RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN MIXTA nº 1427 de 2022 de Tribunal de Cuentas, 19-05-2022
| Fecha | 19 Mayo 2022 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.427
INFORME DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA
SOBRE LA FORMACIÓN PROFESIONAL DEL
INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA,
EJERCICIO 2018
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas, y a tenor de lo dispuesto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes
de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su
sesión de 29 de abril de 2021, el Informe de Fiscalización operativa sobre la Formación
Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018, y ha acordado su elevación a las
Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la
Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 7 I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ..................................................... 7
I.2. ANTECEDENTES ............................................................................................................. 7
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ......................................................... 7
I.4. MARCO NORMATIVO ...................................................................................................... 8
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE .............................................................................................. 10
I.6. RÉGIMEN JURÍDICO Y PRINCIPALES MAGNITUDES DE LA FORMACIÓN
PROFESIONAL DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA .......................................... 11
I.6.1. Régimen jurídico ................................................................................................ 11
I.6.2. Formación profesional impartida por el Instituto Social de la Marina ........... 12
I.6.3. Las Direcciones Provinciales del Instituto Social de la Marina ...................... 13
I.6.4. Los Centros Nacionales de Formación Marítima de Bamio e Isla Cristina .... 14
I.6.5. El Instituto de Formación Profesional Marítimo-Pesquero de Las Palmas de
Gran Canaria ...................................................................................................... 15
I.6.6. Información presupuestaria .............................................................................. 15
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES ....................................................................................... 16
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ........................................................................ 16 II.
II.1. EVOLUCIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PLANES ANUALES DE FORMACIÓN DEL
INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA ............................................................................ 16
II.1.1. El Plan Anual de Formación profesional marítima y sanitaria ........................ 16
II.1.2. Ejecución del Plan de Formación Profesional Marítima y Sanitaria ............... 23
II.2. GESTIÓN DE LOS CURSOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL IMPARTIDOS POR
EL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA ....................................................................... 26
II.2.1. Medios informáticos empleados en la gestión ................................................ 26
II.2.2. Formación profesional impartida por TRAGSATEC ........................................ 28
II.2.3. Formación profesional impartida mediante Acuerdo Marco .......................... 40
II.2.4. Análisis comparativo de los sistemas para impartir formación profesional . 48
II.3. CONTROLES IMPLANTADOS POR EL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
SOBRE LOS CURSOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL ............................................ 51
II.3.1. Consideraciones generales............................................................................... 51
II.3.2. Controles efectuados por la Inspección de Servicios ..................................... 53
II.3.3. Auditorías internas y externas en el ámbito del Sistema de Gestión de
Calidad ................................................................................................................ 54
II.3.4. Verificaciones in situ de los cursos de formación profesional ...................... 55
II.3.5. Inspecciones de la DGMM sobre los cursos homologados ............................ 56
II.3.6. Inspecciones realizadas por TRAGSATEC sobre cursos que ha impartido .. 59
II.3.7. Control financiero efectuado por la Intervención General de la Seguridad
Social .................................................................................................................. 59
II.3.8. Controles derivados de los cursos de formación cofinanciables por el Fondo
Social Europeo ................................................................................................... 60
II.3.9. Inspecciones realizadas a centros homologados por el ISM para la
impartición de formación sanitaria ................................................................... 61
II.3.10. Controles sobre el inmovilizado vinculado directamente a la formación
profesional marítima y sanitaria en los CNFM ................................................. 63
II.4. ACTUACIONES DE CERTIFICACIÓN Y JUSTIFICACIÓN DE LOS GASTOS DE
FORMACIÓN PROFESIONAL ANTE LA UNIDAD ADMINISTRADORA DEL FONDO
SOCIAL EUROPEO ........................................................................................................ 65
II.4.1. Consideraciones generales............................................................................... 65
II.4.2. Certificación y justificación del gasto de formación profesional ................... 68
II.5. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS EN
EL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL
DE CUENTAS EN SESIÓN DE 24 DE OCTUBRE DE 2006 ........................................... 76
II.5.1. Consideraciones generales............................................................................... 76
II.5.2. Cumplimiento de las recomendaciones efectuadas por la Comisión Mixta
Congreso-Senado .............................................................................................. 76
II.5.3. Cumplimiento de las recomendaciones efectuadas por el Tribunal de
Cuentas .............................................................................................................. 78
II.6. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES ................................................................................................ 80
II.7. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ........................................................... 81
CONCLUSIONES ........................................................................................................... 82 III.
III.1. CONCLUSIONES SOBRE LA EVOLUCIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PLANES
ANUALES DE FORMACIÓN .......................................................................................... 82
III.2. CONCLUSIONES SOBRE LA GESTIÓN DE LOS CURSOS DE FORMACIÓN
PROFESIONAL .............................................................................................................. 83
III.3. CONCLUSIONES SOBRE LOS CONTROLES IMPLANTADOS EN LOS CURSOS DE
FORMACIÓN PROFESIONAL ........................................................................................ 87
III.4. CONCLUSIONES SOBRE LAS ACTUACIONES DE CERTIFICACIÓN Y
JUSTIFICACIÓN DE LOS GASTOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL ANTE LA
UNIDAD ADMINISTRADORA DEL FONDO SOCIAL EUROPEO .................................. 88
III.5. CONCLUSIONES SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES
FORMULADAS EN EL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL
PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EN SESIÓN DE 24 DE OCTUBRE DE 2006 ... 89
III.6. CONCLUSIONES SOBRE CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS
PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO,
PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES .................................... 90
III.7. CONCLUSIONES SOBRE LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY 19/2013,
DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ...................................................................................... 90
RECOMENDACIONES ............................................................................................................ 90 IV.
ANEXOS ........................................................................................................................ 93
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
CNFM
Centro Nacional de Formación Marítima
DGMM
Dirección General de la Marina Mercante
DP/ DDPP
Dirección/Direcciones Provincial/es
EG/EEGG
Encomienda/s de gestión
EMPP/EEMPP
Encargo/s a medios propios personificados
FSE
Fondo Social Europeo
IFPMP
Instituto de Formación Profesional Marítimo-Pesquero de Las Palmas
IGSS
Intervención General de la Seguridad Social
ISM
Instituto Social de la Marina
LCSP
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por
la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas
del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de
26 de febrero de 2014
Plan de Formación
Plan Anual de Formación Profesional Marítima y Sanitaria
POEFE 2014-2020
Programa Operativo Empleo, Formación y Educación del período
2014-2020
POP 2007-2013
Programa Operativo Plurirregional “Adaptabilidad y Empleo” del
período 2007-2013
REM
Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar
SGASM
Subdirección General de Acción Social Marítima del ISM
Tesorería General de la Seguridad Social
TRAGSATEC
Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P
Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se
UAFSE
Unidad Administradora del Fondo Social Europeo
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO Nº 1 CURSOS IMPARTIDOS POR EL ISM, NÚMERO DE ALUMNOS E
IMPORTE DE GASTO EJERCICIO 2018 ........................................................ 13
CUADRO Nº 2 CURSOS IMPARTIDOS POR LOS CENTROS NACIONALES DE
FORMACIÓN MARÍTIMA EJERCICIO 2018 ................................................... 14
CUADRO Nº 3 OBLIGACIONES RECONOCIDAS FORMACIÓN PROFESIONAL
MARÍTIMA EJERCICIO 2018 .......................................................................... 15
CUADRO Nº 4 SOLICITUDES Y ASISTENTES A CURSOS DE FORMACIÓN
PROFESIONAL MARÍTIMA Y SANITARIA EJERCICIO 2018 ......................... 18
CUADRO Nº 5 FORMACIÓN PROFESIONAL MARÍTIMA. ÁREAS FORMATIVAS
EJERCICIO 2018 ............................................................................................ 19
CUADRO Nº 6 CURSOS IMPARTIDOS Y CANCELADOS POR LAS DDPP Y CNFM
EJERCICIO 2018 ............................................................................................ 24
CUADRO Nº 7 CAUSAS DE CANCELACIÓN DE LOS CURSOS EJERCICIO 2018 .............. 25
CUADRO Nº 8 EVOLUCIÓN DE LAS CAUSAS DE CANCELACIÓN DE LOS CURSOS
EJERCICIOS 2012 A 2018 .............................................................................. 26
CUADRO Nº 9 IMPORTES FACTURADOS POR TRAGSATEC AL ISM EJERCICIO
2018 ................................................................................................................ 30
CUADRO Nº 10 SUBCONTRATACIÓN EFECTUADA POR TRAGSATEC A TERCERAS
EMPRESAS EJERCICIO 2018 ........................................................................ 32
CUADRO Nº 11 COSTE DE LAS ACCIONES FORMATIVAS REALIZADAS CON MEDIOS
EXTERNOS EJERCICIO 2012 ........................................................................ 38
CUADRO Nº 12 COMPARACIÓN ENTRE EL COSTE DE LAS ACCIONES FORMATIVAS
REALIZADAS CON MEDIOS EXTERNOS EJERCICIOS 2012 Y 2018 ........... 39
CUADRO Nº 13 IMPORTE ABONADO POR EL ISM EN EJECUCIÓN DEL ACUERDO
MARCO EJERCICIO 2019 .............................................................................. 41
CUADRO Nº 14 FORMACIÓN IMPARTIDA POR LOS DOCENTES INCORPORADOS
POR SENTENCIA EN EL CNFM DE BAMIO EJERCICIOS 2015 A 2019 ....... 43
CUADRO Nº 15 COMPARACIÓN ENTRE EL COSTE DE LAS ACCIONES FORMATIVAS
REALIZADAS CON MEDIOS EXTERNOS EN LOS CNFM Y EL COSTE
ESTIMADO CON EL NUEVO SISTEMA EJERCICIOS 2018 Y 2019 .............. 50
CUADRO Nº 16 NÚMERO DE CERTIFICADOS CON PROYECCIÓN DE CADUCIDAD
EJERCICIOS 2018 A 2021 .............................................................................. 58
CUADRO Nº 17 INCIDENCIAS INVENTARIO CNFM ISLA CRISTINA ..................................... 64
CUADRO Nº 18 PAGOS REALIZADOS POR LA COMISIÓN EUROPEA POR GASTOS
DE FORMACIÓN PROFESIONAL COFINANCIADOS POR EL FSE
EJERCICIO 2018 ............................................................................................ 68
CUADRO Nº 19 PLAN DE FINANCIACIÓN POEFE 2014-2020 EJERCICIOS 2014 A 2020 ..... 74
CUADRO Nº 20 CERTIFICACIÓN EJERCICIO 2016 POEFE 2014-2020 ................................. 75
RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1 EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE IMPARTICIÓN DE LA
FORMACIÓN PROFESIONAL ........................................................................ 21
GRÁFICO Nº 2 CONTROLES IMPLANTADOS POR EL ISM SOBRE LOS CURSOS DE
FORMACIÓN PROFESIONAL ........................................................................ 52
GRÁFICO Nº 3 FINANCIACIÓN DEL POEFE 2014-2020 POR PARTE DEL FSE ................... 67
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 7
INTRODUCCIÓN I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones asignadas por el artículo 2.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y en cumplimiento del acuerdo de su
Pleno de 20 de diciembre de 2018, por el que se aprobó el Programa de Fiscalizaciones del
Tribunal de Cuentas para el año 2019, modificado posteriormente por lo que a esta fiscalización
se refiere mediante Acuerdo de 25 de julio de 2019, ha realizado, a iniciativa propia, la
Fiscalización operativa sobre la Formación Profesional del Instituto Social de la Marina,
ejercicio 2018.
