RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN MIXTA nº 1432 de 2022 de Tribunal de Cuentas, 29-11-2022
| Fecha | 29 Noviembre 2022 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.432
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA GESTIÓN DE COBRO EN
PERIODO EJECUTIVO DE LOS RECURSOS DE OTRAS
ADMINISTRACIONES Y ENTES PÚBLICOS POR LA AGENCIA
ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA,
EJERCICIOS 2018 Y 2019.
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes
de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su
sesión de 27 de mayo de 2021 el Informe de fiscalización de la gestión de cobro en periodo
ejecutivo de los recursos de otras administraciones y entes públicos por la Agencia Estatal
de Administración Tributaria, ejercicios 2018 y 2019 y ha acordado su elevación a las Cortes
Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de
Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN DEL INFORME ................................................................................................ 5
I.1. INICIATIVA Y ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN .................................................... 5
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN ....................... 6
I.3. NATURALEZA, RÉGIMEN JURÍDICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LA AEAT ............. 6
I.4. OBJETIVOS, PROCEDIMIENTOS Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN .................... 7
I.5. PRINCIPALES MAGNITUDES ECONÓMICAS DE LA GESTIÓN DE COBRO EN
PERIODO EJECUTIVO DE LOS RECURSOS DE OTRAS ADMINISTRACIONES Y ENTES
PÚBLICOS POR LA AEAT .......................................................................................................... 8
I.6. TRATAMIENTO DE ALEGACIONES .................................................................................... 9
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ................................................................................. 10
II.1. ANÁLISIS DEL MARCO JURÍDICO DE LA GESTIÓN RECAUDATORIA DE LOS
RECURSOS DE OTRAS ADMINISTRACIONES Y ENTES PÚBLICOS POR LA AEAT ........... 10
II.2. REFLEJO EN LA CUENTA DE TRIBUTOS ESTATALES .................................................. 14
II.3. LA GESTIÓN DE LA DEUDA ENCOMENDADA. FASES ................................................... 18
II.4. TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN POR ENCOMIENDA DE LOS RECURSOS ............ 39
III. CONCLUSIONES .................................................................................................................... 39
III.1. RELATIVAS AL MARCO JURÍDICO DE LA GESTIÓN RECAUDATORIA DE LOS
RECURSOS DE OTRAS ADMINISTRACIONES Y ENTES PÚBLICOS POR LA AEAT ........... 39
III.2. RELATIVAS AL REFLEJO EN LA CUENTA DE TRIBUTOS ESTATALES ....................... 40
III.3. RELATIVAS A LA GESTIÓN DE LA DEUDA ENCOMENDADA ........................................ 41
III.4. RELATIVAS A LA TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN POR ENCOMIENDA DE LOS
RECURSOS .............................................................................................................................. 45
IV. RECOMENDACIONES ........................................................................................................... 45
ANEXOS
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE SIGLAS Y ABREVIATURAS
AEAT
Agencia Estatal de Administración Tributaria
AGE
Administración General del Estado
BOE
Boletín Oficial del Estado
CCAA
Comunidades Autónomas
EELL
Entidades Locales
FEMP
Federación Española de Municipios y Provincias
IGAE
Intervención General de la Administración del Estado
LFTCu
Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
LGP
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
LGT
OOAA
Organismos Autónomos
RGR
Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el
RELACIÓN DE CUADROS
Cuadro 1: Desglose de la deuda gestionada en 2018 ..................................................................... 8
Cuadro 2: Desglose de la deuda gestionada en 2019 ..................................................................... 8
Cuadro 3: Deuda por delito encomendada a la AEAT ..................................................................... 9
Cuadro 4: Deuda cuya situación no permite la gestión de cobro ................................................... 17
Cuadro 5: Número de liquidaciones cuya situación no permite la gestión de cobro ...................... 18
Cuadro 6: Desglose de los actos posteriores al cargo comunicados en 2018 y 2019 ................... 21
Cuadro 7: Causas de cancelación en 2018 y 2019 de la deuda encomendada ............................ 22
Cuadro 8: Resumen de la evolución de la deuda cargada (sin incluir la encomendada
por ejecución de sentencia) en 2018 y 2019 ................................................................................. 23
Cuadro 9: Resumen de la evolución de la deuda encomendada por delito fiscal y de
contrabando en 2018 y 2019 ........................................................................................................ 23
Cuadro 10: Aplazamientos y fraccionamientos solicitados y acordados ........................................ 24
Cuadro 11: Exenciones, dispensas totales y aplazamientos garantizados .................................... 25
Cuadro 12: Estado de la deuda recurrida a 21 de diciembre de 2020 ........................................... 26
Cuadro 13: Cancelaciones por ingreso de la deuda en 2018 y 2019 (excluida la encomienda
por ejecución de sentencia) .......................................................................................................... 27
Cuadro 14: Cancelaciones por ingreso de la deuda encomendada en ejecución de sentencia
por delito en 2018 y 2019 .............................................................................................................. 27
Cuadro 15: Tramos de tiempo entre la emisión de la diligencia de embargo y el ingreso .............. 28
Cuadro 16: Recaudación obtenida por embargos automáticos de pagos presupuestarios,
emitidos en 2018 y 2019 ............................................................................................................... 28
Cuadro 17: Cancelaciones sin ingreso en la AEAT ....................................................................... 29
Cuadro 18: Cancelaciones por anulación de la liquidación ........................................................... 30
Cuadro 19: Liquidaciones anuladas sin notificación de la providencia de apremio
según la categoría del ente que encomendó la gestión ................................................................ 30
Cuadro 20: Cancelaciones por insolvencias.................................................................................. 31
Cuadro 21: Rehabilitaciones ......................................................................................................... 33
Cuadro 22: Resultado de la gestión de las liquidaciones rehabilitadas ......................................... 33
Cuadro 23: Causas de cancelación de la deuda por delito ............................................................ 35
Cuadro 24: Indicador de deuda gestionada................................................................................... 37
Cuadro 25: Devoluciones de ingresos indebidos descontadas en las liquidaciones
realizadas a organismos autónomos estatales y administraciones y entes con convenio ............. 38
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 5
I. INTRODUCCIÓN DEL INFORME
I.1. INICIATIVA Y ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN
1.1. El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, en su sesión de 19 de diciembre de 2019, el
Programa Anual de Fiscalizaciones correspondiente al año 2020, en el que se incluyó, a iniciativa
del propio Tribunal, la “fiscalización de la gestión de cobro en periodo ejecutivo de los recursos de
otras administraciones y entes públicos por la Agencia Estatal de Administración Tributaria,
ejercicios 2018 y 2019”.
1.2. La Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) ha sido objeto, en los últimos años,
de diferentes fiscalizaciones por parte de este Tribunal referidas a varios aspectos de su
funcionamiento. Así, el Pleno aprobó en 2014 un informe relativo a las principales actuaciones
realizadas en ejecución del Plan de Prevención del fraude fiscal durante los ejercicios 2010, 2011
y 2012; en 2015 aprobó dos informes, uno relativo a la actividad realizada para el cobro efectivo
de las deudas tributarias durante los ejercicios 2012 y 2013 y otro a la contratación durante los
ejercicios 2013 y 2014; en 2017, uno relativo a los beneficios fiscales, ejercicio 2015; en 2018, uno
sobre el cumplimiento de la legalidad en las actuaciones realizadas por la AEAT y la
Administración de la Seguridad Social para el cobro, reducción y control de deudas contraídas por
los clubes de primera y segunda división desde 2010 a 2015; y en 2020 otro sobre las medidas
adoptadas por la AEAT en materia de comercio electrónico en los ejercicios 2016, 2017 y 2018.
Todos estos informes, excepto el último, han sido objeto de Resoluciones de la Comisión Mixta
Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas.
1.3. La gestión de cobro en periodo ejecutivo que realiza la AEAT respecto de los recursos de
otras administraciones y entes públicos no había sido objeto, hasta el momento, de una
fiscalización monográfica. Es habitual que el Tribunal de Cuentas realice fiscalizaciones de
entidades del sector público que incluyan el análisis de los ingresos que gestionan y recaudan,
pero estas entidades suelen encargar (por medio de un convenio o por Ley) su recaudación en vía
ejecutiva a la AEAT. La gestión de la AEAT para proceder a la recaudación en ejecutiva no forma
parte habitualmente del ámbito objetivo de tales fiscalizaciones; y, sin embargo, su eficacia es un
elemento fundamental para la adecuada financiación de las entidades a las que corresponden
esos ingresos. Por ello, se estimó de interés analizar monográficamente la gestión por la AEAT de
la recaudación en vía ejecutiva de los recursos de otros entes públicos.
1.4. Esta actuación fiscalizadora se enmarca en la puesta en práctica del Plan Estratégico 2018-
2021 del Tribunal de Cuentas, contribuyendo a la consecución de diversos objetivos estratégicos
del mismo. Así, se encuadra en las actuaciones tendentes al cumplimiento del objetivo estratégico
1 “Contribuir al buen gobierno y a la mejora de la actividad económico-financiera del sector
público” y, en concreto, de los siguientes objetivos específicos”: 1.2 “Fomentar buenas prácticas
de organización, gestión y control de las entidades públicas”; 1.3 “Identificar y fiscalizar las
principales áreas de riesgo”; y 1.4 “Incrementar las fiscalizaciones operativas”. También contribuye
al cumplimiento del objetivo estratégico 2 “Fortalecer la posición institucional y el reconocimiento
social del Tribunal de Cuentas”, a través del objetivo específico 2.3 “Contribuir al fortalecimiento
del control interno”.
1.5. El Pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión de 30 de enero de 2020, acordó el inicio de
este procedimiento fiscalizador y el 27 de febrero de 2020 aprobó sus Directrices Técnicas, según
lo establecido en los apartados b) y g) del artículo 3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), y siguiendo lo dispuesto al efecto en las
Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas aprobadas el 23 de diciembre de 2013.
6 Tribunal de Cuentas
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN
1.6. El ámbito subjetivo de la fiscalización es la AEAT, Ente Público creado por el artículo 103 de
la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, y estuvo
adscrita en el periodo fiscalizado y lo está en la actualidad al Ministerio de Hacienda a través de la
Secretaría de Estado de Hacienda. La AEAT es una entidad de derecho público que cuenta con
un régimen jurídico propio distinto al de la Administración General del Estado (AGE), lo que, sin
menoscabo de los principios esenciales que deben presidir toda actuación administrativa, le
confiere cierta autonomía en materia presupuestaria y de gestión de personal. Es la organización
administrativa responsable, en nombre y por cuenta del Estado, de la aplicación efectiva del
sistema tributario estatal y del aduanero y de aquellos recursos de otras administraciones y entes
públicos nacionales o de la Unión Europea cuya gestión se le encomiende por ley o por convenio.
Desarrolla las actuaciones administrativas necesarias para la aplicación del sistema tributario
estatal y el aduanero con generalidad y eficacia a todos los obligados tributarios, mediante los
procedimientos de gestión, inspección y recaudación.
1.7. También corresponde a la Agencia, en el ámbito de sus competencias, desarrollar los
mecanismos de coordinación y colaboración con las instituciones comunitarias, las
administraciones tributarias de los países miembros de la Unión Europea y otras administraciones
tributarias nacionales o extranjeras que resulten necesarios para una eficaz gestión del sistema
tributario nacional y aduanero en su conjunto.
1.8. El ámbito objetivo de la presente fiscalización ha comprendido la gestión de cobro en periodo
ejecutivo de recursos de otras administraciones y entes públicos atribuida por ley o encomendada
por convenio a la AEAT.
1.9. El periodo fiscalizado comprende los ejercicios 2018 y 2019, sin perjuicio de que para el
adecuado cumplimiento de los objetivos de la fiscalización se analizaron aquellos hechos o
actuaciones, anteriores o posteriores a este periodo, que se consideraron relevantes para la
misma.
I.3. NATURALEZA, RÉGIMEN JURÍDICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LA AEAT
1.10. La AEAT se regula por su legislación específica constituida, principalmente, por el artículo
103 de la Ley 31/1990, así como de forma supletoria, y en tanto resulte compatible con su
legislación específica, por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público (LRJSP) de acuerdo con lo dispuesto en su disposición adicional decimoséptima. En el
desarrollo de las funciones de gestión e inspección tributarias, la Agencia se rige por lo dispuesto
en: la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), modificada parcialmente por la
Ley 34/2015, de 21 de septiembre, y sus normas de desarrollo; la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; el Reglamento General
de Recaudación (RGR), aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio; y por las demás
normas que resulten de aplicación al desempeño de tales funciones. La AEAT también se rige por
las disposiciones de la LGP que le sean de aplicación.
1.11. La organización de la AEAT durante el periodo de la fiscalización responde a la estructura
establecida mediante la Orden PRE/3581/2007, de 10 de diciembre, por la que se establecen los
Departamentos de la AEAT y se les atribuyen funciones y competencias, y la Orden
HFP/1299/2017, de 27 de diciembre, por la que se modifica la anterior. De acuerdo con esta
última Orden, corresponden al Departamento de Recaudación las siguientes competencias y
funciones relevantes a efectos de la presente fiscalización:
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 7
a) La dirección, planificación y coordinación de la gestión recaudatoria asumida en virtud de
convenio o concierto con otras Administraciones Públicas.
b) La realización de las actuaciones necesarias para la asunción por la Agencia de la gestión
recaudatoria de deudas de las Administraciones Públicas cuando así se establezca por ley o por
convenio, y el estudio y propuesta de los convenios sobre prestación de los servicios de
recaudación a otras Administraciones Públicas.
1.12. Las cuentas anuales de la AEAT correspondientes a los ejercicios fiscalizados fueron
rendidas al Tribunal de Cuentas, por conducto de la Intervención General de la Administración del
Estado (IGAE), en cumplimiento de la obligación establecida en el artículo 137 de la LGP. La
rendición de las cuentas anuales de la AEAT al Tribunal, correspondientes a los ejercicios 2018 y
2019, se produjo dentro del plazo señalado en el artículo 139.1 de la LGP. Las cuentas fueron
publicadas en plazo en el Boletín Oficial del Estado (BOE) en cumplimiento con lo establecido en
la regla 38 de la Orden EHA/2045/2011, de 14 de julio, por la que se aprueba la Instrucción de
Contabilidad para la Administración Institucional del Estado.
I.4. OBJETIVOS, PROCEDIMIENTOS Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN
1.13. Se ha llevado a cabo una fiscalización integral con los siguientes objetivos:
a) Comprobar que las Cuentas de tributos estatales y recursos de otras administraciones y entes
públicos de los ejercicios 2018 y 2019, en lo que se refiere exclusivamente a los estados relativos
a la gestión de cobro en periodo ejecutivo de los recursos de otras administraciones y entes
públicos, representan adecuadamente los resultados de la gestión de cobro realizada.
b) Verificar el cumplimiento de la normativa aplicable en la recaudación realizada en ejecución de
las encomiendas de gestión de los recursos de otras administraciones y entes públicos.
c) Evaluar los sistemas y procedimientos aplicados en cada una de las fases de la gestión
recaudatoria de los recursos de otras administraciones y entes públicos, en función de su
adecuación a los objetivos que deben cumplir y del grado de cumplimiento de los principios de
economía, eficacia y eficiencia.
d) Verificar el cumplimiento de la normativa de transparencia en el ámbito objetivo de esta
fiscalización.
1.14. Los procedimientos de fiscalización que se utilizaron han incluido todas las comprobaciones
sustantivas y de cumplimiento que se estimaron necesarias para alcanzar los objetivos señalados.
Se analizó la documentación e información solicitada y se hicieron consultas a las aplicaciones y
herramientas informáticas de la AEAT.
1.15. En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que
hayan impedido cumplir los objetivos previstos, habiendo prestado adecuadamente su
colaboración los responsables de la AEAT.
1.16. La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con las Normas de Fiscalización del
Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno el 23 de diciembre de 2013.
8 Tribunal de Cuentas
I.5. PRINCIPALES MAGNITUDES ECONÓMICAS DE LA GESTIÓN DE COBRO EN PERIODO
EJECUTIVO DE LOS RECURSOS DE OTRAS ADMINISTRACIONES Y ENTES PÚBLICOS
POR LA AEAT
1.17. Según la Cuenta de tributos estatales y recursos de otras administraciones y entes públicos
de 2018
1
, las liquidaciones de otras administraciones gestionadas por la AEAT fueron 3.698.410,
por un importe total de 6.421.539.068 euros. El Cuadro 1 clasifica estas liquidaciones según la
administración de origen y pone de manifiesto que el 65 % de dicha deuda procedía de la AGE (el
78 % si se añaden sus organismos autónomos y otros entes dependientes de la misma). Por su
parte, el Cuadro 2 muestra que las liquidaciones gestionadas en 2019 fueron 3.493.166, por un
importe de 8.036.136.687 euros, correspondiendo a la AGE el 74 % de los recursos (el 85 % para
el conjunto del sector público estatal). Se observa también en los Cuadros que el 62 % del importe
gestionado en 2018, y el 55 % del gestionado en 2019, procede de liquidaciones pendientes al
término del ejercicio anterior.
Cuadro 1: Desglose de la deuda gestionada en 2018
(Importe en euros)
Liquidaciones pendientes del
ejercicio anterior
Liquidaciones recibidas en
el ejercicio
Total Liquidaciones
gestionadas
Número
Importe
Número
Importe
Número
Importe
AGE
349.813
2.511.065.856
406.200
1.635.833.689
756.013
4.146.899.545
OOAA AGE
976.810
430.946.649
1.124.424
398.835.766
2.101.234
829.782.415
OTROS ENTES AGE
48.154
49.091.957
9.985
29.484.687
58.139
78.576.644
EELL
33.864
33.649.605
65.373
36.049.164
99.237
69.698.769
CCAA
368.479
970.897.082
315.308
325.684.612
683.787
1.296.581.695
TOTAL
1.777.120
3.995.651.149
1.921.290
2.425.887.918
3.698.410
6.421.539.068
Fuente: Cuenta de tributos estatales y recursos de otras administraciones y entes públicos 2018
Cuadro 2: Desglose de la deuda gestionada en 2019
(Importe en euros)
Liquidaciones pendientes del
ejercicio anterior
Liquidaciones recibidas en
el ejercicio
Total Liquidaciones
gestionadas
Número
Importe
Número
Importe
Número
Importe
AGE
317.650
3.084.219.534
265.331
2.877.927.867
582.981
5.962.147.401
OOAA AGE
944.362
416.467.773
1.129.701
371.643.211
2.074.063
788.110.984
OTROS ENTES AGE
35.348
43.758.702
12.392
62.573.768
47.740
106.332.470
EELL
46.565
43.257.162
100.889
44.236.093
147.454
87.493.255
CCAA
333.702
835.863.363
307.226
256.189.213
640.928
1.092.052.577
TOTAL
1.677.627
4.423.566.534
1.815.539
3.612.570.153
3.493.166
8.036.136.687
Fuente: Cuenta de tributos estatales y recursos de otras administraciones y entes públicos 2019
1.18. La Ley de creación de la AEAT le atribuyó la gestión de los recursos de otras
administraciones y entes públicos nacionales o de la Unión Europea que se le encomiende por ley
o por convenio. Entre la gestión encomendada por ley se encuentra la regulada en la disposición
adicional décima de la LGT y la establecida en el artículo 4.bis de la Ley Orgánica 12/1995, de 2
de diciembre, de Represión del Contrabando, en la versión modificada por la Ley Orgánica
6/2011, de 30 de junio. Estos supuestos afectan a la responsabilidad civil y a la multa en los
1
En el subapartado II.2 de este Informe se analizará el reflejo en las Cuentas de 2018 y 2019 de la gestión recaudatoria
en periodo ejecutivo que realiza la AEAT en virtud de ley o convenio, a la que se refiere este Informe de fiscalización.
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 9
procedimientos por delito contra la Hacienda Pública y de contrabando. El importe a gestionar es
el importe de la deuda tributaria que la administración tributaria no haya liquidado por prescripción
u otra causa legal, sus intereses de demora y la pena de multa. De acuerdo con lo establecido en
la citada disposición adicional décima de la LGT respecto a la responsabilidad civil de los delitos
contra la Hacienda Pública, una vez que sea firme la sentencia o sea acordada la ejecución
provisional de una sentencia recurrida, el juez o tribunal competente de la ejecución remitirá
testimonio a los órganos de la administración tributaria ordenando que se proceda a su exacción.
Corresponde a la AEAT informar al juez o tribunal sentenciador de la tramitación y, en su caso, de
los incidentes relativos a la ejecución encomendada. Por su parte, el artículo 4.bis de la Ley
Orgánica 12/1995 dispone que “para la ejecución de la pena de multa y responsabilidad civil, los
jueces y tribunales recabarán el auxilio de los servicios de la Administración Tributaria, que las
exigirá por el procedimiento administrativo de apremio en los términos establecidos en la Ley
General Tributaria”. El Cuadro 3 refleja la deuda gestionada por la AEAT en 2018 y 2019 por estos
dos conceptos, que se elevó a 2.626.840.892 y 3.362.224.688 euros, respectivamente,
correspondientes a 4.193 y 4.562 registros. Estos datos muestran la importancia económica de la
gestión de la deuda por delito, ya que supone el 41 % en 2018 y el 42 % en 2019 de la deuda de
otras administraciones reflejada en los anteriores Cuadros 1 y 2, aunque el número de
liquidaciones gestionadas sea mucho más reducido en las deudas por delito que en el resto de las
gestionadas por la AEAT.
Cuadro 3: Deuda por delito encomendada a la AEAT
(Importe en euros)
EJERCICIO
Liquidaciones pendientes del
ejercicio anterior
Liquidaciones recibidas en el
ejercicio
Total Liquidaciones
gestionadas
Nº registros
Importe
Nº registros
Importe
Nº registros
Importe
2018
2.913
1.571.170.767
1.280
1.055.670.125
4.193
2.626.840.892
2019
3.329
2.092.034.472
1.233
1.270.190.216
4.562
3.362.224.688
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por la AEAT
I.6. TRATAMIENTO DE ALEGACIONES
1.19. De conformidad con lo establecido en el artículo 44 de la LFTCU, los resultados de las
actuaciones fiscalizadoras fueron puestos de manifiesto, para la formulación de alegaciones, a las
personas titulares de la Presidencia y de la Dirección General de la AEAT, así como a quienes lo
fueron en algún momento del periodo fiscalizado. Ha presentado alegaciones dentro del plazo
prorrogado la persona titular de la Dirección General de la AEAT. Quien ocupó dicha Dirección
General en el periodo fiscalizado ha presentado, asimismo, un escrito en el que se remite a
cuantas alegaciones formule la actual representación de la AEAT. Ambos escritos se adjuntan al
presente Informe.
1.20. Se han incorporado en el texto del Informe los cambios, respecto de la versión sometida a
alegaciones, que se han considerado oportunos como consecuencia del examen de las mismas,
ya sea por aceptar su contenido o para razonar el motivo por el que no se aceptan
2
. Pero no han
sido objeto de contestación las que constituyen meras explicaciones o aclaraciones de la gestión
desarrollada por las entidades fiscalizadas. La falta de contestación a este último tipo de
alegaciones no debe entenderse, por tanto, como una aceptación tácita de su contenido. En
cualquier caso, el resultado definitivo de la fiscalización es el que figura en el presente Informe,
con independencia de las consideraciones que se han manifestado en las alegaciones.
2
Las alegaciones se refieren exclusivamente a las conclusiones del Informe, contenidas en su apartado III. No obstante,
cuando se ha estimado necesario analizarlas individualmente, se h a optado por efectuar el pertinente análisis en los
correspondientes puntos del apartado II de este Informe, ya que en ellos se contiene el análisis más detallado de los
resultados a los que se refieren las respectivas alegaciones.
10 Tribunal de Cuentas
1.21. Con independencia de que, como se ha señalado, en diversos puntos de este Informe se
hará referencia a algunas alegaciones presentadas por la AEAT, resulta conveniente referirse en
este momento a dos alegaciones que tienen un carácter general, en cuanto se refieren,
respectivamente, a la delimitación del ámbito objetivo de la fiscalización y a la forma en que se ha
llevado a cabo la comunicación del Tribunal de Cuentas con la AEAT en el curso de los trabajos
de fiscalización:
a) Manifiestan en primer lugar las alegaciones de la AEAT su desacuerdo con el hecho de que la
fiscalización se haya extendido a la gestión de la denominada “deuda por delito”; es decir, la
derivada de la responsabilidad civil y la multa en los procedimientos por delito contra la Hacienda
Pública y de contrabando, a la que se ha hecho referencia en el punto 1.18 de este Informe. La
AEAT considera que este tipo de deuda debería haber quedado fuera del ámbito objetivo de la
fiscalización por no quedar comprendida dentro de los supuestos contemplados en el título de la
fiscalización: cobro en periodo ejecutivo de los recursos de otras administraciones y entes
públicos. A este respecto, debe señalarse en primer lugar, aunque pueda resultar obvio, que es el
Tribunal de Cuentas el que, en el ejercicio de sus atribuciones y dentro de sus competencias
fiscalizadoras, delimita los ámbitos objetivos de las fiscalizaciones; ámbito objetivo que, en el
presente caso, y como se ha señalado en el punto 1.8 de este Informe, incluye la gestión de
deuda encomendada por ley o por convenio a la AEAT, dentro de la cual debe considerarse
incluida la encomendada por la citada disposición adicional décima de la LGT y por la también
citada Ley Orgánica 12/1995, de 2 de diciembre, de Represión del Contrabando; es decir, la
denominada “deuda por delito”. Y, en segundo lugar, resulta necesario destacar que, desde el
inicio de las actuaciones fiscalizadoras, la AEAT incluyó, en los documentos y datos
proporcionados sobre la gestión fiscalizada, la citada “deuda por delito”.
b) Las alegaciones de la AEAT manifiestan que “si, en el curso de la misma [la fiscalización], se
hubieran trasladado a la Agencia Tributaria algunas de las irregularidades que se recogen en las
conclusiones, habría resultado sencillo buscar una explicación”. Es cierto, como se señala en las
alegaciones, que el hecho de que las actuaciones fiscalizadoras se hayan desarrollado en un
contexto afectado por la pandemia por COVID-19 ha afectado a la fluidez de las comunicaciones
con la entidad fiscalizada, como por otra parte ha ocurrido y está ocurriendo en todas las
actuaciones fiscalizadoras realizadas por el Tribunal en este mismo periodo de tiempo. Pero ello
no ha sido impedimento para que el equipo fiscalizador haya estado en permanente contacto con
los interlocutores designados por la AEAT para estas actuaciones; contactos que se han
mantenido por los cauces y procedimientos propuestos por la propia AEAT (fundamentalmente
correo electrónico y acceso en remoto mediante petición a las pertinentes bases de datos de la
propia Agencia). Dentro de estos contactos han sido muy frecuentes los casos en los que se han
solicitado a la AEAT aclaraciones o explicaciones adicionales sobre los resultados provisionales
obtenidos en las pruebas de fiscalización realizadas; explicaciones y aclaraciones que han sido
tenidas en cuenta en la redacción final de este Informe. Puede afirmarse, en consecuencia, que,
frente a lo señalado en las alegaciones de la AEAT, en el curso de la fiscalización sí se ha ido
produciendo el continuo contraste con la Agencia de los criterios interpretativos aplicados por el
Tribunal y de las conclusiones obtenidas por el mismo.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1. ANÁLISIS DEL MARCO JURÍDICO DE LA GESTIÓN RECAUDATORIA DE LOS
RECURSOS DE OTRAS ADMINISTRACIONES Y ENTES PÚBLICOS POR LA AEAT
2.1. Como se ha señalado, la Ley de creación de la AEAT le atribuyó la gestión de los recursos de
otras administraciones y entes públicos nacionales o de la Unión Europea que se le encomiende
por ley o por convenio. Tanto la LGT como el RGR disponen la competencia de la AEAT en la
gestión en periodo ejecutivo de tales recursos.
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 11
2.2. En concreto, el RGR atribuye a la Agencia la gestión recaudatoria
3
en periodo voluntario y
ejecutivo
4
de los recursos del sistema tributario estatal y aduanero (excepto la recaudación en
periodo voluntario de las tasas en los casos en los que un órgano de la AGE u organismo
autónomo tenga atribuida su gestión), la recaudación en periodo ejecutivo de los recursos de
naturaleza pública distintos de los recursos del sistema tributario estatal del Estado y de sus
organismos autónomos y aduanero, y la recaudación también en periodo ejecutivo de los recursos
propios de la Unión Europea y otras entidades internacionales o supranacionales que deba
realizarse por el Estado español. Además, por su relación con el ámbito objetivo de esta
fiscalización, debe añadirse que la LGT atribuye a la AEAT la gestión de la responsabilidad civil en
los procedimientos por delito contra la Hacienda Pública y la Ley Orgánica 12/1995, de 2 de
diciembre, de Represión del Contrabando, le atribuye la ejecución de la pena de multa y de la
responsabilidad civil en los procedimientos por delito de contrabando.
2.3. El RGR regula en sus artículos 4, 5, 7 y 8 las especialidades de la gestión recaudatoria en
periodo ejecutivo de las deudas a favor de organismos autónomos del Estado, de otras
administraciones públicas nacionales, extranjeras o entidades internacionales o supranacionales y
de las Comunidades Autónomas (CCAA) y de las Entidades Locales (EELL) y sus respectivos
organismos autónomos. La regla general establecida en los casos de los recursos de otras
administraciones públicas nacionales y de los de las CCAA y las EELL es que la intervención de la
AEAT en la gestión recaudatoria debe haber sido formalizada por medio de un convenio suscrito
al efecto con la entidad correspondiente, en el que deben quedar establecidas las bases de la
gestión.
2.4. La figura de la encomienda de gestión está regulada en la LRJSP, y previamente lo estuvo en
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Según dispone el artículo
11 de la LRJSP, la encomienda de gestión permite al órgano encomendante encargar a entidades
de la misma administración, o de otra distinta, la realización de actividades de carácter material,
técnico o de servicios, bien por razones de eficacia o bien porque no posea los medios técnicos
idóneos para su desempeño. La norma señala que las actividades objeto de la encomienda deben
encontrarse entre las que son competencia de la entidad encomendada, que la encomienda no
supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio y
que no podrá tener por objeto prestaciones propias de los contratos regulados en la legislación de
contratos del sector público. El mismo artículo 11 de la LRJSP dispone que las encomiendas de
gestión entre órganos administrativos o entidades de derecho público pertenecientes a la misma
administración deberá formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su
defecto, por acuerdo expreso de los órganos o entidades de derecho público intervinientes. En
cambio, las encomiendas entre órganos y entidades de derecho público de distintas
administraciones se formalizarán mediante la firma del correspondiente convenio entre ellas, que
deberá ser publicado en el BOE, en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la
Provincia, según la administración a que pertenezca el órgano encomendante.
2.5. Dado que, como se ha señalado en el punto anterior, la encomienda de gestión no supone
cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, el
3
El artículo 160 de la LGT define la gestión recaudatoria como el ejercicio de las funciones administrativas conducentes
al cobro de las deudas tributarias, que puede realizarse tanto en periodo voluntario (mediante pago o cumplimiento del
obligado tributario en los plazos previstos en la propia LGT) como en periodo ejecutivo (mediante el pago o
cumplimiento espontáneo del obligado tributario o, en su defecto, a través del procedimiento administrativo de apremio).
