEZA JURÍDICA, MARCO NORMATIVO Y ÓRGANO DE
CONTRATACIÓN DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES .................. 12
I.5.1.NATURALEZA JURÍDICA ................................................................................... 12
I.5.2.MARCO NORMATIVO ......................................................................................... 15
I.5.3.ÓRGANO DE CONTRATACIÓN DEL INSTITUTO DE MAYORES Y
SERVICIOS SOCIALES ............................................................................................... 16
I.6.PRINCIPALES MAGNITUDES GENERALES DE LA CONTRATACIÓN DEL
INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES ....................................................... 17
I.7.EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS ....................................................... 20
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN .................................................................................. 22
II.1.CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE
DOCUMENTACIÓN AL TRIBUNAL DE CUENTAS ............................................................. 22
II.1.1.RELACIONES DE CONTRATOS ........................................................................ 22
II.1.2.EXTRACTOS DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN ................................... 22
II.2.DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTRACTUAL A TRAVÉS DEL PERFIL DE
CONTRATANTE UBICADO EN LA PLATAFORMA DE CONTRATACIÓN DEL
SECTOR PÚBLICO .............................................................................................................. 22
II.3.ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD
PRIVADA Y DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA ................................... 25
II.4.ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS RELATIVOS A LA EJECUCIÓN DE LOS
PROGRAMAS DE TERMALISMO Y DE TURISMO SOCIAL PARA PERSONAS
MAYORES Y MANTENIMIENTO DEL EMPLEO ................................................................. 35
II.5.ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS PARA LA IMPARTICIÓN DE CURSOS DE
FORMACIÓN ....................................................................................................................... 43
II.6.OTROS CONTRATOS CELEBRADOS POR EL IMSERSO .......................................... 47
II.7.CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ....... 48
II.8.CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES ...................................................................................................... 49
II.9.CUESTIONES RELACIONADAS CON LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL ................ 50
CONCLUSIONES ..................................................................................................................... 50
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 2
III.1.CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE
DOCUMENTACIÓN AL TRIBUNAL DE CUENTAS ............................................................. 50
III.2.DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTRACTUAL A TRAVÉS DEL PERFIL DE
CONTRATANTE UBICADO EN LA PLATAFORMA DE CONTRATACIÓN DEL
SECTOR PÚBLICO .............................................................................................................. 51
III.3.CONCLUSIONES RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA Y A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE
LIMPIEZA ............................................................................................................................. 51
III.3.1.ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PREPARATORIAS, ADJUDICACIÓN
Y FORMALIZACIÓN .................................................................................................... 51
III.3.2.PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS Y DE PRESCRIPCIONES
TÉCNICAS PARTICULARES ...................................................................................... 52
III.3.3.EJECUCIÓN Y PAGO ........................................................................................ 53
III.4.CONCLUSIONES RELATIVAS A LOS CONTRATOS PARA LA EJECUCIÓN DE
LOS PROGRAMAS DE TERMALISMO Y DE TURISMO SOCIAL PARA PERSONAS
MAYORES Y MANTENIMIENTO DEL EMPLEO ................................................................. 53
III.4.1.PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS Y DE PRESCRIPCIONES
TÉCNICAS PARTICULARES ...................................................................................... 53
III.4.2.ADJUDICACIÓN, FORMALIZACIÓN Y PUBLICIDAD ....................................... 54
III.4.3.EJECUCIÓN Y PAGO ........................................................................................ 54
III.5.CONCLUSIONES RELATIVAS A LOS CONTRATOS PARA LA IMPARTICIÓN DE
CURSOS DE FORMACIÓN ................................................................................................. 55
III.5.1.ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PREPARATORIAS ................................ 55
III.5.2.PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS Y DE PRESCRIPCIONES
TÉCNICAS PARTICULARES ...................................................................................... 56
III.5.3.ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN .............................................................. 57
III.5.4.EJECUCIÓN Y PAGO ........................................................................................ 57
III.6.CONCLUSIÓN RELATIVA AL CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE
DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y
BUEN GOBIERNO ............................................................................................................... 57
III.7.CONCLUSIÓN RELATIVA A LAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES ...................................................................................................... 58
III.8.CONCLUSIÓN RELATIVA A LAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LA
SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL .......................................................................................... 58
RECOMENDACIONES ............................................................................................................ 58
ANEXOS ...................................................................................................................................... 61
ALEGACIONES FORMULADAS ................................................................................................. 79
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RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
BOE Boletín Oficial del Estado
CPAP Centro de Promoción de la Autonomía Personal
CRMF Centro de Recuperación de Personas con Discapacidad Física
IMSERSO Instituto de Mayores y Servicios Sociales
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido
LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
LOTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas
LCSP Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se
transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo
y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014
PCAP Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares
PPTP Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares
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RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO 1 RESUMEN GENERAL DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR EL
INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES, EJERCICIO 2019,
CLASIFICACIÓN POR TIPOS DE CONTRATOS Y PROCEDIMIENTOS Y
SISTEMAS DE ADJUDICACIÓN .............................................................................. 17
CUADRO 2 EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS CLASIFICACIÓN POR
PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN EJERCICIO 2019 ................................... 21
CUADRO 3 INFORMACIÓN CONTRACTUAL QUE NO FIGURA PUBLICADA EN LA
PLATAFORMA DE CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO .............................. 24
CUADRO 4 EVOLUCIÓN DEL IMPORTE DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS DE
SERVICIOS DE FORMACIÓN (EJERCICIOS 2018 Y 2019) .................................... 45
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 7
RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1 DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN,
CLASIFICACIÓN POR TIPOS DE CONTRATOS, EJERCICIO 2019 .............. 19
GRÁFICO Nº 2 DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN,
CLASIFICACIÓN POR PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN
EJERCICIO 2019 ............................................................................................ 19
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 9
INTRODUCCIÓN
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
La Fiscalización de la contratación celebrada por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales,
ejercicio 2019, realizada a iniciativa del propio Tribunal de Cuentas en el ejercicio de la función
fiscalizadora que le atribuyen la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas
figuraba incluida en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2020,
aprobado por su Pleno en sesión de 19 de diciembre de 2019.
La iniciación del procedimiento fiscalizador, así como las Directrices Técnicas de esta fiscalización,
fueron aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 30 de abril de 2020, siendo
incorporada la actuación, con posterioridad, al Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas
para el año 2021, aprobado por el Pleno en sesión de 22 de diciembre de 2020.
La fiscalización de los contratos celebrados por las entidades del sector público es una de las
competencias del Tribunal de Cuentas y está prevista, de forma expresa, tanto en el artículo 11 de
la LOTCu, como en los artículos 39 y 40 de la LFTCu, constituyendo uno de los objetivos preferentes
en su actividad fiscalizadora, teniendo en cuenta que la contratación es una de las principales áreas
de gestión de la actividad económico-financiera del sector público. Asimismo, esta fiscalización se
ha incluido en el Programa Anual de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas debido a la importancia
de la actividad contractual del Instituto de Mayores y Servicios Sociales (en adelante IMSERSO),
Entidad Gestora adscrita en la actualidad al Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030.
En último lugar, cabe indicar que esta fiscalización guarda relación con los objetivos específicos 1.2
(Fomentar buenas prácticas de organización, gestión y control de las entidades públicas), 1.3
(Identificar y fiscalizar las principales áreas de riesgo, con especial hincapié en las prácticas que
puedan propiciar el fraude y la corrupción) y 1.4 (Incrementar las fiscalizaciones operativas), todos
ellos incardinados en el objetivo estratégico 1 (Contribuir al buen gobierno y a la mejora de la
actividad económico-financiera del sector público) del Plan Estratégico 2018-2021, aprobado por el
Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de 25 de abril de 2018.
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN
La fiscalización ha comprendido el análisis de los contratos formalizados durante el ejercicio 2019
por el IMSERSO, en cuanto Entidad Gestora de la Seguridad Social, adscrita durante el ejercicio
fiscalizado al Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social
1
, que tiene naturaleza jurídica de
entidad de derecho público y capacidad jurídica para el cumplimiento de los fines que le están
encomendados, consistentes fundamentalmente en la gestión de las pensiones de invalidez y de
jubilación, en sus modalidad no contributiva, así como de los servicios complementarios de las
1
Por Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, se suprime el
Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, y se crean el Ministerio de Sanidad, el Ministerio de Consumo y el
Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, quedando adscrito el IMSERSO a este último a través de la Secretaría
de Estado de Derechos Sociales.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 10
prestaciones del sistema de la Seguridad Social, y la gestión de planes, programas y servicios de
ámbito estatal para personas mayores y para personas en situación de dependencia.
El ámbito objetivo de la fiscalización ha estado constituido por los contratos celebrados por el
IMSERSO, verificando si su realización ha sido acorde con la legalidad vigente, con los principios
de objetividad, transparencia, publicidad, concurrencia y no discriminación que deben presidir la
contratación administrativa, así como con los principios de eficiencia y economía, exigibles en la
gestión del gasto público.
La fiscalización ha abarcado las distintas fases de la contratación (preparación, adjudicación y
formalización, así como, en su caso, su ejecución, modificación, prórroga o extinción). Todo ello
mediante el análisis de la regularidad de la contratación, en relación con lo previsto en las
disposiciones legales y reglamentarias que resulten de aplicación durante el período fiscalizado.
El ámbito temporal de la fiscalización ha abarcado el análisis de los contratos formalizados durante
el ejercicio 2019, extendiéndose al examen de la ejecución de los mismos hasta el momento en que
han concluido los trabajos de fiscalización. Asimismo, se han analizado aquellos contratos suscritos
en ejercicios anteriores cuya ejecución se ha extendido hasta el ejercicio 2019, en los casos que se
ha considerarlo necesario para el cumplimiento de los objetivos de la presente fiscalización.
I.3. OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN
Se ha realizado una fiscalización de cumplimiento y operativa para comprobar que la contratación
se ha adecuado a lo previsto en las disposiciones legales y reglamentarias aplicables durante el
período a fiscalizar, así como a los principios de eficiencia y economía, exigibles en la gestión del
gasto público. De acuerdo con las Directrices Técnicas de la fiscalización, los objetivos de esta han
sido los siguientes:
1. Verificar el cumplimiento de la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas la documentación
establecida por las normas legales y por la Instrucción General relativa a la remisión
telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de
las relaciones de contratos, convenios y encargos a medios propios personificados
celebrados por las entidades del Sector Público Estatal y Autonómico, aprobada por su Pleno
en sesión de 28 de junio de 2018.
2. Analizar la preparación, adjudicación y formalización de los contratos y su sometimiento a la
legalidad vigente. En particular, se ha analizado:
a) Si en la documentación preparatoria se acredita suficientemente la necesidad del contrato
y si se ha calculado el valor estimado de cada contrato teniendo en cuenta los precios de
mercado, su idoneidad para el efectivo cumplimiento del contrato y los costes laborales
de su ejecución.
b) Los requisitos de capacidad y solvencia de las empresas para contratar con la
Administración y su justificación en el expediente.
c) El contenido de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) y de los
Pliegos de Prescripciones Técnicas (PPT) con arreglo a la normativa vigente.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 11
d) Los procedimientos de adjudicación utilizados, en especial, en los supuestos en que los
contratos se adjudiquen por procedimientos restrictivos de la publicidad y la concurrencia.
e) En los contratos adjudicados por el procedimiento negociado se analizará si, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 169 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español
las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de
febrero de 2014 (LCSP), se ha producido una negociación efectiva de las condiciones de
prestación del servicio.
f) Justificación de los criterios de valoración de las ofertas o proposiciones elegidos para la
adjudicación de los contratos.
g) Las actuaciones de las Mesas de Contratación, en especial en relación con la valoración
de las ofertas presentadas y las propuestas de adjudicación, para verificar que se
realizaron de acuerdo con los PCAP y con los principios que deben regir la contratación
pública.
h) La configuración del criterio del precio y la valoración de su aplicación.
3. Comprobar la ejecución y el cumplimiento de los contratos, atendiendo a su recepción,
facturación y pago, analizando, en su caso, los supuestos de imposición de penalidades a
los contratistas por incumplimiento contractual y cualquier otra circunstancia que tenga lugar
durante la ejecución de los mismos.
4. Verificar el cumplimiento de las prescripciones de transparencia, sostenibilidad ambiental e
igualdad de género establecidas por la normativa, en todo aquello que pudiera tener relación
con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con las Normas de Fiscalización del Tribunal
de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de 2013, y con las Directrices
Técnicas de la misma.
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no han existido limitaciones que hayan impedido
el cumplimiento de los objetivos previstos, habiendo prestado su colaboración la Entidad fiscalizada.
I.4. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44.1 de la LFTCu, el Anteproyecto de Informe de esta
fiscalización fue remitido al Director General del IMSERSO, así como a quienes ostentaron dicho
cargo durante el ejercicio fiscalizado, con objeto de que, si lo estimaban oportuno, formularan
alegaciones.
Asimismo, para su conocimiento y para que pudieran formular cuantas alegaciones estimasen
pertinentes, dicho Anteproyecto de Informe fue remitido a la Ministra de Derechos Sociales y Agenda
El IMSERSO, de acuerdo con los artículos 66 y 68 del Texto Refundido de la Ley General de la
Seguridad Social, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, es una
Entidad Gestora de la Seguridad Social que tiene naturaleza jurídica de entidad de derecho público
y capacidad jurídica para el cumplimiento de los fines que le están encomendados, consistentes
fundamentalmente en la gestión de las pensiones no contributivas de invalidez y de jubilación, así
como de los servicios complementarios de las prestaciones del sistema de la Seguridad Social.
Durante el periodo fiscalizado resultó de aplicación el Real Decreto 1047/2018, de 24 de agosto,
por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad, Consumo y
Bienestar Social y se modifica el Real Decreto 595/2018, de 22 de junio, por el que se establece la
estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, en el que se indica que el IMSERSO
queda adscrito al Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, a través de la Secretaría de
Estado de Servicios Sociales.
No obstante, en virtud de lo previsto en la disposición derogatoria única del Real Decreto 452/2020,
de 10 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Derechos
Sociales y Agenda 2030, y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se
establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, “quedan derogados
aquellos preceptos del Real Decreto 1047/2018, de 24 de agosto [ …] que regulen los sectores de
actividad atribuidos al ámbito de actuación del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030…”,
por lo que el IMSERSO, con efectos desde el 12 de marzo de 2020, quedó adscrito al Ministerio de
Derechos Sociales y Agenda 2030, a través de la Secretaría de Estado de Derechos Sociales.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 13
En el Real Decreto 1226/2005, de 13 de octubre, modificado parcialmente por el Real Decreto
1434/2008, de 29 de agosto, se establece la estructura orgánica y funciones del IMSERSO. En
virtud de lo dispuesto en su artículo 1, le corresponden a esta Entidad Gestora las siguientes
competencias:
a) La gestión y seguimiento de las pensiones de invalidez y jubilación en sus modalidades no
contributivas, en la forma prevista en la Disposición adicional decimoctava del texto
refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo
1/1994, de 20 de junio, que dispone que sin perjuicio de lo anterior, las pensiones no
contributivas podrán ser gestionadas, en su caso, por las Comunidades Autónomas
estatutariamente competentes, a las que hubiesen sido transferidos los servicios
correspondientes
2
.
b) Los servicios complementarios de las prestaciones del sistema de Seguridad Social.
c) El seguimiento de la gestión de las prestaciones económicas para la integración social de
los discapacitados, sin perjuicio de la gestión directa de estas prestaciones en las ciudades
de Ceuta y Melilla.
d) La propuesta de normativa básica que garantice los principios de igualdad y solidaridad para
la determinación de los baremos, a los efectos del reconocimiento del grado de
discapacidad.
e) La propuesta y ejecución, en su caso, de funciones relacionadas con la planificación y
regulación básica del reconocimiento del derecho a una ayuda personalizada a toda persona
dependiente.
f) El fomento de la cooperación con las organizaciones y entidades que agrupan a las personas
mayores.
g) El establecimiento y gestión de centros de atención especializada o de aquellos a los que
se les asignen objetivos especiales de investigación de ámbito de actuación estatal en el
campo de acción del Instituto.
h) La propuesta, gestión y seguimiento de planes de servicios sociales de ámbito estatal en las
áreas de personas mayores y de personas dependientes.
i) Las relaciones con organismos extranjeros e internacionales y la asistencia técnica a los
programas de cooperación internacional en materias y colectivos de su ámbito de acción.
El IMSERSO se estructura en los siguientes órganos:
1. Órganos de participación en el control y vigilancia de la gestión:
2
En la actualidad, esta referencia hay que entenderla realizada al artículo 373 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de
30 de octubre, que se pronuncia a este respecto en idénticos términos.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 14
a) El Consejo General, cuyas atribuciones son elaborar las líneas de actuación del IMSERSO,
elaborar el anteproyecto del presupuesto y aprobar la memoria anual para su elevación al
Gobierno.
b) La Comisión Ejecutiva, a la que corresponde supervisar y controlar la aplicación de los
acuerdos del Consejo General, así como proponer cuantas medidas estime necesarias para
el mejor cumplimiento de los fines del Instituto.
2. Órganos de dirección:
a) La Dirección General, que ostenta la representación legal del IMSERSO y tiene atribuidas
las competencias de planificación, dirección, control e inspección de las actividades para el
cumplimiento de sus fines. De la Dirección General dependen las siguientes unidades, con
nivel orgánico de subdirección general:
• Secretaría General.
• Subdirección General de Planificación, Ordenación y Evaluación.
• Subdirección General de Gestión.
• Subdirección General de Análisis Presupuestario y Gestión Financiera.
b) La Secretaría General que realiza, entre otras funciones: la organización de la estructura
operativa de la entidad para el cumplimiento de los fines encomendados; la ejecución de la
política de recursos humanos y, en general, todas las funciones inherentes a la
administración de personal; la elaboración de planes de necesidades, así como la
elaboración de planes relativos a los recursos materiales de los servicios centrales y el
mantenimiento de sus instalaciones y servicios generales; la información y comunicación
con los ciudadanos y relaciones externas; la gestión de los fondos documentales y edición
de publicaciones especializadas; y la inspección de programas, centros y servicios propios
del Instituto o concertados.
c) Las Subdirecciones Generales, que tienen competencias en distintas áreas de gestión, tales
como la elaboración de propuestas normativas y emisión de informes en materias de la
competencia del Instituto (Subdirección General de Planificación, Ordenación y Evaluación),
la gestión y seguimiento de las prestaciones y servicios atribuidos a la entidad (Subdirección
General de Gestión) y la gestión económica y presupuestaria y la gestión de la contratación
de la entidad (Subdirección General de Análisis Presupuestario y Gestión Financiera).
En materia de contratación, el IMSERSO está expresamente sujeto a las prescripciones de la LCSP,
a tenor de lo dispuesto en su artículo 3.1.b), y tiene la consideración de Administración Pública, a
los efectos de la aplicación de la mencionada LCSP, tal y como dispone su artículo 3.2.a).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 15
I.5.2. MARCO NORMATIVO
La normativa de aplicación a la contratación celebrada por el IMSERSO, vigente durante el ejercicio
2019, se contiene, con carácter general, en las siguientes disposiciones, las cuales se enumeran
según su contenido (de mayor a menor aplicabilidad), rango y orden cronológico:
- Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al
ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE
y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
- Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado
Decreto 773/2015, de 28 de agosto.
- Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007,
de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
- Ley 5/2004, de 4 de abril, de Seguridad Privada.
- Orden SSI/1688/2015, de 30 de julio, por la que se regula el Programa de Termalismo del
Instituto de Mayores y Servicios Sociales.
- Orden SCB/926/2018, de 10 de septiembre, por la que se regula el Programa de Turismo del
Instituto de Mayores y Servicios Sociales.
- Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado mediante Real Decreto
Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.
- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno.
- Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
- Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
- Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
- Resolución de 17 de junio de 2013, del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, sobre
delegación de competencias en sus órganos centrales, territoriales y centros de competencia
estatal, modificada por Resolución de 9 de diciembre de 2016, del Instituto de Mayores y
Servicios Sociales.
Además, debe señalarse que durante el periodo fiscalizado la LCSP fue modificada por las
siguientes disposiciones:
- Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por
razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector
público y telecomunicaciones.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 16
- Orden HAC/1272/2019, de 16 de diciembre, por la que se publican los límites de los distintos
tipos de contratos a efectos de la contratación del sector público, aunque esta norma tiene
efectos a partir del 1 de enero de 2020.
I.5.3. ÓRGANO DE CONTRATACIÓN DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS
SOCIALES
El Director General del IMSERSO es el órgano de contratación, con las limitaciones establecidas
en el artículo 324 de la LCSP respecto de los contratos cuyo valor estimado supere los 900.000
euros
3
, que requieren autorización previa del respectivo Secretario de Estado (durante el ejercicio
fiscalizado, Secretaria de Estado de Servicios Sociales), y de los contratos cuyo valor estimado sea
igual o superior a doce millones de euros, que requieren la autorización del Consejo de Ministros.
El precitado órgano de contratación, durante el periodo fiscalizado, ha delegado determinadas
competencias en materia presupuestaria y de contratación administrativa en sus servicios centrales,
territoriales y centros de competencia estatal, con la finalidad de lograr una mayor agilidad en la
ejecución de los procedimientos de gestión, si bien quedan excluidas de esta delegación, entre otras
competencias, la orden de inicio del expediente para la contratación de servicios con determinado
objeto (realización de reuniones, conferencias y celebración de actos, divulgación y comunicación
de las actividades de la Entidad; informes, dictámenes y otras actuaciones profesionales; y estudios,
proyectos de investigación y actividades científicas), así como la orden de inicio y la formalización
de los correspondientes contratos de los expedientes para la contratación de la reserva y ocupación
de plazas de los programas de termalismo social y turismo social.
3
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 17
I.6. PRINCIPALES MAGNITUDES GENERALES DE LA CONTRATACIÓN DEL INSTITUTO DE
MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES
Según los datos que figuran en la relación certificada remitida a este Tribunal de Cuentas, la
actividad contractual de la entidad fiscalizada durante el ejercicio 2019 se resume en el cuadro
siguiente:
CUADRO 1
RESUMEN GENERAL DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR EL INSTITUTO DE
MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES, EJERCICIO 2019, CLASIFICACIÓN POR TIPOS DE
CONTRATOS Y PROCEDIMIENTOS Y SISTEMAS DE ADJUDICACIÓN
(Importes en euros, Impuesto sobre el Valor Añadido -IVA- incluido)
Tipo
Procedimiento de
adjudicación
Nº de
contratos
%
Importe
%
Obras
Abierto criterio precio
1
100
64.037,13
100
Subtotal
1
1
64.037,13
0
Suministro
Abierto criterio precio
2
4
1.532.818,09
38
Abierto simplificado
23
50
738.721,75
18
Contratación centralizada
21
46
1.754.820,90
44
Subtotal
46
19
4.026.360,74
2
Servicios
Abierto criterio precio
1
1
20.990,00
0
Abierto pluralidad de criterios
16
8
129.508.536,36
64
Abierto simplificado
91
47
1.784.857,11
1
Derivado de Acuerdo Marco
1
1
10.587,50
0
Negociado sin publicidad
82
43
72.108.007,12
35
Subtotal
191
80
203.432.978,09
98
TOTAL
238
100
207.523.375,96
100
Fuente: elaboración propia a partir de la información que consta en la relación certificada de contratos
remitida por la Entidad.