Asimismo, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en sesión de 30 de septiembre de 2019, y en el
ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 3.b) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
funcionamiento del Tribunal de Cuentas, acordó el inicio de esta fiscalización, siendo incluida la
misma en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2020, aprobado
mediante Acuerdo de 19 de diciembre de 2019.
La presente fiscalización se realiza para dar cumplimiento a los objetivos específicos 1.2
Fomentar buenas prácticas de organización, gestión y control de las Entidades Públicas, 1.4
Incrementar las fiscalizaciones operativas, 1.5 Agilizar la tramitación de los procedimientos
fiscalizadores y 2.3 Contribuir al fortalecimiento del control interno, del Plan Estratégico del
Tribunal de Cuentas 2018-2021, aprobado por su Pleno el 25 de abril de 2018.
I.2. ANTECEDENTES
El Tribunal de Cuentas ha aprobado Informes de fiscalización en los que el ámbito subjetivo fue el
Instituto Social de la Marina (ISM), tales como el Informe de fiscalización del análisis de la gestión
de los deudores por prestaciones económicas del Instituto Social de la Marina, aprobado por el
Pleno el 23 de marzo de 1994, el Informe de Fiscalización de la gestión y de la contratación
derivadas de las prestaciones sociales y sanitarias de los trabajadores integrados en el Régimen
Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, durante el ejercicio 2004, aprobado
el 24 de octubre de 2006, el Informe de fiscalización sobre la gestión del buque sanitario y de
apoyo logístico Juan de la Cosa, ejercicio 2015, aprobado por el Pleno el 26 de enero de 2017, el
Informe de fiscalización sobre la gestión del buque sanitario y de apoyo logístico Esperanza del
Mar, ejercicio 2015, aprobado por el Pleno el 30 de marzo de 2017, y el Informe de fiscalización
de los procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del Instituto Social de
la Marina, ejercicio 2015, aprobado por el Pleno el 30 de marzo de 2017. Y solamente en el
segundo de los Informes citados se contiene el análisis de algunos aspectos relacionados, de
manera tangencial, con el ámbito objetivo de la presente fiscalización, por lo que no se ha
realizado ninguna fiscalización específica sobre la formación profesional impartida por esta
Entidad.
De acuerdo con lo anterior, el Informe de Fiscalización de la gestión y de la contratación derivadas
de las prestaciones sociales y sanitarias de los trabajadores integrados en el Régimen Especial de
la Seguridad Social de los trabajadores del Mar, durante el ejercicio 2004, aprobado por el Pleno
el 24 de octubre de 2006, estableció recomendaciones al ISM relacionadas con la formación
profesional impartida por esta Entidad Gestora, cuyo grado de cumplimiento se analiza en el
subapartado II.5 del presente Informe.
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
La fiscalización se refiere, en su ámbito subjetivo, al ISM, entidad de derecho público con
personalidad jurídica propia, que actúa bajo la dirección y tutela del Ministerio de Inclusión,
8 Tribunal de Cuentas
Seguridad Social y Migraciones
1
, adscrito a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y
Pensiones.
El ámbito objetivo de la fiscalización está integrado por la formación profesional marítima y
sanitaria financiada por el ISM, e impartida a través de sus direcciones provinciales (DDPP) y
locales, los dos Centros Nacionales de Formación Marítima (CNFM), el Instituto de Formación
Profesional Marítimo-Pesquero de Las Palmas de Gran Canaria (IFPMP), empresas externas, y
cualquier otra entidad que hubiera prestado dichos servicios.
Las actuaciones fiscalizadoras se han referido a las prestaciones de formación profesional
marítima y sanitaria financiadas por el ISM durante el ejercicio 2018. Sin perjuicio de lo anterior, se
ha analizado información y hechos anteriores y posteriores a dicho ejercicio cuando se ha
considerado oportuno, para el cumplimiento de los objetivos fijados en esta fiscalización.
I.4. MARCO NORMATIVO
El marco legislativo aplicable a la formación profesional marítima y sanitaria impartida por el ISM
durante el período fiscalizado ha estado constituido, principalmente, por las siguientes
disposiciones:
1. Reglamento (UE) Nº 1303/2013 del Parlamento y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013,
por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo
Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de
Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen
disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social
Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el
Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo.
2. Instrumento de adhesión de 11 de octubre de 1984 de España al Convenio Internacional sobre
normas de Formación, Titulación y Guardia para la Gente del Mar, 1978, hecho en Londres el
7 de julio de 1978 (el Anexo del citado Convenio Internacional -Convenio STCW- ha sido
objeto de enmiendas en varias ocasiones, entre otras, en 1995 y en Manila en 2010).
3. Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas
trabajadoras del sector marítimo-pesquero.
4. Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, de estructura orgánica y funciones del Instituto Social de
la Marina, modificado por el Real Decreto 450/2012, de 5 de marzo.
5. Real Decreto 36/2014, de 24 de enero, por el que se regulan los títulos profesionales del
sector pesquero.
6. Real Decreto 357/2015, de 8 de mayo, sobre cumplimiento y control de la aplicación del
Convenio sobre el Trabajo Marítimo, 2006, de la Organización Internacional del Trabajo, en
buques españoles.
7. Real Decreto 292/2018, de 18 de mayo, por el que se regula el procedimiento de acceso y el
régimen de prestación de la formación profesional marítima y sanitaria del Instituto Social de la
Marina.
8. Orden FOM/2296/2002, de 4 de septiembre, por la que se regulan los programas de formación
de los títulos profesionales de Marineros de Puente y de Máquinas de la Marina Mercante, y
de Patrón Portuario, así como los certificados de especialidad acreditativos de la competencia
1
El Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, crea este
Ministerio y suprime el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 9
profesional (modificada la Orden FOM 4209/2004, de 16 de diciembre, por la Orden
2497/2005, de 19 de septiembre, por la Orden FOM/3933/2006, de 19 de diciembre, y por la
9. Orden FOM/1415/2003, de 23 de mayo, por la que se regula el sistema de calidad y las
auditorías externas exigidas en la formación y expedición de títulos para el ejercicio de
profesiones marítimas.
10. Orden PRE/646/2004, de 5 de marzo, por la que se establecen los contenidos mínimos de los
programas de formación sanitaria específica y las condiciones para la expedición y
homologación del certificado de formación sanitaria de los trabajadores del mar.
11. Orden TAS/167/2008, de 24 de enero, por la que se regula la formación profesional marítima y
sanitaria del Instituto Social de la Marina (derogada a partir del 1 de julio de 2018 por el Real
Decreto 292/2018).
12. Orden PRE/3264/2008, de 6 de noviembre, por la que se regulan los centros nacionales de
formación dependientes del Instituto Social de la Marina (desarrollada con posterioridad al
ámbito temporal definido para esta Fiscalización mediante Resolución de 5 de noviembre de
2019, de la Dirección del Instituto Social de la Marina).
13. Orden ESS/1924/2016, de 13 de diciembre, por la que se determinan los gastos
subvencionables por el Fondo Social Europeo durante el período de programación 2014-2020.
14. Orden TMS/693/2018, de 28 de junio, por la que se desarrolla el Real Decreto 292/2018, de 18
de mayo, por el que se regula el procedimiento de acceso y el régimen de prestación de la
formación profesional marítima y sanitaria del Instituto Social de la Marina.