4
De acuerdo con lo establecido en el artículo 161 de la LGT, el peri odo ejecutivo se inicia: en el caso de deudas
liquidadas por la administración tributaria, el día siguiente al de l vencimiento del plazo establecido para su ingreso; en el
caso de deudas a ingresar mediante autoliquidación presentada sin realizar el ing reso, al día siguiente de la finalización
del plazo que establezca la normativa de cada tributo para dicho ingreso o, si este ya hu biere concluido, el día siguiente
a la presentación de la autoliquidación. Añade el citado artículo 161 que, iniciado el período ejecutivo, la administración
tributaria efectuará la recaudación de las deudas por el procedimiento de apremio sobre el patrimonio del obligado al
pago, con exigencia de los intereses de demora y de los recargos del período ejecutivo previstos en la propia LGT. El
procedimiento de apremio está regulado en los artículos 163 y siguientes de la LGT.
12 Tribunal de Cuentas
órgano o la entidad encomendante sigue siendo responsable de dictar cuantos actos o
resoluciones de carácter jurídico den soporte a la actividad material objeto de encomienda. Así,
por lo que se refiere a la gestión objeto de la presente fiscalización, a las entidades
encomendantes les corresponde la resolución de los recursos relacionados con las liquidaciones
de las deudas, la expedición de providencias de apremio, la resolución de los recursos de
reposición, la tramitación y resolución de las solicitudes de suspensión y de los acuerdos de
declaración de crédito incobrable, las liquidaciones de intereses de demora y las declaraciones de
prescripción de las deudas. El ejercicio de estas competencias debe ser comunicado a la AEAT y
algunas de ellas, como la declaración de prescripción, se realizan a propuesta de la AEAT. Otras
competencias, al formar parte específicamente de la gestión recaudatoria, corresponden a la
AEAT, como son la resolución de las solicitudes de aplazamiento y fraccionamiento, la adopción
de medidas cautelares, la ejecución de garantías y el conocimiento y resolución de los recursos
contra actos de gestión recaudatoria dictados por la propia Agencia.
2.6. En función de la competencia atribuida por el RGR a la AEAT en materia de recaudación en
periodo ejecutivo de los recursos de naturaleza pública distintos de los recursos del sistema
tributario estatal del Estado y de sus organismos autónomos y del aduanero, el 18 de noviembre
de 2011 se dictó una Resolución conjunta de la AEAT y de la IGAE por la que se establecieron las
condiciones para el envío a la AEAT, a efectos de gestionar su recaudación, de las deudas no
tributarias gestionadas por departamentos ministeriales que constituyen recursos del presupuesto
del Estado. A diferencia, como se verá en los puntos siguientes de este Informe, de los convenios
firmados con otras administraciones públicas, CCAA y EELL, esta Resolución no ha sido
actualizada, permaneciendo vigente en su redacción inicial.
2.7. Mediante Resolución de 30 de noviembre de 1988, la Dirección General de Recaudación de
la AEAT dictó las normas de recaudación en ejecutiva aplicables a los organismos autónomos de
la Administración del Estado. Esta norma ha sido modificada recientemente por la Resolución del
Departamento de Recaudación de 16 de febrero de 2021. Esta Resolución ha incorporado
algunos de los criterios aprobados en los últimos convenios firmados por la AEAT y presenta
diferencias con la Resolución aplicable a los departamentos ministeriales que deberían ser
revisadas.
2.8. Desde 2008 se han publicado en el BOE los convenios firmados por la AEAT con 54
entidades de la administración institucional estatal, cuya relación se incorpora en el anexo I, entre
las que se encuentran 35 organismos públicos (incluyendo 26 autoridades portuarias, seis
entidades públicas empresariales y tres organismos actualmente integrados en otro ente de
derecho público), siete agencias estatales, cinco entes de derecho público, cuatro consorcios, una
autoridad administrativa independiente, una corporación de derecho público y la Universidad
Nacional de Educación a Distancia. También ha sido publicado en el BOE un convenio firmado
entre el Consejo General del Poder Judicial y la AEAT.
2.9. Como se ha indicado, el RGR dispone que la AEAT se encargará, cuando así se acuerde
mediante la suscripción de un convenio, de la recaudación de las deudas “de los recursos de
naturaleza pública de otras Administraciones públicas nacionales”. A este respecto, los convenios
que fue suscribiendo la AEAT con las CCAA desde 1999 hasta la entrada en vigor del RGR en
2005 fueron sustituidos por otros firmados en 2006. La renovación se produjo según un modelo de
convenio aprobado previamente por la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria
5
el 27 de marzo de 2006. El proceso de adaptación continuó en 2017 con la firma de adendas a los
convenios firmados en 2006, en las que se incorporaron determinados cambios en la gestión
producto de la experiencia adquirida hasta el momento. Estas adendas sirvieron también para
adaptar los convenios al contenido de la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo
5
Esta Comisión, creada por la Ley 21/2001, de 2 7 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y
administrativas del nuevo sistema de financiación de las CCAA de régimen común, era el órgano colegiado de
participación de las CCAA y Ciudades con Estatuto de Autonomía en la AEAT. Fue sustituida en sus funciones, desde la
Ley 22/2009, de 18 de diciembre, que regula un nuevo sistema de financiación de las CCAA, por el Consejo Superior
para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria.
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 13
Central 4892/2014, de 24 de febrero de 2016, que estableció criterio respecto del contenido que
deben reunir las notificaciones de apremio de estas deudas. Las adendas fueron analizadas antes
de su firma en el Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria. En la
actualidad hay convenios vigentes con dieciséis CCAA, todas excepto la Comunidad Foral de
Navarra.
2.10. El convenio más reciente, de abril de 2019, fue firmado con la Federación Española de
Municipios y Provincias (FEMP) para la recaudación en vía ejecutiva de los recursos de derecho
público de las corporaciones locales. Este convenio dispone que pueden adherirse al mismo los
municipios capital de provincia y los de más de 20.000 habitantes (según los datos publicados por
el Instituto Nacional de Estadística para cada año y que para 2019 son los que figuran en un
anexo al convenio), siguiendo en este punto el criterio seguido en el convenio anterior con la
FEMP, de 2011. También pueden adherirse las diputaciones provinciales, los consejos insulares y
los cabildos. Además, el convenio reserva a la AEAT la posibilidad de establecer anualmente un
límite al número de deudas, o a su importe, que se compromete a gestionar para el conjunto de
EELL, según sus disposiciones de personal y medios. No obstante, la AEAT no ha establecido
dicho límite durante el periodo fiscalizado.
2.11. El convenio de 2019 regula las condiciones de adhesión al mismo de las EELL en términos
similares al de 2011. Así, debe ser cada entidad local la que solicite su adhesión, que será
comunicada por medio de la FEMP. La aceptación de la adhesión será acordada por el
Departamento de Recaudación de la AEAT y comunicada también por conducto de la FEMP a la
entidad local. La adhesión al convenio requerirá la previa adhesión de la entidad local al sistema
de embargo de devoluciones tributarias a favor de sus deudores, así como al procedimiento para
el embargo de pagos presupuestarios por la AEAT. En caso de incumplimiento de los requisitos
previos, la AEAT permite su subsanación mediante la adhesión a los protocolos después de recibir
la adhesión al convenio. Se ha comprobado que la AEAT ha controlado adecuadamente el
cumplimiento de estos requisitos de adhesión. Además, el convenio de 2019 estableció que las
EELL que se encontraban adheridas al convenio de 2011 se entendían adheridas al nuevo en
todas sus condiciones y términos, sin necesidad de otro trámite suplementario.
2.12. A finales de 2019 había 86 EELL adheridas al convenio, cuya relación se encuentra en el
anexo II, y 25 que habían iniciado su adhesión sin finalizarla. Analizada una muestra de estas
últimas se concluye que las causas por las que la aún no se había completado su adhesión
fueron: la interrupción por las EELL de los trámites de adhesión; la no adhesión al sistema de
embargo de pagos presupuestarios a otras administraciones públicas; y la falta de comunicación
de determinados datos necesarios para que puedan efectuarse transferencias a su favor. La
AEAT ha puesto a la FEMP en conocimiento de esta situación en 2019.
2.13. El Tribunal de Cuentas ha realizado un análisis comparativo del contenido de los distintos
tipos de convenios suscritos por la AEAT con las entidades de la administración institucional
estatal, con las CCAA y con las EELL expuestos en los puntos anteriores de este Informe. Tras
analizar diversas diferencias se ha llegado a la conclusión de que es necesaria una revisión
sistemática de los convenios y resoluciones aplicables, procediendo a una actualización y
homogenización de las condiciones. Una primera explicación de las diferencias reside en la
respectiva fecha de aprobación de los convenios, de forma que los más nuevos incorporan las
novedades más recientes introducidas en los procedimientos de gestión. Y, a este respecto, se ha
comprobado además que la introducción de nuevas herramientas informáticas ha sido
aprovechada por la AEAT para extender determinadas prácticas establecidas en los nuevos
convenios a la aplicación práctica de otros anteriores en los que no estaban previstas, lo que ha
proporcionado mejoras en la gestión aunque a costa de reducir la seguridad jurídica para los entes
a los que se aplican, al no haber quedado aprobadas tales prácticas en el clausulado de los
correspondientes convenios ni quedar asegurado el alcance de los cambios
6
.
6
La AEAT alega que la introducción de mejoras en las herramientas informáticas no afecta a la seguridad jurídica de los
entes titulares de las liquidaciones, en el sentido de que las mejoras no modifican cuestiones sustantivas del
14 Tribunal de Cuentas
2.14. Otro motivo que hace recomendable la revisión de los convenios y que está vinculado a las
fechas de suscripción de los mismos es el referido al tratamiento en ellos de la rehabilitación y de
la derivación de responsabilidad. La rehabilitación y la derivación de responsabilidades son dos
herramientas relevantes de los últimos años en la lucha contra el fraude por la AEAT, aunque su
introducción se produjo ya en la LGT aprobada en 2003. La rehabilitación de créditos permite la
continuación de la gestión de deudas remitidas a la AEAT, previamente dadas de baja a propuesta
de la propia AEAT por incobrables. Una vez se detecten indicios de solvencia, mediante la
rehabilitación de la deuda se decide continuar su gestión. En este sentido, algunos convenios
permiten que la AEAT reanude la gestión y dé cuenta de ello al ente posteriormente, mientras que
en otros no hay previsión al respecto, por lo que esta gestión requiere unas comunicaciones
específicas entre el ente y la AEAT. De esta manera, aquellas administraciones y entes que
permiten actuaciones de la AEAT y una rendición posterior de información sobre las actuaciones
realizadas pueden obtener unos mejores resultados en la gestión, ya que ese procedimiento
menos formalista se puede adaptar mejor a las circunstancias de cada caso. Por este motivo,
resulta aconsejable la extensión a todos los convenios de la figura de la rehabilitación inmediata
de las liquidaciones por parte de la AEAT. Por otro lado, la derivación de responsabilidad permite
que, finalizado el plazo de pago en voluntaria, el pago de la deuda pueda ser exigido a otras
personas que no son los deudores principales pero que reúnen determinadas condiciones. Los
convenios no regulan de la misma forma esta materia y la AEAT entiende que los más modernos
le atribuyen unas posibilidades de gestión al respecto más amplias que los antiguos, y que
simplemente mediante cambios en las aplicaciones informáticas no es posible extender las
mejoras asociadas a la derivación de responsabilidad. Resulta recomendable, por tanto, también
en materia de derivación de responsabilidad, que las mejoras introducidas en este campo en los
convenios más recientes se extiendan a los anteriores vía su modificación.
2.15. Por el contrario, el mantenimiento de otras diferencias entre los convenios tiene una
explicación más difícil. Así ocurre, por ejemplo, con el hecho de que en determinados convenios
se estipule que las entidades no podrán enviar a la AEAT liquidaciones cuya gestión en apremio
hubiese sido iniciada por la propia entidad, mientras que en el caso de las CCAA y las EELL se
permite el envío de deudas en fase de embargo.
2.16. La AEAT es consciente de las diferencias en el clausulado de los distintos tipos de
convenios y manifiesta haber iniciado contactos al efecto con los entes cuyos convenios no han
sido actualizados recientemente, pero la heterogeneidad se mantiene a la fecha de este Informe.
Por ejemplo, como se ha señalado en el punto 2.7, resulta necesario revisar las diferencias que
aparecen entre la nueva Resolución referida a los organismos autónomos, de febrero de 2021, y
la referida a los departamentos ministeriales, de 2011.
2.17. Por último, y en lo que se refiere a la gestión encomendada a la AEAT por la disposición
adicional décima de la LGT, por la responsabilidad civil y la multa por delitos contra la Hacienda
Pública, el procedimiento de gestión está regulado en la propia disposición adicional. Así, una vez
que la sentencia sea firme o se hubiera acordado la ejecución provisional de una sentencia
recurrida, el juez al que competa la ejecución remitirá testimonio a la AEAT para su exacción. Por
su parte, el artículo 4 bis de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de Represión del
Contrabando, regula el otro supuesto de encomienda legal de multa y de responsabilidad por
delito, limitándose a señalar que la AEAT exigirá la ejecución de la pena de multa y la
responsabilidad civil por el procedimiento de apremio.
II.2. REFLEJO EN LA CUENTA DE TRIBUTOS ESTATALES
2.18. El contenido de la Cuenta de tributos estatales y recursos de otras administraciones y entes
públicos está regulado en la Resolución de la IGAE de 10 de marzo de 2015. De acuerdo con lo
procedimiento recaudatorio ni suponen una modificación del reparto de competencias. No obstante, se ha podido
comprobar que, por la vía de estas modificaciones informáticas, los entes ven modificados de hecho s us respectivos
convenios sin su consentimiento.
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 15
dispuesto en ella, el apartado 2 “Otra información adicional” de la tercera parte de la Cuenta refleja
la información relativa a la gestión de cobro en periodo ejecutivo que realiza la AEAT en virtud de
ley o convenio, a la que se refiere este Informe de fiscalización.
2.19. La tramitación de la Cuenta se inicia con su formulación por la Dirección General de la AEAT
antes del 15 de marzo del ejercicio posterior al que se refiere. Es objeto de una auditoría por la
IGAE previa a la aprobación definitiva de la Cuenta por la Presidencia de la AEAT.
Posteriormente, la Cuenta aprobada debe ser enviada antes del 8 de junio a la IGAE, que a su vez
la remite al Tribunal de Cuentas. Los justificantes de las diferentes operaciones de la Cuenta son
conservados por la AEAT y se encuentran a disposición del Tribunal de Cuentas.
2.20. La Norma Técnica aprobada por la IGAE, por Resolución de 24 de mayo de 2016, para la
elaboración del informe de la auditoría de la Cuenta de tributos, prevé solo para la primera parte
de la Cuenta, y no por tanto para la tercera, unos objetivos de auditoría consistentes en verificar la
integridad y fiabilidad de los sistemas de información de gestión y la justificación de las
operaciones.
2.21. La información relativa a la gestión de cobro en periodo ejecutivo que realiza la AEAT en
virtud de ley o convenio, que se encuentra incluida, como se ha indicado, en la tercera parte de la
Cuenta de tributos estatales, figura en dos estados. El primero se refiere a la gestión de la deuda
(básicamente, liquidaciones de las que se hace cargo, recaudación correspondiente a las mismas
y otras bajas) y el segundo a los pagos realizados en concepto de entrega de la recaudación a los
titulares de las deudas. Esta estructura de la tercera parte de la Cuenta de tributos es conforme
con la Resolución que la regula.
2.22. Además de analizar la estructura de los citados estados de la Cuenta de tributos, se ha
verificado la integridad y fiabilidad de los sistemas de información de gestión que, entre otras
finalidades, proporcionan los datos necesarios para la elaboración de los estados. La preparación
de la Cuenta de tributos estatales es efectuada mediante una aplicación informática, denominada
Zújar OEL, diseñada para esta finalidad y para elaborar la justificación de la gestión recaudatoria
de estos recursos a las administraciones y entes públicos titulares de tales derechos. La gestión
recaudatoria de la AEAT se recoge en otras aplicaciones, como el SIR y otras bases denominadas
Zújares de gestión recaudatoria, cuyos criterios difieren de la Zújar OEL. Estas aplicaciones no
son conciliadas de manera habitual y, como se ha indicado, los estados de la Cuenta de tributos
estatales que reflejan esta gestión no son auditados por la IGAE. En el curso de los trabajos de la
fiscalización se han conciliado ambas bases con la necesaria colaboración de la AEAT, sin
haberse encontrado incidencias reseñables. La justificación de las operaciones ha sido
comprobada en el trascurso de los trabajos.
2.23. En el momento de realizar el cargo efectuado a la AEAT, los entes cuya encomienda se
efectúa mediante convenio liquidan el recargo de apremio y determinados conceptos de intereses
de sus liquidaciones en ejecutiva, y elaboran y envían a la AEAT la providencia de apremio. En
cambio, aquellos entes en los que la encomienda es de naturaleza legal efectúan un envío de
información que recibe el nombre de “principal a gestionar en ejecutiva” y que es la suma de los
ingresos fuera de plazo y del importe pendiente en voluntaria. El importe a gestionar en este caso
se limita al pendiente de pago en el momento de la remisión de la deuda a la AEAT, sin incluir
recargos de apremio e intereses, que liquida exclusivamente la AEAT. Los Zújares de gestión
recaudatoria incluyen los recargos de apremio e intereses liquidados de la deuda cargada de los
departamentos ministeriales y los intereses de los organismos autónomos cuya información no les
es remitida. Por este motivo, algunos de los Cuadros que se expondrán más adelante en este
Informe han sido elaborados a partir de datos obtenidos del Zújar que permite la elaboración de la
Cuenta de tributos, mientras que otros reflejan la gestión recaudatoria de la AEAT e incorporan los
recargos e intereses liquidados por ella. Para cada Cuadro se expondrá la fuente de información
utilizada en su elaboración.
16 Tribunal de Cuentas
2.24. En opinión de este Tribunal, pese a que la estructura de los estados de la Cuenta de tributos
que reflejan la gestión de la deuda encomendada por Ley o convenio es, como se ha señalado,
acorde con la Resolución que regula su elaboración, el tratamiento y el nivel de detalle de la
información reflejada son inferiores al de la contenida en otros estados de la Cuenta de tributos en
los que se informa sobre la gestión de la deuda tributaria estatal, y los criterios contables
aplicados también son diferentes. En efecto:
a) Entre los derechos pendientes de cobro al inicio del ejercicio se incluyen los derechos
aplazados y fraccionados. Sin embargo, estos derechos son tratados como derechos anulados en
otros estados de la Cuenta, conforme a criterios de contabilidad pública.
b) El tratamiento contable de los intereses difiere según sea la administración de origen de la
deuda. Así, en el caso de la deuda correspondiente a los departamentos ministeriales y a los
organismos autónomos, y a diferencia de la de CCAA y EELL, los intereses son incluidos en los
derechos recibidos en el año (corresponden a intereses contraídos por ingreso de las
liquidaciones, no liquidados por los encomendantes).
c) La información proporcionada sobre el grado de exigencia de los derechos es más limitada que
la proporcionada respecto a los recursos tributarios estatales en otros estados de la misma
Cuenta, que proporcionan una información detallada de los recursos suspendidos y de la fase de
su tramitación en ejecutiva.
d) Por lo que se refiere al estado de pagos realizados, la citada Resolución de 10 de marzo de
2015 indica que “en el caso de las liquidaciones cobradas cuyo pago corresponda realizar a la
AEAT, se facilitará información de las cantidades pendientes de pagar al inicio del ejercicio, las
que resultasen a pagar en el propio ejercicio contable, los pagos realizados durante el mismo y los
importes pendientes de pagar a fin de ejercicio”. A estos efectos, los datos de la columna de
recaudación de este estado de pagos no coinciden con los de la correlativa columna del estado de
deuda en gestión. Así, en el estado de pagos, el importe de la recaudación obtenida durante el
ejercicio aparece minorado por las devoluciones por ingresos indebidos y los costes de garantías
abonados a los entes por la AEAT
7
. Pero no consta la información sobre el coste de servicio de la
gestión, que también minora el importe a pagar por la AEAT a los titulares de las deudas. Por otra
parte, los pagos efectuados por la AEAT cada mes corresponden a la recaudación obtenida en el
mes anterior, de tal manera que la información sobre pagos incluida en la Cuenta de tributos de
cada ejercicio incluye la referente a la liquidación del mes de diciembre del año anterior y a las de
los primeros once meses del año en curso. En definitiva, se trata de un estado que resume
movimientos de efectivo abonados a los entes. Este estado excluye cualquier información
referente a la recaudación ingresada de las deudas de los departamentos ministeriales.
2.25. Partiendo de las bases de datos Zújar OEL y Zújar de gestión recaudatoria, este Tribunal ha
obtenido la información que permite clasificar las liquidaciones gestionadas por encomienda legal
y por convenios con los mismos criterios que se aplican en otros estados preparados para la
Cuenta de tributos estatales. La situación de la deuda según los Zújares de gestión recaudatoria
figura en los anexos III, IV y V de este Informe. Por haber sido obtenida la información de
aplicaciones diferentes, los datos de los anexos difieren de los datos de los Cuadros 1 y 2 de este
Informe.
2.26. El Cuadro 4 recoge, para el inicio del ejercicio 2018 y los cierres de los ejercicios 2018 y
2019, los importes de las liquidaciones identificadas por el Tribunal cuya situación no es la de
gestión de cobro, por encontrarse en aplazamiento o fraccionamiento de la deuda, en suspensión,
en paralización, en un proceso concursal y por otras causas. Como se observa, las principales
causas de que las deudas se encuentren en una situación distinta de la de gestión de cobro son
las situaciones de proceso concursal y la paralización. Los importes totales expuestos en el
7
La suspensión de la ejecución de un acto o el aplazamiento de pago pueden requerir la presentación de garantías que
suponen un coste para el acreedor. La AEAT practicará el rembolso de este coste en determinados supuestos. En el
momento de la liquidación, la AEAT recuperará estos importes deduciéndolos de la liquidación a pagar a los entes.
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 17
Cuadro representaban el 18 % de toda la deuda cuya gestión estaba encomendada al inicio de
2018 y el 15 % de la del inicio y final de 2019.
2.27. Las deudas expuestas en el Cuadro 4 correspondían a 131.783 liquidaciones a 1 de enero
de 2018, 136.826 a 31 de diciembre de 2018 y 125.892 a finales de 2019. La clasificación del
número de liquidaciones figura en el Cuadro 5 con los mismos criterios que en el Cuadro anterior.
Se observa que, atendiendo al número de liquidaciones, las principales causas de que las deudas
se encuentren en una situación distinta de la de gestión de cobro son las situaciones de proceso
concursal y la correspondiente a las liquidaciones aplazadas o fraccionadas.
2.28. De algunas de estas situaciones, los entes encomendantes reciben información en el
momento de producirse, como es el caso de los aplazamientos, ya que la Resolución conjunta de
la IGAE y la AEAT de 2011 relativa a la remisión de la deuda de departamentos ministeriales,
mencionada en el punto 2.6 de este Informe, y los convenios prevén el envío de justificación de
los movimientos que hayan tenido lugar durante el mes y, en concreto, de las aprobaciones de las
solicitudes de aplazamiento acordadas durante el mes. Aunque la información del total de la
deuda aplazada también es comunicada en el estado de deuda pendiente, los entes no reciben
información de incumplimientos de la deuda aplazada. Tal información no está prevista en las
resoluciones ni en los convenios. Otras informaciones cuyo suministro no está previsto en la
justificación mensual son la correspondiente a la deuda en proceso concursal y las paralizaciones
de la gestión. El supuesto de deuda de deudores en proceso concursal es uno de los que obliga a
efectuar correcciones valorativas por deterioro del crédito, según dispone la Resolución de la
IGAE de 14 de diciembre de 1999, modificada en 2003. El hecho de que la AEAT no remita a los
entes la información sobre la deuda en proceso concursal determina que tales entes carezcan de
una información fundamental para poder calcular correctamente el deterioro del valor de sus
créditos. En el epígrafe II.3.4 de este Informe se ofrecerá información más detallada sobre esta
materia.
Cuadro 4: Deuda cuya situación no permite la gestión de cobro
(Importes en euros)
1 de enero de 2018
31 diciembre de 2018
31 de diciembre 2019
Importe
%
Importe
%
Importe
%
Aplazadas/
Fraccionadas
64.887.676
8,80%
47.139.982
6,95%
43.219.824
5,22%
Suspendidas
158.317.215
21,48%
128.605.849
18,96%
165.827.486
20,04%
En compensación
3.461.164
0,47%
3.178.196
0,47%
1.711.378
0,21%
En proceso
concursal
320.194.530
43,43%
327.740.492
48,33%
301.585.214
36,44%
Paralizadas
190.333.108
25,82%
171.476.867
25,29%
315.240.664
38,09%
Incidencias
920
0,00%
2.458
0,00%
120
0,00%
Total
737.194.613
100,00%
678.143.844
100,00%
827.584.686
100,00%
Fuente: elaboración propia a partir del Zújar OEL y del Zújar de deudas
18 Tribunal de Cuentas
Cuadro 5: Número de liquidaciones cuya situación no permite la gestión de cobro
(Importes en euros)
1 de enero de 2018
31 diciembre de 2018
31 de diciembre 2019
Registros
%
Registros
%
Registros
%
Aplazadas/
Fraccionadas
55.610
42,20%
62.681
45,81%
62.986
50,03%
Suspendidas
1.770
1,34%
4.576
3,34%
2.386
1,90%
En compensación
3.811
2,89%
2.960
2,16%
2.711
2,15%
En proceso concursal
63.678
48,32%
57.456
41,99%
50.548
40,15%
Paralizadas
6.913
5,25%
9.150
6,69%
7.260
5,77%
Incidencias
1
0,00%
3
0,00%
1
0,00%
TOTAL
131.783
100%
136.826
100%
125.892
100%
Fuente: elaboración propia a partir del Zújar OEL y del Zújar de deudas
II.3. LA GESTIÓN DE LA DEUDA ENCOMENDADA. FASES
II.3.1. Introducción
2.29. En el presente subapartado del Informe se verificará el cumplimiento de la normativa y se
evaluarán los sistemas y procedimientos aplicados por la AEAT en cada una de las fases de la
gestión recaudatoria de los recursos de otras administraciones y entes públicos.
II.3.2. Remisión de deudas
2.30. Como se ha indicado en el punto 2.6 de este Informe, la Resolución conjunta de la AEAT y la
IGAE de 18 de noviembre de 2011 regula las condiciones para el envío a la AEAT, a efectos de su
recaudación, de las deudas no tributarias gestionadas por departamentos ministeriales que
constituyen recursos del presupuesto del Estado. De acuerdo con esta Resolución, la IGAE debe
remitir a la AEAT, como máximo una vez al mes, una relación certificada de deudas impagadas
ajustada al modelo del fichero informático contemplado en un anexo de la propia Resolución. La
AEAT valida el fichero informático e informa a la IGAE de los resultados de esta validación. En
caso de errores, o de estar incompleta la información, la gestión de la deuda queda “aparcada”
8
hasta que se complete la información exigida. A continuación, los órganos de recaudación
competentes de la AEAT dictan las correspondientes providencias de apremio. El procedimiento
no establece un periodo máximo en el que tal providencia deba ser emitida y notificada.
2.31. En el caso de los organismos autónomos, la Resolución de 30 de noviembre de 1988
9
establece que, tras el vencimiento del plazo de ingreso, los organismos deberán clasificar los
créditos según el domicilio fiscal del deudor y posteriormente elaborar una “relación certificada de
deudas en descubierto” y un resumen del cargo provisional de los créditos por cada Delegación de
Hacienda que deba gestionarlos. Las relaciones son remitidas a la Dependencia de Recaudación
de la Delegación de Hacienda en el formato establecido por la Dirección General de Recaudación
de la AEAT. Por lo tanto, a diferencia de lo que ocurre en la Resolución relativa a los
departamentos ministeriales analizada en el punto anterior de este Informe, la Resolución relativa
a los organismos autónomos no define un modelo de archivo informático. Los envíos son
mensuales y validados por la AEAT. En caso de que los datos estén incompletos o contengan
errores, la Agencia puede devolverlos para su subsanación.
8
La AEAT emplea la expresión “aparcar la deuda” para referirse a los casos en los que los datos aportados por la IGAE
no permiten identificar al deudor y la gestión de la deuda queda interrumpida.
9
Como se ha señalado en el punto 2.7 de este Informe, esta Resolución estuvo vigente durante el periodo fiscalizado y
ha sido derogada en 2021.
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 19
2.32. Los convenios, por su parte, regulan un procedimiento que con carácter general establece
que, tras el vencimiento del periodo voluntario, el ente expide la correspondiente providencia de
apremio y elabora un fichero comprensivo de las deudas que envía mensualmente a la AEAT.
Estos ficheros son sometidos a un proceso de validación, de cuyos resultados la AEAT ha de
informar al ente. Este procedimiento tiene excepciones en los casos en los que el convenio
atribuye a la AEAT la competencia de dictar la providencia de apremio, o en otros en los que se
admite que el ente encomendante, según su criterio, realice envíos adicionales al envío mensual.
2.33. En todos los casos, junto a los datos principales de identificación del crédito se envía otra
información relativa a las características de las deudas, las fechas y los plazos de prescripción, los
recursos que puedan interponerse contra el crédito, las garantías aportadas por los deudores y
otra información complementaria de la liquidación.
2.34. Como ya se ha explicado en el punto 2.23, en los casos en los que la encomienda es de
naturaleza legal, esto es, en los departamentos ministeriales y organismos autónomos estatales,
el importe remitido se denomina “principal a gestionar en ejecutiva” y es la suma de los ingresos
fuera de plazo y del importe pendiente en voluntaria. La AEAT liquida el recargo de apremio y/o
los intereses de acuerdo con su competencia exclusiva. En cambio, los entes cuya encomienda se
efectúa mediante convenio (CCAA, EELL y entes públicos estatales) liquidan el recargo de
apremio y determinados conceptos de intereses, y las deudas enviadas incluyen la deuda
principal, los recargos y los intereses.
2.35. Los entes para los cuales la gestión de la deuda por la AEAT tiene su origen en un convenio
deben remitir a la Agencia el documento original de la providencia de apremio, en cumplimiento de
la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central 4892/2014, de 24 de febrero de
2016. Según dicha Resolución, “la actuación de la AEAT en la recaudación en vía ejecutiva por
cuenta de otras Administraciones y Entes Públicos -cuando consista, como primer acto del
procedimiento, en la mera notificación de la providencia de apremio emitida por esos otros-, puede
consistir bien en la notificación del documento original (o copia auténtica) de dicha providencia, o
bien en la notificación de los datos al efecto contenidos en las transmisiones electrónicas que esas
otras Administraciones y Entes Públicos realicen en las condiciones legales y convenidas
aplicables, siempre que en este caso quede garantizado que incluyen toda la información
realmente contenida en la providencia de apremio”. Precisamente por ello, desde la modificación
de los convenios suscritos con las CCAA que tuvo lugar durante 2017, en estos se estableció la
necesidad del envío a la AEAT de la providencia de apremio en formato “pdf” en el caso de que su
notificación correspondiese a la Agencia. En el caso de que la correspondiente Comunidad
Autónoma o Entidad Local ya hubiera notificado al deudor la providencia de apremio antes de la
remisión de la deuda a la AEAT, no necesita enviar a la Agencia copia de dicha providencia. A los
demás entes la AEAT les exigió el envío obligatorio de la providencia a partir del 28 de febrero de
2018.