En esta distribución destacan, por el número de contratos y por la cuantía del gasto, los contratos
de servicios, que constituyen el 98 % del importe total adjudicado, aunque dicho importe
corresponde en su mayor parte al contrato de servicios para la organización, gestión y ejecución de
un Programa de Vacaciones de carácter social, temporadas 2019/2020 y 2020/2021. A
continuación, el mayor volumen de gasto corresponde a los contratos de servicios celebrados para
la reserva de plazas en balnearios. Estos contratos son un tipo característico y específico de la
contratación de esta Entidad Gestora.
Debe destacarse asimismo que las adjudicaciones de contratos de servicios por procedimiento
abierto, que casi en su totalidad lo fueron mediante la utilización de una pluralidad de criterios de
adjudicación, representan el mayor porcentaje de gasto, el 63,66 %, seguidos de los contratos
adjudicados por procedimiento negociado, que representan el 34,74 % del importe total de contratos
adjudicados. No obstante, si se excluyera del cómputo el citado contrato de Programa de
Vacaciones de carácter social, el mayor volumen de gasto correspondería a estos últimos.
En relación con lo anterior debe señalarse que si bien la utilización del procedimiento negociado
implica una limitación de la libre concurrencia, en el caso del IMSERSO debe considerarse el hecho
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 18
de que, excepto un contrato de servicios de mantenimiento, la totalidad de los contratos adjudicados
por dicho procedimiento tuvieron por objeto la ejecución del Programa de Termalismo Social,
consistente en la reserva y ocupación de plazas en balnearios, resultando adjudicatarios todos los
balnearios que, cumpliendo unas condiciones mínimas, participen en el programa, al mismo tiempo
que, normalmente, no resulta posible promover concurrencia entre balnearios en la misma localidad.
Debe destacarse, por último, que la entidad fiscalizada no utilizó el procedimiento restringido en
ninguno de los contratos celebrados durante el ejercicio fiscalizado.
La distribución del importe de la contratación celebrada se refleja, en porcentajes, en el gráfico
número 1 siguiente, clasificando los contratos en función del tipo, en el que destacan los contratos
de servicios, con un 98 % del importe total adjudicado; y recogiéndose, a continuación, en el gráfico
número 2 los porcentajes en función del procedimiento de adjudicación, destacando el
procedimiento abierto con pluralidad de criterios de adjudicación, cuyo volumen (129.508.536,36
euros) supone el 62 % del importe total de los contratos celebrados por la entidad fiscalizada en el
ejercicio 2019.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 19
GRÁFICO Nº 1
DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN, CLASIFICACIÓN POR TIPOS DE
CONTRATOS, EJERCICIO 2019
GRÁFICO Nº 2
DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN, CLASIFICACIÓN POR
PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN EJERCICIO 2019
Abierto pluralidad de
criterios
62%
Abierto criterio precio
1%
Abierto simplificado
1%
Contratación
centralizada
1%
Derivado de
Acuerdo Marco
0%
Negociado sin publicidad
35%
Obras
0% Suministro
2%
Servicios
98%
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 20
I.7. EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS
En la selección de la muestra de los expedientes fiscalizados se han aplicado los siguientes criterios:
1. Se han analizado 40 contratos adjudicados mediante procedimiento negociado sin publicidad,
de los que 39 son contratos de servicios del Programa de Termalismo social, por importe de
48.584.492,94 euros, que constituyen el 45 % de los contratos de rendición obligatoria (89) y el
24 % de su importe total (201.264.372,09 euros).
2. Asimismo, se han analizado los 16 contratos adjudicados mediante procedimiento abierto con
una pluralidad de criterios de adjudicación, 14 de los cuales son contratos que tienen por objeto
la prestación de servicios de vigilancia y seguridad privada y los servicios de limpieza en
edificios y locales, siendo el contrato de servicios cuyo objeto es la organización, gestión y
ejecución del Programa de Vacaciones de carácter social, por un importe de 126.357.569,29
euros, el que supone el mayor gasto contractual en todo el ámbito de la Seguridad Social en el
ejercicio 2019. Asimismo, se han examinado 15 contratos adjudicados mediante procedimiento
abierto simplificado -según la denominación que consta en la relación certificada de contratos
remitida por la entidad- (2 de los cuales tienen por objeto la prestación de servicios de vigilancia
y seguridad privada).
Teniendo en cuenta los criterios anteriores (1 y 2) la muestra analizada representa los siguientes
porcentajes calculados sobre el importe total de la contratación celebrada por la Entidad:
1. El 100 % de los contratos adjudicados mediante procedimiento abierto con una pluralidad de
criterios de adjudicación; el 49 % de los contratos adjudicados mediante procedimiento
negociado sin publicidad, que representan el 67 % del importe adjudicado por este
procedimiento; y el 13 % de los adjudicados mediante procedimiento abierto simplificado que
suponen el 11 % del importe de contratos así adjudicados, siendo todos ellos contratos de
servicios.
2. El 100 % de los contratos celebrados cuyo objeto es la prestación de servicios de vigilancia y
seguridad privada y de los servicios de limpieza en edificios y locales.
De acuerdo con dichos criterios, en la fiscalización se han analizado 71 expedientes de contratos
formalizados en el ejercicio 2019 (que se relacionan en el anexo 1), por un importe global de
178.368.974,08 euros, lo que representa el 86 % del importe total de los contratos celebrados por
la Entidad. Los datos de los mencionados 71 expedientes se exponen, en función del procedimiento
de adjudicación, en el cuadro siguiente:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 21
CUADRO 2
EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS
CLASIFICACIÓN POR PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN
EJERCICIO 2019
(Importes en euros, IVA incluido)
Procedimiento de adjudicación
Nº de
contratos
% sobre
celebrados
Importe
% sobre
celebrados
Abierto simplificado
15
13
275.944,78
11
Abierto pluralidad de criterios
16
100
129.508.536,36
100
Negociado sin publicidad
40
49
48.584.492,94
67
TOTAL
71
30
178.368.974,08
86
Fuente: elaboración propia a partir de la información remitida por la entidad fiscalizada.
Además, debe reseñarse que se han fiscalizado la totalidad de los contratos celebrados de servicios
de limpieza y de servicios de vigilancia y seguridad privada, 4 contratos de servicios de limpieza y
12 de servicios de vigilancia, por un importe total, respectivamente, de 561.032,02 euros y
2.461.729,29 euros, IVA incluido en ambos casos.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 22
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
En este apartado del presente Informe se desarrollan los resultados más significativos obtenidos
por este Tribunal del examen realizado de la contratación celebrada por las entidades fiscalizadas,
estructurados en función de los objetivos de la presente fiscalización.
II.1. CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE DOCUMENTACIÓN AL
TRIBUNAL DE CUENTAS
II.1.1. RELACIONES DE CONTRATOS
El IMSERSO remitió a este Tribunal la relación comprensiva de la contratación celebrada en el
ejercicio 2019, cumpliendo lo dispuesto en la Instrucción General relativa a la remisión telemática
al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de
contratos, convenios y encargos a medios propios personificados celebrados por las entidades del
Sector Público Estatal y Autonómico, aprobada por su Pleno en sesión de 28 de junio de 2018, no
habiéndose detectado incidencias en la misma.
II.1.2. EXTRACTOS DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN
Asimismo, el IMSERSO ha cumplido con la obligación de remitir “…dentro de los tres meses
siguientes a la formalización…”, la totalidad de los extractos de los expedientes de los contratos
celebrados durante el ejercicio 2019 y que superaron los importes establecidos en la mencionada
Instrucción General.
Por otra parte, se ha comprobado que los extractos de los expedientes remitidos telemáticamente
a través de la Plataforma de Rendición Telemática del Tribunal de Cuentas contienen la
documentación obligatoria relacionada en el Anexo de la citada Instrucción General.
II.2. DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTRACTUAL A TRAVÉS DEL PERFIL DE
CONTRATANTE UBICADO EN LA PLATAFORMA DE CONTRATACIÓN DEL SECTOR
PÚBLICO
El artículo 63.3 de la LCSP contempla la obligación de los órganos de contratación de difundir a
través del perfil de contratante, alojado en la Plataforma de Contratación del Sector Público
4
,
determinada información y documentación relativa a su actividad contractual, con la finalidad, tal y
como indica el artículo 63.1, de “…asegurar la transparencia y el acceso público a los mismos…”.
Este Tribunal ha analizado el cumplimiento por parte de esa Entidad Gestora de la obligación de
publicar la información contractual que se contempla, como mínima, en el citado artículo 63 de la
LCSP.
Los resultados obtenidos del examen realizado reflejan que en 59 de los 71 expedientes fiscalizados
obstante, se ha comprobado que, en todos los casos, ha sido publicado el anuncio de licitación,
cuestión que resulta relevante teniendo en cuenta que la falta de publicación de dicho anuncio en
4
https://contrataciondelestado.es/wps/portal/plataforma
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 23
el perfil de contratante constituye una causa de nulidad de los contratos (artículo 39 de la LCSP).
En el cuadro 3 siguiente se muestra la documentación relativa a los expedientes de contratación
fiscalizados que, según las comprobaciones realizadas por este Tribunal, no figura publicada:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 24
CUADRO 3
INFORMACIÓN CONTRACTUAL QUE NO FIGURA PUBLICADA EN LA PLATAFORMA DE
CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
Nº referencia Entidad
Nº referencia Tcu
1
2
3
4
5
6
7
8
938/2019
20190069
x
x
x
x
x
x
x
945/2018
20190077
x
x
x
x
x
946/2018
20190078
x
x
x
x
x
867/2018
20190079
x
x
x
x
x
878/2018
20190080
x
x
x
x
x
x
x
x
883/2018
20190083
x
x
x
x
x
x
x
903/2018
20190085
x
x
x
x
x
x
x
937/2018
20190087
x
x
x
x
x
941/2018
20190088
x
x
x
x
x
951/2018
20190092
x
x
x
x
x
880/2018
20190093
x
x
x
x
x
899/2018
20190094
x
x
x
x
x
x
x
x
922/2018
20190103
x
x
x
x
x
x
x
x
904/2018
20190104
x
x
x
x
x
x
x
879/2018
20190109
x
x
x
x
x
x
x
x
890/2018
20190112
x
x
x
x
x
x
x
865/2019
20190212
x
x
x
x
x
x
x
x
866/2018
20190213
x
x
x
x
x
x
x
x
947/2018
20190214
x
x
x
x
x
x
x
x
874/2018
20190217
x
x
x
x
x
x
x
923/2018
20190218
x
x
x
x
x
x
x
925/2018
20190221
x
x
x
x
x
x
x
906/2018 (46/2019)
20190232
x
x
x
x
x
x
x
896/2018 (38/2019)
20190233
x
x
x
x
x
x
x
932/2018 (71/2019)
20190237
x
x
x
x
x
x
x
889/2018 (35/2019)
20190239
x
x
x
x
x
x
x
868/2018 (15/2019)
20190240
x
x
x
x
x
916/2018 (56/2019)
20190250
x
x
x
x
x
901/2018 (41/2019)
20190252
x
x
x
x
x
934/2018 (73/2019)
20190253
x
x
x
x
x
881/2018 (27/2019)
20190254
x
x
x
x
x
944/2018
20190260
x
x
x
x
x
x
x
x
876/2018
20190264
x
x
x
x
x
x
x
x
887/2019 (33/2019)
20190279
x
x
x
x
x
949/2018 (87/2019)
20190280
x
x
x
x
x
877/2018 (23/2019)
20190290
x
x
x
x
x
x
x
1005/2018 (90/2019)
20190291
x
x
x
x
x
x
x
952/2018 (91/2019)
20190292
x
x
x
x
x
920/2018
20190296
x
x
x
x
x
x
x
x
379/2019
20190474
x
512/2019
20190560
x
672/2018 (289/2019)
20190562
x
767/2019
20190637
x
BERG-PASA 15/2019
20190651
x
2019/004
20190652
x
x
x
x
x
283/2019
20190654
x
CC-2019/78
20190659
x
x
2019/002
20190660
x
x
x
x
x
2019/009
20190661
x
x
x
x
x
2019/010
20190662
x
x
x
x
x
2019/006
20190663
x
x
x
x
x
2019/005
20190664
x
x
x
x
x
BERG-PASA 11/2019
20190665
x
x
x
BERG-PASA 1/2019
20190666
x
x
x
BERG-PASA 2/2019
20190667
x
x
x
BERG-PASA 7/2019
20190668
x
x
x
BERG-PASA 10/2019
20190669
x
x
x
BERG-PASA 9/2019
20190670
x
x
x
BERG-PASA 13/2019
20190671
x
x
x
1: Memoria justificativa 2: Insuficie ncia de medios 3: PCAP 4: PPT 5: Apro bación del exp ediente 6: Actas /informes técnicos bajas 7:
Informe de valoración ofertas 8: composición mesa contratación.
Fuente: elaboración propia a partir de los datos obtenidos del perfil de contratante de la entidad, ubicado en la Plataforma de Contratación
del Sector Público.
A continuación, se exponen los principales resultados obtenidos del análisis de los expedientes de
contratación fiscalizados exponiendo de forma diferenciada, en primer lugar, los resultados
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 25
obtenidos del examen de los expedientes de contratación de servicios de vigilancia y de seguridad
privada y de los contratos de servicios de limpieza, a continuación, las incidencias relativas a los
contratos de servicios relativos al Programa de Termalismo y al Programa de Turismo Social para
Mayores, y por último, las referidas a los contratos de formación y otros contratos celebrados por la
Entidad.
II.3. ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD
PRIVADA Y DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
A) CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
El IMSERSO ha celebrado 12 contratos de servicios de vigilancia y seguridad privada en el ejercicio
2019, habiendo sido adjudicados 10 de ellos mediante procedimiento abierto con una pluralidad de
criterios de adjudicación, y 2 utilizando el procedimiento abierto simplificado, por importe global de
2.461.729,29 euros. Los resultados obtenidos del análisis realizado de dichos contratos se exponen
a continuación.
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Planificación:
En todos los expedientes analizados, se ha producido una insuficiente planificación
5
de las
necesidades de contratación por las razones que se exponen a continuación.
Tras el análisis realizado de la documentación contractual de la que dispone este Tribunal, fue
solicitada al IMSERSO la justificación y documentación relativa a como había sido prestado el
servicio de vigilancia y seguridad durante el período transcurrido desde la finalización del plazo de
ejecución de los contratos vigentes durante el ejercicio 2018 hasta la formalización de los contratos
correspondientes al ejercicio fiscalizado.
En relación con ello, ese Instituto informó de que no había sido finalizada la tramitación de los
expedientes al término del plazo de vigencia de dichos contratos en 11 de los 12 expedientes
utilizando la figura del contrato menor (expedientes números 48 y 49 del anexo 1; 20190589 y
20190637), o bien siendo prorrogada la prestación del servicio, con las mismas empresas que lo
venían realizando hasta ese momento, sin la necesaria cobertura contractual (el resto), omitiendo
en todos los casos el trámite de la función interventora
6
. Ello requirió la tramitación de los
5
El Director General del IMSERSO manifiesta, en su escrito de alegaciones, que se han introducido cambios en el
procedimiento de actuación de la entidad de modo que “…se solicita a todas las unidades y centros del organismo, el
envío a los Servicios Centrales de un documento donde constan todas las necesidades de contratación que van a tener
durante el ejercicio, una vez recibidas, se elabora un Plan Anual de Contratación del organismo aprobado por la Dirección
General,…” , habiendo podido comprobarse por este Tribunal que se ha aprobado el Plan Anual de Contratación para el
año 2021, documento que aparece publicado en la página Web del IMSERSO, y que incorpora la previsión de contratos
a celebrar por ese Instituto en dicho ejercicio
(https://www.imserso.es/InterPresent2/groups/imserso/documents/binario/plancontratacion2021imserso.pdf).
No obstante, ello no desvirtúa las incidencias puestas de manifiesto en el presente informe.
6
No se producen estas circunstancias (contrato menor o prórroga de la prestación del servicio sin la necesaria cobertura
contractual) en el expediente número 51 (20190651) del anexo 1, adjudicado por importe de 33.475,50 euros, IVA
excluido, cuya vigencia fue de dos meses y medio y que fue celebrado para poder cubrir la prestación del servicio, ya que
en la fecha de finalización de la vigencia del contrato anterior no había concluido la tramitación del procedimiento abierto
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 26
correspondientes expedientes de convalidación ante el Consejo de Ministros de la aprobación y del
compromiso del gasto hasta tanto no se formalizaron los contratos correspondientes, por un importe
global de 1.710.483,53 euros, IVA Incluido, tal y como figura en el anexo 2.
En relación con lo anterior debe señalarse que, en el propio expediente de convalidación del gasto,
se indica que la situación descrita se debió a las carencias de personal propio por "la no cobertura
de vacantes…”, y al “…volumen inabarcable de expedientes de contratación…", razones por las
que los contratos no fueron tramitados a tiempo. Este Tribunal considera que dicha justificación no
desvirtúa la deficiente planificación señalada ya que la prestación de los servicios de vigilancia y
seguridad es una necesidad básica para el funcionamiento ordinario de los centros y las carencias
de personal indicadas eran conocidas con antelación por el IMSERSO, al igual que era conocido el
plazo de finalización de la vigencia de los contratos desde la misma fecha de su firma. Además, ha
de tenerse en cuenta que esta situación irregular se ha extendido, en la mayoría de los casos,
durante períodos de tiempo excesivamente dilatados (de los datos consignados en el anexo 2 se
deduce que el plazo medio durante el cual se produjo esta situación en estos 11 expedientes fue
de 298 días, llegando a alcanzar en cuatro supuestos periodos muy superiores a un año y en dos
casos más de 500 días).
2) Informe de insuficiencia de medios propios:
En los expedientes números 45, 49 y 51 del anexo 1 (20190474, 20190637 y 20190651), no figura
el informe de insuficiencia de medios previsto para los contratos de servicios en el artículo 116.4 f)
de la LCSP, realizando una mención excesivamente genérica a dicha carencia de medios en la
propia memoria justificativa de la necesidad de contratar, publicándose dichos informes, como parte
del propio documento de la memoria justificativa, en la Plataforma de Contratación del Sector
Público.
3) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado:
- En el expediente número 49 del anexo 1 (20190637), el PCAP no hace referencia expresa al
convenio colectivo del sector que resulta de aplicación
7
este expediente, el PCAP no contempla ninguna previsión en relación con el método de cálculo del
valor estimado del contrato, limitándose a expresar su valor.
- Además, en los expedientes números 43 y 49 del anexo 1 (20190441 y 20190637), en el
presupuesto base de licitación que figura en el PCAP no se desglosa ni se indica la “desagregación
por género” de los costes salariales estimados, tal y como contempla el artículo 100.2 de la LCSP,
sin que consten las causas que, en su caso, pudieran justificar la imposibilidad de reflejar dicha
desagregación respecto del personal adscrito a la ejecución del contrato.
con una pluralidad de criterios de adjudicación iniciado al efecto, lo que evidencia una insuficiente planificación de la
gestión contractual.
7
Convenio colectivo estatal de las empresas de seguridad para el periodo 2017-2020, suscrito con fecha 8 de noviembre
de 2017 y publicado en el BOE de 1 de febrero de 2018.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 27
4) Justificación de la no división en lotes del objeto del contrato:
En los expedientes números 42, 43 y 54 (20190424, 20190441 y 20190654) del anexo 1, no figura
la justificación de la no división del objeto del contrato en lotes, tal y como exige el artículo 99.3 de
la LCSP.
5) Justificación de la elección de los criterios de adjudicación:
En los expedientes números 42, 43, 48, 50, 53, 54, 55 y 57 del anexo 1 (20190424, 20190441,
20190589, 20190638, 20190653, 20190654, 20190655 y 20190657), adjudicados mediante
procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de adjudicación, la justificación de la elección
de los criterios de adjudicación y su ponderación se realiza de forma genérica indicando que “Se
han fijado una serie de criterios que valoran, de forma objetiva, la inclusión en las ofertas de una
serie de medidas cuya aplicación supone la optimación del servicio que se pretende contratar,
consiguiendo de esta forma seleccionar la oferta económicamente más ventajosa”, sin concretar
las circunstancias concurrentes que justifican la elección de uno u otro criterio de adjudicación
basadas en el principio de la “mejor relación calidad-precio” (artículos 116.4 c) y 131 de la LCSP).
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares y pliego de prescripciones técnicas
particulares
1) Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones especiales
de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
- En los expedientes números 42, 43, 44, 45, 48, 49, 50, 53, 54, 55 y 57 del anexo 1 (20190424,
20190441, 20190473, 20190474, 20190589, 20190637, 20190638, 20190653, 20190654,
20190655 y 20190657), el PCAP prevé como condición especial de ejecución de carácter social,
“Favorecer la formación en el lugar de trabajo…”. Para ello, la empresa contratista debe impartir un
curso en materia de “…actuaciones preventivas y ante situaciones de violencia de género con una
duración mínima de 20 horas en el primer trimestre del contrato y lo acreditará documentalmente
en la Administración del Centro”.
En relación con lo anterior cabe señalar que en los expedientes 45, 48 y 50 del anexo 1 (20190474,
20190589 y 20190638), constan las distintas comunicaciones realizadas por las empresas
contratistas informando al IMSERSO sobre la imposibilidad de la realización del curso, debido a la
situación de emergencia sanitaria generada por la pandemia. Asimismo, las empresas manifiestan
que se realizarán dichos cursos de forma telemática, comprometiéndose a dar cuenta de ello a ese
Instituto cuando se lleven a cabo, no disponiendo este Tribunal, en la fecha de finalización de los
trabajos del presente procedimiento fiscalizador, de información adicional relativa a si la formación
ha sido, finalmente, impartida.
Por otra parte, en los expedientes números 42 y 44 del anexo 1 (20190424 y 20190473), no ha
quedado acreditado que las empresas adjudicatarias hayan realizado el curso de formación que se
configura como condición especial de ejecución o, en su caso, las causas y circunstancias que
justifican su no realización.
En todos los casos anteriores los PCAP prevén la imposición de penalidades en el supuesto de que
se produzca el incumplimiento de dicha condición, si bien no se le atribuye el carácter de obligación
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 28
contractual esencial a los efectos señalados en la letra f) del artículo 211.1, no constituyendo su
incumplimiento, por tanto, causa de resolución del contrato. En ninguno de los cinco expedientes
señalados anteriormente consta que se hayan impuesto penalidades.