15. Resolución de 19 de noviembre de 2013, del Instituto Social de la Marina, sobre delegación de
competencias, vigente durante el ámbito temporal de la fiscalización, y sustituida
posteriormente por la Resolución de 3 de diciembre de 2019, del Instituto Social de la Marina.
16. Resolución de 14 de junio de 2010, del Instituto Social de la Marina, sobre contenidos mínimos
de los programas de actualización en formación sanitaria específica, condiciones que deben
reunir los centros de formación y homologación de centros privados para la impartición de
formación sanitaria específica (la Resolución de 24 de abril de 2013, del Instituto Social de la
Marina, sobre condiciones que deben reunir los centros de formación y procedimiento de
homologación de centros privados para la impartición de formación sanitaria específica, dejó
sin efecto los resuelves sexto a vigésimo primero de aquella).
17. Resolución de 27 de octubre de 2010, del Instituto Social de la Marina, sobre abono de gastos
de viaje a los alumnos de los cursos de formación (derogada a partir del 1 de julio de 2018 por
18. Resolución de 13 de mayo de 2011, del Instituto Social de la Marina, por la que se aprueban
las normas de convivencia de los centros nacionales de formación dependientes del Instituto
Social de la Marina (derogada a partir del 1 de julio de 2018 por el Real Decreto 292/2018).
19. Resolución de 24 de abril de 2013, sobre condiciones que deben reunir los centros de
formación y procedimiento de homologación de centros privados para la impartición de
formación sanitaria específica.
20. Circular Nº 3/2012, de 22 de marzo de 2012, del Instituto Social de la Marina, sobre
organización, cometidos y funcionamiento de la Inspección de Servicios del Instituto Social de
la Marina , modificada por la Circular nº 4/2012, de 4 de julio de 2012.
10 Tribunal de Cuentas
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE
Este Tribunal de Cuentas ha realizado una fiscalización de cumplimiento y operativa o de gestión,
de acuerdo con lo previsto en la norma 6, apartado de Normas Técnicas, de las Normas de
Fiscalización del Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de
2013.
De acuerdo con las Directrices Técnicas, aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas en
sesión de 28 de noviembre de 2019, se ha comprobado que la gestión de la formación profesional
marítima y sanitaria financiada por el ISM se ha realizado de acuerdo con las normas que son de
aplicación y con los principios de eficiencia y economía. En particular, los objetivos de esta
fiscalización han sido los siguientes:
1. Analizar la evolución y ejecución de los Planes Anuales de Formación del Instituto Social de la
Marina.
2. Verificar que la gestión de los cursos de formación profesional marítima y sanitaria, impartidos
tanto por el Instituto Social de la Marina como por empresas externas, es acorde a la
normativa vigente y a los principios de eficiencia y economía.
3. Verificar que los controles implantados por el Instituto Social de la Marina, para supervisar la
realización y la calidad de los cursos impartidos, se adecúan a la normativa y a los principios
de eficiencia y economía.
4. Verificar que las actuaciones de certificación y justificación de gastos, correspondientes a los
cursos de formación profesional marítima y sanitaria, realizadas ante la Unidad
Administradora del Fondo Social Europeo, han sido acordes a la normativa y a los principios
de eficiencia y economía.
5. Verificar el adecuado cumplimiento de las recomendaciones formuladas en materia de
formación profesional, incluidas en el Informe de Fiscalización de la gestión y de la
contratación derivadas de las prestaciones sociales y sanitarias de los trabajadores
integrados en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los trabajadores del Mar,
durante el ejercicio 2004, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 24 de
octubre de 2006.
Asimismo, se han abordado las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas en la Ley
Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, y en la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, en todo aquello que guardaba relación con los objetivos de la fiscalización.
Para el cumplimiento de estos objetivos se han utilizado los procedimientos habituales y
específicos para cada una de las diferentes áreas de fiscalización, que han quedado plasmados
en los correspondientes programas de trabajo, dirigidos a la obtención de evidencias adecuadas y
suficientes sobre la gestión y financiación de la formación profesional impartida por el ISM.
La obtención de datos, así como las comprobaciones y verificaciones, se ha realizado en los
Servicios Centrales del ISM, en el CNFM de Bamio (Pontevedra), en el CNFM de Isla Cristina
(Huelva) y en el Instituto de Formación Profesional Marítimo-Pesquero de Las Palmas de Gran
Canaria. Asimismo, se ha seleccionado una muestra de cinco DDPP del ISM a efectos de la
realización de determinadas comprobaciones, tal y como se especifica en los correspondientes
epígrafes del presente Informe: Huelva, Las Palmas de Gran Canaria, Madrid, Santa Cruz de
Tenerife y Villagarcía de Arosa (Pontevedra), seleccionadas tanto por su relación directa con los
dos CNFM como por el mayor volumen de cursos impartidos.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 11
En último lugar, se efectuaron pruebas de fiscalización y se obtuvieron evidencias relacionadas
con la formación profesional marítima y sanitaria impartida por el ISM en las siguientes entidades:
1. En la sociedad mercantil estatal Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P.
(TRAGSATEC), del Grupo TRAGSA, perteneciente a la Sociedad Estatal de Participaciones
Industriales, con la que el ISM ha formalizado dos encomiendas de gestión (EEGG) y cinco
encargos a medios propios personificados (EEMPP) en el ejercicio 2018.
2. En la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo (UAFSE), dependiente actualmente
del Ministerio de Trabajo y Economía Social, que gestiona los fondos que financian los cursos
de formación profesional marítima y sanitaria impartidos por el ISM.
3. En la Dirección General de la Marina Mercante (DGMM), dependiente actualmente del
Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, a la que corresponde, entre otras
funciones, la homologación de los centros en los que el ISM imparte formación profesional
marítima y sanitaria.
Para ello, se ha efectuado la revisión de la documentación necesaria (manuales de procedimiento,
expedientes de contratación, relación de asistentes a las actividades formativas, partes de firmas y
bases de datos, entre otros), así como reuniones de trabajo con los responsables de las
principales áreas relacionadas con los objetivos de la fiscalización.
El ISM ha rendido a este Tribunal las cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2018 en el
plazo legalmente establecido. Asimismo, ha prestado su colaboración con el Tribunal de Cuentas
en el desarrollo de la fiscalización.
La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con las mencionadas Normas de
Fiscalización del Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de
2013, y en congruencia con los Principios Fundamentales de la Fiscalización Operativa de las
Instituciones de Control Externo, y con el Manual de Fiscalización Operativa o de Gestión,
aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 30 de abril de 2015.
I.6. RÉGIMEN JURÍDICO Y PRINCIPALES MAGNITUDES DE LA FORMACIÓN
PROFESIONAL DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
I.6.1. Régimen jurídico
El Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, de estructura orgánica y funciones del ISM, modificado
por el Real Decreto 450/2012, de 5 de marzo, atribuye al ISM la gestión del Régimen Especial de
la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar (REM) como entidad gestora de la Seguridad
Social, así como las demás competencias y funciones que se establecen en el capítulo II del
citado Real Decreto o que le puedan ser encomendadas. Entre otras, se pueden destacar las
siguientes: la gestión, administración y reconocimiento del derecho a las prestaciones del REM; la
inscripción de empresas, afiliación, altas, bajas y variación de datos de los trabajadores adscritos
al REM; la colaboración con la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) en la gestión de
la cotización y la función recaudatoria en período voluntario en el sector marítimo-pesquero; la
gestión de las prestaciones por desempleo de los trabajadores incluidos en dicho REM y de las
prestaciones por cese de actividad de los trabajadores autónomos que tengan cubiertas las
contingencias profesionales con el ISM; la asistencia sanitaria de los trabajadores del mar a bordo
y en el extranjero; la sanidad marítima; la formación profesional marítima y sanitaria y la
promoción profesional de los trabajadores del mar en activo; o la promoción del bienestar de los
trabajadores del mar a bordo y en el extranjero.
En este sentido, la disposición adicional novena del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de
octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social
(TRLGSS), dispuso que el ISM continuaría llevando a cabo las funciones y servicios que tenía
12 Tribunal de Cuentas
encomendados en relación con la gestión del REM, sin perjuicio de los demás que le atribuyen
sus leyes reguladoras y otras disposiciones vigentes en la materia. En el Anexo 1 se recoge la
evolución de los afiliados al REM durante el periodo 2014 a 2018.
Los órganos directivos centrales del ISM son los siguientes:
1. De participación en el control y vigilancia de la gestión: el Consejo General y la Comisión
ejecutiva del Consejo General.
2. De Dirección y Gestión: la Dirección y las Subdirecciones Generales.
El Consejo General del ISM es el órgano superior a través del cual se lleva a cabo la participación
de trabajadores, empresarios, cofradías de pescadores y entidades públicas, en la vigilancia y
control de la gestión del Instituto. Le corresponde elaborar los criterios de actuación del ISM y el
anteproyecto de presupuesto, así como aprobar el informe anual del ISM. Está presidido por la
persona titular de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones y se compone de
trece representantes de la Administración General de Estado, trece de las organizaciones
sindicales, trece de las organizaciones empresariales y cuatro de las corporaciones de derecho
público, en todos los casos las más representativas del sector marítimo-pesquero.
Por su parte, la Dirección del ISM, con rango de subdirección general, asume las competencias de
planificación, dirección, control e inspección de las actividades del mismo para el cumplimiento de
sus fines.