2.36. Para verificar el cumplimiento del envío de la copia auténtica de la providencia de apremio
posterior al envío y validación del fichero con los datos del crédito a gestionar por la AEAT, se ha
analizado una muestra de las deudas remitidas a la AEAT por ocho CCAA, siete EELL y 44 entes
públicos en los ejercicios fiscalizados. Se ha observado el cumplimiento en todos los casos del
procedimiento descrito, de tal manera que la notificación del apremio al deudor ha venido
precedida por el envío a la AEAT de la copia del documento original por el ente. En la muestra
revisada también se identificaron liquidaciones de un ente público cuyos datos fueron enviados a
la AEAT en 2018 pero sin la remisión posterior de la providencia. En estos casos no se inició la
gestión recaudatoria de las liquidaciones. Posteriormente, se ha podido comprobar que esta
situación se produjo en otras ocasiones y con otros entes. Los convenios no establecen que la
AEAT haya de recordar a los entes la necesidad del envío del documento “pdf”, aunque la AEAT
lo hacía en aquellos casos en los que la Dependencia regional ponía en conocimiento de los
servicios centrales la falta del documento original. En cualquier caso, no está asegurada la
reclamación de todas las providencias. En este sentido, sería conveniente que se estableciera un
procedimiento mediante el cual tuviera lugar un recordatorio automático a los entes de la
20 Tribunal de Cuentas
necesidad de remitir el original de la providencia de apremio transcurrido un plazo desde el envío
inicial del fichero con los datos de la liquidación, dado que garantizaría su reclamación a todos los
entes y aliviaría de esta tarea a los servicios centrales.
2.37. En la redacción de los convenios se recogía una cláusula que establecía que “cuando en el
desarrollo del procedimiento recaudatorio… se ponga de manifiesto la inconsistencia de la
información remitida para la gestión de la misma… en el momento del cargo o con posterioridad al
mismo, la Agencia Tributaria podrá cancelar…, ante la imposibilidad de continuar con la gestión
recaudatoria de la misma. La data por este motivo devengará coste de servicio del 3 % del importe
de la deuda cancelada como consecuencia de las actuaciones que se hubiesen realizado”. Las
adendas a los convenios con las CCAA aprobadas en 2017 concretaron determinados supuestos
en los que la AEAT puede rechazar el cargo de deudas u ordenar su cancelación. Se trata, en
definitiva, de casos en los que es previsible que se vayan a presentar dificultades para recaudar
estos créditos (como ocurre con las deudas cuya prescripción se va a producir en los tres meses
siguientes), o de casos de imposibilidad de cobro (como en el supuesto de sanciones en las que,
antes de la emisión de la providencia de apremio, se produce el fallecimiento del infractor). En
otros convenios, por el contrario, no hay ninguna limitación similar para la admisión de la deuda.
Ya que la cancelación de la deuda puede conllevar un coste de servicio, sería conveniente la
incorporación a todos los convenios de este tipo de limitaciones a la admisión de la deuda y que la
AEAT informara a los entes de su experiencia sobre la nula o baja probabilidad de éxito de la
gestión de deudas, para evitar costes innecesarios a tales entes.
2.38. Otro caso de rechazo en el momento del envío de la deuda o cancelación posterior es la
deuda concursal en el caso de las CCAA. Este supuesto se ha incluido en el convenio de 2019
con la FEMP y hay constancia de la voluntad de extenderlo a los entes públicos en caso de que se
produzca la renovación de sus convenios. La AEAT, de acuerdo con lo establecido en los
convenios, rechazará la deuda concursal cuando le conste que la fecha límite de ingreso en
voluntaria de la deuda es posterior a la fecha de declaración de concurso. Si esta circunstancia es
apreciada en un momento posterior al envío, la deuda será cancelada. La gestión de las deudas
de deudores concursales es un procedimiento complejo y la probabilidad de obtención de un
resultado positivo es baja. Estas condiciones justifican el rechazo de la deuda, ya que el resultado
obtenido difícilmente será satisfactorio para el encomendante, que no conoce los detalles que
exige esa gestión. La cancelación posterior implica que, en el momento del envío, la AEAT no
tenía conocimiento de estas condiciones. La obtención de esa información requiere una estructura
especializada en su búsqueda, aunque provenga de la publicación en boletines oficiales y otros
medios de acceso público, por lo que es posible el desconocimiento de esas circunstancias por el
encomendante. Sin embargo, se trata de una cancelación con coste de servicio, por lo que sería
razonable que el cobro de este coste se limitara a la gestión realmente efectuada.
2.39. Los distintos convenios y resoluciones que regulan el envío a la AEAT de deudas estipulan
de forma diferente el envío, en un momento posterior al cargo de la deuda por la Agencia, de
información que puede afectar a la gestión de cobro. Esta información puede ser de varios tipos:
anulación de la liquidación, ingresos o cobros en especie en el ente posteriores al envío de la
deuda, cancelación por aplazamientos resueltos por el ente, suspensiones acordadas por el ente,
peticiones de rehabilitación de deudas canceladas por insolvencia, reactivación de deudas
aplazadas o suspendidas, modificación de la última fecha interruptiva de la prescripción,
paralización o su levantamiento, o información de liquidaciones cuya gestión fue “aparcada” por la
AEAT por carecer de datos necesarios para su gestión. Los departamentos ministeriales solo
pueden aportar información sobre anulaciones de liquidaciones, ingresos posteriores al cargo,
modificaciones de la fecha de la última actuación interruptiva de la prescripción o información que
complete la aportada anteriormente, mientras que en los casos de regulación por convenio las
administraciones pueden comunicar todos los extremos menos los relativos a la información de
liquidaciones “aparcadas”.
2.40. El Cuadro 6 desglosa los trámites de envío a la AEAT de información posterior al cargo de la
deuda producidos en 2018 y 2019. Se observa, en primer lugar, el importante incremento
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 21
producido en el número de comunicaciones realizadas en 2019 respecto de las que tuvieron lugar
en el ejercicio anterior, hasta llegar prácticamente a triplicarlas. En segundo lugar, se observa que
los motivos que dieron lugar a un número mayor de notificaciones fueron las anulaciones de
liquidaciones y los ingresos posteriores al envío. Estos ingresos posteriores al envío dan lugar a
cancelaciones parciales y llegaron casi a cuadriplicarse en 2019 respecto de 2018. También es
reseñable el bajo número de rehabilitaciones y reactivaciones comunicadas.
Cuadro 6: Desglose de los actos posteriores al cargo comunicados en 2018 y 2019
Número de trámites
2018
2019
Anulaciones de liquidaciones
2.625
5.974
Ingresos posteriores al envío
2.144
7.969
Cancelación de liquidación por distintos motivos
149
615
Rehabilitación
28
14
Reactivación de deuda suspendida por la administración o el ente público
28
57
Comunicación de actuación que interrumpe la prescripción
4
70
Paralización cautelar o levantamiento de paralización cautelar
176
211
Errores de trámites
8
53
TOTAL
5.162
14.963
Fuente: elaboración propia a partir de información de la AEAT
2.41. La información remitida por la AEAT a los entes encomendantes no tiene este grado de
desarrollo, pese al interés que tendría para el ente recibir esa información. Como se señaló en el
punto 2.28, los convenios y la Resolución conjunta de la IGAE y la AEAT de 2011 disponen que la
AEAT debe comunicar a los entes la concesión de aplazamientos. Los convenios no contemplan
la comunicación por la AEAT del incumplimiento de los plazos de la deuda aplazada, y de hecho
no se efectúa, pese a que esta circunstancia tiene repercusiones en la contabilidad de los entes.
Tampoco se comunican situaciones de parálisis o del cese de la parálisis, ni las últimas fechas
interruptivas de la prescripción desde el envío. Tampoco existe un procedimiento establecido para
la comunicación del inicio y desarrollo de procesos concursales que pueda afectar a deuda
encomendada, pese a estar previsto en los convenios. En el epígrafe II.3.4 de este Informe se
ampliará la información sobre esta materia.
2.42. Por lo que se refiere a las deudas encomendadas en ejecución de sentencia por delito, la
citada disposición adicional décima de la LGT y la también citada Ley Orgánica de Represión del
Contrabando establecen que el inicio de la gestión recaudatoria por la AEAT se produzca con el
traslado de una resolución judicial expresa por la que se ordene a la Agencia la exacción por la
comisión de un delito fiscal o de contrabando. La competencia de gestión recaudatoria es atribuida
al Equipo Regional de Actuaciones Especiales de la Dependencia Regional de la Agencia en cuyo
ámbito territorial se encuentre la sede judicial que haya dictado la resolución condenatoria. No
obstante, esta regla general admite determinadas excepciones. Por otra parte, si los órganos de
recaudación tuvieran conocimiento de una sentencia firme para la que la AEAT no hubiera
recibido la correspondiente encomienda, podrá solicitarla al tribunal que dictó la sentencia y
adoptar las medidas cautelares previstas en la LGT.
2.43. En estos casos de deudas encomendadas en ejecución de sentencia por delito, si los
importes de la deuda han sido consignados en el Juzgado o han sido abonados voluntariamente
por el deudor una vez que la sentencia ha adquirido firmeza, deben ser remitidos a la AEAT. Si no
son remitidos serán reclamados por la Agencia. Y si esta reclamación no es atendida, la AEAT
realiza el cargo de la deuda por el importe no cobrado. Los intereses de la deuda son
precalculados por el órgano de recaudación y comunicados al Juzgado para su autorización
formal.
2.44. El Juzgado puede conceder un aplazamiento y fraccionamiento del cobro, en cuyo caso el
órgano de recaudación comprobará el estricto cumplimiento de la decisión judicial en cuanto a los
plazos y la constitución de garantías y comunicará al Juzgado cualquier incumplimiento, lo que
22 Tribunal de Cuentas
dará lugar al inicio del procedimiento de apremio de la deuda. La AEAT también debe comunicar
al Juzgado, en su caso, los ingresos parciales, el ingreso íntegro de la deuda, la declaración de
fallidos de los responsables y la declaración de incobrable de los créditos.
2.45. Los importes dados de alta por la AEAT incluirán: el importe de la exacción del Juzgado, los
intereses de demora del artículo 26 de la LGT, los intereses de mora procesal del artículo 576 de
la Ley de Enjuiciamiento Civil y los importes de las multas impuestas en sentencia firme. Tras el
alta, la AEAT notifica la deuda al deudor advirtiendo del inicio del cobro en ejecutiva. Dado el
origen de la deuda, no se emite una providencia de apremio. A estos efectos, se ha comprobado
que en todas las deudas gestionadas por la AEAT en los dos ejercicios fiscalizados,
encomendadas en ejecución de una sentencia por delito, consta la notificación.
II.3.3. Gestión y cancelación de las deudas con y sin ingreso
2.46. Una vez notificada la deuda a la AEAT y cargada por esta, la gestión de la Agencia se
manifiesta en diversas formas de cancelación de la misma: ingresos por cobro de la deuda,
anulación de la deuda y otros tipos de cancelaciones. En este epígrafe del Informe se van a
utilizar los datos obtenidos del Zújar de Gestión Recaudatoria, por lo que incluirán los recargos e
intereses liquidados por la AEAT, dada su competencia en esta materia, y que no figuran en la
Cuenta de tributos. Pero, por este mismo motivo, los datos de este epígrafe no coinciden con los
expuestos en los Cuadros 1 y 2, cuya fuente es la propia Cuenta de tributos a partir de los datos
del Zújar OEL. Como se ha indicado en el punto 2.25, los datos del Zújar de Gestión Recaudatoria
son los que sirven de base para la información expuesta en los anexos III, IV y V de este Informe.
2.47. El Cuadro 7 muestra el total de la deuda a gestionar por la AEAT en cada uno de los
ejercicios 2018 y 2019 (formado por la suma de la deuda pendiente al inicio del ejercicio y la
cargada durante el año) y los importes de la deuda cancelada en cada ejercicio clasificada según
los tres tipos citados de cancelación. Del Cuadro se deduce que solo el 12 % de la deuda de cuya
gestión estaba encargada la AEAT en 2018 fue objeto de cobro, porcentaje que se redujo aún
más en 2019 hasta el 8 %. Hay que tener en cuenta, no obstante, que, como se ha indicado, parte
de la deuda de cuya gestión estaba encargada la AEAT en cada uno de estos dos años fue
cargada a lo largo del respectivo ejercicio. Las cancelaciones por otras causas distintas del
ingreso o la anulación fueron el 17 % y el 21 %, en 2018 y 2019 respectivamente, de la deuda de
cuya gestión se encargó la AEAT. En su conjunto, las cancelaciones, cualquiera que fuese su
causa, representaron el 32 % del total de la deuda a gestionar en 2018 y el 31 % en 2019.
Siguiendo el criterio de la AEAT, las rehabilitaciones y reactivaciones están incluidas en la
columna “Otras cancelaciones”, minorando estas, y, por tanto, no están incluidas ni en los datos
de deuda pendiente ni en los de cargo del ejercicio
10
.
Cuadro 7: Causas de cancelación en 2018 y 2019 de la deuda encomendada
(Importes en euros)
EJERCICIO
DEUDA PENDIENTE
AL INICIO DEL
EJERCICIO MÁS LA
CARGADA DURANTE
EL EJERCICIO
CANCELACIONES
INGRESOS
ANULACIONES
OTRAS
CANCELACIONES
TOTAL
CANCELACIONES
2018
6.877.728.339
801.991.702
202.399.332
1.167.284.405
2.171.675.440
2019
8.716.228.705
695.947.825
168.019.596
1.820.823.256
2.684.790.676
Fuente: Elaboración propia a partir del Zújar de Gestión Recaudatoria de oficinas externas
2.48. A continuación se presenta un análisis de estos datos desglosados según la causa de la
encomienda, distinguiendo aquella que deriva de la ejecución de una sentencia por delito del
10
Las alegaciones señalan que el motivo principal de las cancelaciones por causa distinta al ingreso o a la anulación
son los movimientos contables de las deudas en ejecución de s entencia por delito antes de que la sentencia sea firme.
Sin embargo, como se expondrá posteriormente en los puntos de este Informe en los que se analicen las can celaciones
sin ingreso (puntos 2.69 y siguientes), la insolvencia es la principal causa de este tipo de cancelaciones.
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 23
resto, dado que el régimen legal y las circunstancias de cada uno de estos dos grupos presentan
características diferentes, como se ha expuesto reiteradamente en este Informe.
2.49. El Cuadro 8 resume la evolución de la deuda pendiente de cobro por la AEAT al inicio de
cada uno de los dos ejercicios 2018 y 2019, excluida la deuda derivada del delito fiscal y
contrabando (cuyos datos se resumirán en el próximo Cuadro 9). Se trata de la deuda remitida por
el sector público estatal (departamentos ministeriales, organismos autónomos y entes públicos
estatales), las CCAA y las EELL que quedó pendiente de gestión al cierre del ejercicio anterior.
Durante el ejercicio se va cargando deuda nueva y, como producto de la gestión de la AEAT, se
producen las cancelaciones de deuda, que, como se ha indicado, pueden tener lugar por ingreso,
por anulación y por otras causas como insolvencias, prescripciones y supuestos propios de esta
gestión que serán expuestos más adelante.
Cuadro 8: Resumen de la evolución de la deuda cargada (sin incluir la encomendada por
ejecución de sentencia) en 2018 y 2019
(Importes en euros)
EJERCICIO
DEUDA
PENDIENTE
INICIAL
CARGADO EN
EL EJERCICIO
CANCELACIONES
DEUDA
PENDIENTE
FINAL
INGRESOS
ANULACIONES
OTRAS
CANCELACIONES
2018
2.682.349.233
1.568.538.214
583.661.196
198.737.187
854.470.637
2.614.013.795
2019
2.614.013.795
2.739.990.222
559.620.742
154.800.618
1.198.263.985
3.441.318.838
Fuente: Elaboración propia a partir del Zújar de Gestión Recaudatoria de oficinas externas
2.50. Como se ha señalado en el punto 2.26, parte de estas liquidaciones se encontraba en una
situación distinta de la de gestión de cobro, es decir, en aplazamiento y fraccionamiento de la
deuda, en suspensión, en paralización, en proceso concursal o en otras situaciones. En concreto,
y para las deudas a las que se refiere el Cuadro 8 (es decir, excluyendo las derivadas de la
ejecución de sentencias por delito), los importes de las liquidaciones que no se encontraban en
gestión de cobro eran, al inicio de 2018, al inicio de 2019 y al cierre de 2019, el 25 %, el 24 % y el
18 %, respectivamente, del total de la deuda pendiente en cada una de las citadas fechas.
2.51. El Cuadro 9, por su parte, contiene, como se ha adelantado, los datos de la evolución de la
deuda pendiente de cobro derivada del delito fiscal y contrabando. Las deudas de este tipo que se
encontraban en una situación distinta de la de gestión de cobro, es decir, en suspensión, en
paralización y en proceso concursal, eran el 8 % del total de la deuda pendiente al inicio de 2018,
el 6 % al inicio de 2019 y el 11 % al cierre de 2019. Estos porcentajes son notablemente más
bajos que con los de resto de la deuda encomendada, tal y como se indicó en el punto 2.26.
Cuadro 9: Resumen de la evolución de la deuda encomendada por delito fiscal y de
contrabando en 2018 y 2019
(Importes en euros)
EJERCICIO
DEUDA
PENDIENTE
INICIAL
CARGADO EN EL
EJERCICIO
CANCELACIONES
DEUDA
PENDIENTE
FINAL
INGRESOS
ANULACIONES
OTRAS
CANCELACIONES
2018
1.571.170.767
1.055.670.125
218.330.507
3.662.145
312.813.768
2.092.034.472
2019
2.092.034.472
1.270.190.216
136.327.082
13.218.978
622.559.271
2.590.119.357
Fuente: Elaboración propia a partir del Zújar de Gestión Recaudatoria de oficinas externas
II.3.3.1. APLAZAMIENTO Y FRACCIONAMIENTO
2.52. La AEAT tiene competencia exclusiva para acordar el aplazamiento y fraccionamiento de las
deudas encomendadas. De hecho, las solicitudes de aplazamiento y fraccionamiento de deudas
cuya gestión haya sido encomendada a la AEAT han de ser presentadas ante la AEAT. Si se
24 Tribunal de Cuentas
presentasen ante los entes encomendantes, estos habrán de remitirlas a la AEAT. En el conjunto
de los dos ejercicios fiscalizados, 2018 y 2019, la Agencia recibió 293.063 solicitudes de
aplazamiento y fraccionamiento, por un importe total de 390.017.602 euros (146.416 solicitudes
por 187.033.381 euros en 2018 y 146.647 por 202.984.221 euros en 2019). Los vencimientos
cuyos aplazamientos o fraccionamientos fueron acordados aparecen resumidos en el Cuadro 10.
La AEAT acordó el aplazamiento del 80 % de los vencimientos solicitados y el importe concedido
representó el 99,50 % del importe solicitado.
Cuadro 10: Aplazamientos y fraccionamientos solicitados y acordados
(Importes en euros)
Nº de vencimientos
Importe solicitado
Importe acordado
2018
2019
2018
2019
2018
2019
AGE
27.096
28.488
32.991.008
37.435.757
32.833.747
37.175.146
OOAA Liquidación no
Presupuestarias
67.966
69.269
39.105.900
38.335.840
39.016.001
38.211.888
OOAA Liquidación
Presupuestarias
1.371
488
265.986
46.210.870
265.954
46.210.825
OTROS ENTES AGE
474
544
933.274
563.707
933.120
555.967
CCAA
15.905
14.399
25.118.582
19.768.474
24.829.860
19.529.579
EELL
4.252
2.492
2.054.877
1.639.130
2.049.857
1.611.123
Total
117.064
115.680
100.469.627
143.953.778
99.928.538
143.294.527
Fuente: elaboración a partir de la información proporcionada por la AEAT
2.53. Como se observa en el Cuadro, los importes de los vencimientos aplazados y fraccionados
correspondientes a deuda de las CCAA representaron el 25 % y el 14 % del importe total de
vencimientos aplazados y fraccionados en 2018 y 2019, respectivamente. Para la deuda de las
EELL estos porcentajes se situaron en el 2 % y el 1 % en cada uno de los dos años. Hay que
destacar que los convenios con las CCAA y con las EELL (en este último caso, a través de la
FEMP) prevén la concesión de aplazamientos por estas entidades con posterioridad al cargo de la
deuda en la AEAT; concesión que deben notificar a la Agencia a través de la sede electrónica
(aunque en algunos casos la notificación se realizó al margen de ella y fue aceptada por la AEAT).
La resolución de estas solicitudes por el ente representa una causa de cancelación de la gestión
recaudatoria de la Agencia. En caso de incumplimiento de los acuerdos de aplazamiento
adoptados por los entes, la AEAT solo recuperará la gestión a petición del ente.
2.54. De acuerdo con la ley, los vencimientos aplazados han de ser garantizados, aunque esta
obligación puede ser exenta o dispensada total o parcialmente en determinados casos. Así, la
garantía en las solicitudes de aplazamiento o fraccionamiento que no exceden de 30.000 euros.
Otro supuesto de exención es el de las solicitudes presentadas por administraciones públicas. Los
supuestos de dispensa total o parcial de la obligación de constitución de garantías están recogidos
en la LGT, que también permite a la AEAT acordarla en otros casos atendiendo a condiciones
especiales de la solicitud o del solicitante. El Cuadro 11 resume, respecto a los aplazamientos
acordados durante 2018 y 2019, las garantías, exenciones y dispensas acordadas y formalizadas.
Incluye las solicitudes presentadas antes de 2018 cuya formalización se produjo en ese año.
2.55. Como puede apreciarse en el Cuadro, más del 99 % de los aplazamientos y
fraccionamientos acordados en cada uno de los dos ejercicios lo fueron con exención de
garantías. Atendiendo a los importes, el 89 % del importe acordado en 2018 y el 93 % del
acordado en 2019 lo fueron con exención de garantías.
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 25
Cuadro 11: Exenciones, dispensas totales y aplazamientos garantizados
(Importes en euros)
Aplazamientos y
fraccionamientos
acordados
Con garantías
Con exención
Con dispensa
total
Nº. liq
Importe
concedido
Nº
liq
Importe
Nº liq
Importe
Nº
liq.
Importe
AGE
27.005
32.478.268
23
2.250.746
26.937
29.593.810
45
633.712
OOAA - Liq. no
presupuestarias
1.318
209.348
2
2.679
1.316
206.668
0
0
OOAA - Liq.
presupuestarias
67.729
37.694.864
12
271.937
67.694
37.412.846
23
10.080
Otros entes AGE
488
949.960
1
37
487
949.923
0
0
CCAA
15.873
24.627.651
378
3.408.148
15.472
21.091.073
23
128.430
EELL
4.139
2.005.891
117
187.297
4.022
1.802.284
0
16.310
2018
116.552
97.965.981
533
6.120.845
115.928
91.056.604
91
788.533
AGE
29.427
39.039.098
98
4.304.813
29.312
33.780.679
17
953.607
OOAA - Liq. no
presupuestarias
521
196.306
0
0
521
196.306
0
0
OOAA - Liq.
presupuestarias
71.637
40.851.990
28
1.272.420
71.602
38.458.144
7
1.122.146
Otros entes AGE
556
562.717
3
2.659
552
548.058
1
12.000
CCAA
14.812
21.546.255
385
3.350.745
14.423
18.128.995
4
66.515
EELL
2.660
1.682.609
53
306.583
2.607
1.376.026
0
0
2019
119.613
103.878.976
567
9.237.220
119.017
92.488.208
29
2.154.268
Fuente: Elaboración propia a partir de la información de la AEAT
2.56. Se ha comprobado por muestreo que los motivos de la exención de la obligación de
presentar garantías fueron que las solicitudes de aplazamiento o fraccionamiento no excedían de
30.000 euros o por tratarse de algún otro de los supuestos expuestos en el punto 2.54 de este
Informe. Las solicitudes para las que no se presentaron las garantías requeridas en su acuerdo se
dan de baja por falta de formalización o por incumplimiento.
2.57. Los datos permiten apreciar el resultado positivo de los fraccionamientos acordados. En
efecto, los ingresos en estos ejercicios fueron el 55 % del total acordado en 2018 y el 67 % en
2019. Las deudas aplazadas de los entes públicos fueron las que tuvieron un menor porcentaje de
ingresos, con un 28 % en 2018 y un 47 % en 2019.
2.58. La AEAT ha automatizado la tramitación de las solicitudes de aplazamiento de las deudas
tributarias. De esta manera asegura el tratamiento uniforme en la resolución de las solicitudes.
II.3.3.2. RECURSOS CONTRA ACTOS ADOPTADOS POR LA AEAT
2.59. Entre las causas de suspensión de la gestión de la deuda se encuentran los recursos
interpuestos contra las liquidaciones, que pueden ir dirigidos contra actuaciones del ente que
adoptó el acto recurrido o contra actuaciones de la AEAT.
2.60. El Tribunal ha comprobado la litigiosidad de los actos relacionados con el embargo
acordados por la AEAT en los dos años fiscalizados y ha examinado la resolución de los recursos
interpuestos. Los recursos interpuestos fueron 34.107 en 2018 y 33.433 en 2019. Las
liquidaciones objeto del recurso fueron 25.251 en 2018 y 25.733 en 2019. La comparación de
estas cifras con las liquidaciones en fase de embargo permite afirmar que la litigiosidad que afecta
a estas liquidaciones es baja.
2.61. Las resoluciones estimatorias, total o parcialmente, de los recursos fueron un 41 % del total
en 2018 y un 37 % en 2019. Las desestimatorias oscilaron entre un 42 % y un 43 %. Las
26 Tribunal de Cuentas
resoluciones de los demás recursos recogen diversas situaciones en las que el acto impugnado
no fue alterado.
2.62. El importe de las liquidaciones impugnadas fue de 109.754.974 euros en 2018 y
104.650.517 en 2019. Los recursos interpuestos contra decisiones relacionadas con liquidaciones
encomendadas en ejecución de una sentencia por delito fueron proporcionalmente muy inferiores
a los interpuestos contra el resto de las liquidaciones remitidas por administraciones y entes
públicos, pero el importe de las liquidaciones recurridas fue superior. El estado de la deuda
recurrida a la fecha del análisis, 21 de diciembre de 2020, se resume en el Cuadro 12, en el que
se aprecia que los saldos pendientes de cobro a dicha fecha representan entre el 33 % y el 34 %
del importe de las liquidaciones recurridas.
Cuadro 12: Estado de la deuda recurrida a 21 de diciembre de 2020
(Importes en euros)
Deuda recurrida en 2018
Deuda recurrida en 2019
Importe total a ingresar
109.754.974
100%
104.650.517
100%
Importe ingresado
28.792.941
26%
30.692.603
29%
Importe datado
43.727.856
40%
38.861.398
37%
Importe deuda anulada
300.854
0%
981.880
1%
Importe pendiente
36.933.323
34%
34.114.636
33%
Fuente: Zújar deudas
II.3.3.3. FINALIZACIÓN DE LA GESTIÓN
II.3.3.3.a) CANCELACIÓN POR INGRESO
2.63. Según lo establecido en las Resoluciones conjuntas de la IGAE y la AEAT y en los
convenios a los que se ha hecho referencia en el subapartado II.1 de este Informe, el cobro de las
deudas puede realizarse por los medios y procedimientos establecidos para la recaudación
ejecutiva a través de las entidades colaboradoras o de las entidades que presten el servicio de
caja en las Delegaciones de Hacienda y Administraciones de la AEAT. Los ingresos en voluntaria
de derechos incluidos en la relación de la IGAE y los posteriores al cargo en el ente
encomendante han de ser comunicados a la AEAT. Se trata de ingresos de los que tienen noticia
los entes después del envío de la deuda a la AEAT y deben ser comunicados a esta para evitar la
gestión recaudatoria de importes ya abonados. La gestión por parte de la AEAT continúa por el
importe pendiente, si lo hubiese.
2.64. El Cuadro 13 desglosa los importes de los ingresos señalados en el anterior Cuadro 8 según
la forma en que se producen, en lo que se refiere a la deuda distinta de la encomendada en
ejecución de sentencia por delito. El Cuadro 14, por su parte, muestra la misma información para
la deuda encomendada en ejecución de sentencia por delito.
2.65. Como se observa en el Cuadro 13, tomando por tanto solo los datos de la deuda distinta de
la encomendada por ejecución de sentencia por delito, y por lo que se refiere al ejercicio 2018, el
39 % del importe cobrado correspondía a deuda en apremio y el 61 % restante a deuda en
embargo
11
. La gestión de la deuda cobrada en embargo requiere una tramitación más larga y el
posible uso de medios más coercitivos por parte de la AEAT. La proporción fue similar en 2019 (el
36 % del importe cobrado correspondía a deuda en apremio y el 64 % a deuda en embargo). La
gestión de estos recursos da lugar a rectificaciones y reclasificaciones de ingresos por motivos
11
La deuda en a premio es aquella cuyo plazo de pago en periodo voluntario ha finalizado, se haya dictado o no la
providencia de apremio. La deuda en embargo es aquella cuyo plazo para el pago de la providencia de apremio ha
finalizado, se haya dictado o no la diligencia de embargo.
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 27
diversos.
2.66. El Cuadro 14, como se ha indicado, clasifica los importes de los ingresos señalados en el
Cuadro 9, correspondientes por tanto a la deuda encomendada en ejecución de sentencia por
delito, según las circunstancias en que se producen. Si se comparan los datos de cobro con los de
las liquidaciones de este tipo de deuda gestionadas en cada uno de los ejercicios (que se han
expuesto en el Cuadro 3), los ingresos representaron el 8 % del total de deuda gestionada en
2018 y el 4 % de la gestionada en 2019. El Cuadro 14 pone de manifiesto que, en este tipo de
deuda, todos los ingresos se producen o bien dentro de plazo o bien por embargo, excepto un
pequeño importe ingresado por compensación. Las rectificaciones que figuran en el Cuadro tienen
su origen principalmente en pagos efectuados antes de que la sentencia adquiera firmeza. Otras
causas de las rectificaciones de ingresos son los errores, las anulaciones por litigios planteados
ante el Juez de ejecución o los ingresos duplicados o excesivos.