- Asimismo, en el expediente número 51 del anexo 1 (20190651) se establece, como condición
especial de ejecución, el “…cumplimiento de los convenios sectoriales y territoriales aplicables…”,
si bien no se contemplan mecanismos específicos para garantizar su cumplimiento, atribuyéndole
el PCAP expresamente el carácter de obligación contractual esencial a los efectos señalados en la
letra f) del artículo 211.1, constituyendo su incumplimiento causa de resolución del contrato, si bien
no se prevé la imposición de penalidades.
2) Criterios de adjudicación y fórmulas o métodos de valoración:
- En todos los expedientes analizados, la fórmula establecida en los PCAP para valorar el criterio
precio, permite ordenar correctamente las ofertas económicas. No obstante, al valorar las ofertas
en relación con la proporcionalidad existente entre las propias bajas económicas ofertadas por las
empresas licitadoras y no respecto del presupuesto de licitación, ello puede dar lugar en su
aplicación a resultados desproporcionados en las puntuaciones otorgadas, de forma que, en
algunos casos puede ocurrir que una mínima diferencia en la baja económica de las ofertas
presentadas dé lugar a grandes diferencias en la puntuación y, por lo tanto, en ese caso podría
distorsionar la importancia del criterio precio respecto del conjunto de los criterios de adjudicación,
lo que no resultaría acorde con los principios de economía y eficiencia. Debe señalarse que, si bien
en ninguno de los casos analizados se produjo dicha circunstancia, ello no desvirtúa la incidencia
señalada, tal y como ha puesto de manifiesto este Tribunal de Cuentas en anteriores informes de
fiscalización de la contratación celebrada en el ámbito de la Seguridad Social
8
.
- Además, en todos los casos, la forma de valoración de la mejora consistente en la oferta de una
bolsa de horas sin coste para el IMSERSO podría llegar a distorsionar la importancia relativa
asignada en los PCAP a los criterios de adjudicación. En efecto, calculando el valor de la oferta de
bolsa de horas, considerando el importe máximo en euros/hora previsto en los PCAP, se otorga a
los licitadores mayor puntuación a dicha mejora que a una baja económica de igual importe en el
precio, si bien debe señalarse que dicha circunstancia no tuvo incidencia en el resultado de la
adjudicación en ninguno de los expedientes analizados.
- Asimismo, en los 12 expedientes, se han producido las siguientes incidencias en relación con el
uso de la bolsa de horas sin coste, ofertada como mejora y valorada como criterio de adjudicación:
• En los expedientes números 43, 45 y 50 del anexo 1 (20190441, 20190474 y 20190638),
consta informe justificativo del IMSERSO indicando que dicha bolsa de horas no fue
utilizada, o no lo fue en su totalidad, debido a las circunstancias derivadas de “…la
pandemia…” y la “declaración del Estado de Alarma…”, teniendo en cuenta que los centros
redujeron sus actividades, y posponiendo su uso al momento en que los centros reinicien su
actividad ordinaria y, en todo caso, antes de la finalización del contrato respectivo. A la fecha
8
En ese sentido, cabe citar el Informe de Fiscalización de la contratación celebrada por las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de
la Seguridad Social, adscritos a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018, aprobado por el Pleno del Tribunal de
Cuentas el 29 de octubre de 2020.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 29
de finalización de los trabajos de fiscalización, únicamente consta que fueron utilizadas 13,5
horas de la bolsa de 85 horas ofertadas en uno de los expedientes señalados (expediente
número 50).
• En los expedientes números 44, 48, 49, 53, 54 y 55 del anexo 1 (20190473, 20190589,
20190637, 20190653, 20190654 y 20190655), el IMSERSO informa que "...no se ha
utilizado…las horas de la bolsa gratuita ofertada por la empresa...", sin mayor justificación
al respecto.
• En el expediente número 51 de anexo 1 (20190651) consta que "…durante el período
comprendido entre los días 3 de julio y 18 de septiembre, no fue necesaria la utilización de
la bolsa de horas ofertada por la empresa ya que los usuarios del Centro estuvieron la mayor
parte de este tiempo de vacaciones", lo que permite dudar de la idoneidad de la elección de
dicho criterio de adjudicación, en este caso, ya que la circunstancia aludida era
perfectamente previsible.
• En los expedientes números 42 y 57 del anexo 1 (20190424 y 20190657), no figura
información en relación con la utilización de la bolsa de horas sin coste ofertadas por la
empresa contratista, habiendo sido solicitada dicha información por este Tribunal.
c) Adjudicación, formalización y publicidad
1) Relativas a la admisión de licitadores:
- En el expediente número 43 del anexo 1 (20190441), se excluye del procedimiento a una de las
empresas licitadoras por no "haber aportado dentro del plazo establecido al efecto la documentación
solicitada por la Mesa de contratación", sin que conste en las actas de la mesa de contratación
remitidas el plazo concedido a estos efectos (el previsto en el artículo 141 de la LCSP para la
subsanación es de tres días). En este sentido, según consta en el acta de la mesa de contratación,
de 15 de julio de 2019, se acuerda solicitar a distintos licitadores la subsanación de un error en la
documentación administrativa presentada, y dos días más tarde, esto es el 17 de julio de 2019, se
acuerda la exclusión de una de las empresas por no haber aportado dicha documentación.
- En el expediente número 54 del anexo 1 (20190654), las ofertas de dos de las empresas licitadoras
se encontraban incursas en presunción de anormalidad a la que se refiere el artículo 149 de la
LCSP, sin que figure en las actas de la mesa de contratación aportadas, ni en otra documentación
incorporada al expediente, la justificación de las empresas licitadoras en relación con la viabilidad
de sus ofertas. Únicamente consta, en el acta de 27 de septiembre de 2019, que "Las dos empresas,
a requerimiento de la Mesa de Contratación, han presentado alegaciones para la justificación de la
oferta anormalmente baja, que han sido aceptadas por la Mesa…", sin mayor explicación al respecto
y sin que figuren publicados en la Plataforma de Contratación del Sector Público los informes sobre
las ofertas incursas en presunción de anormalidad a que se refiere el artículo 149.4 (artículo 63 de
la LCSP). Debe tenerse en cuenta al respecto que el importe de dichas proposiciones económicas
(62.946 euros y 67.165 euros, respectivamente), es inferior al coste laboral del contrato estimado
en el PCAP (71.340 euros).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 30
2) Relativas a la Publicidad:
- En los expedientes números 51, 54 y 57 del anexo 1 (20190651, 20190654 y 20190657), no ha
quedado acreditada la publicación de la formalización de los contratos en el Boletín Oficial del
Estado (BOE), tal y como exige el artículo 154.2 de la LCSP.
- En el expediente número 48 del anexo 1 (20190589), la fecha de formalización del contrato es de
13 de diciembre de 2019 y su publicación en el BOE es de fecha 1 de febrero de 2020,
produciéndose un retraso de 35 días respecto al plazo fijado en el artículo 154.2 de la LCSP.
Asimismo, en el citado expediente, la publicación de la formalización en el perfil de contratante es
de fecha 28 de enero de 2020, produciéndose un retraso de 31 días respecto del plazo de 15 días
previsto en el artículo 154.1 de la LCSP.
c) Ejecución y pago
- En dos expedientes de contratación los certificados de conformidad con los servicios prestados
fueron emitidos transcurrido el plazo máximo de treinta días previsto en el artículo 198.4 de la LCSP
desde que se produjo la prestación del servicio. Esta deficiencia se ha detectado respecto de los
certificados correspondientes a los meses de diciembre de 2019 y a los meses de marzo y abril de
2020 (expediente número 45 del anexo 1, 20190474), y los certificados correspondientes a los
meses de diciembre de 2019 y enero y febrero de 2020 (expediente número 49 del anexo 1,
20190637).
- Este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados analizando 59
pagos correspondientes a los expedientes fiscalizados, habiéndose detectado retrasos en 8 de
ellos, referenciados en el anexo 3 del presente Informe, en los cuales el promedio del retraso ha
sido de 53 días, existiendo 2 supuestos especialmente llamativos con retrasos superiores a 100
días.
- Asimismo, el IMSERSO ha informado, a petición expresa de este Tribunal, de que no se han
impuesto penalidades a las empresas contratistas en los supuestos en los que estaba contemplada
en el PCAP dicha posibilidad, lo que hubiera procedido en el caso de que el órgano de contratación
hubiera considerado que, por causas imputables al contratista, se produjo el incumplimiento o el
cumplimiento defectuoso de la prestación, de los compromisos o de las condiciones especiales de
ejecución de los contratos (artículo 192 de la LCSP). Tal y como se ha indicado anteriormente, no
han sido detectados incumplimientos imputables al contratista, sin perjuicio de lo expuesto respecto
a las condiciones especiales de ejecución previstas en los expedientes 42 y 44, en relación con las
cuales no ha quedado acreditado, con la documentación remitida, si las mismas han sido cumplidas
o no.
B) CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
El IMSERSO ha celebrado 4 contratos de servicios de limpieza en el ejercicio 2019, adjudicados
mediante procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de adjudicación, por un importe
conjunto de 561.032,02 euros. Del análisis realizado de dichos contratos cabe destacar los
siguientes resultados.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 31
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Planificación:
En 3 de los 4 contratos analizados, números 46, 47 y 58 del anexo 1 (20190560, 20190562 y
20190658), se ha producido una deficiente planificación
9
de las necesidades de contratación por las
razones que se exponen a continuación.
Tras el análisis realizado de la documentación contractual de la que dispone este Tribunal, fue
solicitada al IMSERSO la justificación y documentación relativa a cómo había sido prestado el
servicio durante el período transcurrido desde la finalización del plazo de ejecución de los contratos
vigentes durante el ejercicio 2018 hasta la formalización de los contratos correspondientes al
ejercicio fiscalizado.
En relación con ello, en los expedientes números 46, 47 y 58 ese Instituto informó de que no había
sido finalizada la tramitación de los expedientes de contratación al término del plazo de vigencia de
los contratos anteriores, continuando la prestación del servicio las mismas empresas que lo venían
realizando hasta ese momento, sin la necesaria cobertura contractual, omitiendo, en consecuencia,
el trámite de la función interventora. Ello requirió la tramitación de los correspondientes expedientes
de convalidación ante el Consejo de Ministros de la aprobación y del compromiso del gasto hasta
tanto no se formalizaron los contratos correspondientes, por un importe total de 364.798,00 euros,
IVA incluido, tal y como figura en el anexo 2.
En relación con lo anterior debe señalarse que, como se ha puesto de manifiesto en el caso de los
contratos de servicios de seguridad y vigilancia antes analizados, los hechos descritos se justifican
en las carencias de personal propio por "la no cobertura de vacantes…”, y en el “…volumen
inabarcable de expedientes de contratación… ", que supuso que la Entidad no pudiese tramitar a
tiempo los expedientes. Este Tribunal considera que dicha justificación no desvirtúa la deficiente
planificación señalada ya que se trataba de una necesidad básica para el funcionamiento ordinario
de los centros, y las carencias de personal indicadas eran conocidas por el IMSERSO, al igual que
era conocido el plazo de finalización de la vigencia de los contratos desde la misma fecha de su
firma. Asimismo, ha de tenerse en cuenta que esta situación irregular se ha extendido durante
períodos de tiempo excesivamente dilatados (de los datos consignados en el anexo 2 se deduce
que el plazo medio durante el cual se produjo esta situación en estos 3 expedientes fue de 272 días,
llegando a alcanzar en dos supuestos periodos superiores a 300 días).
2) Justificación de la necesidad de contratar:
- En el expediente número 46 del anexo 1 (20190560), la necesidad de contratar se justifica
mediante un informe de contenido excesivamente genérico, basado en que "El Centro no dispone
de medios propios…, ya que el personal de plantilla que tiene contratado (Ayudante de actividades
técnicas y profesionales) se encuentra realizando sus funciones en lavandería y comedor, no
pudiendo dedicarse a las tareas de limpieza del centro...", sin la precisión exigida por el artículo 28
de la LCSP. Dicho informe no se refiere a aspectos tales como la dimensión del personal propio del
Centro, la parte de dicho personal propio que se dedica a realizar servicios de lavandería y a
9
Ver nota a pie de página número 5.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 32
servicios de comedor, o cual es la dimensión de personal que necesita contratar externamente dicho
Centro para llevar a cabo la prestación del servicio de limpieza.
3) Informe de insuficiencia de medios propios:
Asimismo, en el precitado contrato número 46 (20190560) y en el contrato número 47 (20190562)
del anexo 1, no figura en el expediente el informe de insuficiencia de medios propios previsto para
dicha carencia de medios en la propia memoria justificativa de la necesidad de contratar,
publicándose dichos informes como parte del propio documento de la memoria justificativa, en la
Plataforma de Contratación del Sector Público.
4) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado:
En el expediente número 47 del anexo 1 (20190562), el PPT refleja un listado del personal objeto
de subrogación en el que consta la antigüedad, pero no el género de los trabajadores o trabajadoras.
Y tampoco en el presupuesto base de licitación que figura en el PCAP se desglosa la
“desagregación por género” de los costes salariales estimados, tal y como contempla el artículo
desagregación respecto del personal adscrito a la ejecución del contrato.
5) Justificación de la elección de los criterios de adjudicación:
En el expediente número 58 del anexo 1 (20190658), adjudicado mediante procedimiento abierto
con una pluralidad de criterios de adjudicación, la justificación de la elección de los criterios de
adjudicación y su ponderación se realiza de forma genérica señalando que "Los criterios de
adjudicación… se han formulado objetivamente con pleno respeto a los principios de igualdad, no
discriminación, transparencia y proporcionalidad, garantizando la competencia efectiva de las
ofertas presentadas por los licitadores", sin concretar las circunstancias concurrentes que justifican
la elección de uno u otro criterio de adjudicación basadas en el principio de la “mejor relación
calidad-precio” (artículos 116.4 c) y 131 de la LCSP).
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares y pliego de prescripciones técnicas
particulares
1) Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones especiales
de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
En los 4 expedientes de contratación fiscalizados, números 46, 47, 56 y 58 del anexo 1 (20190560,
20190562, 20190656 y 20190658), se contempla como condición especial de ejecución disponer
de "…un programa de formación al personal de limpieza que recoja los aspectos medioambientales
en la prestación del servicio…”. Para su acreditación se requiere la presentación por parte de la
empresa adjudicataria de ”…una memoria explicativa del plan de formación…”, debiendo justificar
“…la formación dispensada a los trabajadores adscritos al servicio dentro de los tres primeros
meses de ejecución del contrato".
En relación con la comprobación del cumplimiento de dicha condición, consta, respecto del contrato
número 46 (20190560), la acreditación tanto del plan de formación elaborado por la empresa
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 33
adjudicataria como de la impartición de una parte de la formación prevista que, sin embargo, quedó
suspendida “…debido a la situación especial de estado de alarma…” declarada por Real Decreto
463/2020, de 14 de marzo, estando previsto completar su realización, según informa ese Instituto,
en modalidad “on line”. Por lo que respecta al contrato número 47 (20190562), el IMSERSO informa
en relación con “…la formación requerida en los pliegos,…. la imposibilidad de realizarla,..” debido
a las circunstancias”… derivadas de la pandemia del Covid 19 y la declaración del Estado de
Alarma…”, señalando la previsión de realizarlas “…cuando las condiciones lo permitan y siempre
antes de la finalización del contrato". No obstante, en este caso no consta acreditado que la empresa
adjudicataria haya aportado la memoria explicativa del plan de formación exigida en el PCAP. En
ninguno de los 2 expedientes consta información sobre si dicha formación ha sido, finalmente,
impartida.
Cabe añadir al respecto que los PCAP prevén la imposición de penalidades en caso de
incumplimiento de dicha condición, no configurándose como obligación contractual esencial a los
efectos señalados en la letra f) del artículo 211.1, por lo que su incumplimiento no constituye causa
de resolución del contrato. En los dos expedientes señalados anteriormente consta que no se
impusieron las penalidades indicadas.
2) Se aplican fórmulas o métodos de valoración de los criterios de adjudicación inadecuados:
- En los 4 expedientes analizados números 46, 47, 56 y 58 del anexo 1 (20190560, 20190562
20190656 y 20190658), la fórmula establecida en los PCAP para valorar el criterio precio
10
, permite
ordenar correctamente las ofertas económicas. Sin embargo, al valorar las ofertas en relación con
la proporcionalidad existente entre las propias bajas económicas ofertadas por las empresas
licitadoras y no respecto del presupuesto de licitación, ello puede dar lugar en su aplicación a
resultados desproporcionados en las puntuaciones otorgadas, de forma que, en algunos casos
puede ocurrir que una mínima diferencia en la baja económica de las ofertas presentadas dé lugar
a grandes diferencias en la puntuación y, por lo tanto, en ese caso podría distorsionar la importancia
del criterio precio respecto del conjunto de los criterios de adjudicación, lo que no resultaría acorde
con los principios de economía y eficiencia. Debe señalarse que si bien en ninguno de los casos
analizados se produjo la citada distorsión, ello no desvirtúa dicha incidencia, tal y como se ha puesto
de manifiesto por este Tribunal de Cuentas en anteriores informes de fiscalización de la contratación
de la Seguridad Social
11
.
- Además, en los citados expedientes, la forma de valoración de la mejora consistente en la oferta
de una bolsa de horas sin coste para el IMSERSO podría llegar a distorsionar la importancia relativa
asignada en los PCAP a los criterios de adjudicación. De tal modo que, con la aplicación del método
de la valoración previsto en los PCAP, una oferta de bolsa de horas de trabajo (cuantificada
considerando el importe máximo en euros/hora previsto en los PCAP), otorgaba a los licitadores
mayor puntuación que una baja económica igual en el precio. No obstante, debe señalarse que su
valoración no tuvo incidencia en el resultado de la adjudicación en ninguno de los casos
examinados.
10
La fórmula aplicada fue la siguiente: puntuación = puntuación máxima x (presupuesto de licitación-oferta que se valora)
/ (presupuesto de licitación-oferta más económica).
11
Ver nota a pie de página número 7.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 34
Cabe añadir que en 3 de los 4 contratos de servicios de limpieza analizados no fue utilizada la bolsa
de horas sin coste ofertada y valorada. Las razones expuestas por el IMSERSO para justificar su
no utilización fueron las siguientes:
• En el contrato número 47 (20190562) el IMSERSO manifiesta que "... con motivo de la
pandemia y ante la emergencia de salud pública causada por el patógeno y como medida
de prevención y contención necesarias para su vigilancia y control, ha permanecido con
reducción de actividades, por lo tanto no se han hecho necesarias dichas horas…”,
indicando que se planificará el uso de la mismas antes de la finalización del contrato.
• En los contratos números 46 y 58 (20190560 y 20190658) la Entidad informa de que "...no
se han utilizado por parte de este Centro horas gratuitas de la bolsa ofertada por la empresa
adjudicataria", sin mayor justificación al respecto.
c) Adjudicación y formalización
En los expedientes números 46 y 47 del anexo 1 (20190560 y 20190562), se valoró incorrectamente
el criterio de adjudicación consistente en asignar 10 puntos a las empresas licitadoras que
acreditasen "… disponer de la etiqueta ecológica de la UE (ECOLABEL) o equivalente". En ambos
casos, únicamente una de las empresas licitadoras acreditó disponer de la “…etiqueta ecológica....”,
según figura en las Actas de la mesa de contratación de 26 de septiembre de 2019 y de 15 de
octubre de 2019, respectivamente. Sin embargo, fueron valoradas empresas que se
comprometieron a usar productos con la etiqueta ecológica o con un bajo impacto ambiental o que
declararon estar en posesión de la etiqueta ecológica o equivalente, pero sin aportar la acreditación
exigida en los PCAP. No obstante, dicha incidencia no resultó determinante en la adjudicación
puesto que, en los dos casos, aún en el supuesto de que no hubieran sido puntuados en dicho
criterio los licitadores que no acreditaron disponer de dicha etiqueta, las empresas adjudicatarias
hubieran sido las mismas.
d) Ejecución y pago
- Este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados analizando
veintitrés pagos correspondientes a los expedientes fiscalizados, no habiéndose detectado retrasos
en ninguno de ellos.
- Asimismo, el IMSERSO ha informado, a petición expresa de este Tribunal, de que no se han
impuesto penalidades a las empresas contratistas en los supuestos en los que estaba contemplada
en el PCAP dicha posibilidad, lo que hubiera procedido, en el caso de que el órgano de contratación
hubiera considerado que, por causas imputables al contratista se produjo el incumplimiento o el
cumplimiento defectuoso de la prestación, de los compromisos o de las condiciones especiales de
ejecución de los contratos (artículo 192 de la LCSP). Tal y como se ha indicado anteriormente, no
han sido detectados incumplimientos imputables al contratista.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 35
II.4. ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS RELATIVOS A LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS
DE TERMALISMO Y DE TURISMO SOCIAL PARA PERSONAS MAYORES Y
MANTENIMIENTO DEL EMPLEO
Tal y como se ha indicado en el subapartado I.5 del presente Informe, en la contratación del
IMSERSO destacan por el número y por la cuantía del gasto los contratos de servicios, que
constituyen el 98 % del total adjudicado, importe que se corresponde en su mayor parte al contrato
de servicios para la organización, gestión y ejecución del programa de turismo social para personas
mayores y mantenimiento del empleo, temporadas 2019/2020 y 2020/2021, que alcanza el 60,88 %
de dicho importe. A continuación, el mayor volumen de gasto corresponde a los contratos de
servicios celebrados para la reserva de plazas en balnearios (Termalismo Social).
Con carácter previo a la exposición de los resultados obtenidos del análisis de dichos contratos,
resulta preciso indicar que, durante el ejercicio 2020, debido a la crisis sanitaria ocasionada por la
COVID-19, mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de marzo de 2020, publicado
mediante Orden PCM/225/2020, de 13 de marzo, se acordó la interrupción de toda actividad
comprendida en el ámbito del programa de turismo social del IMSERSO para personas mayores y
mantenimiento del empleo en zonas turísticas hasta el 13 de abril de 2020, sin perjuicio de las
prórrogas que pudiesen acordarse de forma sucesiva de esta medida. Asimismo, en el Real Decreto
463/2020, de 14 de marzo, se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis
sanitaria ocasionada por la COVID-19, cuya entrada en vigor supuso que el desarrollo del programa
de Termalismo quedase suspendido debido a “la imposibilidad de su ejecución en tanto la situación
de crisis sanitaria no fuese superada con suficientes garantías para las personas beneficiarias del
programa”. Igualmente, se dictó la Orden SND/338/2020, de 8 de abril, por la que se prorrogó la
interrupción de la realización de cualquier actividad comprendida en el ámbito del programa de
turismo social del IMSERSO para personas mayores y mantenimiento del empleo en zonas
turísticas ante la situación de crisis ocasionada por el brote de COVID-19, hasta el 30 de junio 2020
y sin perjuicio de las prórrogas que se pudieran adoptar.