Asimismo, el artículo 9 del Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, dispone que corresponde a la
Subdirección General de Acción Social Marítima del ISM (SGASM), ente otros: a) la formación
sanitaria de los trabajadores del mar, b) la homologación de centros privados para impartir
formación sanitaria específica, c) la expedición de certificados de formación sanitaria, d) la
coordinación de la impartición de la formación especializada y formación profesional obligatoria
para el desarrollo de la actividad marítimo-pesquera a través de la red de centros del ISM, e) la
elaboración del plan anual de formación de los trabajadores del mar y el asesoramiento a éstos en
materia de formación marítimo-pesquera y f) la coordinación y gestión de los CNFM, actuando en
este ámbito como organismo intermedio de gestión del Fondo Social Europeo (FSE).
I.6.2. Formación profesional impartida por el Instituto Social de la Marina
El artículo 3 del citado Real Decreto 504/2011 establece que corresponde al ISM “La formación
profesional marítima y sanitaria y la promoción profesional de los trabajadores del mar en activo,
mediante la impartición de cursos de las correspondientes especialidades, atendiendo a las
necesidades formativas que demande el sector marítimo-pesquero, de acuerdo con las directrices
emanadas al respecto por la Organización Internacional del Trabajo y en el marco de los
convenios y acuerdos de cooperación internacional suscritos por España”.
Por su parte, el Real Decreto 292/2018, de 18 de mayo
2
, regula el procedimiento de acceso y el
régimen de prestación de la formación profesional marítima y sanitaria del ISM, siendo de
aplicación a las acciones formativas impartidas por el ISM que se desarrollen con medios propios,
contratados, a través de EEMPP o por cualquier otro medio previsto en la legislación vigente.
La formación profesional marítima y sanitaria impartida por el ISM se desarrolla en los centros de
formación ubicados en las DDPP y locales, además de en los dos CNFM, en el IFPMP, o en las
instalaciones que se concreten en los oportunos EEMPP o en los contratos que se suscriban al
2
La Orden TAS/167/2008, de 24 de enero, por la que se regula la formación profesional marítima y sanitaria del Instituto
Social de la Marina ha estado vigente hasta el 1 de julio de 2018, fecha de entrada en vigor del citado Real Decreto
292/2018, de 18 de mayo.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 13
efecto, complementándose la formación, en caso necesario, con la contratación de empresas
externas, homologadas por la DGMM del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.
A modo de resumen, en el cuadro siguiente se recogen los datos generales de la formación
profesional marítima y sanitaria impartida por el ISM durante el ejercicio 2018 cuyo detalle se
relaciona en los epígrafes siguientes:
CUADRO Nº 1
CURSOS IMPARTIDOS POR EL ISM, NÚMERO DE ALUMNOS E IMPORTE DE GASTO
EJERCICIO 2018
I.6.3. Las Direcciones Provinciales del Instituto Social de la Marina
El ISM tiene 25 DDPP y 96 direcciones locales a quienes corresponde la instrucción del
procedimiento de acceso a la oferta formativa. Los titulares de estas unidades son competentes
para dictar y notificar al interesado la resolución sobre su solicitud en un plazo máximo de seis
meses.
Las DDPP del ISM seleccionan a los asistentes a los cursos en función de las plazas que tengan
disponibles en su ámbito territorial y para aquellas de que dispongan en los CNFM.
Asimismo, las DDPP son competentes para imponer las medidas disciplinarias correspondientes
en el supuesto de infracciones graves o muy graves por parte de los alumnos seleccionados para
los cursos de formación.
Por otra parte, corresponde a los titulares de las DDPP aprobar la solicitud de reembolso de los
gastos de desplazamiento, alojamiento y manutención de los alumnos que hayan finalizado la
acción formativa o que, por causas justificadas, no hubieran podido iniciarla o hayan tenido que
abandonarla.
Del total de 717 cursos formativos impartidos por el ISM en el ejercicio 2018, las DDPP
impartieron 513 (71,55 %), en los que participaron un total de 8.570 alumnos.
14 Tribunal de Cuentas
I.6.4. Los Centros Nacionales de Formación Marítima de Bamio e Isla Cristina
De acuerdo con el artículo 2 de la Orden PRE/3264/2008, de 6 de noviembre, por la que se
regulan los CNFM dependientes del ISM, éstos tienen como objetivo el desarrollo de las acciones
formativas incluidas en la programación anual del ISM de alto nivel de cualificación y
especialización avanzada, que es “aquella que corresponde a cursos multidisciplinares, con una
clara orientación profesional, que requieren de una formación básica previa para acceder a ellos,
con el objetivo de ampliar la adquisición de competencias y capacidades profesionales,
principalmente para asumir funciones a nivel de gestión y operacional y en menor medida de
asistencia o apoyo, así como de permitir la actualización de conocimientos profesionales, y cuyo
desarrollo exija disponer de recursos humanos altamente cualificados, así como de una dotación
de equipamiento, instrumental e instalaciones de elevada tecnología”.
Los CNFM ejecutan las acciones formativas dirigidas a preservar la seguridad de la vida humana
en la mar, la salud laboral en el trabajo marítimo, la seguridad operacional del buque y la
prevención y lucha contra la contaminación en el medio marino. Asimismo, desarrollan la
formación diseñada para el mantenimiento de los equipos propulsores y de aquellos que hacen
que el buque resulte operativo y facilitan el acceso a la tecnología de la información y en general a
la mejora profesional.
En la actualidad existen dos CNFM que desarrollan, preferentemente, acciones formativas de
especialización avanzada: el CNFM de Bamio (Pontevedra) y el CNFM de Isla Cristina (Huelva).
Ambos disponen de instalaciones para las prácticas de supervivencia, lucha contraincendios,
electricidad e informática, máquinas, soldadura y simuladores de navegación, cargas y Sistema
Mundial de Socorro y Seguridad Marítima, así como de residencia para los alumnos asistentes a
los cursos de formación profesional marítima y sanitaria.
El número de cursos impartidos por los CNFM, así como de alumnos que asistieron a los mismos
durante el ejercicio 2018, se muestra en el siguiente cuadro:
CUADRO Nº 2
CURSOS IMPARTIDOS POR LOS CENTROS NACIONALES DE FORMACIÓN MARÍTIMA
EJERCICIO 2018
El número de cursos finalizados en el CNFM de Bamio (142) representó el 19,80 % del total de
cursos impartidos por el ISM en el ejercicio 2018, mientras que los 62 cursos del CNFM de Isla
Cristina supusieron el 8,65 % respecto al total.
Por número de alumnos que finalizaron los cursos, el 14,43 % correspondieron a formación
impartida en el CNFM de Bamio y el 7,14 % al de Isla Cristina.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 15
I.6.5. El Instituto de Formación Profesional Marítimo-Pesquero de Las Palmas de Gran
Canaria
En el IFPMP se imparten ciclos de formación profesional de grado medio y superior en la rama
marítimo-pesquera, en las especialidades de puente y máquinas, así como ciclos medios de frío y
mantenimiento electromecánico. Está homologado y desarrolla programas formativos para la
consecución de títulos y certificados profesionales marítimos previstos en la Orden
FOM/2296/2002, de 4 de septiembre, por la que se regulan los programas de formación de los
títulos profesionales de Marineros de Puente y de Máquinas de la Marina Mercante, y de Patrón
Portuario, así como los certificados de especialidad acreditativos de la competencia profesional.
Además de lo anterior, imparte formación de sanidad marítima y para la consecución de títulos de
pesca.
Cuenta con laboratorios y talleres propios de las especialidades que imparte, así como
simuladores de máquinas, pesca, navegación y del Sistema Mundial de Socorro y Seguridad
Marítima. En el curso 2017/2018 se matricularon 249 alumnos, de acuerdo con el Informe Anual
del ISM correspondiente al ejercicio 2018
3
.
I.6.6. Información presupuestaria
El siguiente cuadro muestra las obligaciones reconocidas en el presupuesto de gastos del ISM en
el ejercicio 2018 correspondiente al programa presupuestario 3435 “Acción formativa y gestión
para el empleo de los Trabajadores del Mar”, al que se imputan los gastos de la formación
profesional marítima:
CUADRO Nº 3
OBLIGACIONES RECONOCIDAS FORMACIÓN PROFESIONAL MARÍTIMA
EJERCICIO 2018
(Euros)
Del total de obligaciones reconocidas netas en el ejercicio 2018 en este programa (10.936.739,34
euros), destaca especialmente la partida presupuestaria 226.61 Cursos de formación, por importe
de 3.683.679,87 euros.
3
En este total están incluidos los 36 alumnos que recibieron formación profesional marítima.
16 Tribunal de Cuentas
Además, en el Programa presupuestario 2325 Medicina marítima y en la partida 226.61 Cursos de
formación, se imputan los cursos de formación profesional sanitaria, habiéndose reconocido
obligaciones en 2018 por importe de 286.313,96 euros.
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue
remitido al Director del Instituto Social de la Marina y, en la parte que le afectaba, al Director de la
Empresa Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P., con el objeto de que formulasen las
alegaciones y aportasen las justificaciones que estimasen oportuno.
Asimismo, dicho Anteproyecto de Informe fue remitido al Ministro de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones, así como a las Ministras de Empleo y Seguridad Social y de Trabajo, Migraciones y
Seguridad Social durante el período fiscalizado. También se remitió el citado Anteproyecto al
Secretario de Estado de la Seguridad Social y Pensiones, y a los Secretarios de Estado de la
Seguridad Social durante el período fiscalizado.
A los efectos anteriores, el Director del Instituto Social de la Marina solicitó una prórroga del plazo,
la cual fue concedida. En el plazo otorgado, inicial o prorrogado, se han recibido alegaciones del
Director del Instituto Social de la Marina y del Director de la Empresa Tecnologías y Servicios
Agrarios, S.A., S.M.E., M.P.