Cuadro 13: Cancelaciones por ingreso de la deuda en 2018 y 2019 (excluida la encomienda
por ejecución de sentencia)
(Importes en euros)
2018
2019
Clasificación de los ingresos según
su situación
Importe en
apremio
Importe en
embargo
Importe en
apremio
Importe en
embargo
Ingresos dentro de plazo
147.754.371
0
138.658.762
0
Ingresos fuera de plazo
21.218.172
0
17.847.436
0
Ingresos en aplazamiento y
fraccionamiento
38.751.482
0
30.309.971
0
Ingresos por compensación
32.839.377
35.865.394
22.696.071
39.586.986
Ingresos por embargo
0
331.588.944
0
330.190.903
Rectificación de ingresos
-13.069.140
-11.287.404
-5.821.780
-13.847.606
TOTAL
227.494.262
356.166.934
203.690.460
355.930.283
Fuente: Elaboración propia a partir del Zújar Gestión Recaudatoria oficinas externas
Cuadro 14: Cancelaciones por ingreso de la deuda encomendada en ejecución de sentencia
por delito en 2018 y 2019
(Importes en euros)
2018
2019
Clasificación de los ingresos según
su situación
Importe en
apremio
Importe en
embargo
Importe en
apremio
Importe en
embargo
Ingresos dentro de plazo
127.338.738
0
115.726.985
0
Ingresos en aplazamiento y
fraccionamiento dentro de plazo
500
0
Ingresos por compensación
0
37.303
Ingresos por embargo
0
163.807.898
0
81.557.000
Rectificación de ingresos
-47.411.260
-25.404.869
-49.555.447
-11.439.259
TOTAL
79.927.478
138.403.029
66.172.038
70.155.044
Fuente: Elaboración propia a partir del Zújar Gestión Recaudatoria oficinas externas
2.67. Este Tribunal ha clasificado las deudas canceladas por ingreso (excluida la deuda
encomendada por ejecución de sentencia por delito) según el tiempo transcurrido entre la emisión
de la diligencia de embargo y la cancelación por ingreso. Así, se observa en el Cuadro 15 que, del
importe total cancelado por ingreso en 2018, el 40 % correspondía a providencias de embargo
emitidas en el propio ejercicio 2018 y el 37 % a providencias de embargo emitidas entre 2016 y
2017. Los datos del ejercicio 2019 muestran unos porcentajes similares. En definitiva, el importe
de la deuda cancelada por ingreso en embargo era inversamente proporcional a la antigüedad de
las diligencias de embargo.
28 Tribunal de Cuentas
Cuadro 15: Tramos de tiempo entre la emisión de la diligencia de embargo y el ingreso
(Importes en euros)
2018
2019
Fecha de providencia de embargo
Importe
% sobre
TOTAL
Importe
% sobre
TOTAL
Emitida en el ejercicio de cobro (ejercicio n)
141.851.694
40%
146.285.590
41%
Emitida en el periodo desde enero de n-2 a
enero de n
131.845.228
37%
138.575.626
39%
Emitida en el periodo desde enero de n-4 a
enero de n-2
49.168.418
14%
39.156.081
11%
Emitida en el periodo desde enero de n-6 a
enero de n-4
19.854.845
6%
17.509.869
5%
Emitida en el periodo desde enero de n-8 a
enero de n-6
9.219.912
2%
8.532.792
2%
Emisión anterior a n-8
4.226.838
1%
5.870.325
2%
TOTAL
356.166.934
100%
355.930.283
100%
Fuente: Zújar Gestión Recaudatoria Histórica, Zújar Deudas (situación a 31 -12-2018) y Zújar Deudas (situación a 31-12-
2019)
2.68. Se ha analizado la eficacia recaudatoria de los embargos automáticos de pagos
presupuestarios de las deudas con diligencias de embargo emitidas en los ejercicios 2018 y 2019,
excluidas las deudas cuya encomienda deriva de la ejecución de una sentencia por delito. Los
resultados de este análisis figuran en el Cuadro 16, en el que se observa que, a la fecha de toma
de los datos (4 de diciembre de 2020), el importe ingresado derivado de los embargos
automáticos de pagos presupuestarios de estas deudas ascendía al 15 % de la deuda pendiente
incluida en las diligencias de embargo emitidas en 2018. A la misma fecha se había ingresado, por
el procedimiento señalado, el 23 % el importe de las diligencias de embargo emitidas en 2019.
Estos porcentajes de cobro sobre importes pendientes son superiores a los señalados al inicio de
este epígrafe en el punto 2.47, donde se señalaba que solo el 12 % de la deuda de cuya gestión
estaba encargada la AEAT en 2018 fue objeto de cobro, porcentaje que se redujo aún más en
2019 hasta el 8 %.
Cuadro 16: Recaudación obtenida por embargos automáticos de pagos presupuestarios,
emitidos en 2018 y 2019
(Importes en euros)
Año de
emisión de
la diligencia
Nº
Liquidaciones
de deudas en
ejecutiva de
otros entes
afectadas
(A)
Importe
pendiente
inicial incluido
en la diligencia
(B)
Liquidaciones
canceladas
totalmente por
ingreso
a 04-12-2020
Liquidaciones
canceladas
parcialmente por
ingreso
a 04-12-2020
Importe cancelación
por ingreso
a 04-12-2020
Nº liq.
%
SOBRE
(A)
Nº liq.
%
SOBRE
(A)
IMPORTE
%
SOBRE
(B)
2018
169
729.091
55
33 %
24
14 %
107.626
15 %
2019
533
1.876.819
183
34 %
56
11 %
439.713
23 %
Fuente: relación de embargos automáticos de pagos presupuestarios realizados por AEAT
II.3.3.3.b) CANCELACIONES SIN INGRESO
2.69. Entre las causas de cancelaciones de las deudas, algunas son comunes a otras deudas
gestionadas por la AEAT, como las cancelaciones por anulación de liquidaciones, por insolvencias
y por prescripción. La concesión de aplazamientos no es causa de cancelación de estas deudas.
Este criterio difiere del comúnmente aceptado en contabilidad pública, tal y como ya se ha
expuesto anteriormente. Hay otras causas que son específicas y derivan de los propios convenios
de encomienda. A estos efectos, el Cuadro 17 clasifica las cancelaciones sin ingreso. Algunas de
estas cancelaciones requieren la comunicación de la baja por el ente encomendante a la AEAT,
como es el caso de las anulaciones y de algunas bajas específicas en las que los entes
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 29
comunican la suspensión de la gestión a la AEAT. En la Cuenta de tributos estatales, las
rehabilitaciones y las reactivaciones son tratadas como minoración de cancelaciones, ya que no
encajan en las categorías de deuda pendiente ni de cargo del ejercicio y porque rectifican las
cancelaciones por insolvencias previas de deudas.
Cuadro 17: Cancelaciones sin ingreso en la AEAT
(Importes en euros)
PROCESO DE GESTIÓN
2018
2019
Nº liquidaciones
Importe
Nº liquidaciones
Importe
Anulación de la liquidación
16.050
179.605.094,00
15.918
144.503.485,14
Insolvencia
1.049.256
864.652.160,59
1.157.679
1.226.781.007,94
Rehabilitaciones
-213.315
-219.123.369,14
-318.233
-293.997.301,71
Prescripción
69.227
41.367.093,35
64.903
40.990.210,16
Cancelado por otras causas
17.296
18.530.268,69
6.978
8.496.976,50
Cancelado por otras causas sin
coste
573
27.172.611,48
3.075
8.758.642,15
Ingresos en el ente
10.537
27.662.748,43
13.064
38.700.568,09
58.110
4.225.265,67
76.201
4.025.386,74
Reactivaciones
-821
-17.757.584,92
-671
-14.395.311,31
TOTAL
1.006.913
926.334.288,15
1.018.914
1.163.863.663,70
Fuente: elaboración propia a partir del Zújar OEL
1) CANCELACIÓN POR ANULACIÓN
2.70. Las anulaciones de las liquidaciones de recursos de otras administraciones y otros entes
pueden producirse por motivos de forma o por el contenido de la liquidación. El Cuadro 18
clasifica las cancelaciones por anulación de la liquidación según la administración de origen de la
deuda. Se observa que las deudas anuladas remitidas por la AGE y por las CCAA representan
más del 86 % del importe total anulado en cada uno de los dos ejercicios (y más del 53 % en
número de liquidaciones).
2.71. La notificación de la providencia de apremio es el primer trámite en la gestión recaudatoria
en ejecutiva, de forma que su inexistencia es motivo de oposición, por parte del deudor, a la
gestión recaudatoria de la AEAT. Pese a ello, se han identificado 2.177 liquidaciones en 2018 y
2.552 en 2019 para las que no consta esta notificación de la providencia de apremio. Estas
liquidaciones representan el 14 % de las liquidaciones anuladas en 2018 y el 16 % de las
anuladas en 2019. Los importes de las anulaciones sin notificación de apremio fueron 12.313.704
euros en 2018 (casi el 7 % del total anulado) y 40.755.309 euros en 2019 (más del 28 % del total).
La clasificación por entes encomendantes de estas liquidaciones anuladas sin notificación de la
providencia de apremio figura en el Cuadro 19.
12
En el m omento de remitir la deuda a la AEAT para su gestión, las CCAA y las EELL liquidan un recargo ordinario de
apremio del 20 %. Sin embargo, el recargo efectivamente aplicable de acuerdo con el artículo 28 de la LGT puede ser
inferior cuando el ingreso de la deuda y el recargo se produce en los plazos señalados en la notificación de la
providencia, en cuyo caso se produce una cancelación por la diferencia.
30 Tribunal de Cuentas
Cuadro 18: Cancelaciones por anulación de la liquidación
(Importes en euros)
Importe
Nº de liquidaciones
Ente encomendante
2018
2019
Variación
2018
2019
Variación
AGE
91.969.898
57.953.130
-36,99%
2.091
1.928
-7,80%
OOAA – Liq. presupuestarias
1.130.932
891.408
-21,18%
2.156
1.707
-20,83%
OOAA – Liq. no
presupuestarias
18.768.424
14.796.873
-21,16%
4.366
3.673
-15,87%
OTROS ENTES AGE
1.477.435
1.296.832
-12,22%
316
358
13,29%
CCAA
63.446.223
68.295.761
7,64%
6.371
7.449
16,92%
EELL
2.812.182
1.269.481
-54,86%
750
803
7,07%
Total
179.605.094
144.503.485
-19,54%
16.050
15.918
-0,82%
Fuente: consulta realizada por la AEAT en Zújar OEL
Cuadro 19: Liquidaciones anuladas sin notificación de la providencia de apremio según la
categoría del ente que encomendó la gestión
(importes en euros)
2018
2019
Ente encomendante
Nº liquidaciones
Importe
Nº liquidaciones
Importe
AGE y OOAA estatales
1.457
9.723.028
1.894
27.704.915
Comunidades Autónomas
629
1.748.397
597
12.843.674
Entes Públicos estatales
78
807.080
48
169.489
Entes Locales
13
35.199
13
37.231
2.177
12.313.704
2.552
40.755.309
Fuente: elaboración propia a partir de la consulta realizada por la AEAT en Zújar OEL
2.72. Esta situación afectó especialmente a los recursos de la AGE y de los organismos
autónomos estatales, con un total de 3.351 liquidaciones en conjunto en los dos años y por un
importe total de 37.427.943 euros. También se detectaron liquidaciones cuya titularidad
correspondía a la AGE y a organismos autónomos dadas de baja por insolvencia o por
prescripción sin haber sido notificadas previamente. La AEAT tiene competencia exclusiva para
llevar a cabo la gestión recaudatoria en periodo ejecutivo de los departamentos ministeriales y sus
organismos autónomos y, por tanto, para la elaboración de la providencia y su notificación. Pero
no está regulado formalmente el procedimiento de notificación de la providencia de estas deudas
ni, en concreto, en qué condiciones se puede exceptuar su gestión, quedando a la apreciación de
las Dependencias de la AEAT determinar si se produce una situación de solvencia o no y, por
tanto, si debe procederse o no al envío de la notificación. En las bases de datos de la AEAT hay
un indicador que informa del proceso concursal del deudor. No obstante, este indicador no es
automático y no ha sido posible establecer que todas estas deudas estén incursas en procesos
concursales. Se considera conveniente, a estos efectos, que la AEAT establezca un
procedimiento de control que permita asegurar la notificación de las providencias de apremio en
todos los casos
13
.
13
Es cierto, como se señala en las alegaciones, que la AEAT no tiene competencias para anular las liquidaciones. Y
también es cierto, y así s e señala en este Informe, que la notificación de la providencia de apremio no es potestativa,
sino impuesta por la LGT, que especifica a su vez que el régimen de notificaciones será el previsto en las normas
administrativas generales con las especialidades establecidas en la propia LGT. Pero ello no obsta, pese a lo que
señalan las alegaciones, a que s e considere necesario que la AEAT dicte instrucciones que regulen los detalles del
procedimiento de notificación de las providencias de apremio, a la vista de los datos, expuestos en este Informe, que
muestran un volumen muy elevado de liquidaciones para las que no consta la notificación de dicha providencia.
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 31
2.73. Las liquidaciones canceladas pueden ser objeto posteriormente de correcciones por la
AEAT. En concreto, se han identificado liquidaciones declaradas incobrables que posteriormente
fueron rehabilitadas sin cobro que justifique tal operación, y que finalmente fueron anuladas en un
plazo inferior a un mes desde la rehabilitación
14
. Estas correcciones afectaron a un importe total
de 1.064.369 euros en el conjunto de los dos años (538.818 en 2018 y 525.551 en 2019). En otras
ocasiones, tras ser anuladas, las liquidaciones fueron reactivadas y se continuó con su gestión
(así ocurrió con liquidaciones por importe de 1.895.450 euros en el conjunto de los dos años).
Analizada una muestra de las mismas, se ha comprobado que, tras desarrollarse la gestión de la
deuda durante cierto tiempo, las liquidaciones fueron anuladas o declaradas prescritas. Este
resultado lleva a la conclusión de que la reactivación es una medida poco eficaz.
2.74. En los dos años se ha identificado un pequeño número de liquidaciones anuladas, por un
importe total de 2.204.286 euros, cuyo último acto interruptivo de la prescripción había tenido lugar
hacía más de cinco años (es decir, transcurridos el plazo de prescripción y un periodo para la
depuración de la deuda prescrita). En esas condiciones, su cancelación debió estar motivada por
su prescripción, en lugar de haberse procedido a la anulación.
2) CANCELACIÓN POR INSOLVENCIA
2.75. Corresponde a la AEAT la declaración de fallido al pago en el caso de deudores de créditos
de la AGE y organismos autónomos y proponer la declaración de créditos incobrables para todos
los encomendantes, con o sin convenio. La propuesta de la AEAT se efectúa a través del informe
en el que se realiza la justificación mensual de la gestión de la AEAT, que será analizado en
detalle en el próximo epígrafe II.3.4.
2.76. El anterior Cuadro 17 mostraba cómo las insolvencias son la primera causa de
cancelaciones de deuda sin ingreso. El siguiente Cuadro 20, por su parte, desglosa las
cancelaciones por insolvencia en función del ente titular de las deudas
15
. Como se observa en el
Cuadro, el mayor importe de las cancelaciones correspondió a deudas de la AGE.
Cuadro 20: Cancelaciones por insolvencias
(Importes en euros)
Importe
Nº de liquidaciones
Ente encomendante
2018
2019
2018
2019
AGE
349.297.456
726.649.933
223.694
285.856
OOAA – Liq. presupuestarias
2.924.138
1.847.540
33.999
17.652
OOAA – Liq. no presupuestarias
221.707.981
258.008.381
606.383
655.048
Otros entes AGE
11.582.260
13.630.420
10.974
8.212
Comunidades Autónomas
267.262.385
209.637.768
150.335
155.555
Entidades Locales
11.877.940
16.998.112
23.871
35.352
Total
864.652.160
1.226.772.154
1.049.256
1.157.675
Fuente: consulta realizada por la AEAT en Zújar OEL
2.77. El Tribunal ha analizado estas cancelaciones de deuda a partir del análisis de una muestra
de las mismas, formada por el 11 % de las liquidaciones declaradas incobrables en 2018, que en
términos de importe representan el 68 %, y por el 12 % de las declaradas incobrables en 2019,
que representan el 74 % del importe.
2.78. Se ha observado que solo el 9 % de las liquidaciones de la muestra de 2018 son deudas de
deudores declarados fallidos en la Delegación que gestiona la deuda. Clasificadas por ente
14
En relación con las alegaciones de la AEAT a este punto debe destacarse que se trata de liquidaciones dadas de baja
por insolvencia que, tras s u rehabilitación, fueron dadas de baja por anulación y en un plazo de un mes. La causa de la
segunda baja no fue la insolvencia nuevamente constatada.
15
Existe una pequeña diferencia en los datos del ejercicio 2019 con los expuestos en el Cuadro 17, debido a que en el
Cuadro 20 se ha eliminado a un ente que no carga nuevas deudas desde hace varios ejercicios, motivo por el que no ha
sido tenido en cuenta en el análisis de las cancelaciones que se presentará en los siguientes puntos de este Informe.
32 Tribunal de Cuentas
encomendante, el 7 % de las liquidaciones remitidas por las CCAA y el 14 % de las remitidas por
las EELL eran deudas cuyo titular era fallido en la Delegación gestora. Estos porcentajes en 2019
son similares o ligeramente superiores. Estos datos muestran que los entes, cuando envían la
deuda a la AEAT, carecen de información que les permita conocer la solvencia del deudor.
2.79. Un 56 % de las liquidaciones de 2018 incluidas en la muestra, y la mitad de las de 2019,
tuvieron una última actuación interruptiva de la prescripción en los dos años anteriores a la baja
por insolvencia. Y en algo más del 1 % de las liquidaciones de 2019 incluidas en la muestra, la
última actuación se realizó con un plazo superior a los cinco años. Por esta razón, se debería
haber declarado la prescripción de tales liquidaciones, en lugar de la insolvencia. Esta situación
afectó principalmente a liquidaciones remitidas por entes públicos estatales
16
.
2.80. Por otra parte, se ha observado que el 13 % de una muestra de liquidaciones de
departamentos ministeriales declaradas incobrables en el conjunto de los dos años fueron
posteriormente rehabilitadas, y que a fin de ejercicio continuaba su gestión.
2.81. También se ha identificado una muestra de 3.406 liquidaciones declaradas incobrables en
2018, y 5.021 de 2019, en las que la última actuación interruptiva de la prescripción fue posterior a
la fecha de baja que consta en las bases de datos de la AEAT. Algunas de estas actuaciones
interruptivas quedan fuera del control de la AEAT, por tratarse de actuaciones realizadas por el
deudor, como pueden ser ingresos o presentaciones de solicitudes de aplazamiento o
compensación. Pero, en otras ocasiones, las últimas actuaciones recaudatorias son realizadas por
la AEAT. Se ha comprobado que, dada la diferencia de días entre la baja y la última actuación, la
propuesta de declaración se está produciendo con independencia de que existan actuaciones en
curso. Esta situación podría evitarse si la información sobre las últimas actuaciones fuese
incorporada automáticamente a las aplicaciones.
3) REHABILITACIÓN Y REACTIVACIÓN
2.82. Como se ha expuesto en el punto 2.14 de este Informe, la rehabilitación de créditos permite
la continuación de la gestión de deudas remitidas a la AEAT, previamente dadas de baja a
propuesta de la propia AEAT por incobrables, al tenerse conocimiento sobrevenido de la solvencia
del deudor. Como se indicaba en aquel punto, resulta aconsejable que la figura de la rehabilitación
se extienda a todos los convenios. Las rehabilitaciones son consideradas en la Cuenta de tributos
como minoraciones de las cancelaciones.
2.83. Las rehabilitaciones producidas en 2018 y 2019, por 219.123.369 euros y 293.997.302
euros respectivamente, representan el 25 % y el 24 % de los créditos dados de baja por
insolvencia. El Cuadro 21 clasifica estas rehabilitaciones producidas en 2018 y 2019 en función
del tipo de ente titular de la deuda, observándose que el mayor importe de rehabilitaciones
corresponde a deudas de la AGE.
16
Pese a que en las alegaciones de la AEAT se formulan unas posibles explicaciones sobre la situación de estas
deudas, debe insistirse en que de los datos de las aplicaciones de la AEAT se deduce que los plazos de prescripción
habían expirado y las deudas fueron dadas de baja por insolvencia.
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 33
Cuadro 21: Rehabilitaciones
(Importes en euros)
Ente encomendante
Importe
2018
2019
AGE
121.573.602
191.969.350
OOAA – Liq. presupuestarias
507.395
870.788
OOAA – Liq. no presupuestarias
25.127.955
26.832.304
Otros entes AGE
1.088.973
1.962.391
Comunidades Autónomas
68.546.023
70.961.601
Entidades Locales
2.279.421
1.400.868
Total
219.123.369
293.997.302
Fuente: consulta realizada por la AEAT en Zújar OEL
2.84. Los resultados de la gestión de las deudas rehabilitadas se resumen en el Cuadro 22. En él
se observa que el 25 % del importe de las deudas rehabilitadas en 2018 fue dado de baja en el
mismo ejercicio por insolvencia, porcentaje que se situó en el 19 % en 2019. Por otra parte, el 4 %
del importe de las deudas rehabilitadas en 2018, y el 5 % en 2019, fue anulado en el mismo
ejercicio de rehabilitación.
Cuadro 22: Resultado de la gestión de las liquidaciones rehabilitadas
(Importes en euros)
2018
2019
Importe
Nº liquidaciones
Importe
Nº liquidaciones
Rehabilitación
243.038.140
213.305
293.997.302
318.233
Total
81.098.395
56.914
80.036.327
90.582
Anulaciones
9.689.127
868
14.016.644
917
Insolvencias
61.667.458
14.960
52.917.636
35.220
Otras causas
458.570
146
246.257
259
Prescripción
287.007
441
446.140
855
Fuente: elaboración propia a partir de Zújar de deudas
2.85. La rehabilitación de los créditos puede producirse varias veces en el mismo ejercicio, según
las circunstancias del deudor. Así, se han detectado liquidaciones cuya rehabilitación se produjo
hasta en seis ocasiones en un año. En una muestra de 40.180 liquidaciones rehabilitadas y
declaradas insolventes de nuevo en el mismo ejercicio, se comprobó que la declaración de
insolvencia había tenido lugar en todas ellas en un plazo inferior a un mes desde la rehabilitación.
2.86. La reactivación de deudas se produce en aquellos casos en los que los entes
encomendantes recuperaron su gestión pero posteriormente vuelven a cederla a la AEAT. En los
estados de la Cuenta de tributos estatales las reactivaciones aparecen, al igual que las
rehabilitaciones, minorando las cancelaciones. En 2018 se reactivaron 821 liquidaciones, por un
importe de 17.757.585 euros, y en 2019 fueron 687 por un importe de 16.395.419 euros.
2.87. El 19 % de las liquidaciones reactivadas en el conjunto de los dos ejercicios fueron anuladas
en el mismo ejercicio de su reactivación (el 43 % en términos de importe). Del total de las deudas
reactivadas, el 25 % seguía en gestión de cobro al cierre del ejercicio en que se produjo la
reactivación, lo que pone de manifiesto la poca eficacia de las reactivaciones.
4) PRESCRIPCIÓN
2.88. Según consta en el anterior Cuadro 17, las liquidaciones canceladas por prescripción en
2018 y 2019 ascendieron a 41.367.093 euros y 40.990.210 euros, respectivamente. En el caso de
la deuda de los departamentos ministeriales, la reiteradamente citada Resolución conjunta de la
AEAT y la IGAE de 2011 atribuye a la AEAT la competencia para dictar la declaración de
prescripción y dispone que, una vez declarada, informará de ello a la IGAE por medio de un
34 Tribunal de Cuentas
fichero regulado en un anexo de la misma Resolución. Por lo que se refiere a la deuda cuya
gestión está encomendada por convenios, en estos se señala que corresponde a la AEAT
formular la propuesta a los entes de declaración de prescripción.
2.89. De acuerdo tanto con la citada Resolución como con los convenios, la AEAT recibe, junto
con los datos de las deudas que pasa a gestionar, información relativa a la fecha de prescripción y
a la de la última actuación interruptiva efectuada. Esta información puede ser actualizada después
del cargo. A estos efectos, la AEAT ha definido una serie de reglas lógicas que evitan la carga de
las deudas dependiendo de la fecha de la última actuación interruptiva, con objeto de evitar
precisamente la carga de liquidaciones prescritas. Por su parte, las adendas a los convenios con
las CCAA y el convenio firmado en 2019 con la FEMP establecieron como causa de no admisión
de la deuda el que la prescripción fuera a tener lugar en los tres meses posteriores a su cargo,
dadas las dificultades que tiene para la AEAT gestionar deudas con un plazo de prescripción tan
cercano. Resultaría conveniente que este criterio se extendiera a todos los convenios, así como a
las normas que regulan la relación de la AEAT con otras administraciones y entes
17
.
2.90. En cualquier caso, se ha comprobado que el citado criterio de no admitir deuda cuya
prescripción vaya a producirse en tres meses no se ha aplicado en todos los casos pertinentes. En
efecto, se ha identificado un pequeño número de liquidaciones enviadas por las CCAA cuya fecha
de prescripción se produjo dentro de los tres meses siguientes a la contracción en cuentas de la
deuda por la AEAT. En consecuencia, debería reforzarse el control del cumplimiento de este
criterio.
2.91. Las liquidaciones próximas a prescribir son identificadas mediante depuraciones similares a
las efectuadas con la deuda tributaria. Determinadas gestiones con efecto interruptivo no son
grabadas de forma automática, sino manual, por el actuario, lo que dificulta la tarea de depuración
si la base de datos no está correctamente actualizada.
2.92. Como se ha señalado, el procedimiento de recaudación en ejecutiva se inicia con la
notificación de la providencia de apremio. Sin embargo, esta notificación no se había producido en
casi un 1 % de las liquidaciones prescritas en 2018 procedentes de departamentos ministeriales,
cuyo importe ascendía a 2.492.548 euros. En las EELL, en cambio, esta incidencia solo afectó a
28 liquidaciones. Aunque se aprecia un descenso en 2019, para todo tipo de entes, en el número
de liquidaciones prescritas que no habían sido notificadas, sería conveniente que se estableciera
un sistema de avisos automáticos que informe de la falta de notificación transcurrido un plazo
prudencial, con objeto de asegurar la notificación de la providencia en todos los casos
18
.
2.93. Para las deudas remitidas por organismos autónomos y entes públicos estatales se ha
observado que ha transcurrido un plazo medio de siete años desde la última actuación interruptiva
hasta la baja de la liquidación, lo que sugiere que debería reforzarse la depuración de la
prescripción de deudas.
5) OTRAS CAUSAS
2.94. Bajo el epígrafe "Otras causas" se agrupan las cancelaciones de deuda motivadas por
causas distintas de las ya analizadas en este Informe (anulación, insolvencia y prescripción).
Algunas son comunes a las deudas encomendadas y a las deudas del sistema tributario, pero
otras derivan de determinados convenios y representan supuestos en los que la gestión se
17
Las alegaciones de la AEAT manifiestan que no puede rechazar la deuda de departamentos ministeriales o de
organismos autónomos aunque esté a punto de prescribir, porque corresponde a la propia Agencia declarar en su caso
la prescripción de la misma. Aun admitiendo este argumento, la recomendación es aplicable al resto de casos. Y debe
tenerse en cuenta, a estos efectos, que la nueva resolución dictada en 2021 en relación con la deuda de organismos
autónomos señala la presc ripción de la deuda como causa de rechazo de la mi sma. En cualquier caso, lo que sería de
utilidad es que la AEAT advirtiera a los ti tulares de la deuda de las dificultades de gestión de la misma cuando la
prescripción esté cercana.
18
Véase, a este respecto, el comentario a las alegaciones de la AEAT contenido en una nota a pie de página en el
punto 2.72 de este Informe.
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 35
interrumpe. Estas cancelaciones pueden tener o no coste para el titular de la deuda, según el
motivo de las mismas.
2.95. Entre los motivos de cancelaciones sin coste están los aplazamientos y las suspensiones
acordados por el ente y las interrupciones acordadas en virtud del artículo 16 de la Ley General
Presupuestaria. Por otra parte, los motivos de cancelación con coste recogidos en los convenios
son la cancelación de sanciones por fallecimiento, la cancelación por remisión de deuda concursal
cuya fecha límite de ingreso en voluntaria sea posterior a la fecha de declaración del concurso y la
cancelación de deuda cuando no es posible establecer la procedencia de la notificación por falta
de información remitida por la Comunidad Autónoma. Estos últimos supuestos fueron introducidos
en las adendas de los convenios con las CCAA firmadas en 2017 y han sido incluidos en el
convenio firmado con la FEMP en 2019.
2.96. Como se explicó en el epígrafe II.3.2 de este Informe al analizar el proceso de remisión de
las deudas, los entes cuya relación con la AEAT se regula por un convenio liquidan el recargo de
apremio y envían esta liquidación a la Agencia, junto con el principal, para que se inicie la gestión
de su cobro. El artículo 28 de la LGT establece los importes y las condiciones del recargo de
apremio
19
. Cuando en la providencia de apremio se haya liquidado el recargo de apremio
ordinario, y corresponda aplicar el recargo ejecutivo o el recargo de apremio reducido, la AEAT
reducirá el recargo liquidado. Las cancelaciones que den lugar a estas reducciones no tendrán
coste de servicio.
2.97. Otros supuestos de cancelación de la deuda sin coste de servicio son la interrupción de la
gestión cuando los entes encomendantes decidan resolver por sí mismos las solicitudes de
aplazamiento y fraccionamiento, o los casos en los que acuerden la suspensión de deudas
remitidas al cobro.
6) CANCELACIÓN DE DEUDA ENCOMENDADA EN EJECUCIÓN DE SENTENCIA POR DELITO
2.98. El Cuadro 23 clasifica los motivos de cancelación de la deuda por delito. Como puede
observarse, el principal motivo de cancelación en este tipo de deudas es la insolvencia. Siguiendo
el criterio aplicado en la Cuenta de tributos, la rehabilitación es una minoración de las
cancelaciones.
Cuadro 23: Causas de cancelación de la deuda por delito
(Importes en euros)
PROCESO DE GESTIÓN
2018
2019
Nº liquidaciones
Importe
Nº liquidaciones
Importe
Anulación de la liquidación
11
3.662.145
9
13.494.206
Insolvencia
435
679.365.328
543
696.147.033
Rehabilitaciones
145
481.174.653
174
250.682.058
Prescripción
0
0
6
671.114
Cancelado por otras causas
241
114.190.179
314
196.959.816
Reactivaciones
4
100.001
13
20.878.761
Fuente: Zújar OEL de la AEAT
II.3.3.4. EVALUACIÓN POR LA AEAT DE LA GESTIÓN DE DEUDA DE OTROS ENTES
2.99. El 28 de enero de 2020 la AEAT aprobó un Plan Estratégico para el periodo 2020-2023. Lo
más relevante de este Plan en relación con la materia analizada en este Informe es la introducción
de un indicador con el que la propia AEAT valora, mediante un índice, su gestión de la
19
El artículo 28 de la LGT fija tres tipos de recargos: el recargo ejecutivo del 5 % sobre el total d e la deuda pendiente de
ingreso, que se aplica si el ingreso se produce antes de la notificación de l a providencia de apremio; el recargo de
apremio reducido del 10 %, que se aplica cuando se ingresen la totalidad de la deuda no ingresada en periodo
voluntario y el propio recargo antes de la finalización del plazo previsto en el artículo 62.5 de la LGT (plazo de pago
establecido en función de las fechas de notificación de las providencias de apremio); y el recargo de apremio ordinario
del 20 %, que es aplicable cuando no concurren las circunstancias anteriores.