Finalmente, la Orden PCM/937/2020, de 25 de septiembre, por la que se publica el Acuerdo del
Consejo de Ministros de 22 de septiembre de 2020, aprueba la cancelación de los programas del
IMSERSO de turismo social para personas mayores y mantenimiento del empleo en zonas turísticas
para la temporada 2020/2021, y de termalismo social para la temporada 2020, debido, según se
indica en la propia Orden, a que “la situación de emergencia sanitaria derivada de la COVID-19
persiste, siguen produciéndose nuevos rebrotes y hospitalizaciones,… y dado que el colectivo al
que van dirigidos los programas de turismo y termalismo social del IMSERSO es uno de los
colectivos más afectados por la pandemia, se hace necesario adoptar la medida excepcional de
cancelar dichos programas aprobados para la temporada 2020/2021 y para la temporada 2020,
respectivamente”.
A) PROGRAMA DE TERMALISMO SOCIAL
El Programa de Termalismo Social del IMSERSO se regula en la Orden SSI/1688/2015, de 30 de
julio, como un servicio complementario de las prestaciones del Sistema de la Seguridad Social, que
tiene por objeto proporcionar el acceso a los tratamientos termales, en aquellos establecimientos
que cuenten con manantiales de agua minero medicinal, declarados de utilidad pública,
contribuyendo con ello a mejorar la calidad de vida de las personas mayores, así como la promoción
del envejecimiento activo, la mejora de la salud y la prevención de la dependencia. En consonancia
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 36
con ello, en los PPT aplicables a los expedientes se reconocen como “ejes principales” del Programa
de Termalismo mejorar la calidad de vida y la salud de las personas mayores y, en segundo lugar,
favorecer la creación y mantenimiento del empleo en el sector al que afecta, contribuyendo con ello,
“a paliar la estacionalidad en el empleo”.
El artículo 6 de la Orden SSI/1688/2015, de 30 de julio, establece que los programas se
cofinanciarán por el usuario y por el IMSERSO, oscilando la aportación de este último entre el 20 y
el 50 por ciento del coste del servicio, en función del tipo de temporada y los turnos. En consonancia
con ello, la Resolución de 3 de diciembre de 2018, del IMSERSO por la que se convocan plazas
para pensionistas que soliciten participar en el Programa de Termalismo durante el ejercicio 2019,
señala en su artículo 2 que la aportación del IMSERSO alcanzará “…la aportación media por plaza
de 171,90 euros, oscilando su importe entre 131,90 euros y 219,87 euros, en función del tipo de
turno y su mes de desarrollo”.
Han sido objeto de fiscalización 39 contratos de termalismo social por un importe de adjudicación
global de 44.154.269,15 euros, IVA excluido.
a) Actuaciones administrativas preparatorias
La totalidad de los contratos del Programa de Termalismo Social fueron adjudicados utilizando el
procedimiento negociado sin publicidad, al amparo del artículo 168.a) 2º de la de la LCSP, ya que,
según motivó el IMSERSO en los respectivos expedientes, los servicios objeto de cada contrato -el
tratamiento o estancia en un balneario concreto de una localidad determinada- no hacían posible la
promoción de la concurrencia.
En este sentido, la planificación del Programa de Termalismo para los ejercicios 2019/2020 ha sido
realizada, según consta en la documentación incorporada en los expedientes, mediante el previo
contacto del IMSERSO con todos los balnearios existentes en España que cumpliendo los
“requisitos mínimos establecidos y las instalaciones adecuadas”, manifestaron al IMSERSO su
posible “disponibilidad a participar en el programa y el número de plazas que podían poner a
disposición del programa…”. Los balnearios finalmente incluidos en el Programa de Termalismo
fueron aquellos que, contando con los requisitos mínimos establecidos y las instalaciones
adecuadas, aceptaron la invitación para participar efectuada por el IMSERSO, recibiendo respuesta
de 108 balnearios (artículo 170.2 de la LCSP). Asimismo, la negociación del precio ha sido colectiva
entre los balnearios participantes en el programa y el IMSERSO. Tras la negociación, cada balneario
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 37
ofreció un número de plazas, contratándose a los precios acordados el correspondiente a su
respectiva categoría
12
.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares y pliego de prescripciones técnicas
particulares
Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones especiales
de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
- En los treinta y nueve expedientes fiscalizados del Programa de Termalismo Social referenciados
en el anexo 1, se contempla, al menos, una condición de carácter social, con el fin de contribuir en
el ámbito laboral a los objetivos previstos por la normativa vigente en materia de igualdad de género
(Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres). Así, los
PCAP prevén que “…si como consecuencia de la adjudicación del contrato el empresario precisa
contratar nuevo personal fijo, el número de mujeres contratadas deberá ser de al menos el 50% del
total de nuevo personal fijo contratado…", si bien no se especifican los procedimientos para llevar
a cabo dicha contratación (servicios públicos de empleo, agencias de colocación, empresas de
trabajo temporal, consultoras de búsqueda, etc.).
Los PCAP establecen como mecanismo de control y seguimiento del cumplimiento de dicha
condición la acreditación mediante la “…declaración responsable…” de su cumplimiento “…que
deberá acompañarse a las facturas (...) sin perjuicio de los requerimientos documentales que
pudiera realizar el órgano de contratación….", lo que parece insuficiente como único sistema de
control para garantizar su efectividad, sin que conste en los expedientes que el IMSERSO haya
realizado otras comprobaciones formales al respecto.
- Asimismo, los PCAP prevén como condición especial de ejecución "… el estricto cumplimiento de
los pagos que el contratista ha de hacer a todos los subcontratistas o suministradores que participen
12
En el Informe de Fiscalización sobre la gestión y control de los servicios sociales prestados con medios ajenos por el
Instituto de Mayores y Servicios Sociales, ejercicio 2014, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 29
de septiembre de 2016 y relativo a un ámbito objetivo distinto aunque relacionado con el de la presente fiscalización, se
indica que el procedimiento negociado sin publicidad, aunque restrictivo de la libre concurrencia, tiene su sentido dentro
del Programa Estatal de Termalismo para Mayores dado su carácter abierto a todos los balnearios que se quieran acoger
al mismo, siempre que cumplan los requisitos establecidos por el IMSERSO en la convocatoria anual del mismo.
No obstante, se recomendó al IMSERSO que analizara la posibilidad de articular un acuerdo marco para la organización,
desarrollo y ejecución de dicho Programa, al igual que se hace en el presente Informe mediante la Recomendación nº 4.
En sus alegaciones, el Director General del IMSERSO manifiesta que “El IMSERSO analizó anteriormente la posibilidad
de articular un acuerdo marco con todos los balnearios existentes en España interesados en participar en el Programa de
Termalismo. No prosperó esta iniciativa dado que los i nconvenientes para establecer este procedimiento eran mayores
que las ventajas”, sin acompañar el estudio realizado por lo que no se desvirtúa lo recomendado.
Asimismo, la Entidad alega que “En muchas ocasiones los balnearios solicitan incorporarse al programa en curso una vez
iniciado…Esta incorporación quedaría impedida si se recurre a la figura del acuerdo marco… de tal manera que supondría
un perjuicio para la persona usuaria (al reducirse la oferta de establecimientos termales) así como repercutiría en los datos
de empleo de la zona… Por todo lo anterior se destaca que los objetivos del programa se verían constreñidos por la
limitación temporal de incorporación al momento de aprobación del acuerdo marco, que podría llegar a 4 años, sin poder
incorporar nuevos establecimientos termales durante este tiempo”. En relación con esta alegación, considera este Tribunal
que, teniendo en cuenta el elevado número de ex pedientes que son tramitados para llevar a cabo la contratación del
Programa de Termalismo Social, los trámites del procedimiento se simplificarían y agilizarían, resultando más acorde con
los principios de economía y eficiencia. Y en cuanto a la referencia a la inconveniencia del plazo de duración de cuatro
años, hay que tener en cuenta que se trata de una duración máxima, pudiendo establecerse un plazo de duración inferior,
en el caso de que, a juicio de la Entidad, se considerase oportuno.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 38
en el contrato", contemplándose en esta cláusula, en realidad, el cumplimiento de una posibilidad
ya prevista en el artículo 217 de la LCSP, por lo que la inclusión en los PCAP de esta condición
especial de ejecución es redundante. Asimismo, en otro apartado del PCAP se transcribe lo
dispuesto en el artículo 217.1 de la LCSP en el que se establece la consideración, como condición
especial de ejecución, de la exigencia de que el contratista “…entregue al órgano de contratación,
cuando este lo solicite, relación detallada de aquellos subcontratistas o suministradores que
participen en el contrato cuando se perfeccione su participación…”, así como aportar, a petición del
órgano de contratación, “…justificante del cumplimiento de los pagos a los subcontratistas o
suministradores dentro de los plazos de pago legalmente establecidos...”. Con la finalidad de
comprobar el cumplimiento de dicha condición, fue solicitada por este Tribunal información sobre
las subcontrataciones realizadas, remitiendo ese Instituto, en todos los contratos excepto en uno,
el Documento Europeo Único de Contratación, en el que manifiesta la intención de no realizar
subcontrataciones.
Además, en todos los casos, los PCAP contemplan la posibilidad de imponer penalidades por
incumplimiento, si bien no se considera condición esencial del contrato a los efectos señalados en
la letra f) del artículo 211.1, no constituyendo su incumplimiento, por tanto, causa de resolución del
contrato.
c) Formalización y publicidad
- En los expedientes números 5, 12, 15, 18, 19 y 32 del anexo 1 (20190080, 20190094, 20190109,
20190213, 20190214 y 20190260) la publicación en el BOE de la formalización se produjo
- En los expedientes números 5, 13, 15, 18, 19, 21 y 22 del anexo 1 (20190080, 20190103,
20190109, 20190213, 20190214, 20190218 y 20190221), la publicación de la formalización de los
contratos en el perfil de contratante se produjo transcurrido el plazo máximo de 15 días desde su
d) Ejecución y pago
- En relación con la ejecución de los contratos formalizados en 2019 en el marco del Programa de
Termalismo Social, este Tribunal ha comprobado que en los expedientes números 1, 5, 7, 8, 9, 10,
11, 15, 20, 25, 26, 27 y 28 del anexo 1 (20190069, 20190080, 20190085, 20190087, 20190088,
20190092, 20190093, 20190109, 20190217, 20190237, 20190239, 20190240 y 20190250), consta,
tras la previa solicitud de las empresas adjudicatarias, el acuerdo de suspensión de la ejecución de
los contratos para cada uno de los balnearios solicitantes al amparo del artículo 34.1 del Real
Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al
impacto económico y social del COVID19.
No obstante, independientemente de que los balnearios participantes hayan o no solicitado la
suspensión individual de cada uno de los contratos, la Orden PCM/937/2020, de 25 de septiembre,
por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de septiembre de 2020, canceló
definitivamente el Programa de Termalismo Social. La cuantificación y comprobación del pago a las
empresas contratistas de las indemnizaciones económicas que soliciten y, en su caso, procedan
como consecuencia de la suspensión y posterior cancelación de los contratos, “…previa solicitud y
acreditación fehaciente de su realidad, efectividad y cuantía por el contratista…”, en virtud de lo
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 39
dispuesto en el precitado artículo 34.1, podrán ser objeto de seguimiento y evaluación posterior por
este Tribunal de Cuentas.
- Asimismo, en relación con el control de ejecución, el IMSERSO ha remitido un informe para cada
uno de los balnearios denominado “Informe anual de balneario”, en el que se indica el número de
plazas ocupadas durante el ejercicio así como su distribución en función de la duración de la
estancia en el establecimiento termal, el número de informes post-curas y cómo se ha medido el
nivel de satisfacción (encuestas realizadas por el propio balneario a sus clientes, encuestas
realizadas por una empresa externa y encuestas aleatorias realizadas por técnicos del IMSERSO),
si bien en los informes no se precisa la distribución temporal de las encuestas realizadas, el número
total de las mismas ni su contenido.
- Además este Tribunal ha analizado las actas remitidas correspondientes a las reuniones
trimestrales de la “Comisión de seguimiento del programa” previstas en los PPT, celebradas entre
representantes de los balnearios y del IMSERSO y en cuyo orden del día, de acuerdo con lo
establecido en los PPT, se deberían incluir, al menos, los siguientes temas:
• Informe sobre la ocupación de plazas en el trimestre anterior.
• Informe sobre las posibles incidencias producidas en la recepción de solicitudes de plaza.
• Informe sobre las quejas y/o sugerencias de los usuarios.
• Informe sobre las devoluciones de las cantidades abonadas en concepto de reserva de
plazas, por parte de personas que finalmente no hayan podido acudir en su turno.
• Informe sobre las acciones formativas realizadas por los distintos balnearios.
• Informe sobre el empleo generado o mantenido en los balnearios y hoteles participantes en
el programa.
En relación con lo anterior cabe señalar que, en el orden del día de las reuniones de la comisión de
seguimiento recogido en dichas actas, no se incluye el “Informe sobre el empleo generado o
mantenido en los balnearios y hoteles participantes en el programa” (ni consta que se haya tratado
en la reunión de la comisión como un asunto no incluido el orden del día), por lo que no ha sido
posible comprobar dicha circunstancia
13
. De igual modo, no fue incluido en el orden del día ni se
trató en la reunión el “Informe sobre acciones formativas llevadas a cabo por los distintos
balnearios”, por lo que no ha sido posible analizar el cumplimiento de este extremo que, según se
indica en los PPT, constituye un compromiso de las empresas adjudicatarias.
- Por otra parte, en el acta de la reunión de la comisión de seguimiento del programa de termalismo,
celebrada en el mes de septiembre de 2019, se indica lo siguiente: “En cuanto a la facturación ha
habido dos fases antes del contrato y después del contrato. En la fase de antes del contrato se tiene
que llevar a Consejo de Ministros…”, estando “…previsto llevarlo en el mes de octubre…”, de lo que
se deduce que, en algunos de los balnearios participantes, comenzó la prestación del servicio con
anterioridad a las fechas de formalización de los respectivos contratos y que, por tanto, concurrió
13
A diferencia de la situación descrita en el Informe de Fiscalización so bre la gestión y control de los servicios sociales
prestados con medios ajenos por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales, ejercicio 2014, donde se indicaba que ni
los pliegos ni los contratos formalizados recogieron ninguna cláusula donde se regulase el seguimiento y control del
cumplimiento del objetivo relativo a la generación y man tenimiento del empleo, lo que, por tanto, no permitía efectuar un
seguimiento adecuado y efectivo del mismo, en la presente fiscalización se ha comprobado que sí existen mecanismos
de control diseñados a estos efectos, pero, tal y como se indica en este párrafo, no ha sido posible acreditar su aplicación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 40
un supuesto de omisión de función interventora. Ello requirió la aprobación por el Consejo de
Ministros, el 13 de diciembre de 2019, del Acuerdo de convalidación de la omisión del trámite de la
función interventora derivada de liquidaciones de gasto del IMSERSO, correspondientes a los
servicios prestados por los Balnearios participantes en el Programa de Termalismo del IMSERSO
en el año 2019, por un periodo que abarcó desde el 1 de febrero hasta el 31 de agosto de 2019 y
un importe total de 8.768.419,92 euros.
- En 23 expedientes de contratación, se han producido retrasos en la conformidad con la prestación
del servicio, superando el plazo máximo de 30 días desde la realización del objeto de los contratos
se reflejan en el anexo 4 del presente Informe.
- Además, este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados
analizando 276 pagos correspondientes a los expedientes fiscalizados, habiéndose detectado
retrasos en 95 de ellos, referenciados en el anexo 3 del presente Informe. De los datos consignados
en dicho anexo se deduce que el promedio de retraso en estos pagos fue de 23 días, si bien
existieron 7 supuestos en los cuales se superaron los 120 días de retraso, llegándose a alcanzar,
en 2 casos, retrasos superiores a los 200 días.
- Finalmente, el IMSERSO ha informado, a petición expresa de este Tribunal, de que no se han
impuesto penalidades a las empresas contratistas en los supuestos en los que estaba contemplada
en el PCAP dicha posibilidad, esto es, cuando por causas imputables al contratista se produjera el
incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de la prestación, de los compromisos o de las
condiciones especiales de ejecución de los contratos (artículo 192 de la LCSP), no habiendo sido
detectados por este Tribunal incumplimientos.
B) PROGRAMA DE TURISMO PARA PERSONAS MAYORES
El IMSERSO, para el cumplimiento de sus objetivos en el ámbito del envejecimiento activo,
desarrolla el Programa de Turismo para personas mayores y mantenimiento del empleo, recogido
en la Orden SCB/926/2018, de 10 de septiembre, por la que se regula el Programa de Turismo del
IMSERSO, como servicio complementario de las prestaciones del sistema de la Seguridad Social.
Dicho programa tiene como finalidad proporcionar a las personas mayores la posibilidad de
desarrollar actividades culturales y recreativas, contribuyendo con ello a mejorar su salud y calidad
de vida, a promocionar el envejecimiento activo, fomentar la autonomía personal y prevenir la
dependencia, así como contribuir a potenciar el desarrollo económico del sector turístico,
reduciendo la estacionalidad y, con ello, generando empleo y actividad económica durante la
temporada baja de este sector.
En el período fiscalizado, el programa se articuló a través del expediente número 41 del anexo 1
(20190381), cuyo objeto es la organización, gestión y ejecución del Programa de Turismo social
para personas mayores y mantenimiento del empleo en zonas turísticas, para las temporadas
2019/2020 y 2020/2021, pudiendo prorrogarse desde el 1/9/2021 hasta el 31/8/2023. La previsión
que figura en el PPT es de, al menos, 900.000 plazas por temporada, incluyendo las diferentes
actividades de turnos de vacaciones, viajes culturales y turismo de naturaleza. Las temporadas
abarcan, preferentemente, el período comprendido entre septiembre de un año y junio del año
siguiente, ambos inclusive.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 41
El contrato, dividido en tres lotes según las zonas de destino, incluye los servicios de
comercialización, de transporte, de alojamiento y de servicios complementarios, y fue adjudicado
en un precio de 126.357.569,29 euros para las dos temporadas, constituyendo la aportación del
IMSERSO el 20,39 % del coste del contrato, la cual se complementa con las aportaciones
individuales que deben realizar los beneficiarios del programa, que representan el 79,61 % de su
coste total.
La adjudicación se realizó mediante procedimiento abierto utilizando como criterios de adjudicación
la calidad de la oferta (65 puntos) y el precio (35 puntos). Para la valoración de la calidad se
previeron diversos parámetros relativos a la oferta hotelera, la comercialización de los viajes, los
medios de transporte previstos o el aseguramiento de los beneficiarios, siendo todos ellos de
valoración automática mediante la mera aplicación de fórmulas.
El contrato se formalizó el 24 de septiembre de 2019, no obstante, tal y como se ha indicado
anteriormente, la Orden PCM/937/2020, de 25 de septiembre, por la que se publica el Acuerdo del
Consejo de Ministros de 22 de septiembre de 2020, aprueba la cancelación del programa del
IMSERSO de turismo social para personas mayores y mantenimiento del empleo en zonas turísticas
para la temporada 2020/2021.
a) Pliego de cláusulas administrativas particulares y pliego de prescripciones técnicas
particulares
Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones especiales
de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
En el PCAP del expediente número 41 del Anexo 1 (20190381) se contemplan las condiciones
especiales de ejecución que se indican a continuación:
- El compromiso de que, como consecuencia de la ejecución del contrato, se produzcan o
mantengan 1.000 puestos de trabajo netos por cada 7.500 estancias diarias durante los meses de
ejecución del Programa, o la parte proporcional que corresponda en función de las estancias
producidas en cada centro de trabajo.
- Asimismo, se incluye el compromiso del adjudicatario de adoptar las medidas necesarias para
garantizar la accesibilidad del transporte por carretera para personas con discapacidad y a que la
página web en la que se comercialice el Programa, tenga reconocido, como mínimo, el grado de
accesibilidad "AA” y la obligación de remitir información a los efectos de la comprobación del
cumplimiento de los pagos a los subcontratistas y/o suministradores en los términos establecidos
El incumplimiento de dichas condiciones se califica en el PCAP de infracción grave a los efectos de
imposición de penalidades, si bien no se configuran como causa de resolución del contrato.
b) Ejecución y pago
1) Ejecución:
- Tal y como se ha indicado anteriormente, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de
septiembre de 2020 se aprobó la cancelación del Programa de Turismo Social para personas
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 42
mayores y mantenimiento del empleo en zonas turísticas para la temporada 2020/2021. En relación
con dicha circunstancia debe señalarse que la cuantificación y comprobación del posible pago a la
empresa contratista de las indemnizaciones económicas que pueda solicitar y que, en su caso,
procedan como consecuencia de la suspensión y posterior cancelación del contrato de turismo
social, “…previa solicitud y acreditación fehaciente de su realidad, efectividad y cuantía…”, en virtud
de lo dispuesto en el antes citado artículo 34.1 del Real Decreto-ley 8/2020, podrán ser objeto de
seguimiento y evaluación posterior por este Tribunal de Cuentas.
- Asimismo, en lo referente al control de la ejecución del Programa de Turismo Social, este Tribunal
ha analizado la información y documentación justificativa relativa al seguimiento del cumplimiento
del contrato, efectuado por las Comisiones Especiales creadas al efecto por el Consejo General del
IMSERSO, siendo un objetivo del Programa la generación y mantenimiento del empleo en la
industria turística en temporada baja. En relación con ello, ese Instituto ha remitido la información
disponible relativa a las reuniones de seguimiento que se realizaron en Alicante, Tarragona y
Málaga, tratándose, asimismo, en esta última reunión, de la situación de la Región de Murcia,
estando pendientes de celebración las reuniones de Palma de Mallorca y Santa Cruz de Tenerife,
que no se pudieron llevar a cabo, según indica la propia Entidad, “…debido a la crisis sanitaria
derivada del Coronavirus Sars-Covid 2”.
Según se desprende de los datos analizados que figuran en las actas remitidas relativas a dichas
reuniones de mantenimiento y creación de empleo (en las Comunidades Autónomas de Cataluña,
Comunitat Valenciana, Región de Murcia y Andalucía), correspondientes al período comprendido
desde el mes de octubre de 2018 y hasta el mes de junio de 2019, cabe concluir que se han
generado un total de 5.251 nuevos puestos de trabajo y se han mantenido 1.771, cumpliéndose los
objetivos establecidos en el PPT (un trabajador contratado por cada 7,5 estancias diarias). No
obstante, tal y como se pone de manifiesto en las propias Actas de las Comisiones especiales
remitidas, no ha sido posible contrastar dicha información
14
ni por el propio IMSERSO ni por este
Tribunal, al no disponer de la identificación de las personas contratadas para su posterior
comprobación con la información disponible en la Tesorería General de la Seguridad Social. Dicha
circunstancia se produce porque, si bien se elabora por cada hotel participante un anexo que incluye
los datos sobre el número, tipo de contrataciones realizadas y número de estancias, sin embargo,
no figuran los datos identificativos de las personas contratadas.