A la vista de las citadas alegaciones, se han efectuado las oportunas modificaciones en el texto
del Informe incorporando los cambios que se han considerado necesarios, ya sea por aceptar su
contenido o para razonar el motivo por el que no se han aceptado. Debe indicarse que no han sido
objeto de tratamiento específico aquellas alegaciones que constituyen meras explicaciones y que,
por tanto, no implican una disconformidad del alegante con el contenido del Informe. La falta de
contestación a este tipo de alegaciones no debe entenderse, en consecuencia, como una
aceptación tácita de su contenido.
Teniendo en cuenta lo anterior, el resultado definitivo de la fiscalización es el que figura en los
siguientes apartados, con independencia de las matizaciones o aclaraciones que se exponen en
algunos casos.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
II.1. EVOLUCIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PLANES ANUALES DE FORMACIÓN DEL
INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
II.1.1. El Plan Anual de Formación profesional marítima y sanitaria
II.1.1.1. CONSIDERACIONES GENERALES
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de
la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero, el ISM aprueba el
Plan Anual de Formación Profesional Marítima y Sanitaria (Plan de Formación), siguiendo lo
previsto en las distintas recomendaciones, convenios y directivas de la Organización Internacional
del Trabajo y de la Unión Europea, con el fin de atender las demandas y necesidades formativas
de los beneficiarios del sector marítimo-pesquero, en virtud de las competencias que tiene
atribuidas en materia de formación profesional marítima y sanitaria.
En concreto, la Recomendación número 137 de la Organización Internacional del Trabajo señala
la conveniencia de que los programas de formación de todas las instituciones públicas y privadas
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 17
dedicadas a la formación de la gente de mar deban coordinarse y desarrollarse en cada país con
arreglo a normas de rango nacional.
Conviene precisar que para poder embarcarse, los trabajadores deben estar en posesión de los
cursos de formación obligatorios en función de su categoría, de acuerdo con el Convenio STCW.
Dicho Convenio Internacional establece, entre otros, los requisitos mínimos aplicables a las
titulaciones de los distintos cargos en un buque (capitán, oficial de puente, oficial de máquina,
jefes de máquinas, servicio y personal de radiocomunicaciones).
La citada Recomendación ha sido desarrollada y ejecutada en España por el ISM, en virtud de las
competencias que tiene atribuidas. En particular, en el apartado 1.g) del artículo 3 del Real
Decreto 504/2011, de 8 de abril, que establece que corresponde al ISM la formación profesional
marítima y sanitaria y la promoción profesional de los trabajadores del mar en activo.
Como se ha señalado, el artículo 41 de la citada Ley 47/2015, de 21 de octubre, dispone que
corresponde al ISM aprobar el Plan de Formación, por lo que la competencia para dicha
aprobación está asignada al Director de la Entidad.
Sin embargo, los Planes de Formación de los ejercicios 2018, 2019 y 2020 fueron aprobados por
la SGASM. Conviene señalar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9.f) del Real Decreto
504/2011, de 8 de abril, de estructura orgánica y funciones del ISM, a la SGASM le corresponde
elaborar el programa anual de formación de los trabajadores del mar, pero no su aprobación
4
.
Independientemente de lo anterior, con el fin de atender las demandas y necesidades formativas
de los beneficiarios del sector marítimo-pesquero, el ISM imparte los cursos de formación
profesional marítima y sanitaria, incluidos en el Plan de Formación, a través de los CNFM y de las
DDPP o Locales del ISM, con medios propios o contratados cuando sea necesario.
El cuadro siguiente recoge las solicitudes efectuadas para la asistencia a los cursos de formación
profesional marítima y sanitaria, de acuerdo con los datos extraídos de la aplicación FORMAR-
PROS@, que gestiona el ISM:
4
El ISM mantiene en sus alegaciones que, teniendo en cuenta lo señalado por este Tribunal de Cuentas, el Plan Anual
de Formación de 2021 ya ha sido aprobado por el Director del Instituto Social de la Marina.
18 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 4
SOLICITUDES Y ASISTENTES A CURSOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL MARÍTIMA Y
SANITARIA
EJERCICIO 2018
5
Como se puede comprobar por los datos consignados en el cuadro anterior, respecto a los cursos
de formación profesional marítima, la oferta del ISM tan solo cubrió el 10,57 % de las solicitudes
presentadas (de estas solicitudes aprobadas, un total de 1.472 alumnos asistieron a cursos
realizados en el ejercicio 2018 y el resto -1.237- fueron alumnos que asistieron a cursos
impartidos en 2019), lo que pone de manifiesto la escasa cobertura de la formación marítima que
aporta el ISM respecto a la demanda existente.
Por su parte, en la formación sanitaria, se aprobó el 42,27 % de las solicitudes de cursos
presentadas (3.446 alumnos), siendo 2.605 los alumnos de cursos realizados en 2018 y 841 en
2019
6
.
Como se desprende del cuadro anterior, el porcentaje de cobertura de formación profesional
marítima y sanitaria fue muy escaso, puesto que en términos globales únicamente fueron
atendidas el 18,22 % de las solicitudes, y además se materializaron en los años 2018 y 2019, todo
ello con el evidente perjuicio para los trabajadores que presentaron las solicitudes, debido a que
estar en posesión de los títulos cuyos cursos imparte el ISM es un requisito obligado para poder
ejercer puestos de trabajo en buques y, consecuentemente, para afiliarse al REM
7
.
Además, el hecho de impartir cursos a un número muy reducido de beneficiarios impidió al ISM
cumplir con lo dispuesto en el artículo 41.1 de la citada Ley 47/2015, de 21 de octubre, que
establece expresamente que las competencias atribuidas a esta entidad en materia de formación
profesional marítima y sanitaria tienen la finalidad de atender las demandas y necesidades
formativas de los beneficiarios del sector marítimo-pesquero.
5
El ISM manifiesta en sus alegaciones que las solicitudes presentadas en 2018 fueron 33.172. Sin embargo, no es
posible aceptar esta alegación, puesto que el dato consignado en este Informe ha sido obtenido de la base de datos
requerida al ISM durante los trabajos de fiscalización, la cual fue extraída de la aplicación FORMAR-PROS@, donde
figuran 33.790 solicitudes para el ejercicio 2018. Asimismo, alega que en esos datos s e incluyen solicitudes archivadas
por no ser subsanadas, anuladas, desistidas o denegadas, por lo cual el porcentaje de solicitudes resueltas
favorablemente respecto a las presentadas sería muy superior al reflejado, c ircunstancia que no se acredita y que se
considera una mera explicación que n o contradice el hecho reflejado en el Informe (el porcentaje de cobertura de
formación profesional marítima y sanitaria fue muy escaso).
6
En el cuadro se refleja el total de las solicitudes aprobadas por el ISM, tanto para trabajadores afiliados al REM como
para el resto de posibles beneficiarios.
7
El ISM señala en sus alegaciones que no existe ninguna norma que establezca que dicha entidad tenga la
exclusividad en la impartición de la formación profesional marítima y san itaria, si bien en ningún caso el Informe señala
esta cuestión, sino que se limita a poner de manifiesto el escaso porcentaje de solicitudes que finalmente fueron
atendidas por el ISM (18,22 %).
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 19
Como consecuencia de lo anterior, parte de los solicitantes estarían obligados a acudir al sector
privado, por la necesidad de obtener los títulos obligatorios para ejercer o poder seguir ejerciendo
su puesto de trabajo, evidencia que se ha comprobado en los trabajos de fiscalización.
Por su parte, el artículo 4 del Real Decreto 292/2018, de 18 de mayo, por el que se regula el
procedimiento de acceso y el régimen de prestación de la formación profesional marítima y
sanitaria del ISM establece que podrán ser beneficiarios de dicha formación los trabajadores de
nacionalidad española o nacionales de un estado miembro de la Unión Europea o del Espacio
Económico Europeo que residan en España y los extranjeros que cuenten con permiso de trabajo
y residencia en vigor, que estén afiliados y en situación de alta o asimilada al alta, incluidos los
trabajadores fijos-discontinuos, en el REM en el momento de presentación de la solicitud.
Serán también considerados beneficiarios los solicitantes de admisión a un curso del ISM, no
incluidos en el supuesto anterior, que en el momento de presentar la solicitud sean demandantes
de una ocupación del sector marítimo pesquero.
Por su parte, el artículo 5 del citado Real Decreto señala que para acceder a los cursos que ofrece
el ISM será necesario acreditar, en la fecha de presentación de la solicitud, que se reúnen los
requisitos exigidos para el tipo de curso que se solicite, además de cumplir las condiciones
establecidas en el artículo 4 para ser considerado beneficiario.
Los cursos de formación profesional marítima realizados y los alumnos que iniciaron estos cursos
se recogen en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº 5
FORMACIÓN PROFESIONAL MARÍTIMA. ÁREAS FORMATIVAS
EJERCICIO 2018
El número de alumnos que finalizaron estos cursos fue de 7.047, es decir, el 97,79 % del total de
alumnos que los iniciaron.
20 Tribunal de Cuentas
Por otra parte, el número de cursos realizados correspondientes a formación profesional sanitaria
fue de 258, habiendo asistido a los mismos un total de 3.880 alumnos
8
.