36 Tribunal de Cuentas
recaudación de este tipo de deudas de otros entes. Debe destacarse, no obstante, que este índice
no es específico de esta deuda encomendada, pese a las peculiaridades que presenta respecto a
otras deudas (por ejemplo, en el tratamiento de los aplazamientos, como se ha señalado
repetidamente en este Informe).
2.100. El índice relaciona la deuda gestionada y la deuda gestionable en un periodo, de acuerdo
con la fórmula descrita en el Plan Estratégico. La deuda gestionable a principio de ejercicio se
obtiene a partir de la deuda existente al inicio de ese ejercicio una vez eliminada la deuda que por
su situación, o por la situación del deudor, no es susceptible de gestión (esto es, la deuda
aplazada o fraccionada, suspendida, o en compensación). A su vez, las anulaciones de deuda
disminuyen la deuda gestionable y las rehabilitaciones del ejercicio la incrementan. Tras estas
operaciones se obtiene una deuda gestionable neta en ejecutiva. Para determinar la deuda
gestionada se considera la deuda cancelada por ingreso y por otras causas, así como la deuda
gestionable no finalizada. La deuda no finalizada es un concepto formado por la deuda notificada
en ejecutiva pendiente de ingreso, la deuda en embargo con diligencia emitida y la deuda
derivada
20
durante el año.
2.101. La deuda aplazada a inicio de ejercicio está incluida en el importe pendiente porque, a
diferencia de la deuda tributaria, los aplazamientos no son considerados como causa de
anulación. Por su parte, la deuda aplazada durante el ejercicio no está incluida dentro de las
cancelaciones, ya que el aplazamiento no recibe el mismo tratamiento. Los ingresos de esas
deudas forman parte de la deuda gestionable finalizada.
2.102. Cualquier cancelación tiene el mismo valor que los ingresos. Respecto a la deuda
gestionada finalizada por cancelación, las cancelaciones por otras causas incluyen conceptos que
no están directamente relacionados con la gestión de la AEAT, sino que representan supuestos en
los que el ente encomendante recupera la gestión, como son los aplazamientos y suspensiones
de deudas acordados o reconocidos por el ente encomendante o aquellos en los que la
cancelación de deudas está motivada por cláusulas de exclusión de la gestión en el convenio.
2.103. El Tribunal ha calculado los valores que habría obtenido este índice en 2018 y 2019
aplicando los criterios definidos en el Plan Estratégico con algunas pequeñas adaptaciones. Así,
se han eliminado de la deuda gestionable las deudas incursas en proceso concursal y en la deuda
cancelada se han incluido todas las cancelaciones. El criterio de cálculo realizado por el Tribunal y
los resultados obtenidos por el índice se reflejan en el Cuadro 24
21
.
2.104. Como se observa en el Cuadro, según los cálculos del Tribunal la relación entre la deuda
gestionada en ejecutiva y la deuda gestionable neta se situó en unos índices de 0,91 en 2018 y de
0,85 en 2019. El objetivo propuesto en el Plan 2020-2023 era alcanzar un 0,90.
20
En el punto 2.14 de este Informe se ha analizado el concepto de derivación de responsabilidad.
21
Los datos reflejados en el Cuadro son el resultado de aceptar algunos de los argumentos expuestos por la AEAT en
sus alegaciones, en las que manifestaba su desacuerdo con ciertas adaptaciones que había realizado el Tribunal de
Cuentas.
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 37
Cuadro 24: Indicador de deuda gestionada
(Importes en euros)
2018
2019
DEUDA PENDIENTE EN EJECUTIVA A 1 DE ENERO
4.253.520.160
4.706.048.266
Aplazadas/Fraccionadas
73.138.537
55.369.470
Suspendidas
169.154.692
136.372.238
En compensación
4.466.974
4.013.089
En proceso concursal
359.268.510
370.968.141
Paralizadas
194.719.419
177.007.461
DEUDA PENDIENTE A 1 DE ENERO GESTIONABLE BRUTA EN
EJECUTIVA (1)
3.452.772.028
3.962.317.867
CARGO NUEVO EN EJECUTIVA DEL AÑO (2)
2.624.208.339
4.010.180.438
TOTAL (Deuda pendiente gestionable BRUTA en ejecutiva +
6.076.980.367
7.972.498.305
cargo nuevo en ejecutiva) (1+2)
Anulaciones de deuda
202.399.332
168.019.596
Rehabilitaciones y reactivaciones de deuda
733.273.894
592.765.307
TOTAL DEUDA GESTIONABLE NETA EN EJECUTIVA
6.607.854.929
8.397.244.016
(GESTIONABLE BRUTA - ANULACIONES + REHABILITACIONES
DEL AÑO) (3)
Deuda cancelada por ingreso y otras causas
2.702.550.001
3.109.536.388
TOTAL DEUDA GESTIONADA FINALIZADA EN EJECUTIVA (4)
2.702.550.001
3.109.536.388
En gestión de cobro pendiente notificadas
155.966.733
530.633.820
En gestión de cobro pendiente en embargo con diligencia emitida
3.115.829.537
3.530.686.052
Importe derivado en el año
11.900.000
0
TOTAL DEUDA GESTIONADA NO FINALIZADA EN EJECUTIVA (5)
3.283.696.270
4.061.319.872
TOTAL DEUDA GESTIONADA EN EJECUTIVA (6)=(4+5)
5.986.246.271
7.170.856.260
INDICADOR DE GESTIÓN (6/3)
0,91
0,85
Fuente: elaboración a partir de los datos del Zújar de Gestión Recaudatoria
II.3.4. Justificación de la gestión a los entes
2.105. En el caso de los departamentos ministeriales, la AEAT ingresa la recaudación de las
liquidaciones directamente en el Tesoro. En el caso de los organismos autónomos y en el de los
entes cuya relación con la AEAT se regula por convenio, esta transfiere a aquellos la recaudación
mediante un procedimiento regulado respectivamente en la Resolución aprobada para los
organismos autónomos y en los convenios para las administraciones y entes públicos
encomendantes. En el caso de los organismos autónomos, el pago ha de efectuarse en la primera
quincena del mes siguiente, mientras que en los convenios no se define un plazo. En ambos
casos se ha de practicar una liquidación de la recaudación obtenida.
2.106. Los convenios concretan los conceptos que deben ser incluidos en la liquidación. Así, a la
recaudación bruta obtenida se le descontarán las devoluciones de ingresos indebidos efectuadas
por la AEAT, el reembolso del coste de las garantías en los supuestos previstos en el convenio, el
coste del servicio a favor de la AEAT y las costas de procedimiento devengadas durante la gestión
y que no puedan ser cobradas a los deudores.
2.107. Las devoluciones de ingresos indebidos están reguladas en la citada Resolución para los
organismos autónomos y en los convenios. Corresponde a la AEAT la devolución de ingresos
indebidos efectuados ante sus órganos aun cuando el ingreso derive de un acto dictado por el
ente encomendante. Las devoluciones de ingresos indebidos reconocidas y descontadas a los
entes con convenio y a los organismos autónomos durante el periodo 2018-2019 se recogen en el
Cuadro 25. Puede apreciarse que el importe de las devoluciones reintegradas en los dos
ejercicios es muy similar, pero fueron muy diferentes los importes de las devoluciones que
estaban pendientes de reintegro al final de cada uno de los dos ejercicios. Así, en 2018 las
devoluciones reintegradas supusieron solo el 74 % del total de devoluciones procedentes,
mientras que en 2019 este porcentaje se situó en el 98 %.
38 Tribunal de Cuentas
Cuadro 25: Devoluciones de ingresos indebidos descontadas en las liquidaciones
realizadas a organismos autónomos estatales y administraciones y entes con convenio
(Importes en euros)
2018
2019
Devoluciones de ingresos pendientes a inicio de ejercicio
8.205.030
10.122.113
Devoluciones mensuales generadas en el ejercicio
31.134.057
19.923.686
Total
39.339.087
30.045.799
Devoluciones pendientes de reintegro a fin de ejercicio
10.122.113
514.672
TOTAL DEVOLUCIONES REINTEGRADAS EN EL EJERCICIO
29.216.974
29.531.127
Fuente: elaboración propia a partir de información de la AEAT
2.108. Los costes de servicio que la AEAT liquida a los entes titulares de la deuda están regulados
en los convenios, pero la Agencia no ha elaborado valoraciones que permitan concluir si estos
costes repercutidos cubren o exceden el coste real del servicio prestado. De hecho, la fórmula de
cálculo del coste no depende de las gestiones que haya realizado la AEAT. Además de una
cuantía fija para cada deuda cargada a la AEAT, los convenios establecen que el coste resultará
de aplicar unos porcentajes sobre los importes obtenidos en concepto de ingreso total o parcial o
en concepto de deuda datada, y teniendo en cuenta el plazo en el que se produce la cancelación.
También hay causas de cancelación sin coste previstas en los convenios, como los supuestos en
los que el ente recupera la gestión de la deuda al acordar su aplazamiento o la suspensión de la
ejecución. Por otra parte, dado que las deudas reactivadas y rehabilitadas son liquidaciones que
fueron previamente anuladas y canceladas por insolvencia y devengaron un coste de servicio en
el momento de la cancelación, en el momento de su reactivación o rehabilitación el coste de
servicio que fue cobrado es minorado y se produce un saldo a favor del ente.
2.109. El cálculo de coste de servicio se genera de forma automática a partir del motivo atribuido a
la cancelación de la liquidación. No se ha diseñado un control automático de la corrección del
motivo de cancelación aplicado. Las incidencias que puedan darse tras la comunicación al ente
encomendante requieren un proceso de resolución no automático, que puede necesitar de la
intervención de los Servicios Centrales de la AEAT.
2.110. Pese a lo señalado en las alegaciones de la AEAT, los porcentajes establecidos para
determinar el coste de servicio presentan algunas diferencias para entes públicos determinados,
para los que el coste de servicio es ligeramente superior. Esto significa que un mismo servicio se
cobra por importes diferentes dependiendo del ente de que se trate. Sería conveniente, a estos
efectos, que la AEAT igualara los porcentajes para todos los entes, salvo que se pueda justificar la
diferencia mediante el estudio oportuno.
2.111. En las liquidaciones, los costes de servicio pueden ser superiores a los ingresos que deben
ser transferidos, lo que da lugar a saldos a favor de la AEAT, que normalmente son compensados
en liquidaciones posteriores. A finales de 2018, 29 entes tenían saldos a favor de la AEAT por un
importe total de 174.659 euros. A finales de 2019 había también 29 entes con saldos a favor de la
AEAT, en este caso por un importe de 239.935 euros.
2.112. Los costes de servicio descontados por la AEAT en las liquidaciones practicadas a las
administraciones y entes públicos con convenio ascendieron a 20.979.853 euros en 2018 y a
18.238.651 euros en 2019. Estos costes de servicio descontados supusieron el 6,56 % del importe
neto abonado a tales administraciones y entes públicos en 2018 y el 5,90 % en 2019.
2.113. Los importes resultantes a favor de las administraciones y entes públicos fueron ingresados
en la cuenta designada al efecto. Según lo establecido en los convenios, el saldo de la liquidación
a favor de la AEAT es compensado en liquidaciones sucesivas, excepto en el mes de diciembre,
en el que la diferencia a favor de la AEAT debería ser abonada previo requerimiento por parte de
esta. No existe un procedimiento regulado para el requerimiento. Los saldos negativos tienen la
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 39
consideración de derechos de naturaleza privada de los previstos en la LGP y su recaudación no
puede dar lugar a la apertura de un procedimiento de recaudación ejecutiva.
2.114. Las Resoluciones reguladoras de la relación de la AEAT con los departamentos
ministeriales y los organismos autónomos, así como los convenios con otras administraciones y
entes, disponen que la AEAT queda obligada a remitir mensualmente a los titulares de la deuda
información de la gestión realizada. Esta información se refiere a los movimientos de cargo y
cancelación, así como, si procede, a los costes de servicio global e imputable a cada deuda y a
las costas no repercutidas. En el mismo formulario de remisión de esta información la AEAT
formula a los entes encomendantes las propuestas de declaración de insolvencia y prescripción.
El envío de la información se produce por medio de ficheros informáticos normalizados puestos a
disposición de los entes en la sede electrónica de la AEAT. Se ha comprobado que la Agencia ha
cumplido esta obligación de suministro de la información en la forma y en los plazos establecidos
en las Resoluciones y en los convenios.
2.115. Como se ha indicado en los puntos 2.28 y 2.41 de este Informe, entre la información que
según los convenios es de obligada remisión por la AEAT a los entes encomendantes no se
encuentra la que resulta precisa para que estos entes puedan calcular la dotación del deterioro de
sus créditos a fin de ejercicio. Hay otro tipo de informaciones que también afectan a la contabilidad
de los entes encomendantes y cuya remisión a estos tampoco está prevista, como el
incumplimiento de los plazos de fraccionamiento.
II.4. TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN POR ENCOMIENDA DE LOS RECURSOS
2.116. Se ha observado el cumplimiento por la AEAT de la obligación, establecida en el artículo 11
de la LRJSP, de publicar en el BOE los convenios suscritos. Sin embargo, la AEAT no ha
cumplido en su integridad lo establecido en el artículo 8.1.b de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre,
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que exige la publicación de los
convenios de encomienda de gestión suscritos dentro del conjunto de información económica,
presupuestaria y estadística que la AEAT debe hacer pública. En efecto, la Agencia solo ha dado
publicidad, de la forma prevista en la Ley de transparencia, a los convenios suscritos con las
CCAA en 2006
22
.
III. CONCLUSIONES
III.1. RELATIVAS AL MARCO JURÍDICO DE LA GESTIÓN RECAUDATORIA DE LOS
RECURSOS DE OTRAS ADMINISTRACIONES Y ENTES PÚBLICOS POR LA AEAT
3.1. La encomienda de la gestión recaudatoria en periodo ejecutivo realizada por la Agencia
Estatal de Administración Tributaria (AEAT) tiene su fundamento legal en el artículo 109 de la Ley
31/1990, por el que se creó la Agencia, en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria
(LGT), y en el Reglamento General de Recaudación (RGR), aprobado por el Real Decreto
939/2005, de 29 de julio. Además, la LGT atribuye a la AEAT la gestión de la responsabilidad civil
en los procedimientos por delito contra la Hacienda Pública y la Ley Orgánica 12/1995, de 2 de
diciembre, de Represión del Contrabando, le atribuye la ejecución de la pena de multa y de la
responsabilidad civil en los procedimientos por delito de contrabando (puntos 2.1 y 2.2).
3.2. El RGR regula las especialidades de la gestión recaudatoria en periodo ejecutivo de las
deudas a favor de organismos autónomos del Estado, de otras administraciones públicas
22
Las alegaciones de la AEAT consideran cumplidas las prescripciones de la Ley 19/2013 mediante l a publicación de
los convenios y las encomiendas de gestión en los registros correspondientes (Registro de Convenios de Colaboración
y Encomiendas de Gestión del Sector Público Estatal y Registro Electrónico Estatal de Órganos e Instrumentos de
Cooperación del Sector Público estatal). Sin embargo, el artículo 5.4 de la citada Ley 19/2013 dispone que “ la
información sujeta a las obligaciones de transparencia será publicada en las correspondientes sedes electrónicas o
páginas web”. Por tanto, no resulta suficiente, a estos efectos, la publicación de los convenios en los citados registros.
40 Tribunal de Cuentas
nacionales, extranjeras o entidades internacionales o supranacionales y de las Comunidades
Autónomas (CCAA) y de las Entidades Locales (EELL) y sus respectivos organismos autónomos.
La regla general establecida en los casos de los recursos de otras administraciones públicas
nacionales y de los de las CCAA y las EELL es que la intervención de la AEAT en la gestión
recaudatoria debe haber sido formalizada por medio de un convenio (punto 2.3).
3.3. La encomienda de gestión permite al órgano encomendante encargar a entidades de la
misma administración, o de otra distinta, la realización de actividades de carácter material, técnico
o de servicios, bien por razones de eficacia o bien porque no posea los medios técnicos idóneos
para su desempeño. Las actividades encomendadas deben encontrarse entre las que son
competencia de la entidad encomendada, sin que la encomienda suponga una cesión de
titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio. Las encomiendas
entre órganos administrativos o entidades de derecho público de la misma administración se
formalizarán en los términos que establezca su propia normativa, mientras que las encomiendas
entre entidades de distinta administración se formalizarán mediante la firma de un convenio
publicado en el BOE o en el Boletín oficial que corresponda (puntos 2.4 y 2.5).
3.4. En función de la naturaleza jurídica de los entes titulares de las deudas de cuya gestión pasa
a encargarse la AEAT, esta ha regulado la relación con aquellos de diferente manera: una
Resolución conjunta de la AEAT y de la Intervención General de la Administración del Estado
(IGAE) de 2011 por la que se establecieron las condiciones para el envío a la AEAT, a efectos de
gestionar su recaudación, de las deudas no tributarias gestionadas por departamentos
ministeriales que constituyen recursos del presupuesto del Estado; una Resolución de la AEAT de
1988 para las deudas de los organismos autónomos de la Administración del Estado (modificada
en febrero de 2021); convenios de la AEAT con hasta 54 entidades de la administración
institucional estatal suscritos desde 2008; convenios suscritos con las CCAA desde 1999,
sustituidos por otros firmados en 2006 que a su vez fueron actualizados mediante adendas en
2017; y, por último, un convenio firmado en 2019 con la Federación Española de Municipios y
Provincias para la recaudación en vía ejecutiva de los recursos de derecho público de las EELL
(puntos 2.6 a 2.12).
3.5. El Tribunal de Cuentas ha realizado un análisis comparativo del contenido de los distintos
tipos de convenios suscritos por la AEAT con las entidades de la administración institucional
estatal, con las CCAA y con las EELL. Tras analizar diversas diferencias se ha llegado a la
conclusión de que es necesaria una revisión sistemática de los convenios y resoluciones
aplicables, procediendo a una actualización y homogenización de las condiciones establecidas en
los mismos. Las razones que aconsejan acometer este proceso de actualización derivan de la
antigüedad de algunos convenios, de forma que solo los más nuevos incorporan las novedades
más recientes introducidas en los procedimientos de gestión, y de la existencia de diferencias
entre los convenios en el tratamiento de determinadas situaciones, de manera que en algunos la
regulación dificulta la eficacia de la gestión recaudatoria. Por ejemplo, la reciente Resolución de
febrero de 2021 referida a los organismos autónomos ha introducido diferencias entre el
procedimiento aplicable a estos organismos y a los departamentos ministeriales que deberían ser
revisadas. No es una solución adecuada, a estos efectos, resolver las diferencias regulatorias
entre los convenios simplemente mediante cambios en las aplicaciones informáticas, porque ello
puede generar situaciones de inseguridad jurídica. La AEAT es consciente de las diferencias en el
clausulado de los distintos tipos de convenios y manifiesta haber iniciado contactos al efecto con
los entes cuyos convenios no han sido actualizados recientemente, pero la heterogeneidad se
mantiene a la fecha de este Informe (puntos 2.13 a 2.16).
III.2. RELATIVAS AL REFLEJO EN LA CUENTA DE TRIBUTOS ESTATALES
3.6. En la tercera parte de la Cuenta de tributos estatales se expone la información relativa a la
gestión de cobro en periodo ejecutivo que realiza la AEAT en virtud de ley o convenio, a la que se
refiere este Informe de fiscalización. La estructura de los correspondientes estados de esta tercera
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 41
parte de la Cuenta de tributos es conforme con lo establecido en la norma que la regula, la
Resolución de la IGAE de 10 de marzo de 2015 (puntos 2.18 a 2.21).
3.7. El Tribunal de Cuentas ha verificado la integridad y fiabilidad de los sistemas de información
de gestión que, entre otras finalidades, proporcionan los datos necesarios para la elaboración de
los estados. Aunque la AEAT no concilia las distintas aplicaciones de forma habitual, no se han
detectado incidencias reseñables en la conciliación realizada por el Tribunal con la necesaria
colaboración de la AEAT. La justificación de las operaciones ha sido comprobada en el trascurso
de los trabajos (punto 2.22).
3.8. No obstante, debe tenerse en cuenta que la Noma Técnica aprobada por la IGAE, por
Resolución de 24 de mayo de 2016, para la elaboración del informe de la auditoría de la Cuenta
de tributos, prevé solo para la primera parte de la Cuenta, y no por tanto para la tercera, unos
objetivos de auditoría consistentes en verificar la integridad y fiabilidad de los sistemas de
información de gestión y la justificación de las operaciones (punto 2.20).
3.9. En opinión de este Tribunal, pese a que la estructura de los estados de la Cuenta de tributos
que reflejan la gestión de la deuda encomendada por Ley o convenio es, como se ha señalado,
acorde con la Resolución que regula su elaboración, el tratamiento y el nivel de detalle de la
información reflejada son inferiores al de la contenida en otros estados de la Cuenta de tributos en
los que se informa sobre la gestión de la deuda tributaria estatal, y los criterios contables
aplicados también son diferentes (punto 2.24).
III.3. RELATIVAS A LA GESTIÓN DE LA DEUDA ENCOMENDADA
3.10. La gestión por la AEAT de las deudas de otras administraciones y entes públicos comienza
con la remisión a la Agencia, por parte de tales administraciones y entes, de la información relativa
a dichas deudas. Los distintos convenios y resoluciones reguladores de la relación de la AEAT
con tales administraciones y entes definen los requisitos aplicables a estos procesos de remisión
de deudas, con diferencias según la naturaleza del ente titular de las mismas. Por ejemplo, la
Resolución conjunta de la IGAE y la AEAT de 2011, que regula el envío a la Agencia de las
deudas no tributarias gestionadas por departamentos ministeriales que constituyen recursos del
presupuesto del Estado, dispone que la IGAE debe remitir a la AEAT, como máximo una vez al
mes, una relación certificada de deudas impagadas y, a continuación, la AEAT dicta las
correspondientes providencias de apremio. En cambio, en los casos en que la relación de la AEAT
con los entes titulares de las deudas se regula mediante convenios (entes públicos, CCAA y
EELL), estos disponen que sea el ente el que expida la providencia de apremio, aunque con
algunas excepciones (puntos 2.30 a 2.34).
3.11. En cumplimiento de una Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 2016,
estos entes cuya relación por la AEAT se regula por convenio han de enviar a la Agencia copia
auténtica del documento original de la providencia de apremio. Examinada una muestra de
deudas remitidas a la AEAT por diversos entes públicos, CCAA y EELL, se ha observado el
cumplimiento en todos los casos del procedimiento descrito, de tal manera que la notificación del
apremio al deudor ha venido precedida por el envío a la AEAT de la copia del documento original
por el ente. No obstante, los convenios no han establecido un sistema por el que la AEAT
recuerde automáticamente a los entes que deben remitir la providencia de apremio (puntos 2.35 y
2.36).
3.12. Las adendas a los convenios con las CCAA aprobadas en 2017 concretaron determinados
supuestos en los que la AEAT puede rechazar el cargo de deudas u ordenar su cancelación. Se
trata de casos en los que es previsible que se vayan a presentar dificultades para recaudar estos
créditos (como ocurre con las deudas cuya prescripción se va a producir en los tres meses
siguientes), o incluso de imposibilidad de cobro (como en el supuesto de sanciones en las que,
antes de la emisión de la providencia de apremio, se produce el fallecimiento del infractor). En
otros convenios, por el contrario, no hay ninguna limitación similar para la admisión de la deuda.
42 Tribunal de Cuentas
Hay que tener en cuenta, a estos efectos, que la cancelación de la deuda puede conllevar un
coste de servicio (punto 2.37).
3.13. De acuerdo con las adendas de los convenios con las CCAA, la AEAT también puede
rechazar la gestión de la deuda concursal si la fecha límite de ingreso en voluntaria es posterior a
la fecha de declaración del concurso. La AEAT también puede proceder más adelante a la
cancelación si apreciara la concurrencia de esta circunstancia en un momento posterior (punto
2.38).
3.14. Por lo que se refiere a las deudas encomendadas en ejecución de sentencia por delito, las
normas legales correspondientes requieren que el inicio de la gestión recaudatoria por la AEAT se
produzca con el traslado de una resolución judicial expresa por la que se ordene a la Agencia la
exacción por la comisión de un delito fiscal o de contrabando. Tras el alta, la deuda es notificada
por la AEAT al deudor advirtiendo del inicio del cobro en ejecutiva. A estos efectos, se ha
comprobado que en todas las deudas gestionadas por la AEAT en los dos ejercicios fiscalizados,
encomendadas en ejecución de una sentencia por delito, consta la notificación. Dado el origen de
la deuda, no se emite en estos casos una providencia de apremio (puntos 2.42 a 2.45).
3.15. Una vez notificada la deuda a la AEAT y cargada por esta, la gestión de la Agencia se
manifiesta en diversas formas de cancelación de la misma: ingresos por cobro de la deuda,
anulación de la deuda y otros tipos de cancelaciones. El resultado de la gestión recaudatoria
refleja que solo el 12 % de la deuda de cuya gestión estaba encargada la AEAT en 2018 fue
objeto de cobro, porcentaje que se redujo aún más en 2019 hasta el 8 %. Hay que tener en
cuenta, no obstante, que, como se ha indicado, parte de la deuda de cuya gestión estaba
encargada la AEAT en cada uno de estos dos años fue cargada a lo largo del respectivo ejercicio.
Las cancelaciones por otras causas distintas del ingreso o la anulación fueron el 17 % y el 21 %,
en 2018 y 2019 respectivamente, de la deuda de cuya gestión se encargó la AEAT. En su
conjunto, las cancelaciones, cualquiera que fuese su causa, representaron el 32 % del total de la
deuda a gestionar en 2018 y el 31 % en 2019 (puntos 2.46 y 2.47).
3.16. Las solicitudes de aplazamiento y fraccionamiento de deudas cuya gestión ha sido
encomendada a la AEAT han de ser presentadas ante la propia Agencia y acordadas por esta. Si
se presentasen ante los entes encomendantes, estos habrán de remitirlas a la AEAT. En concreto,
la AEAT acordó el aplazamiento del 80 % de los vencimientos solicitados, y el importe concedido
representó el 99,50 % del importe solicitado. Los vencimientos aplazados han de ser
garantizados, aunque esta obligación puede ser exenta o dispensada total o parcialmente en
determinados casos. Se ha comprobado por muestreo que los motivos aceptados para acordar la
exención de la obligación de presentar garantías fueron los previstos en la normativa (puntos 2.52
a 2.56).
3.17. Los datos permiten apreciar el resultado positivo de los fraccionamientos acordados. En
efecto, los ingresos fueron el 55 % del total acordado en 2018 y el 67 % del acordado en 2019.
Hay que destacar, además, que la AEAT ha automatizado la tramitación de las solicitudes de
aplazamiento de las deudas tributarias, de manera que asegura el tratamiento uniforme en la
resolución de las solicitudes (puntos 2.56 y 2.58).
3.18. Entre las causas de suspensión de la gestión de la deuda se encuentran los recursos
interpuestos contra las liquidaciones, que pueden ir dirigidos contra actuaciones del ente que
adoptó el acto recurrido o contra actuaciones de la AEAT. El Tribunal ha comprobado la
litigiosidad de los actos relacionados con el embargo acordados por la AEAT en los dos años
fiscalizados y ha examinado la resolución de los recursos interpuestos, extrayendo la conclusión
de que la litigiosidad que afecta a estas liquidaciones es baja. Las resoluciones estimatorias, total
o parcialmente, de los recursos fueron un 41 % del total en 2018 y un 37 % en 2019 (puntos 2.59
a 2.62).
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 43
3.19. Tomando solo los datos de la deuda distinta de la encomendada por ejecución de sentencia
por delito, y por lo que se refiere al ejercicio 2018, el 39 % del importe cobrado correspondía a
deuda en apremio y el 61 % restante a deuda en embargo. Estos porcentajes se situaron en 2019
en el 36 % y el 64 %, respectivamente. La gestión de la deuda cobrada en embargo requiere una
gestión más larga y el posible uso de medios más coercitivos por parte de la AEAT. En lo que se
refiere a la deuda encomendada en ejecución de sentencia por delito, los cobros en embargo
superaron a los cobros en apremio (puntos 2.65 y 2.66).
3.20. Este Tribunal ha clasificado las deudas canceladas por ingreso (excluida la deuda
encomendada por ejecución de sentencia por delito) según el tiempo transcurrido entre la emisión
de la diligencia de embargo y la cancelación por ingreso. Se ha concluido que el importe de la
deuda cancelada por ingreso en embargo era inversamente proporcional a la antigüedad de las
diligencias de embargo. Por otra parte, el importe ingresado derivado de los embargos
automáticos de pagos presupuestarios cuyas diligencias fueron emitidas por la AEAT en los dos
ejercicios fiscalizados, sin incluir las deudas cuya encomienda deriva de la ejecución de una
sentencia por delito, era, a la fecha de toma de los datos (4 de diciembre de 2020), el 15 % de la
deuda pendiente incluida en las diligencias emitidas en 2018 A la misma fecha se había
ingresado, por el procedimiento señalado, el 23 % el importe de las diligencias de embargo
emitidas en 2019 (puntos 2.67 y 2.68).
3.21. Entre las causas de cancelaciones de las deudas, algunas son comunes a otras deudas
gestionadas por la AEAT, como las cancelaciones por anulación de liquidaciones, por insolvencias
y por prescripción. La concesión de aplazamientos no es causa de cancelación de estas deudas.
Este criterio difiere del comúnmente aceptado en contabilidad pública. Hay otras causas que son
específicas y derivan de los propios convenios de encomienda. En la Cuenta de tributos estatales,
las rehabilitaciones y las reactivaciones son tratadas como minoración de cancelaciones (punto
2.69).
3.22. De entre las deudas canceladas por anulación, las remitidas por la Administración General
del Estado (AGE) y por las CCAA representan más del 86 % del importe total anulado en cada
uno de los dos ejercicios (y más del 53 % en número de liquidaciones). La notificación de la
providencia de apremio es el primer trámite en la gestión recaudatoria en ejecutiva, de forma que
su inexistencia es motivo de oposición, por parte del deudor, a la gestión recaudatoria de la AEAT.
Pese a ello, se han identificado 2.177 liquidaciones en 2018 y 2.552 en 2019 para las que no
consta esta notificación de la providencia de apremio. Estas liquidaciones representan el 14 % de
las liquidaciones anuladas en 2018 y el 16 % de las anuladas en 2019. La cancelación de deudas
por insolvencia o por prescripción también se produjo en liquidaciones sin notificar. La AEAT tiene
competencia exclusiva para llevar a cabo la gestión recaudatoria en periodo ejecutivo de los
departamentos ministeriales y sus organismos autónomos y, por tanto, para la elaboración de la
providencia y su notificación. Pero no está regulado formalmente el procedimiento de notificación
de la providencia de estas deudas ni, en concreto, en qué condiciones se puede exceptuar su
gestión, quedando a la apreciación de las Dependencias de la AEAT determinar si se produce una
situación de solvencia o no y, por tanto, si debe procederse o no al envío de la notificación (puntos
2.70 a 2.72).