2) Pago:
- Este Tribunal ha analizado 21 pagos habiéndose detectado un único retraso cuyo detalle aparece
reflejado en el anexo 3 del presente Informe (54 días de demora).
- Asimismo, el IMSERSO ha informado, a petición expresa de este Tribunal, de que no se han
impuesto penalidades a las empresas contratistas en los supuestos en los que estaba contemplada
en el PCAP dicha posibilidad, esto es, cuando por causas imputables al contratista se produjera el
incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de la prestación, de los compromisos o de las
14
Dicha incidencia también se puso de manifiesto por este Tribunal de cuentas en el Informe de Fiscalización sobre la
gestión y control de los s ervicios sociales prestados con medios ajenos por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales,
ejercicio 2014, aprobado por su Pleno en sesión de 29 de septiembre de 2016, en el cual se recomendó al IMSERSO que
analizara la posibilidad de requerir a los hoteles participantes la identificación personalizada de las contrataciones
efectuadas, con el fin de verificar la idoneidad de dichas contrataciones así como de garantizar el cumplimiento e fectivo
de uno de los objetivos inspiradores de este Programa.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 43
condiciones especiales de ejecución de los contratos, no habiendo sido detectados por este Tribunal
incumplimientos del contrato.
II.5. ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS PARA LA IMPARTICIÓN DE CURSOS DE FORMACIÓN
Este Tribunal ha fiscalizado trece contratos de servicios celebrados por el IMSERSO durante el
ejercicio 2019 para la impartición de cursos de formación por un importe de adjudicación global de
194.900,23 euros. Del análisis realizado de dichos contratos se han obtenido los siguientes
resultados.
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Informe de insuficiencia de medios propios:
En ninguno de los 13 expedientes fiscalizados (números 52, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69,
70 y 71 del anexo 1 (20190652, 20190660, 20190661, 20190662, 20190663, 20190664, 20190665,
20190666, 20190667, 20190668, 20190669, 20190670 y 20190671), figura el informe de
insuficiencia de medios propios previsto para los contratos de servicios en el artículo 116.4 f) de la
LCSP, realizándose una mención excesivamente genérica a dicha carencia de medios en la orden
de inicio o en la memoria justificativa de la necesidad de contratar, sin que conste publicado dicho
informe en la Plataforma de Contratación del Sector Público.
2) Justificación de la elección del procedimiento de adjudicación:
Todos los contratos de servicios de formación fiscalizados han sido adjudicados utilizando el
procedimiento abierto simplificado abreviado regulado en el artículo 159.6 de la LCSP. Dicho
procedimiento prevé, para los contratos de obras de valor estimado inferior a 80.000 euros y los
contratos de suministro y de servicios de valor estimado inferior a 35.000 euros
15
, la posibilidad de
reducir el plazo general de presentación de proposiciones por las empresas y de omitir
determinados trámites y requisitos del procedimiento, como la exención para los licitadores de la
acreditación de la solvencia económica y financiera y técnica o profesional, la exención de la
constitución de la garantía definitiva y la formalización del contrato mediante la firma de aceptación
por el contratista de la resolución de adjudicación.
La justificación de la elección de dicho procedimiento, según consta en la “Memoria justificativa” de
los expedientes números 65, 66, 67, 68, 69, 70 y 71 del anexo 1 (20190665, 20190666, 20190667,
20190668, 20190669, 20190670 y 20190671), se basa en que con la utilización de “…un
procedimiento abierto por lotes se trataría de un expediente SARA y la competencia para resolverlo
sería de los Servicios Centrales del IMSERSO…”, lo que podría suponer que el Centro de
Promoción de la Autonomía Personal (CPAP) de Bergondo no dispusiese de los “…cursos en los
plazos que se precisan”. Asimismo, en los expedientes números 52, 60, 61, 62, 63 y 64 del anexo
1 (20190652, 20190660, 20190661, 20190662, 20190663 y 20190664), relativos a la impartición de
cursos de formación en el Centro de Recuperación de Personas con Discapacidad Física (CRMF)
15
Aunque la redacción inicial de la Ley 9/2017 establecía la posibilidad de utilizar este procedimiento en la tramitación de
contratos de suministros y de servicios de valor estimado inferior a 35.000 euros, la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, modificó, mediante su Disposición final cuadragésima, el artículo
159 de la LCSP, elevando dicho límite a 60.000 euros.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 44
de Albacete, únicamente figura en el PCAP Tipo la posibilidad de utilizar el procedimiento abierto
simplificado abreviado cuando así se permita en función del importe del valor estimado del contrato.
En relación con lo anterior debe señalarse que la suma del valor estimado global de los 7 contratos
de formación para su impartición en el CPAP de Bergondo asciende a 174.463,82 euros, mientras
en la suma del valor estimado de los 6 contratos del CRMF de Albacete asciende a 156.584 euros,
cuantía superior, en ambos casos, al importe de 144.000 euros previsto en el artículo 22 de la
16
como límite para la calificación de los contratos de servicios como sujetos a regulación
armonizada, circunstancia que habría requerido la tramitación de un único expediente de
contratación, adjudicado mediante un procedimiento distinto (en su caso dividido en lotes, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 99 de la LCSP), no quedando justificada, por tanto, la elección
del procedimiento abierto simplificado abreviado, que puede resultar más restrictivo de la
concurrencia al suponer una reducción de los plazos de presentación de proposiciones por los
licitadores. Este Tribunal considera que, con una adecuada planificación de las necesidades de
contratación, el IMSERSO pudo haber previsto el inicio de la tramitación de los expedientes con
antelación suficiente, lo que le hubiese permitido realizar la adjudicación de estos contratos
mediante un procedimiento con las máximas garantías de publicidad y concurrencia (artículo 132
de la LCSP).
Cabe añadir que, según consta en las relaciones certificadas comprensivas de la contratación
remitidas por el IMSERSO, durante el ejercicio 2019 fueron adjudicados en el CPAP de Bergondo,
mediante el procedimiento abierto simplificado abreviado, un total de 22 contratos de servicios para
la impartición de cursos, por un valor estimado total de 579.978,77 euros. Asimismo, según consta
en dichas relaciones certificadas, fueron adjudicados un total de 16 contratos de servicios para la
impartición de cursos de formación en el CRMF de Albacete, por un valor estimado total de
365.659,82 euros, confirmándose la deficiencia señalada, en ambos casos.
Por otra parte, debe reseñarse el retraso en el inicio de la impartición de los cursos en todos los
contratos de formación fiscalizados, ya que estaba prevista inicialmente a partir del 8 de enero de
2019, y se produjo, según consta en la documentación incorporada a los expedientes, durante los
meses de marzo (en 12 de los 13 expedientes) y mayo (expediente número 62 del
anexo 1 -20190662-), lo que contrasta con la justificación de la elección del procedimiento de
adjudicación en los expedientes números 65, 66, 67, 68, 69, 70 y 71 del anexo 1 (20190665,
20190666, 20190667, 20190668, 20190669, 20190670 y 20190671), en los que se indica que la
finalidad era realizar los cursos en el plazo previsto.
3) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado:
- En los expedientes números 52, 61, 63 y 64 del anexo 1 (20190652, 20190661, 20190663 y
20190664), la justificación para la determinación del presupuesto de licitación se basa en “…los
costes laborales del profesor, costes de materiales, costes generales y beneficio industrial”, sin
16
La orden HAC/1272/2019, de 16 de diciembre, por la que se publican los límites de los distintos tipos de contratos a
efectos de la contratación del sector público reduce, a partir del 1 de enero de 2020, el importe del valor estimado de los
contratos de servicios de 144.000 euros a 139.000 euros.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 45
indicar expresamente si se tuvo en cuenta el convenio laboral de referencia
17
para el cálculo de los
salarios del personal adscrito a la ejecución del contrato (artículo 100.2 de la LCSP).
- En el cuadro 4 siguiente se refleja una muestra de los expedientes de formación fiscalizados en
los que se compara el importe del presupuesto de licitación con el precio de adjudicación del
contrato inmediatamente anterior. CUADRO 4
EVOLUCIÓN DEL IMPORTE DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE
FORMACIÓN
(EJERCICIOS 2018 Y 2019)
(Importe en euros)
Nº DE ORDEN
ANEXO 1 /
EXPEDIENTE
TCU
IMPORTE DE
ADJUDICACIÓN
DEL CONTRATO
ANTERIOR
(A)
PRESUPUESTO DE
LICITACIÓN DEL
CONTRATO
FISCALIZADO
(B)
VARIACIÓN
EN %
(B-A)/A
IMPORTE DE
ADJUDICACIÓN
DEL CONTRATO
FISCALIZADO
(C)
BAJA
OFERTADA
EN %
(B-C)/B
52 / 20190652
13.950,00
27.600,00
97,85
13.900,00
49,64
60 / 20190660
14.489,00
30.360,00
109,54
13.900,00
54,22
62 / 20190662
11.490,00
23.460,00
104,18
11.280,00
51,92
63 / 20190663
10.940,00
25.162,00
130,00
10.680,00
57,56
64 / 20190664
10.725,00
22.632,00
111,02
10.313,00
54,43
Como se puede observar en el cuadro 4, el presupuesto de licitación de los expedientes de
referencia se incrementó significativamente respecto del importe de adjudicación de los contratos
correspondientes al ejercicio anterior (entre el 97,85 % y el 130 %), siendo similares el contenido y
el número de horas de duración de los cursos contratados. En relación con ello, debe tenerse en
cuenta que la cuantía de las contrataciones de servicios similares realizadas en el ejercicio
precedente es un factor a considerar por el órgano de contratación para estimar el valor del contrato
y su ajuste al precio general de mercado, y que dicho factor, según muestran los datos que figuran
en el cuadro anterior, no fue tenido en cuenta en estos casos. Asimismo, se puede observar que,
en todos los supuestos mencionados, la adjudicación se realizó incluso por debajo del importe de
adjudicación del contrato anterior, lo que confirma, por tanto, que no estaba justificada un alza tan
significativa en el presupuesto de licitación.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares y pliego de prescripciones técnicas
particulares
1) Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones especiales
de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
- En todos los expedientes de contratación analizados los PCAP contemplan como condición
especial de ejecución de carácter medioambiental la obligación del uso de materiales reciclados,
previendo penalidades en caso de incumplimiento, y siendo causa de resolución del contrato en dos
de los 13 expedientes (números 65 y 71 del anexo 1, 20190665 y 20190671).
17
VIII Convenio colectivo de enseñanza y formación no reglada, suscrito con fecha 3 de abril de 2017 y publicado en el
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 46
- Asimismo, en los expedientes números 52, 60, 61, 62, 63 y 64 del anexo 1 (20190652, 20190660,
20190661, 20190662, 20190663 y 20190664), se establece, como condición especial de ejecución
del contrato, que los equipos informáticos permitan el funcionamiento de ahorro de energía y las
mejores características de disipación de calor, considerando su incumplimiento infracción grave a
los efectos de imposición de penalidades.
2) Criterios de adjudicación:
- En los expedientes números 52, 60, 61, 62, 63, y 64 del anexo 1 (20190652, 20190660, 20190661,
20190662, 20190663 y 20190664) la fórmula para la valoración del criterio precio establecida en el
PCAP
18
, si bien ordena correctamente las ofertas económicas, no resulta acorde con los principios
de economía y eficiencia al valorar las ofertas en relación con la proporcionalidad existente entre
las propias bajas económicas ofertadas por las empresas licitadoras, pudiendo producirse en su
aplicación distorsiones en la ponderación del criterio precio respecto de los demás criterios de
adjudicación, tal y como ha quedado apuntado en el Subapartado II.3 del presente Informe. En
relación con ello debe señalarse, no obstante, que, en los contratos analizados, no se produjo la
posible distorsión señalada en la ponderación de los criterios.
c) Adjudicación y formalización
En los 13 contratos de formación fiscalizados, las empresas que resultaron adjudicatarias de los
contratos incurrieron en sus proposiciones en la presunción de ser anormalmente bajas,
indicándose en las resoluciones de adjudicación que “…justificada la baja temeraria, [es]
considerada adecuada y suficiente”, sin mayor explicación al respecto y sin que figuren publicados
en la Plataforma de Contratación del Sector Público los informes sobre las ofertas incursas en
d) Ejecución y pago
1) Ejecución:
- En los expedientes números 65, 66, 68, 69, 70 y 71 del anexo 1 (20190665, 20190666, 20190668,
20190669, 20190670 y 20190671), en relación con las actuaciones realizadas para comprobar el
cumplimiento de las condiciones especiales de ejecución previstas en los PCAP, figura un
documento denominado “Nota aclaratoria”, sin fecha ni rúbrica, remitido para dar respuesta a la
solicitud previa de este Tribunal, en el que se indica que no se ha dejado constancia documental
del seguimiento de los contratos pero que, no obstante, dicho seguimiento se produjo a través de
“visitas aleatorias…por las aulas para comprobar que sólo se usaba papel reciclado”.
- Además, en los expedientes números 52, 60, 61, 62, 63, 64 y 67 del anexo 1 (20190652, 20190660,
20190661, 20190662, 20190663, 20190664 y 20190667), no ha quedado acreditado qué tipo de
actuaciones de seguimiento y control se han llevado a cabo para comprobar el efectivo cumplimiento
de las condiciones especiales de ejecución de los contratos, habiendo sido solicitada dicha
información por este Tribunal.
18
Las fórmulas aplicadas son dos: (puntuación = puntuación máxima x (presupuesto de licitación-oferta que se valora/ presupuesto de
licitación-oferta más económica), y puntuación = puntuación máxima x (baja de la oferta a valorar) / (baja de la oferta más económica).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 47
2) Pago:
Por último, no se han detectado retrasos significativos en los pagos, informando el IMSERSO que
durante la vigencia de los contratos no se impusieron penalidades a las empresas contratistas en
los supuestos en los que estaba contemplada en el PCAP dicha posibilidad, lo que hubiera
procedido, en el caso de que el órgano de contratación hubiera considerado que por causas
imputables al contratista se produjo el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de la prestación,
de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución de los contratos (artículo 192 de
la LCSP). Tal y como se ha indicado anteriormente, no han sido detectados incumplimientos, sin
perjuicio de la falta de acreditación documental de las actuaciones de seguimiento y control de las
condiciones especiales de ejecución en los trece expedientes citados en el punto anterior.
II.6. OTROS CONTRATOS CELEBRADOS POR EL IMSERSO
Este Tribunal ha fiscalizado dos contratos del resto de servicios celebrados por el IMSERSO durante
el ejercicio 2019 (expediente número 40 del anexo 1, cuyo objeto consistió en la contratación de un
servicio de respiro familiar para personas con enfermedades raras; y expediente número 59 del
anexo 1 para la cobertura de un servicio de mantenimiento del programa informático de gestión),
por un importe de adjudicación global de 197.594,24 euros, IVA excluido. Del análisis realizado de
dichos contratos se han obtenido los siguientes resultados.
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Justificación de la elección del procedimiento de adjudicación:
En el expediente número 59 del anexo 1 (20190659), no se justifica adecuadamente la utilización
del procedimiento negociado sin publicidad ya que únicamente figura un documento de exclusividad
de único proveedor emitido por el propio IMSERSO que indica que no se tiene constancia de "…
que haya otra empresa que pueda realizar el mantenimiento de este programa informático...”, no
quedando acreditado en el expediente que no exista competencia por razones técnicas o que
proceda la protección de derechos exclusivos (artículo 168.a) 2º de la LCSP).
2) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado:
En el precitado expediente número 59 del anexo 1 (20190659), el PCAP contempla de forma
excesivamente genérica el cálculo del presupuesto de licitación, indicando que “…se estima en un
81 % del coste total del contrato…” del “…Mantenimiento y desarrollo del software… Costes
indirectos, gastos generales: Se estima un 13 % del coste...", sin concretar cómo fueron calculados
dichos costes.
3) Requisitos de solvencia exigidos a las empresas licitadoras:
En el expediente número 40 del anexo 1 (20190300), el volumen mínimo anual de negocios exigido
en el PCAP a las empresas, como requisito de acreditación de la solvencia económica y financiera
fue de 400.000 euros, cuantía que excede del importe de una vez y media el valor estimado del
contrato (243.374,75 euros), sin que conste la justificación relacionada con los riesgos especiales
vinculados a la naturaleza del servicio, que se contempla en estos casos en el artículo 87.1 a)
de la LCSP.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 48
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares y pliego de prescripciones técnicas
particulares
Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones especiales
de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
- En el expediente número 40 del anexo 1 (20190300), el PCAP incluye una condición especial de
ejecución que busca combatir el paro, en especial el juvenil, el que afecta a las mujeres y el de larga
duración, previendo que, en las nuevas contrataciones, bajas y sustituciones que se produzcan
durante la ejecución del contrato, la empresa adjudicataria se compromete a contratar al menos un
50 % de personas desempleadas inscritas en las oficinas de empleo, pertenecientes a los colectivos
mencionados (jóvenes, mujeres y desempleados de larga duración).
- En el expediente número 59 del anexo 1 (20190659), el PCAP incluye una condición especial de
ejecución de carácter medioambiental consistente en que las aplicaciones informáticas se
configuren de tal forma que, con anterioridad a imprimir documentos, ejecuten un menú emergente
previo que pregunte al usuario si es absolutamente necesaria la impresión del documento,
recordando al tiempo que indicar “imprimir” tiene un coste medioambiental.
En ambos contratos los PCAP prevén la imposición de penalidades en el supuesto de que se
produzca el incumplimiento de dichas condiciones, si bien no se les atribuye el carácter de
obligaciones contractuales esenciales a los efectos señalados en la letra f) del artículo 211.1, no
constituyendo su incumplimiento causa de resolución del contrato.
c) Ejecución y pago
Este Tribunal ha analizado 15 pagos no habiéndose detectado retrasos en ninguno de ellos.
Asimismo, el IMSERSO ha informado, a petición de este Tribunal, de que no se han impuesto
penalidades a las empresas contratistas en los supuestos en los que estaba contemplada en el
sin que por este Tribunal hayan sido detectados incumplimientos.
II.7. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA,
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
El artículo 1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública
y buen gobierno establece como objeto “…ampliar y reforzar la transparencia de la actividad
pública”, así como “…regular y garantizar el derecho de acceso a la información…” sobre dicha
actividad, para lo cual los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación deberán difundir de oficio
determinada información que la norma considera relevante.
Respecto al ámbito subjetivo de la ley, en virtud de lo previsto en su artículo 2.1.b), sus disposiciones
son de aplicación, entre otras, a “…b) Las entidades gestoras y los servicios comunes de la
Seguridad Social...”.
De conformidad con lo dispuesto en las Directrices Técnicas de la presente Fiscalización, este
Tribunal ha realizado un análisis específico del cumplimiento de la citada Ley 19/2013, en los
aspectos relacionados con el objeto de la presente fiscalización.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 49
En el análisis de la contratación celebrada por el IMSERSO durante el ejercicio fiscalizado se ha
establece la obligación de hacer pública, como mínimo, información relativa al “… objeto, duración,
el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los
instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores
participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del
contrato. Igualmente serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y renuncia de los
contratos...”, si bien precisa que en el caso de los contratos menores “…La publicación de la
información… podrá realizarse trimestralmente”.
En relación con ello, debe señalarse que este Tribunal ha comprobado que el IMSERSO publica en
su perfil de contratante, ubicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público, los datos
relativos a su actividad contractual, tales como, “órgano de contratación”, “estado” de la licitación,
“objeto del contrato”, “importe” o “fechas” relevantes en el procedimiento de adjudicación, tal y como
se ha señalado en el Subapartado II.2 del presente Informe, todo ello con carácter general y sin
perjuicio de las deficiencias señaladas en dicho Subapartado.
Asimismo, se ha comprobado que en el Portal de la Transparencia de la Administración General del
Estado se publica el volumen anual de contratos adjudicados a través de cada uno de los
procedimientos de adjudicación previstos, desagregando la información a nivel de Departamento
Ministerial (artículo 8.1.a) de la citada Ley).
II.8. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES
De conformidad con lo dispuesto en las Directrices Técnicas de la presente fiscalización, este
Tribunal ha realizado un análisis específico de las previsiones contenidas, en materia de
contratación pública, en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de
Mujeres y Hombres.
En relación con ello, cabe señalar que, de conformidad con las posibilidades previstas en los
se contempla como criterio de desempate, la adjudicación del contrato a favor de aquella empresa
licitadora que, en el momento de finalizar el plazo de presentación de la oferta, tuviese un “mayor
porcentaje de mujeres empleadas en la plantilla”, de conformidad con lo previsto en el artículo 147
de la LCSP.
Asimismo, el IMSERSO ha incluido en los PCAP, como condición especial de ejecución, diversas
cuestiones dirigidas a promover la igualdad efectiva entre mujeres y hombres, tal y como se ha
expuesto en los Subapartados anteriores:
- El establecimiento en 11 de los 12 expedientes de servicios de vigilancia y seguridad privada
formalizados de una condición especial de ejecución de carácter social dirigida a favorecer la
formación en el lugar de trabajo, para lo cual la empresa adjudicataria debía impartir un curso
en materia de actuaciones preventivas y ante situaciones de violencia de género.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 50
- El establecimiento, en los contratos de servicios incluidos en el Programa de Termalismo
Social, de una condición especial de ejecución para que, en el caso de necesitar durante la
ejecución de los contratos nuevo personal fijo, “…el número de mujeres deberá ser de al menos
el 50 % del total…”.
- El establecimiento, en uno de los 2 contratos analizados relativos a otro tipo de servicios, de
una condición especial de ejecución que busca combatir el paro de determinados colectivos,
entre ellos, el que afecta a las mujeres, previendo que, en las nuevas contrataciones, bajas y
sustituciones que se produjeran durante la ejecución del contrato, la empresa adjudicataria se
comprometía a contratar al menos un 50 % de personas desempleadas inscritas en las oficinas
de empleo, pertenecientes a los colectivos mencionados (jóvenes, mujeres y desempleados
de larga duración).
II.9. CUESTIONES RELACIONADAS CON LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
Este Tribunal ha realizado un análisis de las previsiones contenidas en relación con la sostenibilidad
ambiental, de conformidad con lo previsto en las Directrices Técnicas de la presente fiscalización.
En relación con lo anterior debe señalarse que en los cuatro contratos de limpieza fiscalizados se
han incluido medidas de gestión medioambiental como condiciones especiales de ejecución
consistentes en la realización de "… un programa de formación al personal de limpieza que recoja
los aspectos medioambientales en la prestación del servicio…”, debiendo justificar la formación
dispensada a los trabajadores adscritos al servicio.
Además, en los expedientes de contratación para la impartición de cursos de formación analizados,
los PCAP contemplan como condición especial de ejecución la obligación del uso de materiales
reciclados.
Por último, en seis expedientes para la impartición de cursos de formación se establece como
condición especial de ejecución el requerimiento de que los equipos informáticos adquiridos
permitan el funcionamiento de ahorro de energía y las mejores características de disipación de calor.