En cuanto a la evolución de la situación de la formación profesional, hay que indicar que los datos
del ejercicio fiscalizado (2018) suponen una evolución negativa si se comparan con los del
ejercicio anterior puesto que el número de cursos impartidos descendió un 14,13 %, el número de
cursos cancelados aumentó un 30 % y el número de alumnos que finalizaron los cursos impartidos
fue inferior en un 11,72 %
9
.
No obstante lo anterior, la comparación de los datos del ejercicio 2018 con el promedio del
período 2012-2018, muestra una situación menos desfavorable debido a una evolución dispar de
algunas variables a lo largo de dicho periodo. Así, el número de cursos impartidos en los ejercicios
2014, 2015 y 2016 creció anualmente en porcentajes situados entre un 6,96 % y un 8,40 %, y el
número de alumnos que finalizaron los cursos también aumentó en el período comprendido entre
2014 y 2016 entre un 7,18 % y un 13,95 % anual. Por ello, en 2018, el número de cursos
impartidos descendió, respecto al promedio 2012-2018, en un 9,37 %, el número de cursos
cancelados aumentó un 25 % y el número de alumnos que finalizaron los cursos impartidos fue
inferior en un 4,78 %.
Por último, en el ejercicio 2019, se vuelve a una tendencia no tan negativa como la del ejercicio
fiscalizado puesto que el número de cursos impartidos creció en un 2,65 %, el número de cursos
cancelados aumentó un 10,77 % y el número de alumnos que finalizaron los cursos fue inferior en
un 7,17 %.
En el Anexo 2 se recogen los datos correspondientes al periodo 2012 a 2019.
Por otra parte, durante el ejercicio 2018, un total de 115 trabajadores pertenecientes a la plantilla
del ISM realizaron labores de docencia en cursos de formación profesional marítima (119 cursos)
y sanitaria (411 cursos).
Se ha comprobado que de esos 115 trabajadores, el 97,39 % (112) no percibieron ninguna
remuneración por dichas labores de docencia, por considerarse que las mismas estaban incluidas
entre sus propias funciones laborales. La única DP en la que se abonaron importes a los docentes
propios fue Almería, por importe de 1.604,74 euros.
Por otra parte, del total de 59.572 trabajadores afiliados activos en el REM a 1 de enero de 2018,
3.130 recibieron uno o más cursos de formación profesional marítima o sanitaria impartidos por el
ISM a lo largo del ejercicio 2018. Es decir, fueron beneficiarios de estos cursos solo el 5,25 % de
los afiliados activos en el REM a esta fecha
10
.
8
Existe una diferencia de cuatro cursos y de 73 alumnos entre los datos consignados en el Plan de Formación del ISM
del año 2018, y los datos obtenidos por el Tribunal de Cuentas al analizar la información facilitada por la Entidad (se
recogen en el Anexo 3).
9
El ISM expone en sus alegaciones que la evolución no es negativa si se toma un período más amplio (2012-2018),
periodo en el cual se han introducido nuevos tipos de cursos y se ha implementado la modalidad de formación on-line,
influyendo también el período de vigencia de los certificados de formación sanitaria específica, entre otros factores, sin
que el hecho de que en un año se finalicen más cursos que en el anterior asegure por sí solo un incremento en el
número de alumnos. Asimismo afirma que la Entidad dispone de recursos limitados y que busca continuamente mejoras
y alternativas para atender las demandas formativas del sector durante el mayor período lectivo posible dentro de cada
año.
10
A pesar de que el ISM señala en sus alegaciones que, de acuerdo con su información de gestión, a 1 de enero de
2018 había un total de 60.425 afiliados activos en el REM, esta alegación no puede aceptarse debido a que los datos
relativos al detalle de trabajadores en alta en el REM que fi guran en este Informe fueron remitidos por la TGSS al
Tribunal de Cuentas a solicitud de este.
El ISM también señala que el porcentaje de personas beneficiarias de la formación impartida que iniciaron un curso fue
del 13,11 %, alegaci ón que tampoco puede aceptarse debido a que los datos obrantes e n este Informe son el producto
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 21
En relación con la utilidad de los cursos de formación del ISM para la inserción en el mercado
laboral de los beneficiarios de los mismos, conviene precisar que 797 personas que a 1 de enero
de 2018 no figuraban dadas de alta en el REM, recibieron cursos durante dicho ejercicio,
consiguiendo encontrar trabajo y, consecuentemente, afiliarse al REM y seguir en esta situación a
final del ejercicio 2018.
Estos 797 beneficiarios representaron el 23,13 % del total de 3.445 trabajadores afiliados activos
en el REM a 31 de diciembre de 2018 que durante el ejercicio 2018 asistieron a algún curso del
ISM.
Por tanto, la eficacia de los cursos de formación profesional marítima y sanitaria impartidos por el
ISM para conseguir la inserción en el mercado laboral de los beneficiarios y, consecuentemente,
afiliarse al REM podría establecerse en un nivel aceptable.
II.1.1.2. EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS PARA IMPARTIR FORMACIÓN
Por su parte, el siguiente gráfico muestra los distintos sistemas utilizados durante los ejercicios
2012 a 2020 por parte del ISM para la impartición de formación profesional marítima y sanitaria
con medios externos
11
:
GRÁFICO Nº 1
EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE IMPARTICIÓN DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL
Como se desprende del gráfico anterior, los sistemas utilizados por el ISM para el cumplimiento de
las competencias en materia de formación profesional marítima y sanitaria que tiene atribuida en
el período comprendido entre los ejercicios 2012 y 2020 fueron los siguientes:
del cruce, realizado por este Tribunal de Cuentas, entre la base de datos de afiliados a 1 de enero de 2018, facilitada
por la TGSS, una vez depurados los datos correspondientes a DNI duplicados, y la base de datos de alumnos que
finalizaron los cursos, facilitada por el ISM.
11
Tal y como se indica posteriormente en los subepígrafes I.2.4.2 y II.2.2.4, y con las matizaciones que allí se señalan,
hasta 2012 en algunos casos también se uti lizó la contratación de empresas externas, y a partir de agosto del año 2015
parte de los cursos del CNFM de Bamio se impartieron con medios propios (docentes incorporados por sentencia
judicial).
Además, el ISM señala en sus alegaciones las dificultades existentes para la gestión de los cursos con medios propios,
como la alta especialidad requerida de los docentes, la duración de los cursos, la elevada demanda de los mismos y las
dificultades para la compatibilización de los cursos con las temporadas en las que los alumnos se encuentran
embarcados en alta mar, y continúa manifestando que ha potenciado la formación on-line, la homologación de centros
de formación privados y la contratación de personal cualificado, dando lugar a la utilización, en cada momento, de los
sistemas de impartición de formación que se señalan en este Informe, lo cual, por tanto, no contradice lo indicado en el
mismo.
22 Tribunal de Cuentas
1. Hasta el 31 de diciembre de 2012, el ISM utilizó en de manera preferente el sistema de
convocatoria de expertos docentes, mediante contrato para obra o servicio determinado
regulado en el Real Decreto 2720/1998, de 18 de diciembre, por el que se desarrolla el
Este sistema se articulaba mediante la publicación de las bases de una convocatoria a finales
del año anterior al que se refería la misma, por parte de las DDPP y CNFM, con una serie de
requisitos y baremaciones, en función de la experiencia y titulación de los distintos expertos
docentes que se presentaran a dicha convocatoria.
En las bases, entre otros, se establecía el importe de docencia por hora a satisfacer a los
expertos docentes y la previsión de un calendario con las distintas actividades formativas a
impartir en el ejercicio.
Una vez se publicaba la lista de seleccionados de cada DP y CNFM, y antes de cada
actividad formativa, se realizaba un llamamiento a los mismos, en virtud de su orden de
puntuación, formalizándose un contrato para obra o servicio determinado por cada curso
impartido por el experto docente.
2. A partir del ejercicio 2013, el ISM comenzó a formalizar EEGG con la empresa TRAGSATEC
para la impartición de actividades formativas (en los ejercicios 2013 y 2014 se suscribieron
siete EEGG en cada uno de ellos), conviviendo este sistema con el de convocatoria de
expertos docentes.
El ejercicio 2014 fue el último en el que se utilizó el sistema de convocatorias de expertos
docentes por parte del ISM.
3. Durante el período 2015 a 2017, el sistema de EEGG con TRAGSATEC operó casi en
exclusiva para la impartición de los cursos con medios externos, habiendo formalizado el ISM
con dicha empresa un total de dieciocho EEGG en los tres ejercicios: ocho en el ejercicio
2015, tres en 2016 y siete en 2017.
4. En el ejercicio 2018 el ISM formalizó dos EEGG, teniendo vigencia la última de ellas hasta el
30 de abril de 2018. A partir de dicha fecha, el ISM suscribió EEMPP, cinco en total, hasta
final del ejercicio.
Este cambio en el instrumento formal utilizado se debió a la entrada en vigor de la Ley 9/2017,
de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al
ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo
2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), que se produjo el 9 de marzo de
2018.
5. Por último, con fecha 15 de enero de 2019, el ISM formalizó un Acuerdo Marco para la
contratación de servicios para impartir formación profesional marítima y sanitaria únicamente
en los CNFM de Bamio e Isla Cristina, por un período de 24 meses, con la Persona jurídica 1.
En las DDPP ha seguido operando, para la impartición de cursos con medios externos, la
empresa TRAGSATEC a través de la figura del EMPP
12
.