3.23. Las liquidaciones canceladas pueden ser objeto posteriormente de correcciones por la
AEAT. En concreto, se han identificado liquidaciones declaradas incobrables que posteriormente
fueron rehabilitadas sin cobro que justifique tal operación, y que finalmente fueron anuladas en un
plazo inferior a un mes desde la rehabilitación. En otras ocasiones, tras ser anuladas, las
liquidaciones fueron reactivadas y se continuó con su gestión. Los datos muestran que la
reactivación es una medida poco eficaz (punto 2.73).
3.24. Corresponde a la AEAT la declaración de fallido al pago en el caso de deudores de créditos
de la AGE y organismos autónomos y proponer la declaración de créditos incobrables para todos
los encomendantes, con o sin convenio. En una muestra de liquidaciones dadas de baja por
insolvencia en 2018 y en 2019, se ha observado que un 56 % de las liquidaciones de 2018, y la
44 Tribunal de Cuentas
mitad de las de 2019, tuvieron una última actuación interruptiva de la prescripción en los dos años
anteriores a la baja por insolvencia. Y en algo más del 1 % de las liquidaciones de 2019 la última
actuación se realizó con un plazo superior a los cinco años, por lo que se debería haber declarado
la prescripción de tales liquidaciones, en lugar de la insolvencia. Esta situación afectó
principalmente a liquidaciones remitidas por entes públicos estatales (puntos 2.75 a 2.79).
3.25. También se ha identificado una muestra de 3.406 liquidaciones declaradas incobrables en
2018, y 5.021 de 2019, en las que la última actuación interruptiva de la prescripción fue posterior a
la fecha de baja que consta en las bases de datos de la AEAT. Dada la diferencia de días entre la
baja y la última actuación, la propuesta de declaración se está produciendo con independencia de
que existan actuaciones en curso. Esta situación podría evitarse si la información sobre las últimas
actuaciones fuese incorporada automáticamente a las aplicaciones (punto 2.81).
3.26. La rehabilitación de créditos permite la continuación de la gestión de deudas remitidas a la
AEAT, previamente dadas de baja a propuesta de la propia AEAT por incobrables, al tenerse
conocimiento sobrevenido de la solvencia del deudor. El Tribunal de Cuentas considera
aconsejable que la figura de la rehabilitación se extienda a todos los convenios. Las
rehabilitaciones son consideradas en la Cuenta de tributos como minoraciones de las
cancelaciones. Por su parte, la reactivación de deudas se produce en aquellos casos en los que
los entes encomendantes recuperaron su gestión pero posteriormente vuelven a cederla a la
AEAT. En los estados de la Cuenta de tributos estatales las reactivaciones aparecen, al igual que
las rehabilitaciones, minorando las cancelaciones. Los datos sobre las deudas reactivadas que
seguían en gestión de cobro al cierre del ejercicio en que se produjo la reactivación ponen de
manifiesto la poca eficacia de las reactivaciones (puntos 2.82 a 2.87).
3.27. Las liquidaciones canceladas por prescripción en 2018 y 2019 ascendieron a 41.367.093
euros y 40.990.210 euros, respectivamente. En el caso de deuda de los departamentos
ministeriales, la competencia para dictar la declaración de prescripción corresponde a la AEAT,
mientras que en la deuda cuya gestión está encomendada por convenios la Agencia formula a los
entes la propuesta de declaración de prescripción. Las adendas a los convenios con las CCAA y
el convenio firmado en 2019 con la FEMP establecieron como causa de no admisión de la deuda
el que la prescripción fuera a tener lugar en los tres meses posteriores a su cargo, dadas las
dificultades que tiene para la AEAT gestionar deudas con un plazo de prescripción tan cercano. El
Tribunal de Cuentas considera conveniente que este criterio se extienda a todos los convenios,
así como a las normas que regulan la relación de la AEAT con otras administraciones y entes. En
cualquier caso, se ha comprobado que el citado criterio de no admitir deuda cuya prescripción
vaya a producirse en tres meses no se ha aplicado en todos los casos pertinentes (puntos 2.88 a
2.90).
3.28. Pese a que el procedimiento de recaudación en ejecutiva se inicia con la notificación de la
providencia de apremio, esta notificación no se había producido en casi un 1 % de las
liquidaciones prescritas en 2018 procedentes de departamentos ministeriales, cuyo importe
ascendía a 2.492.548 euros. En las EELL, en cambio, esta incidencia solo afectó a 28
liquidaciones. Aunque se aprecia un descenso en 2019, para todo tipo de entes, en el número de
liquidaciones prescritas que no habían sido notificadas, sería conveniente que se estableciera un
sistema de avisos automáticos que informe de la falta de notificación transcurrido un plazo
prudencial, con objeto de asegurar la notificación de la providencia en todos los casos (punto
2.92).
3.29. El Plan Estratégico 2020-2023 de la AEAT ha definido un indicador con el que la propia
AEAT valora, mediante un índice, su gestión de la recaudación de este tipo de deudas de otros
entes. En síntesis, el índice relaciona la deuda gestionada y la deuda gestionable en un periodo
de acuerdo con una fórmula descrita en el propio Plan. El Tribunal ha calculado los valores que
habría obtenido este índice en 2018 y 2019 aplicando los criterios definidos en el Plan Estratégico
con algunas pequeñas adaptaciones, resultando unos valores de 0,91 en 2018 y 0,85 en 2019. El
objetivo propuesto en el Plan 2020-2023 era alcanzar un 0,90 (puntos 2.99 a 2.104).
Gestión de cobro por la Agencia Española de Administración Tributaria, 2018 y 2019 45
3.30. La AEAT ingresa la recaudación de las liquidaciones directamente en el Tesoro. En el caso
de los organismos autónomos y en el de los entes cuya relación con la AEAT se regula por
convenio, esta transfiere a aquellos la recaudación mediante un procedimiento regulado
respectivamente en la Resolución aprobada para los organismos autónomos y en los convenios
para las administraciones y entes públicos encomendantes. Los convenios concretan los
conceptos que deben ser incluidos en la liquidación. Así, a la recaudación bruta obtenida se le
descontarán las devoluciones de ingresos indebidos efectuadas por la AEAT, el reembolso del
coste de las garantías en los supuestos previstos en el convenio, el coste del servicio a favor de la
AEAT y las costas de procedimiento devengadas durante la gestión y que no puedan ser cobradas
a los deudores (puntos 2.105 y 2.106).
3.31. Los costes de servicio que la AEAT liquida a los entes titulares de la deuda están regulados
en los convenios, pero la Agencia no ha elaborado valoraciones que permitan concluir si estos
costes repercutidos cubren o exceden el coste real del servicio prestado. De hecho, la fórmula de
cálculo del coste no depende de las gestiones que haya realizado la AEAT. Pese a lo señalado en
las alegaciones de la AEAT a este punto, los porcentajes establecidos para determinar el coste de
servicio presentan algunas diferencias para entes públicos determinados, para los que el coste de
servicio es ligeramente superior. Esto significa que un mismo servicio se cobra por importes
diferentes dependiendo del ente de que se trate. Sería conveniente, a estos efectos, que la AEAT
igualara los porcentajes para todos los entes, salvo que se pueda justificar la diferencia mediante
el estudio oportuno (puntos 2.108 a 2.110).
3.32. Las Resoluciones reguladoras de la relación de la AEAT con los departamentos ministeriales
y los organismos autónomos, así como los convenios con otras administraciones y entes,
disponen que la AEAT queda obligada a remitir mensualmente a los titulares de la deuda
información de la gestión realizada. Se ha comprobado que la Agencia ha cumplido esta
obligación de suministro de la información en la forma y en los plazos establecidos. No obstante,
entre la información que según los convenios es de obligada remisión por la AEAT a los entes
encomendantes no se encuentra la que resulta precisa para que estos entes puedan calcular la
dotación del deterioro de sus créditos a fin de ejercicio (puntos 2.114 y 2.115).
III.4. RELATIVAS A LA TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN POR ENCOMIENDA DE LOS
RECURSOS
3.33. La AEAT no ha cumplido en su integridad lo establecido en el artículo 8.1.b de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno,
que exige la publicación de los convenios de encomienda de gestión suscritos dentro del conjunto
de información económica, presupuestaria y estadística que la AEAT debe hacer pública, ya que
solo ha dado publicidad a los convenios suscritos con las CCAA en 2006 (punto 2.116).
IV. RECOMENDACIONES
4.1. Sería conveniente que la AEAT impulsara un proceso de revisión sistemática de los
convenios y resoluciones que regulan la remisión a la AEAT de deuda para que esta realice la
gestión de su cobro, procediendo a una actualización y homogenización de las condiciones
establecidas en los mismos. A estos efectos, sería conveniente que las nuevas regulaciones
tuvieran en cuenta las mejores experiencias para la gestión de la deuda que aparecen reguladas
en algunos de los convenios más recientes, en la forma señalada en este Informe de fiscalización
y, en general, tuvieran en cuenta las observaciones expuestas al analizar las diferentes
regulaciones actualmente vigentes.
4.2. Se recomienda a la AEAT introducir actualizaciones en las herramientas informáticas
empleadas en la gestión de este tipo de deudas, en el sentido señalado en diversos puntos de
este Informe (entre otros, los puntos 2.36, 2.72 y 2.92), con objeto de mejorar la gestión
46 Tribunal de Cuentas
recaudatoria. Es especialmente destacable la conveniencia de mejorar los procedimientos
destinados a asegurar la notificación de las providencias de apremio.
4.3. Sería conveniente que la AEAT emprendiera una evaluación de los costes de su servicio de
gestión de este tipo de deudas, con objeto de que la repercusión del coste a los entes se realice
sobre bases objetivas.
4.4. Convendría que la AEAT revisara el tipo de información que suministra a los entes respecto
de la gestión de cobro de la deuda, con objeto fundamentalmente de incluir en ella datos que
pueden ser relevantes para los entes en la formulación de sus estados contables. El ejemplo más
destacado de información que convendría ofrecer a los entes es la que permite a estos calcular la
dotación del deterioro de sus créditos a fin de ejercicio.
Madrid, 27 de mayo de 2021
LA PRESIDENTA
María José de la Fuente y de la Calle
ANEXOS
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO I: RELACIÓN DE CONVENIOS PARA LA RECAUDACIÓN EN EJECUTIVA
PUBLICADOS EN EL BOE
ANEXO II: RELACIÓN DE ENTIDADES LOCALES ADHERIDAS AL CONVENIO DE LA AEAT Y
LA FEMP
ANEXO III: DEUDA PENDIENTE DE ENTES EXTERNOS EN EJECUTIVA GESTIONADA POR
AEAT A 01-01-2018
ANEXO IV: DEUDA PENDIENTE DE ENTES EXTERNOS EN EJECUTIVA GESTIONADA POR
AEAT A 31-12-2018
ANEXO V: DEUDA PENDIENTE DE ENTES EXTERNOS EN EJECUTIVA GESTIONADA POR
AEAT A 31-12-2019
ANEXO I
RELACIÓN DE CONVENIOS PARA LA RECAUDACIÓN EN EJECUTIVA PUBLICADOS EN EL
BOE
Año de suscripción
ADIF-Alta Velocidad
2015
Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea
2009
Agencia Española de Protección de Datos
2009
Agencia Española para la Protección de la Salud en el Deporte
2016
Agencia Estatal de Investigación
2018
Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria
2016
Agencia Estatal de Seguridad Aérea
2009
Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal
2018
Autoridad Portuaria de A Coruña
2009
Autoridad Portuaria de Algeciras
2009
Autoridad Portuaria de Alicante
2009
Autoridad Portuaria de Almería
2009
Autoridad Portuaria de Avilés
2009
Autoridad Portuaria de Baleares
2009
Autoridad Portuaria de Barcelona
2009
Autoridad Portuaria de Cádiz
2009
Autoridad Portuaria de Cartagena
2009
Autoridad Portuaria de Castellón
2009
Autoridad Portuaria de Ceuta
2009
Autoridad Portuaria de Ferrol
2009
Autoridad Portuaria de Huelva
2009
Autoridad Portuaria de Las Palmas
2009
Autoridad Portuaria de Málaga
2009
Autoridad Portuaria de Marín-Pontevedra
2009
Autoridad portuaria de Melilla
2009
Autoridad Portuaria de Motril
2009
Autoridad Portuaria de Pasajes
2009
Autoridad Portuaria de Santander
2009
Autoridad Portuaria de Sevilla
2009
Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife
2009
Autoridad Portuaria de Tarragona
2009
Autoridad Portuaria de Valencia
2009
Autoridad Portuaria de Vigo
2009
Autoridad Portuaria de Vilagarcía de Arosa
2009
Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial
2014
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (ahora
CNMC)
2009
Comisión Nacional de la Competencia (ahora CNMC)
2009
Comisión Nacional del Mercado de Valores
2016
Comisión Nacional del Sector Postal (ahora CNMC)
2002
Consejo General del Poder Judicial
2002
Consejo Económico y Social
2009
Consejo de Seguridad Nuclear
2009
Consejo Superior de Cámaras Oficiales de Comercio
2009
Consorcio Casa América
2011
Consorcio de la Zona Especial de Canarias
2009
Consorcio de la Zona Franca de Vigo
2009
Consorcio Valencia 2007
2010
Entidad Pública Empresarial Red.es
2016
Gerencia del Sector de la Construcción Naval
2009
Infraestructuras Ferroviarias
2009
Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía
2016
Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía
2012
Museo Nacional del Prado
2016
Universidad Nacional de Educación a Distancia
2005
ANEXO II
RELACIÓN DE ENTIDADES LOCALES ADHERIDAS AL CONVENIO DE LA AEAT Y LA FEMP
AYUNTAMIENTO DE EL CAMPELLO
AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIÁN DE LOS REYES
AYUNTAMIENTO DE ARGANDA DEL REY
AYUNTAMIENTO DE ALFAFAR
AYUNTAMIENTO DE ALGETE
AYUNTAMIENTO DE ALMOZARA
AYUNTAMIENTO DE AQUALAS
AYUNTAMIENTO DE ARANJUEZ
AYUNTAMIENTO DE ARONA
AYUNTAMIENTO DE ARUCAS
AYUNTAMIENTO DE AZUQUECA DE HENARES
AYUNTAMIENTO DE BENALMÁDENA
AYUNTAMIENTO DE BOADILLA DEL MONTE
AYUNTAMIENTO DE CÁDIZ
AYUNTAMIENTO DE CARAVACA DE LA CRUZ
AYUNTAMIENTO DE CASTRO URDIALES
AYUNTAMIENTO DE CATARROJA
AYUNTAMIENTO DE CIEZA
AYUNTAMIENTO DE CUENCA
AYUNTAMIENTO DE FUENLABRADA
AYUNTAMIENTO DE GIRONA
AYUNTAMIENTO DE GRANADA
AYUNTAMIENTO DE GUADALAJARA
AYUNTAMIENTO DE LEGANÉS
AYUNTAMIENTO DE LLEIDA
AYUNTAMIENTO DE MAJADAHONDA
AYUNTAMIENTO DE MAIRENA ALJARAFE
AYUNTAMIENTO DE MÁLAGA
AYUNTAMIENTO DE MIJAS
AYUNTAMIENTO DE MISLATA
AYUNTAMIENTO DE OLEIROS
AYUNTAMIENTO DE OURENSE (Concello)
AYUNTAMIENTO DE PARLA
AYUNTAMIENTO DE PATERNA
AYUNTAMIENTO DE PICASSENT
AYUNTAMIENTO DE PIÉLAGOS
AYUNTAMIENTO DE PINTO
AYUNTAMIENTO DE QUART DE POBLET
AYUNTAMIENTO DE RIVAS-VACIAMADRID
AYUNTAMIENTO DE ROQUETAS DE MAR
AYUNTAMIENTO DE SAGUNTO. VALENCIA
AYUNTAMIENTO DE SALAMANCA
AYUNTAMIENTO DE SAN BARTOLOMÉ DE TIRAJANA
AYUNTAMIENTO DE SANT ANTONI DE PORTMANY
AYUNTAMIENTO DE SANTA EULALIA DEL RÍO
AYUNTAMIENTO DE SANTANDER
AYUNTAMIENTO DE SEGOVIA
AYUNTAMIENTO DE SORIA
AYUNTAMIENTO DE TALAVERA DE LA REINA
AYUNTAMIENTO DE TARRAGONA
AYUNTAMIENTO DE TOLEDO
AYUNTAMIENTO DE TOMELLOSO
AYUNTAMIENTO DE TORREJÓN DE ARDOZ
AYUNTAMIENTO DE TORRELAVEGA
AYUNTAMIENTO DE TORRELODONES
AYUNTAMIENTO DE TORREMOLINOS
AYUNTAMIENTO DE TORREPACHECO
AYUNTAMIENTO DE ÚBEDA
AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA
AYUNTAMIENTO DE GETAFE
AYUNTAMIENTO DE MADRID
AYUNTAMIENTO DE PONFERRADA
AYUNTAMIENTO DE POZUELO DE ALARCÓN
AYUNTAMIENTO DE RIBA-ROJA TURIA
AYUNTAMIENTO DE VALDEMORO
AYUNTAMIENTO DE VALL D’ UXO
AYUNTAMIENTO DE ALHAURÍN EL GRANDE
CABILDO INSULAR DE LANZAROTE
CIUDAD AUTÓNOMA DE CEUTA
CONSELL INSULAR D’EIVISSA
DIPUTACIÓN DE BARCELONA
DIPUTACIÓN DE CASTELLÓN
DIPUTACIÓN DE CIUDAD REAL
DIPUTACIÓN DE ALBACETE
DIPUTACIÓN DE ALICANTE
DIPUTACIÓN DE ÁVILA
DIPUTACIÓN DE BADAJOZ
DIPUTACIÓN DE CÁCERES
DIPUTACIÓN DE CÓRDOBA
DIPUTACIÓN DE GUADALAJARA
DIPUTACIÓN DE JAÉN
DIPUTACIÓN DE LLEIDA
DIPUTACIÓN DE PALENCIA
DIPUTACIÓN DE PONTEVEDRA
DIPUTACIÓN DE SORIA
DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE BURGOS
ANEXO III
DEUDA PENDIENTE DE ENTES EXTERNOS EN EJECUTIVA GESTIONADA POR AEAT A 01-01-2018
(Importes en euros)
DETALLE DE LA DEUDA PENDIENTE
DEUDA PENDIENTE EN
APREMIO
DEUDA PENDIENTE EN
EMBARGO
DEUDA PENDIENTE
TOTAL
IMPORTE
Nº
REGISTROS
IMPORTE
Nº
REGISTROS
IMPORTE
Nº
REGISTROS
Aplazadas/Fraccionadas
37.590.478
22.555
35.548.059
35.121
73.138.537
57.676
Suspendidas
139.348.859
1.616
29.805.833
169
169.154.692
1.785
En Compensación
1.631.442
1.988
2.835.532
2.574
4.466.974
4.562
En Proceso Concursal
190.113.519
42.597
169.154.992
21.793
359.268.510
64.390
Paralizadas
115.232.556
4.382
79.486.863
3.159
194.719.419
7.541
Incidencias
1.170
1
0
0
1.170
1
En gestión de cobro pendiente de Notificar
195.884.298
256.430
0
0
195.884.298
256.430
En gestión de cobro pendiente notificadas
165.524.881
170.065
0
0
165.524.881
170.065
En gestión de cobro pendiente solicitud
aplazamiento/fraccionamiento
5.285.957
803
6.252.468
2.130
11.538.425
2.933
En gestión de cobro pendiente solicitud compensación
14.414
33
7.148
26
21.562
59
En gestión de cobro pendiente en embargo con
diligencia emitida
0
0
2.794.577.676
1.100.946
2.794.577.676
1.100.946
En gestión de cobro pendiente en embargo sin
diligencia emitida
0
0
285.224.015
154.647
285.224.015
154.647
TOTAL
850.627.574
500.470
3.402.892.586
1.320.565
4.253.520.159
1.821.035
Fuente: Zújar Gestión Recaudatoria Histórica
ANEXO IV
DEUDA PENDIENTE DE ENTES EXTERNOS EN EJECUTIVA GESTIONADA POR AEAT A 31-12-2018
(Importes en euros)
DETALLE DE LA DEUDA PENDIENTE
DEUDA PENDIENTE EN
APREMIO
DEUDA PENDIENTE EN
EMBARGO
DEUDA PENDIENTE
TOTAL
IMPORTE
Nº
REGISTROS
IMPORTE
Nº
REGISTROS
IMPORTE
Nº
REGISTROS
Aplazadas/Fraccionadas
27.610.982
26.246
27.758.488
39.334
55.369.470
65.580
Suspendidas
124.063.997
4.515
12.308.241
187
136.372.238
4.702
En Compensación
1.129.326
1.306
2.883.763
2.085
4.013.089
3.391
En Proceso Concursal
194.431.807
36.560
176.536.334
21.711
370.968.141
58.271
Paralizadas
78.221.810
6.704
98.785.651
3.052
177.007.461
9.756
Incidencias
3.019
3
0
0
3.019
3
En gestión de cobro pendiente de Notificar
247.267.760
270.581
0
0
247.267.760
270.581
En gestión de cobro pendiente notificadas
155.966.733
174.155
0
0
155.966.733
174.155
En gestión de cobro pendiente solicitud
aplazamiento/fraccionamiento
5.010.635
849
9.972.724
2.486
14.983.359
3.335
En gestión de cobro pendiente solicitud compensación
9.976
22
3.970
20
13.946
42
En gestión de cobro pendiente en embargo con
diligencia emitida
0
0
3.115.829.537
970.246
3.115.829.537
970.246
En gestión de cobro pendiente en embargo sin
diligencia emitida
0
0
428.253.515
154.157
428.253.515
154.157
TOTAL
833.716.045
520.941
3.872.332.223
1.193.278
4.706.048.268
1.714.219
Fuente: Zújar Gestión Recaudatoria Histórica
ANEXO V
DEUDA PENDIENTE DE ENTES EXTERNOS EN EJECUTIVA GESTIONADA POR AEAT A 31-12-2019
(Importes en euros)
DETALLE DE LA DEUDA PENDIENTE
DEUDA PENDIENTE EN
APREMIO
DEUDA PENDIENTE EN
EMBARGO
DEUDA PENDIENTE TOTAL
IMPORTE
Nº
REGISTROS
IMPORTE
Nº
REGISTROS
IMPORTE
Nº
REGISTROS
Aplazadas/Fraccionadas
24.059.401
25.365
27.908.278
40.966
51.967.679
66.331
Suspendidas
172.150.589
2.126
12.558.497
289
184.709.086
2.415
En Compensación
895.631
1.095
1.156.883
2.130
2.052.514
3.225
En Proceso Concursal
180.013.324
30.968
163.155.448
20.313
343.168.771
51.281
Paralizadas
73.670.083
4.895
246.814.628
2.979
320.484.711
7.874
Incidencias
120
1
0
0
120
1
En gestión de cobro pendiente de Notificar
612.670.825
213.149
0
0
612.670.825
213.149
En gestión de cobro pendiente notificadas
530.633.820
158.985
0
0
530.633.820
158.985
En gestión de cobro pendiente solicitud
aplazamiento/fraccionamiento
4.699.073
843
5.273.425
2.417
9.972.497
3.260
En gestión de cobro pendiente solicitud Compensación
5.059
20
6.447
14
11.506
34
En gestión de cobro pendiente en embargo con
diligencia emitida
0
0
3.530.686.052
894.678
3.530.686.052
894.678
En gestión de cobro pendiente en embargo sin
diligencia emitida
0
0
445.080.614
175.484
445.080.614
175.484
TOTAL
1.598.797.925
437.447
4.432.640.272
1.139.270
6.031.438.195
1.576.717
Fuente: Zújar Gestión Recaudatoria Histórica
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGACIONES FORMULADAS
- Alegaciones formuladas por el Director General de la Agencia Estatal de
Administración Tributaria
- Alegaciones formuladas por el Director General de la Agencia Estatal de
Administración Tributaria en parte del periodo fiscalizado
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA AGENCIA ESTATAL
DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
1
Dirección General
Ntra. ref.: SEA140/20
Su ref.: Remisión de anteproyecto de informe a efectos del trámite de
alegaciones.
Se remiten las alegaciones que formula la Agencia Tributaria en relación con el
anteproyecto de “Informe de fiscalización de la gestión de cobro en período
ejecutivo de los recursos de otras administraciones y entes públicos por la
Agencia Estatal de Administración Tributaria, ejercicios 2018 y 2019".
EL DIRECTOR GENERAL
Jesús Gascón Catalán
SR. PRESIDENTE DE LA SECCIÓN DE FISCALIZACIÓN
TRIBUNAL DE CUENTAS.
Documento firmado electrónicamente (Ley 40/2015) por JESUS GASCON CATALAN, el Director de la Agencia Estatal Admon. Tributaria, 13 de
abril de 2021. Autenticidad verificable mediante Código Seguro Verificación UVJPPUYXB92PR3ZT en
https://www.agenciatributaria.gob.es
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ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE “INFORME DE FISCALIZACIÓN
DE LA GESTIÓN DE COBRO EN PERIODO EJECUTIVO DE LOS
RECURSOS DE OTRAS ADMINISTRACIONES Y ENTES PÚBLICOS POR
LA AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, EJERCICIOS
2018 Y 2019”
Se ha recibido, con fecha 29 de marzo de 2021, procedente de la Sección de
Fiscalización del Tribunal de Cuentas, el anteproyecto de Informe arriba
referenciado, al objeto de que, antes de elaborarse el documento definitivo, le
sean remitidas las alegaciones pertinentes.
Examinado el texto recibido, la Agencia Estatal de Administración Tributaria (en
adelante AEAT), formula las siguientes alegaciones:
Cabe empezar señalando que el mismo se define como un informe de
fiscalización de la gestión de cobro en período ejecutivo de los recursos de
otras administraciones y entes públicos. El apartado 1.3 dentro de INICIATIVA
Y ANTECEDENTES DE FISCALIZACIÓN señala que: ”La gestión de cobro en
periodo ejecutivo que realiza la AEAT respecto de los recursos de otras
administraciones y entes públicos no había sido objeto, hasta el momento, de
una fiscalización monográfica”. Y continúa definiendo el ámbito objetivo de la
fiscalización en el apartado 1.8:
“1.8. El ámbito objetivo de la presente fiscalización ha comprendido la gestión
de cobro en periodo ejecutivo de recursos de otras administraciones y entes
públicos atribuida por ley o encomendada por convenio a la AEAT”.
Sin embargo, en el curso de las actuaciones de comprobación, se solicitó
información sobre las deudas que se dan de alta como claves de liquidación
tipo H99, H88 y H00 y que son deudas que se refieren a la forma en la que se
instrumentaliza el cobro de las contingencias penales contenidas en la
disposición adicional 10ª de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria (LGT) que legalmente atribuye a la AEAT el cobro en ejecutiva, por el
correspondiente procedimiento de apremio de la multa penal impuesta en los
procedimientos por delito contra la Hacienda Pública y de la responsabilidad
civil impuesta, que comprenderá el importe de la deuda tributaria que la
Administración tributaria no haya liquidado por prescripción u otra causa legal
en los términos previstos en esta Ley, incluidos sus intereses de demora.
Lo primero que debe advertirse al respecto de esta categoría de deudas es
que, tal y cómo se informó y resulta conveniente dejar reflejado en este escrito,
a juicio de este organismo, ese control excedería del ámbito objetivo de la
fiscalización inicialmente impulsada desde el Tribunal de Cuentas (de la que el
presente anteproyecto es su resultado) por las siguientes razones que a
continuación se explicitan.
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Tal y como se desprende del título y de la introducción del informe evacuado,
tiene por objeto analizar la gestión de cobro que hace la AEAT de los recursos
de “otras administraciones y entes públicos”. Resulta relevante, por tanto,
conocer con exactitud qué entiende la Ley por “otras administraciones y entes
públicos”, concepto que aparece definido precisamente en el artículo 2.3 de la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, que dispone:
“3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración
General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las
Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos
públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2
anterior." (una letra en la que se refiere a "[…] Cualesquiera organismos
públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las
Administraciones Públicas".)
De la manera expuesta, se considera que la deuda a controlar en la
fiscalización propuesta se limitaba a aquéllas cuyo titular como recurso público
que es la citada deuda, fuera lo que la Ley y la doctrina definen como otras
“Administraciones Públicas Territoriales" y sus entes públicos (esto es, recursos
de Departamentos Ministeriales, Organismos Autónomos, Comunidades
Autónomas, Entidades Locales y sus entes públicos dependientes).
De esta forma, quedarían fuera de la fiscalización a realizar (según, insistimos,
la propia definición que hace de su ámbito objetivo el Tribunal en su Informe) lo
que son las deudas tipo H00, H99 y H88, pues se refieren al cobro de
contingencias penales (reparación del daño acordado en la sentencia penal,
incluidos los intereses de demora, y multa penal también impuesta) del delito
efectivamente cobra en virtud de una encomienda legal expresa que, como
hemos dicho, se contiene en la disposición adicional 10ª de la LGT, unas
contingencias que en modo alguno son recursos de “otras administraciones y
entes públicos”.
Estamos ante unos conceptos que, con independencia de cómo se registren
contablemente por la AEAT (como categoría de deuda clave H) no son en
modo alguno créditos de derecho público sino créditos privados derivados de la
responsabilidad patrimonial general del artículo 1.911 del Código Civil y la
multa penal impuesta por un Tribunal. Esta extensión del objeto fue de hecho
en su momento advertida al propio Tribunal, cuando desde éste se planteó
extender el control sobre las citadas deudas H00, H88 y H99, y a pesar de ello
el mismo insistió en ejercitar el análisis también sobre dichos conceptos,
estando ya la comprobación en ese momento bastante avanzada.
Por otra parte, y respecto a lo que sí es estrictamente “deuda de otras
administraciones y entes públicos” se va a hacer referencia a ella en las
alegaciones al anteproyecto de Informe en ocasiones como “deuda de entes
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externos” o “deuda externa”. Desde un punto de vista operativo y a efectos de
la gestión recaudatoria que realiza la AEAT, se entiende por “Ente Externo”
aquella organización con personalidad jurídica propia que puede encomendar a
la Agencia Tributaria la recaudación de sus ingresos de derecho público. Esta
encomienda se efectúa en virtud:
-
De Ley:
o Los propios Departamentos Ministeriales, tanto para sus recursos
de derecho público tributarios como no tributarios.
o Los Organismos Autónomos que integran la Administración
Institucional del Estado.
-
De Convenios suscritos entre la AEAT:
o Organismos Públicos, distintos de los Autónomos.
o Comunidades Autónomas.
o Entidades Locales y Ciudades Autónomas.