Cabe añadir al respecto que, en todos los casos, los PCAP previeron la imposición de penalidades
al contratista en caso de incumplimiento de dichas condiciones, configurándose como causa de
resolución del contrato en dos de los expedientes citados.
CONCLUSIONES
III.1. CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE DOCUMENTACIÓN AL
TRIBUNAL DE CUENTAS
1. El Instituto de Mayores y Servicios Sociales ha cumplido lo dispuesto en la Instrucción General
relativa a la remisión telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de
contratación y de las relaciones de contratos, convenios y encargos a medios propios
personificados celebrados por las entidades del Sector Público Estatal y Autonómico, aprobada
por su Pleno en sesión de 28 de junio de 2018, puesto que ha remitido telemáticamente, a través
de la Plataforma de Rendición Telemática del Tribunal de Cuentas, la relación comprensiva de
la contratación celebrada en el ejercicio 2019, así como los expedientes de contratación de
rendición obligatoria, integrados por los documentos que resultan preceptivos (Subapartado II.1).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 51
III.2. DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTRACTUAL A TRAVÉS DEL PERFIL DE
CONTRATANTE UBICADO EN LA PLATAFORMA DE CONTRATACIÓN DEL SECTOR
PÚBLICO
2. En cincuenta y nueve de los setenta y un expedientes analizados por este Tribunal, el Instituto
de Mayores y Servicios Sociales no ha difundido a través del perfil de contratante alojado en la
Plataforma de Contratación del Sector Público parte de la documentación relativa a su actividad
contractual, exigible en virtud de lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 9/2017, de 8 de
noviembre, de Contratos del Sector Público (Subapartado II.2).
III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD PRIVADA Y A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
III.3.1. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PREPARATORIAS, ADJUDICACIÓN Y
FORMALIZACIÓN
3. En la práctica totalidad de los expedientes analizados (catorce sobre un total analizado de
dieciséis contratos) se ha producido una insuficiente planificación de las necesidades de
contratación por parte de ese Instituto, ya que prorrogó de facto la prestación de los servicios
con las mismas empresas que lo venían realizando durante el ejercicio 2018, sin la necesaria
cobertura contractual. En consecuencia, al ser omitido el trámite de la función interventora, fue
necesaria la convalidación por el Consejo de Ministros en relación con la aprobación y el
compromiso del gasto realizado y hasta la fecha de la formalización de los contratos
correspondientes, por un importe global de 2.075.281,53 euros, IVA incluido. Dicha situación se
debió, según manifiesta ese Instituto, a las carencias de personal propio por "la no cobertura de
vacantes…”, y al “…volumen inabarcable de expedientes de contratación…”, razones que, a
juicio de este Tribunal, no desvirtúan la deficiente planificación señalada, ya que los servicios de
vigilancia y seguridad y de limpieza constituyen una necesidad básica para el funcionamiento
ordinario de los centros, y que las carencias de personal indicadas eran conocidas con antelación
al igual que era conocido el plazo de finalización de la vigencia de los contratos desde la misma
fecha de su firma (Subapartado II.3).
4. En cinco expedientes, no figura el informe de insuficiencia de medios propios previsto para los
contratos de servicios, realizando una mención excesivamente genérica a dicha carencia de
medios en la propia memoria justificativa de la necesidad de contratar (116.4 f) de la Ley 9/2017,
de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público) (Subapartado II.3).
5. En tres expedientes, el presupuesto base de licitación que figura en los pliegos de cláusulas
administrativas particulares no hace referencia expresa al convenio colectivo del sector que
resulta de aplicación, o bien no se desglosa la “desagregación por género” de los costes
salariales estimados, sin que figure la justificación de la causa que, en su caso, determina la
imposibilidad de reflejar dicha desagregación respecto del personal adscrito a la ejecución del
contrato (artículo 100 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público)
(Subapartado II.3).
6. En nueve expedientes adjudicados mediante procedimiento abierto con una pluralidad de
criterios de adjudicación, la elección de los criterios objetivos de adjudicación y su ponderación
se justifican de forma excesivamente genérica, basándose en consideraciones como que su
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 52
“… .aplicación supone la optimación del servicio que se pretende contratar, consiguiendo de
esta forma seleccionar la oferta económicamente más ventajosa”, y otras expresiones similares,
sin concretar las circunstancias concurrentes que justifican la elección de uno u otro criterio de
adjudicación basadas en el principio de la “mejor relación calidad-precio” (artículos 116.4 c) y
131 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público) (Subapartado II.3).
7. En tres de los expedientes analizados no ha quedado acreditada la publicación de la
formalización de los contratos en el Boletín Oficial del Estado, en otro se ha detectado un retraso
de 35 días respecto al plazo fijado en la normativa, y además un retraso de 31 días respecto del
plazo previsto para la publicación en el perfil de contratante (artículo 154 de la Ley 9/2017, de 8
de noviembre, de Contratos del Sector Público) (Subapartado II.3).
III.3.2. PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS Y DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS
PARTICULARES
8. Este Tribunal ha comprobado que, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares
aplicados a once de los doce contratos de servicios de vigilancia y seguridad privada analizados,
se contempla al menos una condición especial de ejecución de tipo social, consistente en la
impartición por las empresas adjudicatarias de un programa de formación en materia de
“…actuaciones preventivas y ante situaciones de violencia de género…”, o el cumplimiento del
convenio colectivo del sector; y en todos los contratos de servicios de limpieza analizados, se
incluye una condición especial de ejecución de carácter medioambiental, consistente en realizar
"… un programa de formación al personal de limpieza que recoja los aspectos medioambientales
en la prestación del servicio…”.
Asimismo, los pliegos de cláusulas administrativas particulares prevén la imposición de
penalidades en caso de incumplimiento de dichas condiciones especiales en la práctica totalidad
de los expedientes analizados (quince contratos), si bien, solo en un supuesto se les atribuye el
carácter de obligaciones contractuales esenciales, a los efectos señalados en la letra f) del
artículo 211.1, constituyendo su incumplimiento causa de resolución del contrato (artículo 202 de
la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público) (Subapartado II.3).
9. En los expedientes analizados se han utilizado fórmulas o métodos de valoración del criterio
precio en función de la proporción existente entre las bajas económicas de todas las ofertas
presentadas, cuya aplicación puede dar lugar a resultados desproporcionados, de forma que
diferencias mínimas en las bajas de las ofertas pueden producir grandes diferencias en las
puntuaciones pudiendo distorsionar la importancia del precio respecto del conjunto de los
criterios.
Asimismo, se ha detectado la falta de coherencia entre la ponderación otorgada al criterio del
precio y la mayor valoración que, de facto, se otorgaba a las mejoras consistentes en la oferta
de las empresas adjudicatarias de una bolsa de horas sin coste. Efectivamente, fue más valorada
el importe de la mejora, considerando el importe máximo en euros/hora previsto en los pliegos
de cláusulas administrativas particulares, que una baja equivalente en el precio. Debe señalarse
no obstante que, en la práctica, la posible distorsión indicada no fue determinante en el resultado
de la adjudicación, circunstancia que no desvirtúa las incidencias señaladas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 53
Por último, en relación con la utilización de las horas de la bolsa gratuita ofertada por las
empresas que finalmente resultaron adjudicatarias, cabe indicar que existen incidencias en
quince expedientes analizados: en ocho expedientes consta que no se han utilizado dichas
horas, sin mayor justificación al respecto; en cuatro expedientes consta que dicha bolsa no fue
utilizada, o no lo fue en su totalidad, debido a las circunstancias derivadas de la pandemia y la
declaración del Estado de Alarma; en otros dos supuestos no figura información al respecto, a
pesar de haber sido solicitada dicha información por este Tribunal; y en otro supuesto consta la
no utilización de la bolsa de horas ofertada debido al período de vacaciones de los usuarios del
Centro (Subapartado II.3).
III.3.3. EJECUCIÓN Y PAGO
10. En dos expedientes los certificados de conformidad con los servicios prestados fueron emitidos
transcurrido el plazo máximo previsto desde que se produjo la prestación del servicio (artículos
198.4 y 210 de la Ley 9/2017, de 9 de noviembre, de Contratos de Sector Público (Subapartado
II.3).
11. Además, este Tribunal ha comprobado el cumplimiento de los plazos de pago en ochenta y dos
pagos realizados en los expedientes de contratación de servicios de vigilancia y seguridad
privada y de limpieza, habiéndose detectado retrasos en ocho de ellos, siendo el promedio del
retraso de 53 días respecto al plazo previsto en la normativa (Subapartado II.3).
Por último, la entidad fiscalizada ha informado, a petición de este Tribunal, de que no se han
impuesto penalidades económicas a los contratistas en los casos en los que los pliegos de
cláusulas administrativas particulares contemplaban dicha posibilidad, lo que hubiera procedido
en el caso de que el órgano de contratación hubiera considerado que por causas imputables al
contratista se produjo el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de la prestación, de los
compromisos o de las condiciones especiales de ejecución de los contratos (artículo 192 de la
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público) (Subapartado II.3).
III.4. CONCLUSIONES RELATIVAS A LOS CONTRATOS PARA LA EJECUCIÓN DE LOS
PROGRAMAS DE TERMALISMO Y DE TURISMO SOCIAL PARA PERSONAS MAYORES
Y MANTENIMIENTO DEL EMPLEO
III.4.1. PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS Y DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS
PARTICULARES
12. En los treinta y nueve expedientes fiscalizados del Programa de Termalismo Social los pliegos
de cláusulas administrativas particulares contemplan, al menos, una condición especial de
ejecución de carácter social cuya finalidad es contribuir a los objetivos previstos por la normativa
vigente en materia de igualdad de género en el ámbito laboral, consistente en que “…si como
consecuencia de la adjudicación del contrato el empresario precisa contratar nuevo personal fijo,
el número de mujeres contratadas deberá ser de al menos el 50 % …”, estableciéndose como
mecanismo de control y seguimiento del cumplimiento de dicha condición la acreditación
mediante una “…declaración responsable…”, lo que parece insuficiente como único sistema de
control para garantizar su efectividad (Subapartado II.4).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 54
13. En lo que respecta al contrato de servicios para la organización, gestión y ejecución del Programa
de Turismo social, el pliego de cláusulas administrativas particulares contempla, al menos una
condición especial de ejecución de tipo social, dirigida a la creación de empleo consistente en
que se produzcan o mantengan 1.000 puestos de trabajo netos por cada 7.500 estancias diarias
durante los meses de ejecución del contrato, que constituye, a su vez, uno de los objetivos del
citado Programa, previendo mecanismos de seguimiento y control de su cumplimiento durante
la ejecución del contrato, a través de las Comisiones Especiales de seguimiento, creadas al
efecto por el Consejo General de ese Instituto.
Asimismo, en los casos anteriores, los pliegos de cláusulas administrativas particulares
correspondientes a los Programas de Termalismo y Turismo Social, contemplan la posibilidad de
imponer penalidades por incumplimiento, si bien no se considera condición esencial del contrato
a los efectos señalados en la letra f) del artículo 211.1, no constituyendo su incumplimiento causa
de resolución (Subapartado II.4).
III.4.2. ADJUDICACIÓN, FORMALIZACIÓN Y PUBLICIDAD
14. En seis expedientes del Programa de Termalismo Social la publicación de la formalización de los
contratos en el Boletín Oficial del Estado, se produjo transcurrido el plazo máximo de 15 días.
Asimismo, en siete expedientes la publicación en el perfil de contratante de la formalización se
produjo transcurrido el plazo máximo de 15 días desde su perfeccionamiento (artículo 154 de la
Ley 9/2017, de 9 de noviembre, de Contratos de Sector Público) (Subapartado II.4).
III.4.3. EJECUCIÓN Y PAGO
15. Los Programas de Termalismo y de Turismo Social fueron cancelados durante su ejecución para
la temporada 2020 y para la temporada 2020/2021, respectivamente, en virtud de lo dispuesto
en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de septiembre de 2020, debido a la situación de
emergencia sanitaria derivada de la COVID-19. Dicha circunstancia podría dar lugar al pago a
las empresas contratistas de las indemnizaciones económicas que soliciten y que, en su caso,
procedan como consecuencia de la suspensión y posterior cancelación de los contratos,
“…previa solicitud y acreditación fehaciente de su realidad, efectividad y cuantía…”, en virtud de
lo dispuesto en el artículo 34.1 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas
urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID19
(Subapartado II.4).
16. En relación con el control y seguimiento de la ejecución hasta su cancelación de los contratos
relativos a dichos programas cabe concluir lo siguiente (Subapartado II.4):
• En los contratos de termalismo social figura en los expedientes un informe anual para
cada uno de los balnearios participantes, en el que se indica el número de plazas
ocupadas durante el ejercicio así como su distribución en función de la duración de la
estancia en el establecimiento termal, el número de informes post-curas y cómo se ha
medido el nivel de satisfacción, si bien en dichos informes no se precisa la distribución
temporal de las encuestas que fueron realizadas, el número total de las mismas o su
contenido.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 55
Además, se han analizado las actas remitidas, correspondientes a las reuniones
trimestrales de la “Comisión de seguimiento del programa” previstas en los pliegos de
prescripciones técnicas, celebradas entre representantes de los balnearios y del Instituto
de Mayores y Servicios Sociales, y no ha quedado acreditado que en dichas reuniones
se trataran el “Informe sobre el empleo generado o mantenido en los balnearios y hoteles
participantes en el programa” ni el “Informe sobre acciones formativas llevadas a cabo
por los distintos balnearios”, por lo que no ha sido posible analizar el cumplimiento de
estos extremos.
• En relación con el cumplimiento de los objetivos del contrato de turismo social y
mantenimiento del empleo, del análisis de la documentación disponible, cabe concluir que
se han generado un total de 5.251 nuevos puestos de trabajo y se han mantenido 1.771,
cumpliéndose el objetivo establecido en el pliego de prescripciones técnicas particulares
(un trabajador contratado por cada 7,5 estancias diarias). No obstante, no ha sido posible
contrastar dicha información, ni por el propio Instituto ni por este Tribunal, al no disponer
de la identificación de las personas contratadas para su posterior comprobación con la
información disponible en la Tesorería General de la Seguridad Social.
17. En veintitrés expedientes de contratación para la reserva y ocupación de plazas en balnearios,
se han producido retrasos en la conformidad con la prestación del servicio, superándose el plazo
máximo de treinta días desde la realización del objeto de los contratos (Subapartado II.4).
18. Además, este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados
analizando doscientos noventa y siete pagos correspondientes a los expedientes de Termalismo
y de Turismo Social fiscalizados, habiéndose detectado retrasos en noventa y seis de ellos
(noventa y cinco de Termalismo, con un retraso medio de 23 días, y uno de Turismo Social con
una demora de 54 días) (Subapartado II.4).
19. Por último, el Instituto de Mayores y Servicios Sociales ha informado, a petición de este Tribunal,
de que no se han impuesto penalidades a las empresas contratistas en los supuestos en los que
estaba contemplada en los pliegos de cláusulas administrativas particulares dicha posibilidad
esto es, cuando por causas imputables al contratista se produjera el incumplimiento o el
cumplimiento defectuoso de la prestación, de los compromisos o de las condiciones especiales
de ejecución de los contratos (artículo 192 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos
del Sector Público (Subapartado II.4).
III.5. CONCLUSIONES RELATIVAS A LOS CONTRATOS PARA LA IMPARTICIÓN DE CURSOS
DE FORMACIÓN
III.5.1. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PREPARATORIAS
20. En ninguno de los trece expedientes de formación fiscalizados figura el informe de insuficiencia
de medios propios previsto para los contratos de servicios, realizándose una mención
excesivamente genérica a dicha carencia de medios en la orden de inicio o en la memoria
justificativa de la necesidad de contratar, y sin que además conste publicado dicho informe en la
Plataforma de Contratación del Sector Público (artículos 63.3 y 116.4 f) de la Ley 9/2017, de 8
de noviembre, de Contratos del Sector Público) (Subapartado II.5).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 56
21. Asimismo, en ninguno de los trece expedientes ha quedado justificada la elección de la utilización
del procedimiento abierto simplificado abreviado, regulado en el artículo 159.6 de la Ley 9/2017,
de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, puesto que en la memoria justificativa se ha
indicado que “…un procedimiento abierto por lotes se trataría de un expediente SARA y la
competencia para resolverlo sería de los Servicios Centrales del IMSERSO” (siete contratos de
formación para su impartición en el Centro de Bergondo, cuyo valor estimado global asciende a
174.463,82 euros), o bien únicamente figura en el pliego de cláusulas administrativas particulares
la posibilidad de utilizar el procedimiento abierto simplificado abreviado cuando así se permita en
función del importe del valor estimado del contrato (seis contratos de formación para su
impartición en el Centro de Albacete por valor estimado global de 156.584 euros). En efecto, la
suma del valor estimado global de los contratos de formación de los centros indicados supera,
en ambos casos, al importe de 144.000 euros previsto en el artículo 22 de la Ley 9/2017, de 8
de noviembre, de Contratos del Sector Público, como límite para la calificación de los contratos
de servicios como sujetos a regulación armonizada, circunstancia que habría requerido la
tramitación de un único expediente de contratación, adjudicado mediante un procedimiento
distinto, más aun teniendo en cuenta que el procedimiento simplificado abreviado puede resultar
más restrictivo de la concurrencia al suponer una reducción de los plazos de presentación de las
proposiciones por los licitadores.
Asimismo, destaca el hecho de que se haya producido un retraso en el inicio de la impartición de
los cursos en todos los contratos de formación fiscalizados, lo cual contrastaría con la justificación
de la elección del procedimiento de adjudicación en los expedientes del Centro de Bergondo
(Subapartado II.5).
22. En cuatro expedientes la justificación para la determinación del presupuesto de licitación se basa
en “…los costes laborales del profesor, costes de materiales, costes generales y beneficio
industrial”, sin indicar expresamente si se tuvo en cuenta el convenio laboral de referencia para
el cálculo de los salarios del personal adscrito a la ejecución del contrato (artículo 100 de la Ley
9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público) (Subapartado II.5).
23. En cinco de los expedientes fiscalizados el presupuesto de licitación se incrementó
significativamente respecto del importe de adjudicación de los contratos correspondientes al
ejercicio anterior (entre el 97,85 % y el 130 %), siendo similares el contenido y el número de
horas de duración de los cursos contratados, actuación que no se ha justificado debidamente en
el expediente. Incluso en todos estos supuestos, la adjudicación se realizó por debajo del importe
de adjudicación del contrato anterior, lo que confirma, por tanto, que no estaba justificada un alza
tan significativa en el presupuesto de licitación, debiendo cuidar, los órganos de contratación, de
que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado (artículo 100.2 de
la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público) (Subapartado II.5).
III.5.2. PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS Y DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS
PARTICULARES
24. En todos los expedientes de contratación analizados los pliegos contemplan al menos una
condición especial de ejecución, de carácter medioambiental, consistente en la obligación del
uso de materiales reciclados, previendo la imposición de penalidades en caso de incumplimiento.
Asimismo, se les atribuye el carácter de obligación contractual esencial, constituyendo su
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 57
incumplimiento causa de resolución del contrato en dos de los expedientes fiscalizados
(Subapartado II.5).
25. En seis expedientes de contratación, la fórmula para la valoración del criterio precio establecida
en los pliegos de cláusulas administrativas particulares valora las ofertas en relación con la
proporcionalidad existente entre las propias bajas económicas ofertadas por las empresas
licitadoras, pudiendo producirse en su aplicación distorsiones en la ponderación del criterio precio
respecto de los demás criterios de adjudicación. No obstante, debe precisarse que, en los
contratos analizados, no se produjo la posible distorsión señalada en la ponderación de los
criterios, lo que no desvirtúa la incidencia señalada (Subapartado II.5).
III.5.3. ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN
26. En ninguno de los trece contratos de formación fiscalizados figura adecuadamente justificada la
aceptación de las ofertas de las empresas adjudicatarias, a pesar de que las mismas estarían
incursas en presunción de anormalidad. Tampoco figuran publicados en la Plataforma de
Contratación del Sector Público los informes sobre dichas ofertas anormalmente bajas (artículos
63.3 e) y 149 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público) (Subapartado
II.5).
III.5.4. EJECUCIÓN Y PAGO
27. En ninguno de los trece contratos de formación fiscalizados ha quedado acreditada la realización
de actuaciones de seguimiento y control para comprobar el efectivo cumplimiento de las
condiciones especiales de ejecución de los contratos, a pesar de haber sido solicitada esta
información expresamente por este Tribunal de Cuentas. Únicamente en seis de los expedientes
figura un documento denominado “Nota aclaratoria”, sin fecha ni rúbrica, remitido para dar
respuesta a la solicitud previa de este Tribunal, en el que se indica que no se ha dejado
constancia documental de dichas actuaciones de seguimiento de los contratos pero que, no
obstante, dicho seguimiento se produjo a través de “visitas aleatorias… por las aulas para
comprobar que sólo se usaba papel reciclado” (Subapartado II.5).
28. No se han detectado retrasos en los pagos, informando el Instituto de Mayores y Servicios
Sociales que durante la vigencia de los contratos no se impusieron penalidades a las empresas
contratistas en los supuestos en los que estaba contemplada en el pliego de cláusulas
administrativas particulares dicha posibilidad, lo que hubiera procedido, en el caso de que el
órgano de contratación hubiera considerado que por causas imputables al contratista se produjo
el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de la prestación, de los compromisos o de las
condiciones especiales de ejecución de los contratos (artículo 192 de la Ley 9/2017, de 8 de
noviembre, de Contratos del Sector Público (Subapartado II.5).
III.6. CONCLUSIÓN RELATIVA AL CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE,
DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
29. En relación con el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8.1.a) de la Ley 19/2013, este
Tribunal ha comprobado que, con carácter general, el Instituto de Mayores y Servicios Sociales
publica en su perfil de contratante, ubicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 58
la mayor parte de los datos relativos a su actividad contractual. No obstante, según las
comprobaciones realizadas, en cincuenta y nueve expedientes no figura publicada en dicha
Plataforma parte de la información que resulta obligatoria. Asimismo, en el Portal de la
Transparencia de la Administración General del Estado se publica el volumen anual de contratos
adjudicados a través de cada uno de los procedimientos de adjudicación previstos,
desagregando la información a nivel de Departamento Ministerial (Subapartados II.2 y II.7).