En consecuencia, el ISM ha cambiado el sistema de gestión de la formación, en un período de
tiempo relativamente corto, hasta cuatro veces, pasando de la publicación de convocatorias de
12
Con fecha 22 de febrero de 2020 se publicó en el Boletín Oficial del Estado el anuncio de licitación de un Acuerdo
Marco para la contratación de formación profesional marítima y sanitaria en las DDPP del ISM de Alicante, Baleares,
Barcelona, Castellón, Las Palmas, Madrid, Tarragona, Tenerife y Valencia, con un valor estimado de 5.275.081,20
euros, y dividido en nueve lotes, de los cuales han sido adjudicados a la misma empresa cuatro de ellos, siendo el resto
declarados desiertos.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 23
expertos docentes, al sistema, en el ejercicio 2019, de EEGG y EEMP con la empresa
TRAGSATEC en las DDPP, y a la formalización del Acuerdo Marco con la Persona jurídica 1 para
la impartición de la formación en los dos CNFM, todo ello además con diversos períodos de
coexistencia entre todos los sistemas de gestión indicados.
Y aunque las memorias justificativas de las distintas EEGG y EEMPP han señalado la
problemática del sistema de expertos docentes (“demora en el tiempo y que, en la práctica, hacían
que la formación no pudiera iniciarse hasta bien entrado cada ejercicio”), no obstante no han
justificado adecuada y suficientemente la necesidad del cambio de sistema mediante un estudio
económico o el estudio de alternativas a la contratación de expertos
13
. En este sentido la
Intervención General de la Seguridad Social (IGSS), en su Informe Global de control financiero
permanente del ISM, referido al ejercicio 2018, recoge la existencia de una insuficiente
justificación de la utilización de la figura jurídica de la EG, como una de las situaciones a corregir
puestas de manifiesto en Informes Globales de ejercicios anteriores que requerían un Plan de
Acción, y que, tras la oportuna actuación de seguimiento, se mantiene abierta
14
.
Por su parte, la memoria justificativa del Acuerdo Marco formalizado con la Persona jurídica 1
señala “la dificultad que TRAGSATEC estaba teniendo para que pudiera contarse en los CNFM
del ISM con docentes que acreditaran los perfiles específicos que se precisaban, se estaba
obligando a la cancelación de un número importante de cursos”, sin realizar tampoco un análisis
del coste de cambio de sistema o plantearse utilizar los medios materiales y humanos de que
disponen los CNFM.
II.1.2. Ejecución del Plan de Formación Profesional Marítima y Sanitaria
A continuación se recoge el número de cursos que estaban incluidos en el Plan de Formación y
que fueron impartidos y cancelados durante el ejercicio 2018:
13
El ISM señala en sus alegaciones q ue sigue considerando justificada la utilización de EMPP, por distintos motivos:
por la dificultad para conseguir docentes, por el hecho de que las tarifas son aprobadas por la Administración, por la
reducción de tiempos y por las menores necesidades de personal de la propia Administración. Sin embargo, no puede
aceptarse esta alegación porque, siendo la formación profesional una de las competencias atribuidas al ISM desde su
creación, el ejercicio de la misma a través de medios ajenos mediante la utilización de las figuras de EEGG, EMMP u
otras herramientas, debe ser justi ficada de forma adecuada, máxime cuando la dificultad para la obtención de docen tes
también se ha venido produciendo en los medios ajenos utilizados.
14
El Informe Global de control financiero permanente del ISM, referido al ejercicio 2018, aprobado el 10 de julio de
2019, recoge en su Anexo II esta situación, indicando que ya fue puesta de manifiesto en el Informe Global referido al
ejercicio 2016 y que no había sido corregida.
24 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 6
CURSOS IMPARTIDOS Y CANCELADOS POR LAS DDPP Y CNFM
EJERCICIO 2018
En el ejercicio 2018 fueron cancelados un total de 130 cursos, de los 843 previstos en el Plan de
Formación, habiéndose impartido finalmente en el ejercicio únicamente 713 cursos
15
, con un coste
de 4.782.916,23 euros (el desglose de este coste por centros se recoge en el Anexo 3). Esto
supone un porcentaje de cursos cancelados respecto a los cursos previstos, para el conjunto del
ISM, del 15,42 %.
Por volumen de cursos cancelados, en los CNFM se cancelaron un total de 76 cursos, es decir, el
58,46 % del total.
Los motivos de cancelación de los cursos de formación profesional marítima y sanitaria aparecen
reflejados en el siguiente cuadro:
15
El ISM señala en sus alegaciones que los cursos realmente impartidos en 2018 fueron 717 y no 713, correspondiendo
la diferencia a la Dirección Provincial de Madrid. Sin embargo, la documentación facilitada por la propia entidad durante
los trabajos de fiscalización acredita los datos consignados en este Informe, sin que la Entidad haya aportado nueva
documentación, motivo por el cual esta alegación no puede ser aceptada. Véase lo indicado en la nota al pie número 8.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 25
CUADRO Nº 7
CAUSAS DE CANCELACIÓN DE LOS CURSOS
EJERCICIO 2018
De los 130 cursos que tuvieron que ser cancelados en el ISM en el ejercicio 2018, el 81,54 % (106
cursos) se debieron a causas imputables a la empresa TRAGSATEC
16
.
Es decir, fueron cursos que estaban previstos en las EEGG y en los EEMPP formalizados con
TRAGSATEC que finalmente no pudieron ser impartidos debido, fundamentalmente, a la
imposibilidad de encontrar docentes para la impartición de los cursos por parte de esta empresa,
así como, en otras ocasiones, por la existencia de un límite máximo del 50 % de subcontratación
con terceros, que establecen tanto el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el
que se aprobó el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, como la LCSP.
En relación con lo anterior, el documento de Condiciones Generales de las EEGG y de los
EEMPP suscritos entre el ISM y TRAGSATEC solo preveía, en caso de no poder impartir un curso
por causas imputables a TRAGSATEC, la obligación por parte de esta empresa de abonar al ISM
el reembolso del gasto que pudieran reclamar los alumnos, sin contemplar la compensación por
otro tipo de perjuicios económicos que se pudieran haber producido, de manera que en futuras
ocasiones se desincentivaran estas situaciones de cancelación por causas imputables al medio
propio.
Este significativo porcentaje de cursos cancelados pone de manifiesto la escasa eficiencia de
TRAGSATEC como medio propio siendo este, según manifestaciones de la Entidad Gestora, el
principal motivo por el que esta empresa dejó de impartir cursos en los CNFM a partir del ejercicio
2019 y se formalizó un Acuerdo Marco con otra empresa, a un coste superior, tal y como
posteriormente se indica a lo largo de este Informe.
A continuación, se expone la evolución de las causas de cancelación de los cursos a lo largo del
periodo 2012 a 2018, en el cual el sistema de impartición varió respecto a la entidad responsable
de impartir los mismos:
16
TRAGSATEC señala en sus alegaciones que de los 130 cursos cancelados en 2018, solo 63 se cancelaron por
causas imputables a ella (debido a que no hubo docentes/empresas para impartirlos), mientras que el resto se canceló
por causas imputables a l ISM (9 cursos) o bien fueron cursos no incluidos en las EEGG o EEMPP (58 cursos). Sin
embargo, al no haber remitido documentación acreditativa que contradiga el análisis realizado por e ste Tribunal sobre
una base de datos extraída de la aplicación informática de gestión del ISM, esta alegación no puede ser aceptada.
26 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 8
EVOLUCIÓN DE LAS CAUSAS DE CANCELACIÓN DE LOS CURSOS
EJERCICIOS 2012 A 2018
De la información indicada en el cuadro anterior se pueden extraer las siguientes incidencias:
1. La aplicación FORMAR no recogió las causas de cancelación de los cursos con detalle en el
período 2012 a 2015, habiéndose registrado con la leyenda genérica “otras causas” en un
porcentaje muy importante (entre el 39,30 % y el 75,65 % de los cursos cancelados en dicho
período). Esto supone una limitación en la información proporcionada por la aplicación
informática. No obstante, a partir del ejercicio 2016 la aplicación sí ofrece este desglose.
2. Al margen de lo anterior, en el periodo 2012 a 2017 destacan las cancelaciones por falta de
solicitudes o de alumnos, lo cual estaría en contradicción con el escaso porcentaje de
solicitudes a las que finalmente se les concede un curso (18,22 %). Sin embargo, en el
ejercicio 2018 el motivo fundamental de cancelación de los cursos fueron causas imputables a
TRAGSATEC
17
.
II.2. GESTIÓN DE LOS CURSOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL IMPARTIDOS POR EL
INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
II.2.1. Medios informáticos empleados en la gestión
Para la gestión de las actividades formativas, el ISM dispone de dos aplicaciones informáticas:
FORMAR y FORMAR-PROS@.
17
A este re specto, el ISM señala que, a pe sar del volumen de solicitudes que se reciben, la ratio de beneficiarios a los
que se les oferta una plaza y confirman asistencia está en torno a 3 o 4 por plaza, y e llo sin contar con los beneficiarios
que, una vez confirmada asistencia, no se presentan al inicio del curso o incluso, una vez iniciado el curso, lo
abandonan.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 27
La aplicación FORMAR-PROS@ tiene tres funciones principales: la gestión de la elaboración del
Plan de Formación, la gestión de las solicitudes de alumnos hasta el momento de su resolución, y
la emisión de los Diplomas y Actas, una vez superado el curso por parte del alumno.
En cuanto a la aplicación FORMAR, es en ella donde se da de alta cada uno de los cursos, siendo
utilizada para la selección de los beneficiarios de los cursos y para la gestión económica
correspondiente.