Entrando ya en el análisis detallado de las conclusiones que se recogen en el
presente informe, cabe empezar indicando que esta fiscalización se ha llevado
a cabo en su casi totalidad durante el período de pandemia por COVID-19,
dificultando la misma enormemente, ya que se ha limitado a peticiones y
remisiones de información vía correo electrónico. No se ha celebrado ninguna
reunión, salvo la primera, lo que hubiera simplificado esta comprobación
permitiendo contrastar datos, verificar informaciones, confirmar criterios, etc.
antes de alcanzar unas conclusiones finales que se reflejan en este
anteproyecto.
Si, en el curso de la misma, se hubieran trasladado a la Agencia Tributaria
algunas de las irregularidades que se recogen en las conclusiones, habría
resultado sencillo buscar una explicación. Sólo el 20 de enero a las 15.58 se
trasladaron, en un correo denominado “Exposición de los resultados de la
fiscalización”, algunas de las conclusiones alcanzadas. Sobre éstas se
mantuvo una conversación telefónica y se pidió al Tribunal que trasladara una
muestra o ejemplos que le hubieran permitido llegar a estas conclusiones y
sobre éstas se pudo dar más información y aclararlas. Así, y a modo de
ejemplo, se indicó que era frecuente la cancelación de deuda externa como
“deuda incobrable” sin haber siquiera notificado la providencia de apremio y de
la muestra que el Tribunal remitió para acreditar tal conclusión se pudo
comprobar, y así se explicó en correo remitido el 22 de enero a las 12.01, que
era deuda concursal y que se había actuado conforme a la normativa vigente,
no procediendo a la notificación de la providencia cuando no era procedente.
Igualmente, se indicó en esa conversación que los filtros para impedir la
entrada de deuda concursal de las Comunidades Autónomas (CCAA) se
debían reforzar puesto que se había comprobado que en ocasiones se dejaba
entrar deuda de deudor en concurso de acreedores de las CCAA, lo cual
contradecía el texto recogido en las adendas a los convenios de recaudación
ejecutiva suscritos con las CCAA. Dado que la Agencia Tributaria es consciente
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de que es difícil que unos filtros establecidos en las aplicaciones informáticas
conforme a unas especificaciones que se derivan del régimen aplicable a cada
deuda, fallen en algunos casos y en otros funcionen, se solicitaron ejemplos y
de los remitidos, se pudo constatar que los filtros no estaban fallando, puesto
que no era deuda concursal la que se estaba admitiendo, sino deuda contra la
masa y así se hizo constar en un correo que se remitió el 22 de enero a las
14.38, en el que se explicaba que, de acuerdo con las adendas suscritas con
las CCAA, no había que rechazar toda la deuda de deudor en concurso, sino
sólo la deuda concursal de deudor en concurso, debiendo admitir la deuda
contra la masa, que era la que se estaba admitiendo.
Con esto, se quiere poner de manifiesto, como ya se recogerá con más detalle
en las observaciones a las conclusiones, que hubiera resultado más fácil y
sobre todo más constructivo, poder ir en el curso de la fiscalización
contrastando la información recibida y las conclusiones que derivaban de la
interpretación que desde el Tribunal se estaba haciendo de ésta.
CONCLUSIONES INFORME TRIBUNAL DE CUENTAS:
A continuación, se realizará un análisis de algunas de las conclusiones
recogidas en el informe, repartidas con la misma estructura que el informe
presenta:
III.1. RELATIVAS AL MARCO JURÍDICO DE LA GESTIÓN RECAUDATORIA
DE LOS RECURSOS DE OTROS ENTES POR LA AEAT.
3.5. El Tribunal de Cuentas ha realizado un análisis comparativo del
contenido de los distintos tipos de convenios suscritos por la AEAT con
las entidades de la administración institucional estatal, con las CCAA y
con las EELL. Tras analizar diversas diferencias se ha llegado a la
conclusión de que es necesaria una revisión sistemática de los
convenios y resoluciones aplicables, procediendo a una actualización y
homogenización de las condiciones establecidas en los mismos. Las
razones que aconsejan acometer este proceso de actualización derivan
de la antigüedad de algunos convenios, de forma que solo los más
nuevos incorporan las novedades más recientes introducidas en los
procedimientos de gestión, y de la existencia de diferencias entre los
convenios en el tratamiento de determinadas situaciones, de manera
que en algunos la regulación dificulta la eficacia de la gestión
recaudatoria. No es una solución adecuada, a estos efectos, resolver las
diferencias regulatorias entre los convenios simplemente mediante
cambios en las aplicaciones informáticas, porque ello puede generar
situaciones de inseguridad jurídica. La AEAT es consciente de las
diferencias en el clausulado de los distintos tipos de convenios y
manifiesta haber iniciado contactos al efecto con los entes cuyos
convenios no han sido actualizados recientemente, pero la
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heterogeneidad se mantiene a la fecha de este Informe (puntos 2.13 a
2.16).
Efectivamente, ésa es la línea que se ha seguido en la Subdirección de
Coordinación y Gestión del Departamento de Recaudación de la AEAT en los
últimos años, buscando un tratamiento uniforme y homogéneo para la
recaudación ejecutiva de toda la deuda de otras Administraciones Públicas
cuya gestión tiene encomendada la Agencia por Ley o por Convenio, pero
respetando las peculiaridades de cada tipo de deuda. Por ello, en los últimos
años se están modificando los Convenios y Resoluciones que resultan
aplicables a los distintos tipos de deuda encomendada:
- A lo largo del año 2017 se firmaron y publicaron las Adendas a los
Convenios con las CCAA.
- En el año 2019 se dictó nuevo Convenio entre la AEAT y la FEMP para
la recaudación en vía ejecutiva de los recursos de derecho público de
las corporaciones locales.
- Recientemente, se ha publicado en BOE la Resolución del
Departamento de Recaudación de la AEAT de 16 de febrero de 2021
para la recaudación de la deuda de los Organismos autónomos.
- Y en estos momentos ya está iniciada la tramitación de la modificación
de los convenios suscritos con los distintos organismos públicos. Cabe
señalar que hay más de 50 organismos públicos con convenio de
recaudación ejecutiva con la AEAT, con los que hay que negociar y
tramitar estas modificaciones. A día de hoy, la Agencia ya se ha puesto
en contacto con los mismos, trasladándoles la próxima modificación de
su convenio y existe ya borrador del convenio con organismos públicos
del que éstos son conocedores.
En todo caso, la recaudación ejecutiva de una y otra deuda encomendada a la
AEAT es, en líneas sustanciales, casi idéntica, no hay diferencias relevantes,
salvo las que derivan de la normativa propia de cada tipo de deuda. Con la
revisión sistemática que se está llevando a cabo de los diferentes textos en los
últimos años se persigue, además de introducir mejoras tecnológicas y la
adaptación a los cambios normativos y doctrinales habidos, homogeneizar el
tratamiento dado a los distintos tipos de deuda externa cuya gestión se
encomienda a la AEAT, pero persiguiendo siempre la máxima eficacia
recaudatoria.
Por otra parte, hay que destacar que no se trata de resolver las diferencias
regulatorias entre los convenios mediante cambios en las aplicaciones
informáticas, sino que, por el contrario, aquellas modificaciones que son
técnicas y que suponen una mejora, se ofrecen a todos los entes desde el
momento en que están operativas en las aplicaciones de la AEAT, sin que esto
en ningún caso genere inseguridad jurídica, sino al contrario. A modo de
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ejemplo, se les permite a todos los entes ya el alta individualizada de deuda
externa, pues es una mejora que se ha introducido en las aplicaciones de la
AEAT.
Otro ejemplo es el establecimiento, por primera vez, de la presentación
telemática de las incidencias relativas a la deuda externa a través de la Sede
en las adendas de CCAA del año 2017. Esta presentación telemática de
incidencias (denominada APC) acorta los plazos de tramitación de las mismas
al asignarse directamente a la unidad de recaudación competente, simplifica su
tramitación al permitir incorporar al expediente electrónico de forma automática
las incidencias presentadas por el ente, facilita su trazabilidad en el expediente,
sustituyendo a la presentación de estas incidencias a través del registro, que
posteriormente se remitían a las oficinas competentes para que cada oficina las
guardara en su expediente y tareas adicionales de carácter administrativo. Esta
posibilidad, que supone una mejora técnica tanto para el Ente como para la
AEAT, se abre a toda la deuda externa y se da traslado a todos los Entes de la
misma por si quieren hacer uso de ella; por ello, a través de la Sede, se
cuelgan guías informativas y etc. Ahora bien, en tanto no se modifique el
convenio no se le puede “exigir” al ente que utilice exclusivamente esta vía
para la presentación de las mismas y, por eso, se les ofrece sin exigencias
adicionales.
No se considera que el hecho de introducir mejoras técnicas que facilitan la
tramitación de la deuda externa y a las que pueden acceder todos los entes
desde el momento en que éstas están disponibles, se pueda interpretar por el
Tribunal como una forma de minorar la seguridad jurídica de los entes
encomendantes de la deuda, puesto que no modifican cuestiones sustantivas
del procedimiento recaudatorio ni suponen una modificación del reparto de
competencial.
III.2. RELATIVAS AL REFLEJO EN LA CUENTA DE TRIBUTOS.
3.6. En la tercera parte de la Cuenta de tributos estatales se expone la
información relativa a la gestión de cobro en periodo ejecutivo que
realiza la AEAT en virtud de ley o convenio, a la que se refiere este
Informe de fiscalización. La estructura de los correspondientes estados
de esta tercera parte de la Cuenta de tributos es conforme con lo
establecido en la norma que la regula, la Resolución de la IGAE de 10
de marzo de 2015 (puntos 2.18 a 2.21).
3.7. El Tribunal de Cuentas ha verificado la integridad y fiabilidad de los
sistemas de información de gestión que, entre otras finalidades,
proporcionan los datos necesarios para la elaboración de los estados.
Aunque la AEAT no concilia las distintas aplicaciones de forma habitual,
no se han detectado incidencias reseñables en la conciliación realizada
por el Tribunal con la necesaria colaboración de la AEAT. La justificación
de las operaciones ha sido comprobada en el trascurso de los trabajos
(punto 2.22).
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3.8. No obstante, debe tenerse en cuenta que la Noma Técnica
aprobada por la IGAE, por Resolución de 24 de mayo de 2016, para la
elaboración del informe de la auditoría de la Cuenta de tributos, prevé
solo para la primera parte de la Cuenta, y no por tanto para la tercera,
unos objetivos de auditoría consistentes en verificar la integridad y
fiabilidad de los sistemas de información de gestión y la justificación de
las operaciones (punto 2.20)
3.9. En opinión de este Tribunal, pese a que la estructura de los estados
de la Cuenta de tributos que reflejan la gestión de la deuda
encomendada por Ley o convenio es, como se ha señalado, acorde con
la Resolución que regula su elaboración, el tratamiento y el nivel de
detalle de la información reflejada son inferiores al de la contenida en
otros estados de la Cuenta de tributos en los que se informa sobre la
gestión de la deuda tributaria estatal, y los criterios contables aplicados
también son diferentes (punto 2.24)
En relación con los comentarios recogidos en el Informe respecto al reflejo en
la Cuenta de los Tributos Estatales de la gestión en ejecutiva de deudas de
otras Administraciones y Entes Públicos, únicamente procede señalar que, tal
como indica el Informe, la información recogida en este punto en la tercera
parte de la Cuenta responde a los requerimientos establecidos por la
Resolución de 15 de marzo de 2015, debiendo tenerse en cuenta que la
finalidad de esta tercera parte es proporcionar información de carácter
complementario para contemplar algunos aspectos de la gestión realizada por
la AEAT que no tienen que responder necesariamente a criterios contables ya
que, incluso, podrían no ser de aplicación pues el registro contable de las
operaciones de esta gestión no es presupuestario (caso de la anulación de
derechos por aplazamientos y fraccionamientos).
Por lo que se refiere al estado de pagos realizados, en el mismo se informa de
los importes liquidados y pagados por la recaudación neta correspondiente a
cada ente que implica trasferencia de fondos efectiva a favor de los mismos.
Se debe recoger información de los importes íntegros liquidados y pagados,
por lo que no se incluye el coste del servicio deducido para determinar el
importe líquido a transferir y no recoge información de la recaudación
correspondiente a departamentos ministeriales por cuanto ésta no implica
transferencia efectiva de fondos.
III.3. RELATIVAS A LA GESTIÓN DE LA DEUDA ENCOMENDADA.
3.10. La gestión por la AEAT de las deudas de otras administraciones y
entes públicos comienza con la remisión a la Agencia, por parte de tales
administraciones y entes, de la información relativa a dichas deudas. Los
distintos convenios y resoluciones reguladores de la relación de la AEAT
con tales administraciones y entes definen los requisitos aplicables a
estos procesos de remisión de deudas, con diferencias según la
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naturaleza del ente titular de las mismas. Por ejemplo, la Resolución
conjunta de la IGAE y la AEAT de 2011, que regula el envío a la Agencia
de las deudas no tributarias gestionadas por departamentos ministeriales
que constituyen recursos del presupuesto del Estado, dispone que la
IGAE debe remitir a la AEAT, como máximo una vez al mes, una
relación certificada de deudas impagadas y, a continuación, la AEAT
dicta las correspondientes providencias de apremio. En cambio, en los
casos en que la relación de la AEAT con los entes titulares de las
deudas se regula mediante convenios (entes públicos, CCAA y EELL),
estos disponen que sea el ente el que expida la providencia de apremio,
aunque con algunas excepciones (puntos 2.30 a 2.34)
Efectivamente, esta diferencia es consecuencia de la aplicación de la normativa
vigente. En concreto, el artículo 3 del Reglamento General de Recaudación,
aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, establece que le
corresponde a la AEAT la gestión recaudatoria ejecutiva de los recursos de
naturaleza pública que se encomiendan a las Delegaciones de Economía y
Hacienda en período voluntario (recursos distintos de los integrantes del
sistema tributario estatal y aduanero) y de los recursos de los Organismos
Autónomos de la Administración General del Estado. Lo que supone que, en
virtud de esta norma, se atribuye la gestión recaudatoria íntegra de estos
recursos a la AEAT, gestión que comienza con la expedición de la providencia
de apremio.
Sin embargo, respecto del resto de recursos de naturaleza pública cuya gestión
se encomienda a la AEAT en virtud de convenios, como los recursos de las
Comunidades Autónomas o los recursos de Entidades Locales, son los
artículos respectivos del mismo Reglamento los que atribuyen a estos Entes la
recaudación de sus deudas, pudiendo encomendarse determinadas
actuaciones a través del convenio. La encomienda de gestión recaudatoria que
se materializa en los convenios no puede en ningún caso suponer una cesión
de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio.
3.12. Las adendas a los convenios con las CCAA aprobadas en 2017
concretaron determinados supuestos en los que la AEAT puede
rechazar el cargo de deudas u ordenar su cancelación. Se trata de casos
en los que es previsible que se vayan a presentar dificultades para
recaudar estos créditos (como ocurre con las deudas cuya prescripción
se va a producir en los tres meses siguientes), o incluso de imposibilidad
de cobro (como en el supuesto de sanciones en las que, antes de la
emisión de la providencia de apremio, se produce el fallecimiento del
infractor). En otros convenios, por el contrario, no hay ninguna limitación
similar para la admisión de la deuda. Hay que tener en cuenta, a estos
efectos, que la cancelación de la deuda puede conllevar un coste de
servicio (punto 2.37).
Tal y como se señala a lo largo del Informe en reiteradas ocasiones, la
recaudación ejecutiva de cada tipo de deuda se rige por su norma específica.
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Ya se han recogido en las observaciones a la conclusión 3.5 las modificaciones
recientes de estos convenios.
En el convenio suscrito con la FEMP en el año 2019 también se establecieron
estas mismas limitaciones para la admisión de deuda, que permiten rechazar
deuda a punto de prescribir, sanciones de fallecidos, etc. Y en idénticos
términos están recogidos estos supuestos de rechazo en los nuevos convenios
de recaudación ejecutiva de deuda de organismos públicos que se han
empezado a tramitar, pues la finalidad es, como ya se ha señalado en el
apartado que contesta a la conclusión 3.5, homogeneizar el tratamiento dado a
los distintos tipos de deuda externa cuya gestión recaudatoria ejecutiva se
encomienda a la AEAT. En tanto no se aprueben esos convenios no se pueden
efectuar rechazos de su deuda que no estén contemplados en los convenios
vigentes.
3.15. Una vez notificada la deuda a la AEAT y cargada por esta, la
gestión de la Agencia se manifiesta en diversas formas de cancelación
de la misma: ingresos por cobro de la deuda, anulación de la deuda y
otros tipos de cancelaciones. El resultado de la gestión recaudatoria
refleja que solo el 12% de la deuda de cuya gestión estaba encargada la
AEAT en 2018 fue objeto de cobro, porcentaje que se redujo aún más en
2019 hasta el 8%. Hay que tener en cuenta, no obstante, que, como se
ha indicado, parte de la deuda de cuya gestión estaba encargada la
AEAT en cada uno de estos dos años fue cargada a lo largo del
respectivo ejercicio. Las cancelaciones por otras causas distintas del
ingreso o la anulación fueron el 17% y el 21%, en 2018 y 2019
respectivamente, de la deuda de cuya gestión se encargó la AEAT. En
su conjunto, las cancelaciones, cualquiera que fuese su causa,
representaron el 32% del total de la deuda a gestionar en 2018 y el 31 %
en 2019 (puntos 2.46 y 2.47).”
Respecto de esta conclusión 3.15 cabe señalar que se está refiriendo al final
de la misma al resultado del análisis efectuado sobre la gestión ejecutiva de la
deuda cargada y, concretamente, del porcentaje de esta deuda que fue
cancelado por el motivo “otras causas” distintas de la anulación y el cobro, un
porcentaje que se analiza con mayor detalle en el apartado 2.46 y 2.47 del
mismo documento a los que remite la propia conclusión 3.15.
Acudiendo a esos dos apartados (incluidos en el epígrafe “II.3.3. Gestión y
cancelación de las deudas con y sin ingreso”), el Tribunal concluye:
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“2.47. El Cuadro 7 muestra el total de la deuda a gestionar por la AEAT en
cada uno de los ejercicios 2018 y 2019 (formado por la suma de la deuda
pendiente al inicio del ejercicio y la cargada durante el año) y los importes de la
deuda cancelada en cada ejercicio clasificada según los tres tipos citados de
cancelación. Del Cuadro se deduce que solo el 12% de la deuda de cuya
gestión estaba encargada la AEAT en 2018 fue objeto de cobro, porcentaje que
se redujo aún más en 2019 hasta el 8%. Hay que tener en cuenta, no obstante,
que, como se ha indicado, parte de la deuda de cuya gestión estaba encargada
la AEAT en cada uno de estos dos años fue cargada a lo largo del respectivo
ejercicio. Las cancelaciones por otras causas distintas del ingreso o la
anulación fueron el 17% y el 21%, en 2018 y 2019 respectivamente, de la
deuda de cuya gestión se encargó la AEAT. En su conjunto, las cancelaciones,
cualquiera que fuese su causa, representaron el 32% del total de la deuda a
gestionar en 2018 y el 31% en 2019. Siguiendo el criterio de la AEAT, las
rehabilitaciones y reactivaciones están incluidas en la columna “Otras
cancelaciones”, minorando estas, y, por tanto, no están incluidas ni en los
datos de deuda pendiente ni en los de cargo del ejercicio.”
En conclusión, el Tribunal fiscalizador apunta que tras lo que sería la
notificación de la deuda a gestionar por la AEAT desde otras administraciones
y entes públicos, y siendo así esta deuda cargada para su gestión en ejecutiva
por aquélla, existe un porcentaje sorprendentemente alto de esa deuda que
acaba siendo cancelada “por otras causas distintas del ingreso o la anulación”.
Así, atendiendo al Cuadro 7 incluido en el citado informe, en el año 2018, se
habrían cancelado 1.167.284.405 € “por otras causas distintas del ingreso o la
anulación” de un total de 6.877.728.339,00 € gestionables; y en 2019,
1.820.823.256,00 € así cancelados de un total de 8.716.228.705,00 €
gestionables.
En este apartado, conviene señalar que sobre esta cuestión sí se preguntó a la
AEAT en el curso de la fiscalización y, en fecha 22 de noviembre de 2020, la
Subdirección General de Procedimientos Especiales del Departamento de
Recaudación de la AEAT explicó al Tribunal de Cuentas la función
especialmente relevante que, en esta específica categoría de deudas de delito
que, como se ha indicado al comienzo de las alegaciones, se entiende que no
entraría en el ámbito objetivo de fiscalización definido por no ser “recursos de
otras administraciones y entes públicos” (deudas con clave de liquidación H00,
H99 y H88) cumplía esa forma de anulación, una explicación contenida en uno
de los documentos anexos al correo remitido ese mismo día al Tribunal.
(“Explicación cobro deudas Clave H (TC).docx”). En dicho documento se
explicaba, respecto de la forma de gestionar las deudas H99, lo siguiente:
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“C.- Como deudas clave H99 se generarán: […] C.1.- Las que vayan a servir
para la recepción de ingresos anticipados, parciales o totales, de RC y multa
cuando sean efectivamente satisfechos por los imputados antes de alcanzar la
firmeza su sentencia condenatoria. En estos casos el ERAE instará el alta de la
deuda mediante la remisión de la correspondiente “Ficha de Alta” solo cuando
le conste con absoluta seguridad que el ingreso va a ser materializado y por el
exacto importe que le consta que va a ingresado. […] Todas las deudas H99
que se den de alta son provisionales […], de manera que en cuanto conste la
sentencia condenatoria, deberá (trasvasar) […] los ingresos desde la H99 hacia
la H00/H88. Cuando el trasvase de ingresos se haya efectuado, el ERAE
solicita formalmente a los Servicios Centrales del Departamento de
Recaudación que de baja la citada deuda H99 para que esta desparezca del
sistema de gestión ejecutiva.”, recogiéndose esa anulación bajo la categoría de
“otras causas”.
Es por tanto éste, un motivo estrictamente contable, el que en relación con las
deudas H99 y H00/H88 justifica plenamente que las citadas deudas H99
nazcan para ser anuladas y lo sean precisamente (ante la ausencia de un
motivo contable mejor o más específico) por el motivo de “otras causas
distintas del ingreso o la anulación”.
Como se ha indicado, contablemente se estaría ante lo que son rectificaciones
de ingresos, que implican la desaplicación de un ingreso a una deuda (para
pasar el ingreso desde la H99 “provisional” a la H00/H88 “definitiva”, lo que
provoca la anulación “por otras causas” de la primera), algo que implica la
existencia de un ingreso previo que se ha podido realizar en el mismo año o en
años anteriores a la fecha de desaplicación del ingreso de la deuda (y en estos
casos, en la deuda desaplicada el ingreso se representa contablemente en
sentido negativo), circunstancia ésta que explicaba la mayoría de los
“desajustes” localizados por el Tribunal de Cuentas.
Se insiste en que, en el caso de las deudas H99, estos ingresos que figuraran
asociados a una cancelación de la deuda y siempre en negativo tienen su
origen en rectificaciones consecuencia de ingresos inicialmente aplicados a las
deudas H99 provisionales, que posteriormente (al recaer en el proceso
sentencia y devenir ésta firme) se anulan para dar de alta una H00/H88.
Con la anulación de la deuda H99 (por el motivo “otras causas”) se desaplica el
ingreso de la H99 y posteriormente se aplica a la H00/H88 que la sustituye.
Otras veces se anula la H99 por error en el importe de la deuda (la
representación procesal de los imputados anuncia que va a hacer un ingreso y
posteriormente el importe que efectivamente ingresado es inferior) y se da de
alta otra nueva. Por ello, los ingresos aplicados a la errónea se desaplican y se
vuelven a aplicar a la nueva deuda.
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Esta explicación ya le fue remitida con detalle al Tribunal en correo de 3 de
diciembre de 2020. Desde el citado Tribunal se acogió esta aclaración parece
que satisfactoriamente, pues únicamente se pidió que se cuantificara desde la
AEAT el importe de tales anulaciones, cosa que se hizo y le fue oportunamente
remitido en correos de 14 y 22 de diciembre de 2020 (se trataría de la
anulación de una total de 241 liquidaciones por 114.190.179,00 € en 2018 y
314 por importe de 196.959.816,00 € en 2019).
A partir de estas fechas, no se volvió a insistir desde el Tribunal de Cuentas en
este aspecto de la fiscalización efectuada, hasta la recepción del anteproyecto
objeto del presente Informe.
3.22. De entre las deudas canceladas por anulación, las remitidas por la
Administración General del Estado (AGE) y por las CCAA representan
más del 86 % del importe total anulado en cada uno de los dos ejercicios
(y más del 53 % en número de liquidaciones). La notificación de la
providencia de apremio es el primer trámite en la gestión recaudatoria en
ejecutiva, de forma que su inexistencia es motivo de oposición, por parte
del deudor, a la gestión recaudatoria de la AEAT. Pese a ello, se han
identificado 2.177 liquidaciones en 2018 y 2.552 en 2019 para las que no
consta esta notificación de la providencia de apremio. Estas
liquidaciones representan el 14 % de las liquidaciones anuladas en 2018
y el 16 % de las anuladas en 2019. La AEAT tiene competencia
exclusiva para llevar a cabo la gestión recaudatoria en periodo ejecutivo
de los departamentos ministeriales y sus organismos autónomos y, por
tanto, para la elaboración de la providencia y su notificación. Pero no
está regulado formalmente el procedimiento de notificación de la
providencia de estas deudas ni, en concreto, en qué condiciones se
puede exceptuar su gestión, quedando a la apreciación de las
Dependencias de la AEAT determinar si se produce una situación de
solvencia o no y, por tanto, si debe procederse o no al envío de la
notificación (puntos 2.70 a 2.72).
Respecto de esta conclusión 3.22 cabe realizar varias observaciones:
- Las anulaciones de deuda externa (deuda de otras Administraciones
Públicas a la que este Informe se refiere) se hacen siempre a petición
del ente externo que nos envía la deuda, pues es éste el titular del
crédito remitido y la AEAT no puede anular deuda externa si no es a
petición del ente titular del crédito. Estas anulaciones suelen responder a
estimaciones de recursos o reclamaciones presentados contra las
liquidaciones remitidas, a errores en la remisión, etc. Pero, en todo caso,
es destacable que el volumen de las mismas o el porcentaje que
representan respecto del total de la deuda encomendada no depende de
la AEAT, que se limita a ejecutar las anulaciones solicitadas.
- Por otra parte, y respecto de la expedición de la providencia de
apremio, cabe resaltar que, de acuerdo con los artículos 160 y
14
Dirección General
siguientes de la Ley General Tributaria, finalizado el período voluntario
para el pago de la deuda, se inicia el período ejecutivo y en éste, la
Administración tributaria efectuará la recaudación de las deudas por el
procedimiento de apremio sobre el patrimonio del obligado al pago.
Tal y como señala el apartado 3º del artículo 163 de la mencionada Ley,
el procedimiento de apremio se iniciará e impulsará de oficio en todos
sus trámites y, una vez iniciado, sólo se suspenderá en los casos y en la
forma prevista en la normativa tributaria. Continúa el artículo 167 de la
misma Ley 58/2003 señalando en su apartado 1º que el procedimiento
de apremio se inicia mediante la notificación de la providencia al
obligado tributario, previsión también contenida en el artículo 69.2 del
- En cuanto a la notificación de la providencia de apremio, la misma Ley
General Tributaria, en su CAPÍTULO II. Normas comunes sobre
actuaciones y procedimientos tributarios, Sección 3.ª Notificaciones,
establece la normativa de notificaciones para todos los actos de
naturaleza tributaria que emita la AEAT: una providencia de apremio,
una diligencia de embargo, una liquidación de gestión, etc. señalando el
artículo 109 que "El régimen de notificaciones será el previsto en las
normas administrativas generales con las especialidades establecidas
en esta sección". Es decir que, además de las especialidades señaladas
en la referida Ley, se aplicará la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
- No se comparte, por tanto, la afirmación contenida en el informe remitido
relativa a que “no está regulado formalmente el procedimiento de
notificación de la providencia de estas deudas ni, en concreto, en qué
condiciones se puede exceptuar su gestión, quedando a la apreciación
de las Dependencias de la AEAT determinar si se produce una situación
de solvencia o no y, por tanto, si debe procederse o no al envío de la
notificación”, puesto que, como se ha reflejado, la normativa tributaria es
totalmente clara al respecto. La emisión y notificación de una
providencia de apremio no es potestativa, debe emitirse una vez iniciado
el período ejecutivo y debe ser notificada, como cualquier acto
administrativo, salvo por las causas y excepciones que puedan
establecer la normativa o la doctrina del TEAC y la Jurisprudencia al
respecto. Por ejemplo, solicitud de suspensión de la deuda, solicitud de
aplazamiento o la declaración de fallido previa al alta de la deuda
(artículo 62.4 del Reglamento General de Recaudación: “4. Declarado
fallido un obligado al pago, las deudas de vencimiento posterior a la
declaración se considerarán vencidas y podrán ser dadas de baja por
referencia a dicha declaración, si no existen otros obligados al pago”).
- Carece de sentido afirmar que no está regulado formalmente el régimen
de notificación de la providencia de apremio, porque ni en la Ley General
Tributaria, ni en la Ley General Presupuestaria, ni en el Reglamento
15
Dirección General
General de Recaudación se regula específicamente el régimen de
notificación de cada tipo de acto administrativo que puede realizar la
AEAT. La notificación es el acto más importante de cualquier
procedimiento administrativo y no tiene sentido establecer
especialidades por cada tipo de acto porque iría en perjuicio de los
interesados y de la seguridad jurídica. Lo que el legislador ha hecho ha
sido, por técnica normativa y por ser consciente de la importancia de un
acto administrativo, tratar prácticamente a todos los actos
administrativos por igual respecto al régimen de notificaciones. Y
cuando, por motivos concretos ha querido hacer distinción, ha procedido
a regularlo.
- Por último, indicar que, tal y como se ha señalado al comienzo de este
escrito de alegaciones, estando a punto de finalizar esta fiscalización la
inspectora del Tribunal de Cuentas se puso en contacto con la
inspectora designada en la AEAT para la interlocución en esta
fiscalización y le trasladó algunas de las conclusiones a las que había
llegado. En la reunión telefónica mantenida, ésta fue una de las
conclusiones que se comentaron, por lo que se solicitó desde la AEAT
que se proporcionara una muestra de las liquidaciones que le habían
conducido a esta conclusión, dado que es algo muy infrecuente. En
correo de 21 de enero del año 2021 se remitió a la Agencia Tributaria un
Excel con una muestra. Analizada la misma, desde la AEAT se contestó
en correo de 22 de enero de 2021 indicando los motivos por los que en
esos casos no se había llegado a expedir providencia de apremio. En
ese correo está ampliamente explicado que se trataba de deuda de
deudores en concurso y que esta situación concursal afecta a las
actuaciones que se pueden hacer en ejecutiva, dependiendo de la fecha
en que se declara el concurso y la fecha de vencimiento en voluntaria.
En el mismo correo se hace referencia a las distintas situaciones
observadas y a la normativa que resulta aplicable, en concreto los
artículos 142 y 143 de la Ley Concursal. Sobre esta cuestión no se
trasladó a la Agencia Tributaria más duda o aclaración, por lo que se
entendió que la cuestión había quedado aclarada.