III.7. CONCLUSIÓN RELATIVA A LAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES
30. La Entidad fiscalizada ha hecho uso de la posibilidad prevista en el artículo 34 de la Ley Orgánica
3/2007, de 22 de marzo, de incluir en los pliegos de cláusulas administrativas particulares en
caso de igualdad en la valoración de los criterios de adjudicación, como medida de fomento de
la igualdad en la contratación del sector público, la preferencia por las proposiciones de las
empresas que, en el momento de acreditar su solvencia técnica, tuviesen un “mayor porcentaje
de mujeres empleadas en la plantilla”. No obstante, debe señalarse que las posibilidades que se
prevén en dicha Ley son potestativas, por lo que su no utilización no constituiría un
incumplimiento normativo. Asimismo, en los contratos de termalismo social se han incluido
condiciones especiales de ejecución dirigidas a eliminar desigualdades entre el hombre y la mujer
en el mercado de trabajo, y en la mayoría de los expedientes de servicios de vigilancia y
seguridad privada se ha incluido una condición especial de ejecución de carácter social dirigida
a impartir un curso en materia de actuaciones preventivas y ante situaciones de violencia de
género (Subapartado II.8).
III.8. CONCLUSIÓN RELATIVA A LAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LA
SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
31. El Instituto de Mayores y Servicios Sociales ha incluido en distintos contratos cláusulas de
carácter medioambiental con la consideración de condiciones especiales de ejecución. En este
sentido, en los contratos de limpieza fiscalizados se han incluido medidas de gestión
medioambiental consistentes en la realización de "… un programa de formación al personal de
limpieza que recoja los aspectos medioambientales en la prestación del servicio…”. Asimismo,
en los expedientes de contratación para la impartición de cursos de formación analizados, se
contempla la obligación del uso de materiales reciclados, y en seis de ellos se establece, como
condición especial de ejecución, que los equipos informáticos permitan el funcionamiento de
ahorro de energía y las mejores características de disipación de calor, contemplándose, en todos
los casos, la imposición de penalidades en caso de incumplimiento (Subapartado II.9).
RECOMENDACIONES
1. El Instituto de Mayores y Servicios Sociales debería planificar adecuadamente sus necesidades
de contratación, considerando los medios de los que dispone y teniendo en cuenta que la
cobertura de los servicios básicos para el funcionamiento ordinario de los centros dependientes
de esa Entidad debe producirse sin solución de continuidad. Asimismo, debería considerar
impulsar aquellas actuaciones que resulten precisas para solventar las carencias de personal
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 59
que manifiesta, de conformidad con la normativa de provisión de puestos de trabajo que rige en
el Sector público, en aras de adaptar su estructura organizativa a sus necesidades reales.
2. El Instituto de Mayores y Servicios Sociales, debería motivar suficientemente en el expediente,
en los procedimientos abiertos con una pluralidad de criterios, la justificación de la elección de
los criterios objetivos de adjudicación, así como la ponderación asignada a cada uno de ellos,
teniendo en cuenta que ha de justificarse adecuadamente y de manera concreta la finalidad
última de dichos criterios para lograr la mejor relación calidad-precio en las ofertas.
3. Resultaría conveniente que el Instituto de Mayores y Servicios Sociales revisara algunas de las
fórmulas que son utilizadas para la valoración del criterio precio y sustituyera aquellas que, con
su aplicación, pudieran distorsionar o, cuando menos, minimizar la ponderación atribuida a otros
criterios de adjudicación distintos del precio previstos en el pliego de cláusulas administrativas
particulares. En relación con ello, son más adecuadas, a juicio de este Tribunal, aquellas
fórmulas de valoración del criterio precio que atienden principalmente al precio de licitación, que
es un precio fijado por la propia Administración y que debe ser adecuado al de mercado.
4. El Instituto de Mayores y Servicios Sociales debería realizar un análisis en profundidad sobre
las previsibles ventajas e inconvenientes de la eventual utilización de la figura del acuerdo marco
como mecanismo de racionalización técnica de la contratación para la organización, desarrollo
y ejecución del Programa de Termalismo Social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
221 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, lo que podría
simplificar la gestión en la tramitación de los contratos. Sin perjuicio de ello, debe señalarse que,
mediante el procedimiento de adjudicación utilizado actualmente, negociado sin publicidad,
todos los establecimientos termales interesados en participar y que cumplen unas condiciones
mínimas acceden al citado Programa.
5. El Instituto de Mayores y Servicios Sociales, en sucesivas contrataciones, debería incluir la
obligación de los hoteles participantes en el Programa de turismo social para personas mayores
y mantenimiento del empleo en zonas turísticas, de proporcionar la identificación personalizada
de las contrataciones efectuadas en cada una de las temporadas, con el fin de verificar la
idoneidad de dichas contrataciones así como de garantizar el cumplimiento efectivo de uno de
los objetivos fundamentales de dicho Programa (la generación y mantenimiento del empleo en
el sector turístico durante la temporada baja).
Madrid, 28 de octubre de 2021
LA PRESIDENTA
Maria José de la Fuente y de la Calle
Anexos
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 63
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO 1 CONTRATACIÓN DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS
SOCIALES, EJERCICIO 2019. RELACIÓN DE EXPEDIENTES DE
CONTRATACIÓN FISCALIZADOS ...................................................................... 65
ANEXO 2 INFORMACIÓN RELATIVA A LOS IMPORTES DE LOS EXPEDIENTES DE
GASTO CONVALIDADOS POR EL CONSEJO DE MINISTROS. SERVICIOS
DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD Y LIMPIEZA, EJERCICIO 2019 ........................ 71
ANEXO 3 RELACIÓN DE FACTURAS ABONADAS CON RETRASO ................................. 72
ANEXO 4 RELACIÓN DE EXPEDIENTES CON RETRASOS EN LA CONFORMIDAD
CON LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO .............................................................. 75
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 65
ANEXO 1 – 1/6
CONTRATACIÓN DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES, EJERCICIO 2019.
RELACIÓN DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN FISCALIZADOS
(Importes en euros, IVA excluido)
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
1
938/2019
20190069
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Mondariz para el programa
de Termalismo del IMSERSO
Servicios
477.884,78
2
945/2018
20190077
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Lanjarón 1-2-3 para el
programa de Termalismo del IMSERSO
Servicios
2.344.620,01
3
946/2018
20190078
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Leana 1-2 para el
programa de Termalismo del IMSERSO
Servicios
1.893.002,96
4
867/2018
20190079
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Termas de Cuntis para el
programa de Termalismo del IMSERSO
Servicios
1.553.712,96
5
878/2018
20190080
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Termas Victoria para el
programa de Termalismo del IMSERSO
Servicios
463.173,40
6
883/2018
20190083
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Puente Viesgo para el
programa de Termalismo del IMSERSO
Servicios
699.940,89
7
903/2018
20190085
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Villavieja para el programa
de Termalismo del IMSERSO
Servicios
516.661,34
8
937/2018
20190087
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Ariño para el programa de
Termalismo del IMSERSO
Servicios
568.344,00
9
941/2018
20190088
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Arnoia, Lobios y Laias
para el programa de Termalismo del
IMSERSO
Servicios
899.643,42
10
951/2018
20190092
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Arnedillo 1-2 y Comarruga
para el programa de Termalismo del
IMSERSO
Servicios
1.954.879,50
11
880/2018
20190093
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Broquetas para el
programa de Termalismo del IMSERSO
Servicios
509.009,35
12
899/2018
20190094
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario San Nicolás para el programa
de Termalismo del IMSERSO
Servicios
893.753,93
13
922/2018
20190103
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Elgorriaga para el
programa de Termalismo del IMSERSO
Servicios
604.436,09
14
904/2018
20190104
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de El Raposo para el
programa de Termalismo del IMSERSO
Servicios
1.372.169,23
15
879/2018
20190109
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Archena para el programa
de Termalismo del IMSERSO
Servicios
1.511.212,25
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 66
ANEXO 1 – 2/6
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
16
890/2018
20190112
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Baños de la Concepción
para el programa de Termalismo del
IMSERSO
Servicios
2.235.864,25
17
865/2019
(12/2019)
20190212
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Retortillo para el
programa de Termalismo del
IMSERSO (865/2018)
Servicios
761.940,34
18
866/2018
(13/2019)
20190213
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Tus para el programa de
Termalismo del IMSERSO (866/2018)
Servicios
390.801,05
19
947/2018
(85/2019)
20190214
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Molgas 1-2 para el
programa de Termalismo del
IMSERSO
Servicios
478.582,62
20
874/2018
(20/2019)
20190217
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Las Salinas para el
programa de Termalismo del
IMSERSO
Servicios
423.700,97
21
923/2018
(64/2019)
20190218
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Santiago de Compostela
para el programa de Termalismo del
IMSERSO
Servicios
591.396,14
22
925/2018
20190221
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Vichy Catalan para el
programa de Termalismo del
IMSERSO
Servicios
223.032,96
23
906/2018
(46/2019)
20190232
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de San Andrés para el
programa deTermalismo del IMSERSO
Servicios
640.718,58
24
896/2018
(38/2019)
20190233
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Brea para el programa de
Termalismo del IMSERSO (896/2018)
Servicios
492.515,58
25
932/2018
(71/2019)
20190237
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Alhama de Aragon para el
programa de Termalismo del
IMSERSO (932/2018)
Servicios
439.662,70
26
889/2018
(35/2019)
20190239
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Cervantes para el
programa de Termalismo del
IMSERSO (889/2018)
Servicios
971.050,07
27
868/2018
(15/2019)
20190240
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Hervideros de Cofrentes
para el programa de Termalismo del
IMSERSO (868/2018)
Servicios
3.000.733,31
28
916/2018
(56/2019)
20190250
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario Rio Pambre para el
programa de Termalismo del
IMSERSO (916/2018)
Servicios
199.106,54
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 67
ANEXO 1 – 3/6
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
29
901/2018
(41/2019)
20190252
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Caldas de Estrac para el
programa de Termalismo del
IMSERSO (901/2018)
Servicios
308.562,56
30
934/2018
(73/2019)
20190253
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Benassal para el
programa de Termalismo del
IMSERSO (934/2018)
Servicios
323.458,69
31
881/2018
(27/2019)
20190254
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Ledesma para el
programa de Termalismo del
IMSERSO (881/2018)
Servicios
2.165.200,00
32
944/2018
(82/2019)
20190260
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Fitero 1-2 para el
programa de Termalismo del
IMSERSO (944/2018)
Servicios
3.508.626,76
33
876/2018
(22/2019)
20190264
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Termas Orion para el
programa de Termalismo del
IMSERSO (876/2018)
Servicios
559.530,62
34
887/2019
(33/2019)
20190279
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Caldelas de Tuy para el
programa de Termalismo del
IMSERSO (887/2018)
Servicios
386.440,38
35
949/2018
(87/2019)
20190280
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Baños de Montemayor 1-
2-3 para el programa de Termalismo
del IMSERSO (949/2018)
Servicios
2.074.258,70
36
877/2018
(23/2019)
20190290
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario Termas Romanas para el
programa de Termalismo del
IMSERSO
Servicios
575.118,66
37
1005/2018
(90/2019)
20190291
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Carballino para el
programa de Termalismo del
IMSERSO (1005/2018)
Servicios
495.825,14
38
952/2018
(91/2019)
20190292
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de Acuña 1-2, Liérganes 1-2,
Graena1-2, Cestona, Terma Pallares,
La Albotea, Grávalos para el programa
de Termalismo del
IMSERSO(952/2018)
Servicios
6.046.346,66
39
920/2018
(60/2019)
20190296
Reserva y ocupación de plazas en el
Balneario de La Hermida para el
programa de Termalismo del
IMSERSO
Servicios
599.351,76
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 68
ANEXO 1 – 4/6
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
40
286/2019
20190300
Servicio de respiro familiar para
personas con enfermedad rara en el
Centro de Referencia Estatal de
Atención a Personas con
Enfermedades Raras y sus Familias en
Burgos
Servicios
185.354,24
41
308/2019
20190381
Organización, gestión y ejecución del
Programa de Turismo Social del
IMSERSO para personas mayores y
mantenimiento del empleo en zonas
turísticas
Servicios
104.427.743,22
42
266/2019
20190424
Servicio de vigilancia y seguridad de
los edificios de los Servicios Centrales
del IMSERSO
Servicios
476.478,00
43
284/2019
20190441
Servicio de vigilancia y seguridad en el
Centro de Recuperación de Personas
con Discapacidad Física de San
Fernando
Servicios
176.573,00
44
287/2019
20190473
Servicio de vigilancia y seguridad del
CRE para la atención de personas con
enfermedades raras y sus familias de
burgos
Servicios
184.300,53
45
379/2019
20190474
Servicio de vigilancia y seguridad para
el Centro de Referencia Estatal para la
Atención a Personas con Enfermedad
de Alzheimer y otras Demencias de
Salamanca
Servicios
316.269,96
46
512/2019
20190560
Servicio de limpieza del Centro de
Recuperación de Personas con
Discapacidad Física de Lardero (La
Rioja)
Servicios
156.489,00
47
672/2018
(289/2019)
20190562
Servicio de limpieza y lavandería en el
Centro de Recuperación de Personas
con Discapacidad Física de San
Fernando (EXPEDIENTE 289/2019)
Servicios
187.800,00
48
547/2019
20190589
Servicio de vigilancia y seguridad para
el centro de promoción de la autonomía
personal de Bergondo (A Coruña)
Servicios
284.775,83
49
767/2019
20190637
Servicio de vigilancia y seguridad en el
Centro de Atención a Personas con
Discapacidad Física de Ferrol (A
Coruña)
Servicios
148.501,26
50
397/2019
20190638
Servicio de vigilancia y seguridad para
el Centro de Referencia Estatal para la
Atención a Personas con Grave
Discapacidad y para la Promoción de la
Autonomía Personal y Atención a la
Dependencia de San Andrés del
Rabanedo (León)
Servicios
146.355,82
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 69
ANEXO 1 – 5/6
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
51
BERG-PASA
15/2019
20190651
Contratación del servicio de vigilancia y
seguridad del centro de promoción de
la autonomía personal de Bergondo por
dos años.
Servicios
32.800,00
52
2019/004 (AB-
FSE.-4)
20190652
Curso “Operación de redes
departamentales” para usuarios del
CRMF de Albacete, durante 2019,
cofinanciado por el Fondo Social
Europeo.
Servicios
13.900,00
53
488/2019
20190653
Servicio de vigilancia y seguridad del
Centro de Recuperación de Personas
con discapacidad física de Madrid.
Servicios
109.950,55
54
283/2019
20190654
Servicio de vigilancia y seguridad
nocturna en el Centro de Atención a
Personas con discapacidad física de
Guadalajara.
Servicios
62.946,00
55
527/2019
20190655
Servicio de vigilancia nocturna y
seguridad para el Centro de Atención a
Personas con discapacidad física de
Pozoblanco (Córdoba)
Servicios
61.357,10
56
P.A. 13/19
(381/2019-
1132/2018)
20190656
Servicio de limpieza en el centro de
atención a personas con discapacidad
física (CAMF) de Ferrol (A Coruña).
Servicios
82.968,00
57
402/2019
20190657
Servicio de vigilancia y seguridad en la
Dirección Territorial y Centro Base del
Instituto de Mayores y Servicios
Sociales en Ceuta.
Servicios
37.941,79
58
473/2019
20190658
Servicio de limpieza de la Dirección
Territorial y Centro Base del IMSERSO
en Ceuta.
Servicios
39.092,50
59
CC-2019/78
20190659
Servicio de mantenimiento del
programa informático de gestión del
centro (APICE) para el CAMF de
Alcuéscar (Cáceres).
Servicios
12.240,00
60
2019/002 (AB-
FSE.-2)
20190660
Curso “Actividades de gestión
administrativa” para usuarios del centro
de recuperación de minusválidos
físicos (CRMF) de Albacete, durante
2019, cofinanciado por el Fondo Social
Europeo.
Servicios
13.900,00
61
2019/009 (AB-
FSE.-9)
20190661
Curso “Tratamiento y maquetación de
elementos gráficos en pre impresión”
para usuarios del CRMF de Albacete
durante 2019, cofinaciado por el Fondo
Social Europeo.
Servicios
12.940,00
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 70
ANEXO 1 – 6/6
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
62
2019/010 (AB-FSE
014)
20190662
Curso “Diseño y producción avanzada
de productos multimedia” para usuarios
del centro de recuperación de
minusválidos físicos (CRMF) de
Albacete, durante 2019, cofinaciado
por el Fondo Social Europeo.
Servicios
11.280,00
63
2019/006 (AB-
FSE.-6)
20190663
Curso “Operaciones auxiliares de
servicios administrativos, generales y
reprografía” para usuarios del centro de
recuperación de minusválidos físicos
(CRMF) de Albacete durante 2019,
cofinanciado por el Fondo Social
Europeo."
Servicios
10.680,00
64
2019/005 (AB-
FSE.-5)
20190664
Curso “Operaciones de grabación y
tratamiento de datos y documentos”
para usuarios del centro de
recuperación de minusválidos físicos
(CRMF) de Albacete durante 2019,
cofinanciado por el Fondo Social
Europeo.
Servicios
10.313,00
65
BERG-PASA
11/2019
20190665
Servicio de formación para la inserción
laboral.
Servicios
19.197,04
66
BERG-PASA
1/2019
20190666
Curso de aplicaciones informáticas
Microsoft Office.
Servicios
18.455,46
67
BERG-PASA
2/2019
20190667
Impartición del curso de F.P.O. de
redes sociales.
Servicios
18.332,24
68
BERG-PASA
7/2019
20190668
Impartición del curso básico de F.P.O.
de tecnologías de la información y de la
comunicación.
Servicios
18.270,17
69
BERG-PASA
10/2019
20190669
Impartición del curso de nivelación
cultural.
Servicios
17.082,03
70
BERG-PASA
9/2019
20190670
Impartición del curso de técnicas
artísticas aplicadas a la decoración.
Servicios
16.940,02
71
BERG-PASA
13/2019
20190671
Impartición de los talleres de
habilidades sociales y recursos
comunitarios y servicios sociales.
Servicios
13.610,27
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 71
ANEXO 2
INFORMACIÓN RELATIVA A LOS IMPORTES DE LOS EXPEDIENTES DE GASTO
CONVALIDADOS POR EL CONSEJO DE MINISTROS. SERVICIOS DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD Y LIMPIEZA, EJERCICIO 2019
(Importe en euros, IVA incluido)
Nº expediente
de contratación
Tcu
Nº referencia
Entidad
Fecha de
finalización
contrato
anterior (2018)
(A)
Fecha inicio
ejecución
contrato
fiscalizado (2019)
(B)
Diferencia
de días
(B-A)
Importe del gasto
convalidado por
el Consejo de
Ministros
CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD
20190424
266/2019
05-07-2018
1-11-2019
484
680.951,59
20190441
284/2019
23-07-2018
13-11-2019
478
194.984,87
20190473
287/2019
03-06-2019
1-12-2019
181
89.960,80
20190474
379/2019
28-02-2019
1-12-2019
276
257.279,76
20190589
547/2019
24-10-2019
14-12-2019
51
26.795,78
20190637
767/2019
09-10-2019
15-12-2019
67
32.725,63
20190638
397/2019
30-06-2018
15-11-2019
503
211.724,93
20190654
283/2019
31-01-2019
12-12-2019
315
59.815,91
20190655
527/2019
31-08-2019
01-12-2019
92
16.611,83
20190653
488/2019
30-06-2018
12-12-2019
530
112.524,53
20190657
402/2019
31-12-2018
01-11-2019
305
27.107,90
Subtotal
1.710.483,53
CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
20190562
672/2018
(289/2019)
24-02-2019
01-01-2020
311
237.637,55
20190658
473/2019
31-12-2018
01-12-2019
335
34.377,58
20190560
512/2019
13-07-2019
01-01-2020
172
92.782,87
Subtotal
364.798,00
TOTAL
2.075.281,53
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 72
ANEXO 3 – 1/3
RELACIÓN DE FACTURAS ABONADAS CON RETRASO
Nº expediente de
contratación Tcu
Nº Ref. Entidad
Número
Factura
Fecha de
conformidad
Fecha pago
Total Días
retraso
20190653
488/2019
852
30/12/2019
09/07/2020
162
22
22/01/2020
01/07/2020
131
76
10/02/2020
18/05/2020
68
20190655
527/2019
458
23/01/2020
23/03/2020
30
77
27/04/2020
09/06/2020
13
20190424
266/2019
698
09/03/2020
17/04/2020
9
20190077
945/2018
3-4-5
17/05/2019
20/06/2019
4
12-13-14
12/08/2019
23/09/2019
12
15-16-17
03/09/2019
08/10/2019
5
19-20-21
23/09/2019
28/10/2019
5
4
05/3/2020
27/04/2020
23
5-6
15/05/2020
23/06/2020
9
20190078
946/2018
3-6
13/05/2019
20/062019
8
7-8
28/05/2019
01/07/2019
4
11-12
11/11/2019
10/01/2020
30
14-15
16/09/2019
28/10/2019
12
3-4
05/03/2019
17/04/2019
13
20190087
937/2018
37
14/05/2019
01/07/2019
4
39
15/07/2019
26/08/2019
12
40
02/09/2019
08/10/2019
6
43
28/11/2019
10/01/2020
13
20190088
941/2018
72239
20/06/2019
13/01/2020
177
73003
26/10/2019
04/12/2019
9
73560
09/092019
14/10/2019
5
75031
28/10/2019
03/12/2019
6
20190092
951/2018
3
06/05/2019
13/01/2020
222
5
28/05/2019
01/07/2019
4
7
29/08/2019
14/11/2019
47
8
09/09/2019
14/10/2019
5
9
23/09/2019
28/10/2019
5
9
29/10/2019
04/12/2019
6
11-12
22/11/2019
10/01/2020
19
20190093
880/2018
37
15/07/2019
10/01/2020
149
20190279
887/2019
(33/2019)
52
23/09/2019
28/10/2019
5
53
14/10/2019
18/11/2019
5
20190280
949/2018
(87/2019)
109-10-11
23/09/2019
28/10/2019
5
20190240
868/2018
(15/2019)
24
13/09/2019
21/10/2019
8
20190250
916/2018
(56/2019)
2196
23/09/2019
28/10/2019
5
20190252
901/2018
(41/2019)
05 2019
15/07/2019
26/08/2019
12
07 2019
13/09/2019
23/10/2019
10
08 2019
14/10/2019
18/11/2019
5
09 2019
26/11/2019
10/01/2020
15
20190253
934/2018
(73/2019)
7
19/07/2019
26/08/2019
8
21
10/09/2019
14/10/2019
4
23
13/092019
23/10/2019
10
33
27/11/2019
10/01/2020
14
20190254
881/2018
(27/2019)
6966
22/11/2019
13/01/2020
22
20190080
878/2018
44
14/10/2019
18/11/2019
5
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 73
ANEXO 3 – 2/3
Nº expediente de
contratación Tcu
Nº Ref. Entidad
Número
Factura
Fecha de
conformidad
Fecha pago
Total Días
retraso
20190094
899/2018
61
15/07/2019
26/08/2019
12
62
03/09/2019
08/10/2019
5
63
13/09/2019
23/10/2019
10
64
14/10/2019
18/11/2019
5
65
26/11/2019
13/01/2020
18
69
09/03/2020
17/04/2020
9
72
14/05/2020
09/07/2020
26
20190103
922/2018
1788
22/05/2019
13/01/2020
206
3116
20/06/2019
13/01/2020
177
3816
12/08/2019
13/01/2020
124
4637
04/09/2019
08/10/2019
4
1007
13/03/2020
17/04/2020
5
2020
20/05/2020
01/07/2020
12
20190109
879/2018
1900012179
23/05/2019
26/06/2019
4
1900018187
03/09/2019
10/10/2019
7
1900022535
13/09/2019
21/10/2019
8
1900024802
14/10/2019
18/11/2019
5
20190212
865/2019
5282
19/11/2019
10/01/2020
22
20190214
947/2018
8
06/09/2019
14/10/2019
8
9
23/09/2019
28/10/2019
5
11
22/11/2019
13/01/2020
22
15
16/04/2020
06/07/2020
51
20190264
876/2018
55
14/10/2019
18/11/2019
5
20190296
920/2018
34
15/07/2019
26/08/2019
12
42
09/03/2020
27/04/2020
19
20190083
883/2018
9-Rect-Emit
12/08/2019
23/09/2019
10
10-Emit
04/09/2019
08/09/2019
4
11-Emit
23/09/2019
28/10/2019
5
13-Emit
22/01/2019
26/12/2019
4
20190085
903/2018
89-5
15/07/2019
10/01/2020
160
91-5
03/09/2019
08/10/2019
5
93-5
13/09/2019
23/10/2019
10
97-5
26/11/2019
13/01/2019
18
20190104
904/2018
57Emit
15/07/2019
26/08/2019
11
58Emit
04/09/2019
08/10/2019
4
59Emit
13/09/2019
23/10/2019
10
60Emit
14/10/2019
18/11/2019
4
20190112
890/2018
12203-19
22/11/2019
13/01/2020
22
751-20
13/03/2020
27/04/2020
14
20190217
874/2018
(20/2019)
5
20/06/2019
26/07/2019
7
8
29/10/2019
13/01/2019
45
10
19/11/2019
13/01/2019
24
20190218
923/2018
(64/2019)
19Emit
30/10/2019
04/12/2019
4
20190221
925/2018
50Emit
05/09/2019
10/10/2019
5
53Emit
28/11/2019
13/01/2020
16
20190232
906/2018
(46/2019)
02EMIT
15/07/2019
26/08/2019
11
0004Emit
23/09/2019
28/10/2019
5
7Emit
26/11/2019
10/01/2019
15
20190239
889/2018
(35/2019)
1900008CVI
02/09/2019
10/10/2019
7
1900009CVI
13/09/2019
21/10/2019
8
1900011CVI
22/11/2019
13/01/2020
22
20190290
877/2018
(23/2019)
50 Emit
13/09/2019
21/10/2019
8
52 Emit
22/11/2019
13/01/2020
22
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 74
ANEXO 3 – 3/3
Nº expediente de
contratación Tcu
Nº Ref. Entidad
Número
Factura
Fecha de
conformidad
Fecha pago
Total Días
retraso
20190474
379/2019
6500036584
12/02/2020
20/02/2020
8
6500040503
12/02/2020
20/02/2020
8
20190381
308/2019
73 A
03/03/2020
26/05/2020
54
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 75
ANEXO 4 – 1/3
RELACIÓN DE EXPEDIENTES CON RETRASOS EN LA CONFORMIDAD CON LA
PRESTACIÓN DEL SERVICIO
Nº Expediente
asignado por Tcu
Nº expediente
Entidad
Nº factura
Mes de prestación del
servicio
Retraso
(en días)
20190080
878/2018
46
noviembre-19
26
20190094
899/2018
66
noviembre-19
21
68
diciembre-19
5
72
marzo-20
5
20190103
922/2018
1788
marzo-19
17
3816
junio-19
9
7919
noviembre-19
12
2020
marzo-20
13
20190109
879/2018
1900300078
noviembre-19
19
2000001078
diciembre-19
5
20190212
865/2018
2365
julio-19
12
5474
noviembre-19
18
20190213
866/2018
26
noviembre-19
23
20190214
947/2018
4
marzo-19
7
7
junio-19
21
12
noviembre-19
23
20190264
876/2018
58
noviembre-19
24
20190296
920/2018
40
noviembre-19
21
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 76
ANEXO 4 – 2/3
Nº Expediente
asignado por Tcu
Nº expediente
Entidad
Nº factura
Mes de prestación del
servicio
Retraso
(en días)
20190077
945/2018
3, 4 y 5
marzo-19
7
12,13 y 14
junio-19
5
28, 29 y 30
noviembre-19
26
1, 2 y 3
diciembre-19
4
5, 6
marzo-20
7
20190078
946/2018
3, 6
marzo-19
5
11, 12
junio-19
17
20, 21
noviembre-19
22
1, 2
diciembre-19
5
20190079
867/2018
54
marzo-19
12
62
noviembre-19
22
64
diciembre-19
5
20190087
937/2018
36
marzo-19
4
20190088
941/2018
76774, 78227 y
108328
noviembre-19
21
77728 y 110382
febrero-20
5
20190092
951/2018
7
junio-19
22
8
julio-19
5
9
agosto-19
23
12, 14
noviembre-19
20
5
marzo-20
7
20190093
880/2018
40
noviembre-19
26
20190240
868/2018 (15/2019)
31
noviembre-19
21
4
febrero-20
8
20190250
916/2018 (56/2019)
1774
julio-19
12
3204
noviembre-19
14
84
diciembre-19
5
20190252
901/2018 (41/2019)
06 2019
julio-19
10
10 2019
noviembre-19
21
20190254
881/2018 (27/2019)
4067
julio-19
6
8163
noviembre-19
21
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/10/2021 77
ANEXO 4 – 3/3
Nº Expediente
asignado por Tcu
Nº expediente
Entidad
Nº factura
Mes de prestación del
servicio
Retraso
(en días)
20190279
887/2019 (33/2019)
51
julio-19
16
57
noviembre-19
30
61
marzo-20
13
20190280
949/2018 (87/2019)
104, 106 y 108
julio-19
7
118, 119 y 120
noviembre-19
21
20190292
952/2018 (91/2019)
1900011ACI,
1900009ACI,
1900009LGI,
1900006TPI Y
1900004GVI
junio-19
63
1900006GVI,
1900008TPI,
1900008CSI,
1900010GNI,
1900010LGI,
1900012ACI y
1900013LGI
julio-19
5
1900014ACI,
1900012GNI y
1900009TPI
agosto-19
21
1900021ACI,
1900021LGI,
1900012TPI,
1900012CSI y
1900020GNI
noviembre-19
26
1900020LGI,
1900020ACI,
1900010GVI y
1900021GNI
noviembre-19
21
2000001ACI,
2000001LGI,
2000001TPI,
2000001CSI,
2000001GVI y
2000001GNI
diciembre-19
6
2000003ACI,
2000003GNI,
2000002TPI,
2000002GNI,
2000002ACI,
2000002LGI y
2000002CSI
marzo-20
6
En el anexo se incluye el número de factura para facilitar a ese Instituto la identificación de la documentación de los expedientes de
referencia, todos ellos correspondientes al Programa de Termalismo Social.
Alegaciones
3
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO DE
DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
Dirección General
AVDA. DE LA ILUSTRACIÓN, S/N
CON VTA. A GINZO DE LIMIA, 58
28029 MADRID
TEL. 91 703 35 92
FAX: 91 703 35 94
CORREO ELECTRÓNICO:
dg@imserso.es
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN
CELEBRADA POR EL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES, EJERCICIO 2019
Las presentes alegaciones se formulan al amparo de lo señalado en el escrito del Departamento del
Área de la Administración Socio-Laboral y de la Seguridad Social del Tribunal de Cuentas de fecha 4 de
junio de 2021 (fecha de la recepción 10/ 06/2021), mediante el que se remite el anteproyecto de
informe de fiscalización de la contratación celebrada por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales,
ejercicio 2019.
En primer lugar, atendiendo a la estructura del Informe de Fiscalización, se formularán observaciones
tanto a los resultados de la fiscalización (punto II del informe) como a la s conclusiones (punto III del
informe) y recomendaciones (punto IV del In forme).
RESULTADOS DE LA FISCALIZ ACIÓN
Apartado II.4.A) PROGRAMA DE TERMALISMO SOCIAL
Se afirma por parte del Tribunal:
“…Por otra parte, en el acta de la reunión de la comisión de seguimiento del programa de
termalismo, celebrada en el mes de septiembre de 2019, se indica lo siguiente: “En cuanto a la
facturación ha habido dos fases antes del contrato y después del contrato. En la fase de antes
del contrato se tiene que llevar a Consejo de Ministros…”, estando “…previs to llevarlo en el mes
de octubre…”, de lo que se desprende que en algunos de los balnearios participantes pudo
comenzar la prestación del servicio con anterioridad a las fechas de formalización de los
respectivos contratos y que, por tanto, concurriría un supuesto de omisión de función
interventora, si bien no consta a este Tribunal de Cuentas la existencia de expedientes de
convalidación del gasto por este motivo…”
A estos efectos, se adjunta el Acuerdo Diligenciado por el Consejo de Ministros por el que se convalida
la omisión del trámite de la función interventora derivada de liquidaciones de gasto del Instituto de
Mayores y Servicios Sociales correspondientes a los servicios prestados por los Balnearios participantes
en el Programa de Termalismo del IMSERSO en el año 2019.
CONCLUSIONES
IMPOSICIÓN DE PENALIDADES
Se observa en el anteproyecto de informe de fiscalización que se hace hincapié en la no imposición de
penalidades a los contratistas en varios de los contratos fiscalizados.
CSV : GEN-7f19-b619-dbaf-c9d9-3b39-141a-12f6-0260
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 01/07/2021 12:49 | NOTAS : F
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DE MAYORES
Y SERVICIOS
SOCIALES
2
Desde inicios de este ejercicio 2021, el organismo está reforzando el control de la ejecución de los
contratos, creando una unidad cuyo objetivo es la correcta ejecución de la contratación administrativa,
los primeros pasos que se han dado en esta unidad ha sido de un lado, la creación de un procedimiento
de imposición de penalizaciones y de otro lado, la difusión del mismo en los Centros y Direcciones
Territoriales del organismo así como la formación de los responsab les del contrato.
A lo largo de 2021 ya se han iniciado diversos expedientes de imposición de penalizaciones en
expedientes de contratación.
Por otro lado se debe significar que, varios de los contratos fiscalizados por ese Tribunal, se encuentran
actualmente en fase de ejecución, por lo que en base a la dinámica que se está creando para el
seguimiento de la correcta ejecución de los contratos entre los Servicios Centrales y los responsables
de los contratos, se requerirá a los responsables de los mismos al objeto de iniciar los procedimientos
de imposición de penalidades que pudieran corresponder por incumplimiento de las prescripciones de
los Pliegos de Prescripciones Administrativas Particulares.
DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTRACTUAL A TRAVÉS DEL PERFIL DEL CONTRATANTE UBICADO
EN LA PLATAFORMA DE CONTRAT ACIÓN DE SECTOR PÚBLICO.
La omisión observada de falta de difusión de alguna documentación en el perfil del contratante de la
Plataforma en parte de los contratos fiscalizados, tiene su origen, de un lado en la carencia de personal
y en la falta de formación del personal. Este organismo ha pretendido paliar esta deficiencia con la
realización de diversos cursos presenciales, dedicados a estos temas:
- Curso de co ntratación avanzada, celebrado del 13 y 14 de marzo de 2019 y con una duración
de 30 horas.
- Plataforma de contratación del Sector Público. Celebrado el 8 de abril de 2019 y con una
duración de 8 horas.
- Plataforma de Contratación del Estado 1ª edición, celebrado de l 11 a 14 de agosto de 2020 y
con una duración de 20 horas.
- Plataforma de Contratación del Estado 2ª edición, celebrado del 29 de septiembre a 2 de
octubre de 2020 y con una duración de 20 horas.
RECOMENDACIONES
Recomendación 1.
“El Instituto de Mayores y Servicios Social es debería planificar adecuadamente sus necesidad es de
contratación, considerando los medios de los que dispone y teniendo en cuenta que la cobertura de
los servicios básicos para el funcionamiento ordinario de los centros dependientes de esa Entidad
debe producirse sin solución de continuid ad. Asimismo, debería considerar impulsar aquella s
actuaciones que resulten precisas para solventar las carencias de personal que manifiesta, de
conformidad con la normativa de provisión de puestos de trabajo que rige en el Sector público, en
aras de adaptar su estructura organizativa a sus necesidades reales.”
CSV : GEN-7f19-b619-dbaf-c9d9-3b39-141a-12f6-0260
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 01/07/2021 12:49 | NOTAS : F
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DE MAYORES
Y SERVICIOS
SOCIALES
3
Respecto a la recomendación hecha por ese Tribunal en el sentido de planificar adecuadamente las
necesidades de contratación, considerando los medios de los que dispone y teniendo en cuenta que la
cobertura de los servicios básicos para el funcionamiento ordinario de los centros dependientes de esa
Entidad debe producirse sin solución de continuidad, se debe señalar que ya desde el año 2019 y
anualmente, se solicita a todas las unidades y centros del organismo, el envío a los Servicios Centrales
de un documento donde constan todas las necesidades de co ntratación que van a tener durante el
ejercicio, una vez recibidas, se elabora un Plan Anual de Contratación del organismo aprobado por la
Dirección General, al objeto de obtener ahorros de costes en los contratos, mejorar la calidad de los
bienes adquiridos y de los servicios y suministros contratados e incrementar la transparencia y
publicidad de los contratos favoreciendo la concurrencia.
Los contratos que no estén incorporados al Plan, sólo y exc lusivamente los puede autorizar
expresamente el Director General, previa elaboración de una memoria justificativa en la que se detallen
los motivos por los que no ha podido ser prevista con la suficiente antelación la necesidad que se
pretende satisfacer. Este Plan permite prever con tiempo suficiente las necesidades de contratación
que va a tener el organismo y planificar con tiempo suficiente, no sólo los contratos necesarios, sino
encontrar los procedimientos más idóneos para paliar las necesidades de contratación del organismo.
Ya en el pasado ejercicio 2020, se elaboró por primera vez el Plan de Contratación para ese ejercicio y
para este ejercicio se ha aprobado el 1 de febrero de 2021, por la Dirección General el Plan de
Contratación 2021, con unas necesidades de cont ratación de todas las entidades gestoras de la entidad,
Centros y Servicios Centrales de 137.384.336,64€ y prorrogando contratos vigentes por valor de
7.407.440,23€.
En orden a las carencias de personal resaltada en el anteproyecto de informe, con la recomendación
de ese Tribunal señalando que este organismo debería considerar impulsar aquellas actuaciones que
resulten precisas para solventar las carencias de personal que manifiesta, de conformidad con la
normativa de provisión de puestos de trabajo que rige en el Sector público, en aras de adaptar su
estructura organizativa a sus necesidades reales.
Es necesario mencionar que la provisión de puestos de trabajo en este, como en cualquier otro
organismo público es competencia de la Dirección General de la Función Pública, el organismo y en
concreto su Secretaría General, ha hecho las peticiones formales de personal que ha ido necesitando
para paliar las reducciones de número de personal.
En segundo lugar, al ser el organismo Entidad Gestora de la Seguridad Social, pero no pertenecer a la
administración de la misma, con la convocatoria de concursos de traslado de personal funcionario y
laboral, se sufre una pérdida neta de efectivos en favor tanto del Instituto Nacional de la Seguridad
Social, como de la Tesorería General de la Seguridad Social.
La situación está cambiando y a finales del año 2020, tomaron posesión en el organismo, destinados a
la Subdirección General de Análisis Presupuestario y de Gestión Financiera con cargo a la Oferta Pública
de Empleo 2018/2019, siete funcionarios del Subgrupo C1 del Cuerpo General Administrativo de la
Administración General del Estado y un funcionario del Subgrupo C2 del Cuerpo General Auxiliar de la
Administración General del Estado, que en modo alguno palian la situación de carencia de personal
CSV : GEN-7f19-b619-dbaf-c9d9-3b39-141a-12f6-0260
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
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DE MAYORES
Y SERVICIOS
SOCIALES
4
sufrida durante años, pero al menos si marcan un cambio de tendencia en la planificación de provisión
de puestos de trabajo en la Administración General del Estado.
Recomendación 2.
“El Instituto de Mayores y Servicios Sociales, debería motivar suficientemente en el expediente, en
los procedimientos abiertos con una pluralidad de criterio s, la justificación de la elección de los
criterios objetivos de adjudica ción, así como la ponderación asignada a cada uno d e ellos, teniendo
en cuenta que ha de justificarse adecuadamente y de manera concreta la finalidad última de dichos
criterios para lograr la mejor relación calidad-precio en las ofertas.”
Con respecto a la recomendación efectuada por ese Tribunal en orden a que se debería motivar
suficientemente en el expediente, en los procedimientos abiertos con una pluralidad de criterios, la
justificación de la elección de los criterios objetivos de adjudicación, así como la ponderación asignada
a cada uno de ellos, teniendo en cuenta que ha de justificars e adecuadamente y de manera concreta
la finalidad última de dichos criterios para lograr la mejor relación calidad-precio en las ofertas. Se debe
señalar que el Área de Contratación de este organismo, iniciará la realización de los análisis y estudios
necesarios para justificar adecuadamente los criterios que se elijan, y la finalidad que persigue el
establecimiento de los mismos, con el objetivo último de lograr la mejor relación calidad-precio en los
contratos que se formalicen.
Recomendación 4.
“El Instituto de Mayores y Servicios Social es debería analizar la posibilidad de utilizar la fi gura del
acuerdo marco como mecanismo de racionalización técnica de la contratación para la organización,
desarrollo y ejecución del Programa de Termalismo Social, de conformidad con lo dispuesto en el
simplificar la gestión en la tramitación de los contratos. Sin perjuicio de ello, debe señalarse que
mediante el procedimiento d e adjudicación utilizado actualm ente, negociado sin publicidad, to dos
los establecimientos termales interesados en participar y que cumplen unas condiciones mínimas
acceden al citado Programa.”
El IMSERSO analizó anteriormente la posibilidad de articular un acuerdo marco con todos los balnearios
existentes en España interesados en participar en el Programa de Termalismo. No prosperó esta
iniciativa dado que los inconvenientes para establecer este procedimiento eran mayores que las
ventajas, habida cuenta de que la libre concurrencia, de una manera flexible y rápida está garantizada
con el tipo de procedimiento, negociado sin publicidad, actual.
Si se atiende al Capítulo II de la LCSP, sección 2ª: Acuerdo marco, en especial al artículo 221.1 que
indica: “Sólo podrán celebrarse contratos basados en un acuerdo marco entre las empresas y los
órganos de contratación que hayan sido originariamente partes en el mismo….”
El programa de Termalismo Social, para poder cumplir sus dos principales objetivos de mejorar la
calidad de vida de las personas mayores, la promoción del envejecimiento activo, la mejora de la salud
y la prevención de la dependencia así como de generar y mantener el empleo y favorecer la actividad
económica de las zonas de desarrollo del citado programa necesita disponer de un sistema ágil de
acceso al mismo por parte de las estaciones termales interesadas que cumplan los requisitos.
CSV : GEN-7f19-b619-dbaf-c9d9-3b39-141a-12f6-0260
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
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DE MAYORES
Y SERVICIOS
SOCIALES
5
En muchas ocasiones los balnearios solicitan incorporarse al programa en curso una vez iniciado, por
motivos diversos, bien pueda ser la finalización de obras de acondicionamiento, consecución de la
preceptiva declaración de aguas, interés en participar…. Esta incorporación quedaría impedida si se
recurre a la figura del acuerdo marco tal y como establece el precitado artículo 221.1 de tal manera
que supondría un perjuicio para la persona usuaria (al reducirse la oferta de establecimientos termales)
así como repercutiría en los datos de empleo de la zona. Hay que valorar, además, que es requisito
ofrecer a todos los establecimientos españoles que cuenten con manantiales de agua minero medicinal,
declarados de utilidad pública la posibilidad de acceder al programa.
Por todo lo anterior se destaca que los objetivos del programa se verían constreñidos por la limitación
temporal de incorporación al momento de aprobación del acuerdo marco, que podría llegar a 4 años,
sin poder incorporar nuevos establecimientos termales durante este tiempo.
Recomendación 5.
“El Instituto de Mayores y Servicios Sociales, en sucesivas contrataciones, debería incluir la obligación
de los hoteles participantes en el Programa de turismo social para personas mayores y
mantenimiento del empleo en zonas turísticas, de proporcionar la identificación personalizada de las
contrataciones efectuadas en cada una de las temporadas, con el fin de verificar la idoneidad de
dichas contrataciones así como de garantizar el cumplimiento efectivo de uno de los objetivos
fundamentales de dicho Programa (la generación y mantenimiento del empleo en el sector turístico
durante la temporada baja).”
El programa de Turismo Social tiene como eje principal, su carácter social, se creó y mantiene con el
objetivo de proporcionar a las personas mayores la posibilidad de desarrollar actividades culturales y
recreativas, contribuyendo con ello a mejorar su salud y calidad de vida, promocionar el envejecimiento
activo, fomentar la autonomía personal y prevenir la dependencia.
Además, como externalidad positiva, este programa contribuye a potenciar el desarrollo económico
del sector turístico, reduciendo la estacionalidad y, con ello, generando empleo y actividad económica
durante la temporada baja de este sector.
En la Comisión de Seguimiento del Empleo del Programa establecida en el pliego de prescripciones
técnicas, se evaluará y comprobará que se produzca el número de contrataciones fijadas (1.000) en
función del número de estancias realizas (7.500) para verificar el grado de cumplimiento de la
generación y mantenimiento del empleo del Programa que aparece reflejado como condición especial
de contratación.
Se podrá analizar la posibilidad de si, el requerimiento de esta información a la adjudicataria puede
suponer un aumento de la calidad en el seguimiento teniendo en cuenta que no supone una exigen cia
contractual.
No obstante, deberá valorarse si ya obra en poder de la Seguridad Social y si existe con la precisión
necesaria para que fuese posible la comprobación eficiente teniendo en cuenta además, a la dotación
de personal de la Unidad.
CSV : GEN-7f19-b619-dbaf-c9d9-3b39-141a-12f6-0260
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 01/07/2021 12:49 | NOTAS : F
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS
SOCIALES
6
CONCLUSIÓN
Como se ha señalado a lo largo de las presentas alegaciones, este Instituto está adoptando las medidas
oportunas para corregir las incidencias que en sus sucesivas fiscalizaciones ha ido poniendo de
manifiesto ese Alto Tribunal.
Es cuanto nos cumple alegar con todo respeto a ese Alto Tribunal, a efectos del documento recibido y
a efectos de su consideración.
En el sentido anterior y, si se consideraran fundadas estas alegaciones, rogamos su incorporación al
informe definitivo.
Lo que se traslada a V.E. en cumplimiento de su oficio.
Madrid, 1 de julio de 2021
El Director General
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