3.23. Las liquidaciones canceladas pueden ser objeto posteriormente de
correcciones por la AEAT. En concreto, se han identificado liquidaciones
declaradas incobrables que posteriormente fueron rehabilitadas sin cobro
que justifique tal operación, y que finalmente fueron anuladas en un plazo
inferior a un mes desde la rehabilitación. En otras ocasiones, tras ser
anuladas, las liquidaciones fueron reactivadas y se continuó con su gestión.
Los datos muestran que la reactivación es una medida poco eficaz (punto
2.72)
En efecto, la rehabilitación se produce cuando se tenga conocimiento de
cualquier circunstancia que pudiera permitir reactivar la gestión recaudatoria
sobre la deuda, si bien en la mayoría de los casos, pese a los esfuerzos
16
Dirección General
realizados por las oficinas de recaudación, estos créditos que inicialmente
fueron incobrables y se rehabilitaron no se consiguen finalmente cobrar, ello no
obsta a que la obligación de esta Agencia Tributaria sea intentar el cobro al
mínimo indicio de una posible solvencia sobrevenida del deudor.
3.24. Corresponde a la AEAT la declaración de fallido al pago en el caso
de deudores de créditos de la AGE y organismos autónomos y proponer
la declaración de créditos incobrables para todos los encomendantes,
con o sin convenio. En una muestra de liquidaciones dadas de baja por
insolvencia en 2018 y en 2019, se ha observado que un 56 % de las
liquidaciones de 2018, y la mitad de las de 2019, tuvieron una última
actuación interruptiva de la prescripción en los dos años anteriores a la
baja por insolvencia. Y en algo más del 1 % de las liquidaciones de 2019
la última actuación se realizó con un plazo superior a los cinco años, por
lo que se debería haber declarado la prescripción de tales liquidaciones,
en lugar de la insolvencia. Esta situación afectó principalmente a
liquidaciones remitidas por entes públicos estatales (puntos 2.75 a 2.79)
Respecto de la cancelación de deudas por prescripción, cabe señalar que
cuando ha transcurrido el plazo de prescripción de la deuda (comunicado por el
ente al dar de alta la deuda) sin que haya actuaciones interruptivas de la
prescripción, estas deudas pasan automáticamente al estado de "presuntas
prescritas”. Cuando están en este estado, es preciso que desde las
dependencias regionales de recaudación se realicen acciones sobre las
mismas, ya sea incorporar actuaciones interruptivas que estuvieran pendientes
de grabar o bien proponer la declaración de prescripción de la deuda.
En el curso de la actuación de fiscalización no se dio traslado a la Agencia
Tributaria de la muestra que haya permitido llegar a tal conclusión, por lo que
no es posible explicar el motivo por el que se podría haber dado esta situación.
Tampoco en este anteproyecto de Informe se remiten ejemplos de
liquidaciones que se han podido encontrar en la situación referida. En cualquier
caso, cabe señalar que informáticamente las aplicaciones de la Agencia
Tributaria están definidas para que, una vez que la deuda está en el estado de
“presunta prescrita”, al que como se ha señalado se llega automáticamente una
vez transcurrido el plazo de prescripción de la deuda, ésta no se pueda
cancelar por incobrable. Sólo se puede cancelar por incobrable una deuda que
está “en gestión de cobro”, nunca en “presunta prescrita” o “propuesta
prescrita”. Por tanto, si se detectó un colectivo de deudas en las que habían
transcurrido más de 5 años sin realizarse actuaciones que interrumpieran la
prescripción de la acción recaudatoria y las deudas se cancelaron por
incobrable en lugar de cancelarse por prescripción, el único motivo posible es
que esas deudas no estaban prescritas, lo cual puede deberse a:
- Que las deudas tenían un plazo de prescripción de más de 5 años. Tal y
como se ha indicado, el plazo de prescripción de cada tipo de deuda lo
comunica el ente externo al enviar la deuda y no tiene por qué ser el
plazo de 4 años que prevé la Ley General Tributaria, sino que en cada
17
Dirección General
caso se estará a la normativa que resulte aplicable (no es infrecuente
que la deuda externa presente plazos de prescripción distintos).
- O bien porque legalmente tenía el plazo de prescripción suspendido, de
acuerdo con el artículo 68.7 de la Ley General Tributaria.
3.25. También se ha identificado una muestra de 3.406 liquidaciones
declaradas incobrables en 2018, y 5.021 de 2019, en las que la última
actuación interruptiva de la prescripción fue posterior a la fecha de baja que
consta en las bases de datos de la AEAT. Dada la diferencia de días entre
la baja y la última actuación, la propuesta de declaración se está
produciendo con independencia de que existan actuaciones en curso. Esta
situación podría evitarse si la información sobre las últimas actuaciones
fuese incorporada automáticamente a las aplicaciones (punto 2.81)
Al igual que se ha señalado en el apartado anterior, en el curso de la
comprobación no se ha trasladado a la Agencia Tributaria esta conclusión ni
una muestra o ejemplos que hayan permitido llegar a la misma, lo que hace
difícil explicarlo. Tampoco en este Informe se contiene ejemplo alguno de
liquidaciones en esta situación. En todo caso, cabe señalar que, como regla
general, las actuaciones que interrumpen la prescripción se graban de forma
automática, sin que sea preciso que el actuario las dé de alta manualmente
como interruptivas de la prescripción, pero no siempre es posible y en
ocasiones algunas actuaciones deben ser grabadas de forma manual por el
actuario que lleva el expediente y que tiene conocimiento de la misma.
3.26. La rehabilitación de créditos permite la continuación de la gestión
de deudas remitidas a la AEAT, previamente dadas de baja a propuesta
de la propia AEAT por incobrables, al tenerse conocimiento sobrevenido
de la solvencia del deudor. El Tribunal de Cuentas considera
aconsejable que la figura de la rehabilitación se extienda a todos los
convenios. Las rehabilitaciones son consideradas en la Cuenta de
tributos como minoraciones de las cancelaciones. Por su parte, la
reactivación de deudas se produce en aquellos casos en los que los
entes encomendantes recuperaron su gestión, pero posteriormente
vuelven a cederla a la AEAT. En los estados de la Cuenta de tributos
estatales las reactivaciones aparecen, al igual que las rehabilitaciones,
minorando las cancelaciones. Los datos sobre las deudas reactivadas
que seguían en gestión de cobro al cierre del ejercicio en que se produjo
la reactivación ponen de manifiesto la poca eficacia de las reactivaciones
(puntos 2.82 a 2.87).
Tal y como se ha expuesto en los apartados anteriores, en los convenios con
organismos públicos cuya modificación se ha empezado a tramitar en el
Departamento de Recaudación, ya existe un borrador de la redacción del
nuevo convenio tipo y en éste está prevista la posibilidad de que los órganos de
la Agencia Tributaria puedan reactivar los créditos previamente propuestos
como incobrables en determinados supuestos en los que tengan conocimiento
de circunstancias que permitan reiniciar su gestión recaudatoria. La redacción
18
Dirección General
es la misma que la contenida en la adenda al Convenio de CCAA y en el
Convenio FEMP, pues como se viene indicando, se persigue la máxima
homogeneidad en el tratamiento de la deuda externa, respetando las
peculiaridades propias de cada tipo de deuda.
3.27. Las liquidaciones canceladas por prescripción en 2018 y 2019
ascendieron a 41.367.093 euros y 40.990.210 euros, respectivamente.
En el caso de deuda de los departamentos ministeriales, la competencia
para dictar la declaración de prescripción corresponde a la AEAT,
mientras que en la deuda cuya gestión está encomendada por convenios
la Agencia formula a los entes la propuesta de declaración de
prescripción. Las adendas a los convenios con las CCAA y el convenio
firmado en 2019 con la FEMP establecieron como causa de no admisión
de la deuda el que la prescripción fuera a tener lugar en los tres meses
posteriores a su cargo, dadas las dificultades que tiene para la AEAT
gestionar deudas con un plazo de prescripción tan cercano. El Tribunal
de Cuentas considera conveniente que este criterio se extendiera a
todos los convenios, así como a las normas que regulan la relación de la
AEAT con otras administraciones y entes. En cualquier caso, se ha
comprobado que el citado criterio de no admitir deuda cuya prescripción
vaya a producirse en tres meses no se ha aplicado en todos los casos
pertinentes (puntos 2.88 a 2.90).
Tal y como se señala, el rechazo de deuda que esté a punto de prescribir se
introdujo en las adendas a los convenios de CCAA y en el nuevo convenio
suscrito con la FEMP en 2019 y está previsto en la redacción del nuevo
convenio con organismos públicos que se encuentra en tramitación, en
idénticos términos. Esta posibilidad, sin embargo, no se ha incluido en la
Resolución dictada para la recaudación de la deuda de OOAA ni en la
Resolución para la recaudación de deuda encomendada por departamentos
ministeriales, porque en esos casos, el Reglamento General de Recaudación
encomienda a la AEAT la recaudación en período ejecutivo, siendo por tanto
ésta la competente para cualquier actuación que proceda desde el momento en
que finalice el periodo voluntario de ingreso. A diferencia de la deuda de CCAA
o EELL, respecto de las cuales son los propios Entes los titulares, pero
encomiendan a través del convenio a la Agencia Tributaria determinadas
actuaciones. En consecuencia, la deuda de departamentos ministeriales o la
deuda de Organismos Autónomos no puede rechazarse, aunque esté a punto
de prescribir, y correspondería en su caso que la AEAT declarase la
prescripción de la misma.
Por último, y en cuanto a la afirmación que se hace de que se ha comprobado
que el citado criterio de no admitir deuda cuya prescripción vaya a producirse
en tres meses no se ha aplicado en todos los casos pertinentes, cabe señalar
que tampoco se ha dado traslado a la Agencia Tributaria en el curso de la
comprobación de la muestra que se ha extraído o de los casos en los que se
detectó esta irregularidad y, por tanto, no ha sido posible comprobarlo, al no
incluirse ninguna liquidación que se hubiera detectado que hubiera entrado en
19
Dirección General
esta situación, por lo que resulta difícil encontrar una explicación. Se trata de
un filtro a la entrada de deuda que determina que se rechace la deuda en la
que entre el plazo de prescripción (que comunica el propio ente al cargar la
deuda) y la fecha de entrada no medien mínimo 3 meses. Este filtro se
introdujo para la deuda C, de CCAA, a partir de la entrada en vigor de las
respectivas adendas de las CCAA, y para la deuda Y, de ayuntamientos, a
partir de la publicación en BOE del nuevo convenio suscrito con la FEMP en
mayo de 2019. Por tanto, para estas deudas este filtro debió funcionar y la
única explicación es que a las deudas en las que se detectó esa irregularidad,
siendo deuda externa, no les fuera aplicable este motivo de rechazo en el
momento de la carga. En otro caso, no se explica que un filtro establecido a
partir de unas validaciones informáticas que se definen conforme a las
especificaciones contenidas en el convenio pueda funcionar en unos casos sí y
en otros no.
Como ya se ha señalado en las alegaciones previas, cuando se trasladó, a la
finalización de la fiscalización, que los filtros a la entrada de deuda concursal
de CCAA no estaban funcionando correctamente y se dieron ejemplos por
parte del Tribunal, se pudo comprobar que los filtros estaban bien definidos y
que en los casos detectados se trataba de deuda contra la masa de deudor en
concurso cuya admisión sí era procedente conforme a la redacción del texto de
la adenda, que sólo establecía el rechazo de deuda concursal.
3.28. Pese a que el procedimiento de recaudación en ejecutiva se inicia
con la notificación de la providencia de apremio, esta notificación no se
había producido en casi un 1 % de las liquidaciones prescritas en 2018
procedentes de departamentos ministeriales, cuyo importe ascendía a
2.492.548 euros. En las EELL, en cambio, esta incidencia solo afectó a
28 liquidaciones. Aunque se aprecia un descenso en 2019, para todo
tipo de entes, en el número de liquidaciones prescritas que no habían
sido notificadas, sería conveniente que se estableciera un sistema de
avisos automáticos que informe de la falta de notificación transcurrido un
plazo prudencial, con objeto de asegurar la notificación de la providencia
en todos los casos (punto 2.92)
Tal y como se ha observado en la conclusión 3.22, la expedición y notificación
de las providencias de apremio se adecúa a la normativa vigente en la materia.
La emisión y notificación de una providencia de apremio no es potestativa,
debe emitirse una vez iniciado el período ejecutivo y debe ser notificada, con
arreglo a lo dispuesto en la Ley General Tributaria en materia de notificaciones.
3.29. El Plan Estratégico 2020-2023 de la AEAT ha definido un indicador
con el que la propia AEAT valora, mediante un índice, su gestión de la
recaudación de este tipo de deudas de otros entes. En síntesis, el índice
relaciona la deuda gestionada y la deuda gestionable en un periodo de
acuerdo con una fórmula descrita en el propio Plan. El Tribunal ha
calculado los valores que habría obtenido este índice en 2018 y 2019
20
Dirección General
aplicando los criterios definidos en el Plan Estratégico con algunas
pequeñas adaptaciones, resultando unos valores de 0,80 en 2018 y 0,78
en 2019, por debajo del objetivo propuesto en el Plan 2020-2023, que
era alcanzar un 0,90 (puntos 2.99 a 2.104)
La conclusión remite a los apartados 2.99 a 2.104. El punto 2.103 señala:
“2.103. El Tribunal ha calculado los valores que habría obtenido este índice en
2018 y 2019 aplicando los criterios definidos en el Plan Estratégico con algunas
pequeñas adaptaciones. Así, se han eliminado de la deuda gestionable las
deudas incursas en proceso concursal y se ha incluido entre la deuda
gestionada no finalizada aquella cuya solicitud de aplazamiento o
compensación no está terminada. Por su parte, en la deuda cancelada se han
incluido todas las cancelaciones. El criterio de cálculo realizado por el Tribunal
y los resultados obtenidos por el índice se reflejan en el Cuadro 24”.
El Tribunal ha redefinido el indicador como dice en el apartado 2.103 pero
compara los resultados obtenidos tras su adaptación a lo que ofrece el
indicador en el Plan Estratégico, es decir, está comparando indicadores que
son distintos. Entre las diferencias detectadas:
- En el indicador recogido en el Plan Estratégico de la AEAT se elimina la
deuda paralizada por cualquier causa, ya sea por la situación de
concurso o por cualquier otro motivo de paralización distinto, por ser
deuda no gestionable. En el indicador del Tribunal según dice en el
apartado 2.103 se eliminan las “deudas incursas en procesos
concursales”. Conceptos ambos que son distintos.
- El Tribunal de Cuentas incorpora dentro del indicador, tal y como señala
en el mismo apartado 2.103, deuda pendiente con solicitud de
aplazamiento o compensación, mientras que en el indicador de Plan
Estratégico de la AEAT no se considera como deuda gestionada la
deuda que se encuentra en ese estado de tramitación, precisamente por
no estar finalizada su gestión.
- En el indicador del Plan Estratégico de la AEAT se incluye la deuda
gestionada esté o no cancelada, pero en todo caso deuda en la que los
órganos de recaudación han finalizado la gestión y o bien hay esperar
plazos o bien resultados de las actuaciones. Por este motivo, se incluye
como gestionada la deuda derivada o la deuda en fase de embargo con
diligencias de embargo emitidas.
Según el referido apartado 2.103, “en la deuda cancelada se han incluido todas
las cancelaciones” y remite al cuadro nº 24 contenido en el informe. Según
consta en este cuadro 24: “TOTAL DEUDA GESTIONADA FINALIZADA EN
EJECUTIVA“ (que según señala el cuadro incluye deuda cancelada por ingreso
y otras causas) en 2018 ascendió a 1.969.276.108 € y a 2.516.771.080 € en
2019.
21
Dirección General
Estos datos contradicen la información que el propio Tribunal ofrece en el
cuadro 3 de la página 11, que viene referido sólo a deudas de delito. Como
puede apreciarse en este cuadro 3 el importe gestionado sólo por deuda de
delito en 2018 asciende a 2.626.840.892 €, y en 2019 a 3.362.224.688 €
mientras que en el cuadro 24 de la página 40 estos importes referidos a toda la
deuda de otros Entes gestionada por la AEAT son notablemente inferiores.
Además, en los cuadros 1 y 2 de la página 10 de este Informe, que recoge el
desglose de la deuda gestionada en 2018 y 2019, se puede ver que el importe
de las liquidaciones gestionadas en cada uno de los años es muy superior al
que se ofrece en este Indicador contenido en el cuadro nº 24 (descontada
deuda AGE).
De los datos que obran en el Departamento de Recaudación de la AEAT
parece que el Tribunal, al hacer los cálculos ahora remitidos, únicamente ha
incluido como deuda gestionada finalizada en ejecutiva el importe de la deuda
ingresada en ejecutiva, pero no el resto de magnitudes que se incorporan
dentro de este apartado en el indicador del Plan Estratégico de la AEAT.
En consecuencia, y por los motivos anteriormente expuestos, no puede
compararse el resultado del Indicador que presenta este Informe el Tribunal de
Cuentas con el indicador de gestión que incorpora el Plan Estratégico de la
AEAT ni extraer conclusiones de esta comparación, porque ambos indicadores
no son homogéneos en los conceptos que se incluye en el cálculo en cada uno
de ellos.
Para que ambos resultados fueran comparables debería:
1- Rehacerse este indicador que ofrece el Tribunal de Cuentas con los
criterios del Indicador del Plan Estratégico. Según los cálculos
efectuados por el Departamento de Recaudación de la AEAT el
indicador para “deudas de otros entes” incluyendo la deuda de delito
(que, como se ha indicado, se ha incluido finalmente en esta
fiscalización por el Tribunal de Cuentas) era en el año 2018 del 90%, tal
y como se refleja en el cuadro que a continuación se anexa:
2018
DEUDA PENDIENTE EN EJECUTIVA A
1 DE ENERO 4.253,52
Aplazado -73,14
Suspendido por recurso -169,15
Paralizado -553,99
En compensación -4,47
DEUDA PENDIENTE A 1 DE ENERO
3.452,77
22
Dirección General
GESTIONABLE BRUTA EN EJECUTIVA
(1)
CARGO NUEVO EN EJECUTIVA DEL
AÑO 2020 (2) 2.624,21
TOTAL (Deuda pendiente gestionable
BRUTA en ejecutiva + cargo nuevo en
ejecutiva) (1+2) 6.076,98
Anulaciones -202,4
Rehabilitaciones 733,27
TOTAL DEUDA GESTIONABLE NETA
EN EJECUTIVA (ANULACIONES
+REHABILITACIONES DEL AÑO) 6.607,85
Deuda cancelada por ingreso y otras
causas 2.656,43
TOTAL DEUDA GESTIONADA
FINALIZADA EN EJECUTIVA (3) 2.656,43
Notificado en ejecutiva pte de ingreso 155,97
En embargo con diligencia emitida 3.115,83
Importe derivado en el año 11,9
TOTAL DEUDA GESTIONADA NO
FINALIZADA EN EJECUTIVA (4) 3.283,70
TOTAL DEUDA GESTIONADA EN
EJECUTIVA (3+4) 5.940,12
INDICADOR DE GESTION 0,9
2- O bien que desde la AEAT se rehiciera el Indicador del Plan estratégico
con los criterios que incorpora el Indicador del Tribunal de Cuentas.
3.31. Los costes de servicio que la AEAT liquida a los entes titulares de la
deuda están regulados en los convenios, pero la Agencia no ha elaborado
valoraciones que permitan concluir si estos costes repercutidos cubren o
exceden el coste real del servicio prestado. De hecho, la fórmula de cálculo
del coste no depende de las gestiones que haya realizado la AEAT. Los
porcentajes establecidos para determinar el coste de servicio presentan
algunas diferencias para entes públicos determinados, para los que el coste
de servicio es ligeramente superior. Esto significa que un mismo servicio se
cobra por importes diferentes dependiendo del ente de que se trate. Sería
conveniente, a estos efectos, que la AEAT igualara los porcentajes para
todos los entes, salvo que se pueda justificar la diferencia mediante el
estudio oportuno (puntos 2.108 a 2.110).
23
Dirección General
En este apartado, cabe señalar que en la actualidad todos los convenios de
recaudación ejecutiva que tiene suscritos la Agencia Tributaria aplican los
mismos porcentajes para determinar el coste de servicio. Era el Convenio
suscrito entre la AEAT y la FEMP para la recaudación ejecutiva de los recursos
de derecho público de las Corporaciones Locales de abril de 2011, el único que
tenía unos porcentajes de coste de servicio distintos, si bien éste fue derogado
por el Convenio de Recaudación Ejecutiva de 12 de abril de 2019, publicado en
III.4. RELATIVAS A LA TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN POR
ENCOMIENDA DE LOS RECURSOS.
3.33. La AEAT no ha cumplido en su integridad lo establecido en el
artículo 8.1.b de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, que exige la
publicación de los convenios de encomienda de gestión suscritos dentro
del conjunto de información económica, presupuestaria y estadística que
la AEAT debe hacer pública, ya que solo ha dado publicidad a los
convenios suscritos con las CCAA en 2006 (punto 2.116)
Respecto de la conclusión 3.33 cabe indicar que el referido artículo 8.1.b de la
Ley 19/2013 señala:
“1. Los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título deberán hacer
pública, como mínimo, la información relativa a los actos de gestión
administrativa con repercusión económica o presupuestaria que se indican a
continuación:
(…)
b) La relación de los convenios suscritos, con mención de las partes firmantes,
su objeto, plazo de duración, modificaciones realizadas, obligados a la
realización de las prestaciones y, en su caso, las obligaciones económicas
convenidas. Igualmente, se publicarán las encomiendas de gestión que se
firmen, con indicación de su objeto, presupuesto, duración, obligaciones
económicas y las subcontrataciones que se realicen con mención de los
adjudicatarios, procedimiento seguido para la adjudicación e importe de la
misma”.
La Agencia Tributaria no está incumpliendo la normativa referida, puesto que
los convenios de recaudación ejecutiva que son encomiendas de gestión
recaudatoria se encuentran publicados en RECESPE (Registro de Convenios
de Colaboración y Encomiendas de Gestión del Sector Público Estatal).
Hasta la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público, RECESPE era una base de datos única para
registrar los convenios y encomiendas de gestión. La entrada en vigor de la Ley
anterior, en octubre de 2016, modificó dicho planteamiento creándose el
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Registro Electrónico Estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del
Sector Público estatal (REOICO) para la inscripción de los convenios de
colaboración. El traspaso de RECESPE a REOICO se hizo automáticamente,
por lo que muchos convenios pasaron de RECESPE a REOICO. No obstante,
aquellos convenios que la aplicación consideró encomiendas de gestión se
mantuvieron en RECESPE, entre ellos los convenios de recaudación ejecutiva.
Desde esa fecha, los convenios se registran en REOICO y las Encomiendas de
gestión (aunque se formalicen en convenios) se registran en RECESPE. Una
vez registrados los convenios y/ o Encomiendas de gestión por la Agencia
Tributaria, el Portal de Transparencia capta esta información de esas bases de
datos centralizadas sin intervención de la Agencia Tributaria.
OBSERVACIONES A LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS:
IV. RECOMENDACIONES.
IV.1. A LA AGENCIA TRIBUTARIA.
4.1. Sería conveniente que la AEAT impulsara un proceso de revisión
sistemática de los convenios y resoluciones que regulan la remisión a la
AEAT de deuda para que esta realice la gestión de su cobro,
procediendo a una actualización y homogenización de las condiciones
establecidas en los mismos. A estos efectos, sería conveniente que las
nuevas regulaciones tuvieran en cuenta las mejores experiencias para la
gestión de la deuda que aparecen reguladas en algunos de los
convenios más recientes, en la forma señalada en este Informe de
fiscalización y, en general, tuvieran en cuenta las observaciones
expuestas al analizar las diferentes regulaciones actualmente vigentes.
Tal y como se ha expuesto de forma reiterada en las observaciones a las
conclusiones, esta revisión del texto de los convenios ya se está llevando a
cabo. Se inició en 2017 con la revisión del texto de los convenios para la
recaudación ejecutiva de las deudas de las CCAA de 2006, con la publicación
de las adendas a éstos y continuó con la revisión del convenio entre la AEAT y
la FEMP para la recaudación en vía ejecutiva de los recursos de derecho
público de las corporaciones locales, el cual fue modificado en 2019. Además,
en febrero de 2021 se publicó la Resolución del Departamento de Recaudación
de la AEAT de 16 de febrero de 2021 relativa a la recaudación de deuda de
OOAA y en estos momentos se ha iniciado la tramitación de la modificación de
los convenios suscritos con los distintos organismos públicos.
4.2. Se recomienda a la AEAT introducir actualizaciones en las
herramientas informáticas empleadas en la gestión de este tipo de
deudas, en el sentido señalado en diversos puntos de este Informe
(entre otros, los puntos 2.36, 2.72 y 2.92), con objeto de mejorar la
gestión recaudatoria. Es especialmente destacable la conveniencia de
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mejorar los procedimientos destinados a asegurar la notificación de las
providencias de apremio.
Tal y como ya se ha señalado en las observaciones formuladas a la conclusión
3.22, las notificaciones de las providencias de apremio se adecúan
escrupulosamente a la normativa vigente en la materia y, en concreto, a lo
dispuesto en la Ley General Tributaria en materia de notificaciones. La
recomendación se remite a tres apartados diferentes:
- Uno de ellos hace referencia a las providencias de apremio que no se
han notificado porque la deuda se anula antes. El que haya deudas que
se anulan antes de la notificación de la providencia de apremio al deudor
responde exclusivamente a que el propio Ente comunica a la Agencia
Tributaria su anulación antes de que esa notificación se haya producido,
generalmente porque detecta que se produjo algún error al enviar la
deuda y no procede la notificación de la providencia de apremio. Por
tanto, la falta de notificación de estas providencias obedece a la
cancelación de la deuda y no a un deficiente sistema de notificaciones.
- El siguiente se refiere a la deuda concursal. El que haya algunos
supuestos en los que la providencia de apremio no se notifique al
deudor, en situación de concurso, responde a la normativa concursal.
En concreto, artículos 142 y 143 de la Ley Concursal, que prohíben el
inicio de ejecuciones y apremios contra el obligado concursal después
de la declaración de concurso, y ordena suspender las ya iniciadas
desde la fecha de declaración de concurso.
- Por último, el apartado 2.36, señala la conveniencia de establecer un
procedimiento mediante el cual se emita un recordatorio automático a
los entes de la necesidad de remitir el original de la providencia de
apremio transcurrido un plazo desde el envío inicial del fichero con los
datos de la liquidación, dado que garantizaría su reclamación a todos los
entes y aliviaría de esta tarea a los servicios centrales. Se toma nota de
la recomendación y se trasladará al Departamento de Informática
Tributaria de la AEAT por si fuera posible que, una vez cargada y
validada la deuda, si transcurrido un plazo no se hubiera enviado la
providencia de apremio por el ente, se emita un aviso automático
recordándoselo.
4.3. Sería conveniente que la AEAT emprendiera una evaluación de los
costes de su servicio de gestión de este tipo de deudas, con objeto de que
la repercusión del coste a los entes se realice sobre bases objetivas.
El coste de servicio viene establecido en los convenios de recaudación
ejecutiva que, tal y como se ha expuesto reiteradamente en los apartados
anteriores, han sido objeto de reciente reforma, quedando pendiente de
revisión únicamente los convenios de recaudación ejecutiva de los recursos de
derecho público de organismos públicos, respecto de los cuales ya se han
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iniciado los trámites para su modificación, si bien ésta se va a estructurar
idénticamente a la de los convenios ya modificados. Por esta razón, ahora
mismo no es posible plantear una revisión del método de cálculo de estos
costes de servicio. No obstante, se toma nota de la recomendación para que
cuando en un futuro se estudie una nueva reforma del sistema de recaudación
ejecutiva de la deuda externa que conlleve la modificación de los convenios se
tenga en cuenta la misma.
4.4. Convendría que la AEAT revisara el tipo de información que
suministra a los entes respecto de la gestión de cobro de la deuda, con
objeto fundamentalmente de incluir en ella datos que pueden ser
relevantes para los entes en la formulación de sus estados contables. El
ejemplo más destacado de información que convendría ofrecer a los
entes es la que permite a estos calcular la dotación del deterioro de sus
créditos a fin de ejercicio.
La información que se suministra a los entes por la AEAT viene determinada en
los convenios y resoluciones reguladoras, que tal y como se ha recogido en las
observaciones a la recomendación inmediatamente anterior, han sido objeto de
reciente modificación, por lo que no pueden ser ahora nuevamente revisados.
Se tomamos razón de la recomendación para que, cuando en un futuro se
inicie otra revisión de los convenios de recaudación ejecutiva con vistas a su
modificación, se tenga en cuenta, si bien cabe señalar que, en las
negociaciones llevadas a cabo con las Comunidades Autónomas,
Corporaciones Locales y Organismos Autónomos para las modificaciones de
sus convenios y/o resoluciones, es frecuente que éstos hagan peticiones
adicionales de información, pero no se ha trasladado a la Agencia Tributaria
por parte de los entes la necesidad de remitirles esta información concreta.
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA AGENCIA ESTATAL
DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN PARTE DEL PERIODO FISCALIZADO
Agencia Tributaria
Santiago Menéndez Menéndez, actuando en el presente expediente en su
condición de Director General de la Agencia Estatal de Administración
Tributaria durante el período comprendido entre el 28 de junio de 2013 y el 23
de junio de 2018, ante el Tribunal de Cuentas comparece y EXPONE:
Primero.- Que con fecha 13 de abril de 2021 he recibido escrito de la Sección
de Fiscalización del Departamento Financiero y de Fundaciones y otros Entes
Estatales del Tribunal de Cuentas en el que se da traslado del “Anteproyecto
de Informe de fiscalización de la gestión de cobro en periodo ejecutivo de los
recursos de otras administraciones y entes públicos por la Agencia Estatal de
Administración Tributaria, ejercicios 2018 y 2019” para formular alegaciones.
Segundo. - Que, evacuando el traslado conferido, mediante la presente me
remito a cuantas alegaciones formule la actual representación de la Agencia
Estatal de Administración Tributaria al respecto.
Por lo expuesto,
SOLICITO de ese Tribunal de Cuentas que, teniendo por evacuado en tiempo y
forma el traslado conferido, tenga por presentadas en tiempo y forma
alegaciones al “Anteproyecto de Informe de fiscalización de la gestión de cobro
en periodo ejecutivo de los recursos de otras administraciones y entes públicos
por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, ejercicios 2018 y 2019”.
Madrid, a la fecha de la firma
Santiago Menéndez Menéndez
Sr. D. Javier Medina Guijarro
Consejero del Departamento Financiero y de Fundaciones y otros Entes
Estatales del Tribunal de Cuentas.
Documento firmado electrónicamente (Ley 40/2015) por el funcionario con NUMA 23860, el Jefe de Equipo Nacional de Inspección, 13 de abril
de 2021. Autenticidad verificable mediante Código Seguro Verificación 72WEQBTG2JP8G4D9 en https://www.agenciatributaria.gob.es