Las deficiencias detectadas respecto a estas dos aplicaciones informáticas son las siguientes:
1. No existe trazabilidad entre la información incluida en FORMAR-PROS@ y el Sistema de
Información Contable de la Seguridad Social (a excepción de los pagos tramitados con tipo de
pago 36). En consecuencia, los importes que figuran en la aplicación FORMAR-PROS@ no
son coincidentes, con carácter general, con los datos presupuestarios del ISM, lo que da lugar
a una falta de homogeneidad en la información económica que proporciona el sistema.
En concreto, las obligaciones reconocidas en 2018 derivadas de la facturación realizada por
TRAGSATEC que figuraban en el Sistema de Información Contable ascendían a 2.931.319,99
euros, mientras que el importe que figuraba en FORMAR-PROS@ fue de 3.044.810,97 euros,
resultando una diferencia entre ambas fuentes de 113.490,98 euros
18
.
2. La aplicación FORMAR no permite anexar documentación. La posibilidad de poder adjuntar
documentos escaneados permitiría una mayor funcionalidad de esta aplicación y una mayor
accesibilidad a la información desde cualquier lugar. Asimismo, permitiría la eliminación de los
expedientes en formato papel en las DDPP y CNFM, al poder informatizar toda la información
correspondiente a cada curso (facturas de proveedores, documentos contables, gastos de
reembolso de los alumnos, entre otros)
19
.
3. La información económica existente en FORMAR no está interrelacionada con la aplicación
FORMAR-PROS@. Así, la información de carácter presupuestario que las DDPP introducen
en la aplicación FORMAR no se vuelca en la aplicación FORMAR-PROS@, lo que implica
una menor fiabilidad del sistema.
4. La aplicación FORMAR no permite conformar los “Documentos de Calidad” de cada curso de
forma automática, a pesar de contar con la información necesaria. Así, las DDPP y CNFM
deben cumplimentar de forma manual, para cada curso, estos documentos (ficha del curso,
recibí de documentación por los alumnos, encuesta final del curso, hoja de evaluación de
competencias, hoja de evaluación final, hoja de control diario de asistencias, entre otros),
descargándose los modelos en formato Word, y rellenándolos con los datos que figuran en la
propia aplicación (tipo de curso, código FORMAR, denominación del curso, docentes, entre
otros). Asimismo, tampoco permite anexar esta documentación una vez finalizado el curso.
5. Cada DP es la encargada de la gestión de los expedientes de reembolsos por dietas y
desplazamientos de alumnos residentes en su ámbito territorial, así como del pago de los
mismos, una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos para ello. No existe un
registro agregado de los reembolsos realizados en el ejercicio, teniendo cada DP el suyo.
18
El ISM alega que los datos que hay que tener en cuenta son los controlados directamente, a través de las facturas
presentadas por TRAGSATEC, y no los que constan en l a aplicación FORMAR, explicando los motivos de esta
circunstancia. Sin embargo, esta alegación no puede ser aceptada debido a que, al margen de cómo se controlen las
facturas de TRAGSATEC, l a alegación del ISM no hace sino confirmar las deficiencias y faltas de homogeneidad entre
las distintas aplicaciones de gestión que se expresan en el Informe.
19
El ISM señala en sus alegaciones que la Gerencia de Informática de la Seguridad Social está trabajando para
modificar el gestor documental para que permita guardar todos los documentos que afecten al expediente de cada
solicitud y al de cada curso.
28 Tribunal de Cuentas
De esta manera, el ISM no tienen información centralizada de los reembolsos efectuados por
cada DP, y tampoco existe uniformidad en el registro y gestión de los reembolsos. Así, en las
DDPP integrantes de la muestra los registros se mantienen mediante hojas Excel, pero cada
una incluye los datos que considera adecuados, sin un formato predefinido por los Servicios
Centrales de la Entidad.
Los reembolsos por dietas se imputan a los programas presupuestarios 2325 y 3435, dentro
de la aplicación presupuestaria 22661, integrándose con el resto de gastos imputados a cada
curso, por lo que desde las aplicaciones de gestión de los cursos de formación, FORMAR y
FORMAR-PROS@, no se pueden extraer listados generales de todos los reembolsos de
gastos de alojamiento, manutención y desplazamiento pagados por el ISM en un ejercicio
20
.
6. Ninguna de las dos aplicaciones permite conservar la información previa registrada tras una
modificación, por lo que no existe información completa y adecuada de la gestión de los
cursos
21
.
II.2.2. Formación profesional impartida por TRAGSATEC
II.2.2.1. CONSIDERACIONES GENERALES
La LCSP regula en sus artículos 32 y 33 los encargos a medios propios personificados y, en su
Disposición adicional vigésima cuarta
22
, el régimen jurídico de TRAGSATEC, que tiene entre sus
funciones la prestación de servicios esenciales en materia de desarrollo rural, conservación del
medioambiente, adaptación y mantenimiento de aplicaciones informáticas, control sanitario
animal, atención a emergencias, y otros ámbitos conexos.
TRAGSATEC tiene la consideración de medio propio personificado y servicio técnico de la
Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Ciudades Autónomas
de Ceuta y Melilla, de los Cabildos y Consejos Insulares, de las Diputaciones Forales del País
Vasco, de las Diputaciones Provinciales y de las entidades del sector público dependientes de
cualesquiera de ellas que tengan la condición de poderes adjudicadores, siempre que se cumplan
los requisitos establecidos.
El Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, modificado por el Real Decreto 952/2015, de 23 de
octubre, desarrolló el régimen jurídico, económico y administrativo de TRAGSA y sus filiales
23
.
El ISM y TRAGSATEC formalizaron en el ejercicio 2018 dos EEGG (al amparo del Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público) y cinco EEMPP (al amparo de la LCSP) cuyo objeto era el “Servicio
de apoyo en la gestión para la realización e inspección de los cursos de formación profesional en
2018,… y análisis de equipamiento y servicios portuarios y localizaciones”, con un importe total
20
Aunque el ISM alega que, dado que el importe de los reembolsos de gastos se me caniza en FORMAR, se dispone de
información agregada de los mismos y de los conceptos, no puede aceptarse la alegación ya que, independientemente
de los errores que pueden cometerse en la gestión, con dicha información no se pueden extraer listados ge nerales de
todos los reembolsos de un ejercicio, ni obtener de forma centralizada el detalle de dichos reembolsos por DDPP.
21
El ISM señala en sus alegaciones que se está finalizando el desarrollo de la nueva aplicación denominada FOM2, que
sustituirá a las d os aplicaciones citadas (FORMAR y FORMAR_PROS@), siendo su objetivo qu e esté operativa a
principios de 2022, en la cual está previsto q ue haya versiones, de tal manera que se conserve la información antes y
después de las modificaciones.
22
La entrada en vigor de la LCSP se produjo el 9 de marzo de 2018, fecha hasta la cual estuvo vigente el Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, que se refiere a las encomiendas de gestión en sus artículos 4.1.n) y 24.6, y al régimen jurídico y ec onómico de
TRAGSA y sus filiales en su Disposición adicional vigésima quinta.
23
El Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, ha sido derogado con efectos de 27 de febrero de 2019 por el Real
Decreto 69/2019, de 15 de febrero.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 29
derivado de estos siete actos jurídicos de 2.879.621,30 euros (la práctica totalidad de este
importe, 2.868.522,36 euros, se pagó en el ejercicio 2018, siendo abonado el resto en 2019).
Las dos EEGG de fechas 19 de enero (637.193,98 euros) y 6 de marzo de 2018 (397.870,39
euros) se formalizaron de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14
de noviembre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público,
vigente hasta el 9 de marzo de 2018
24
.
Por su parte, los cinco EEMPP de fechas 27 de abril (316.795,67 euros), 17 de mayo (410.208,87
euros)
25
, 25 de julio (309.810,40 euros), 26 de septiembre (418.089,24 euros) y 31 de octubre de
2018 (389.652,75 euros) se formalizaron al amparo de lo dispuesto en la LCSP.
El Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, establece en su artículo 3 el régimen económico de
actuación de TRAGSA y sus filiales (aplicación del sistema de tarifas), así como el mecanismo de
modificación de las tarifas ya aprobadas. Mediante Resolución de 12 de abril de 2018, de la
Subsecretaría de Hacienda y Función Pública, se publicaron las tarifas de TRAGSA.
El siguiente cuadro muestra el detalle del importe facturado por TRAGSATEC al ISM por los
cursos impartidos en el ejercicio 2018
26
.
24
Los impo rtes anteriores no incluyen 9.863,97 euros y 4.228,04 euros facturados por TRAGSATEC al ISM en la
primera y segunda EEGG respectivamente, en concepto de servicios de inspección.
25
Debe tenerse en cuenta, tal y como se indica posteriormente en el subepígrafe II.2.2.2, que en relación con el
segundo de los EEMPP (curso 19755) se reintegró un importe abonado en exceso de 948,44 euros.
26
Si bien el importe abonado por el ISM a TRAGSATEC ascendió a 2.879.621,30 euros, el importe facturado y
verificado por este Tribunal mediante la comprobación de la totalidad de las facturas fue de 2.879.687,06 euros. La
diferencia de 65,76 euros se debió a: -un importe negativo de 68,90 euros, correspondiente al curso con código formar
20169, en cuya factura venía reflejado indebidamente el IVA, si bien el ISM abonó el importe correcto; -un importe
negativo de 5,29 euros, correspondiente al curso con código formar 19785, donde la factura excedía del importe del
presupuesto máximo, si bien el ISM abonó hasta el límite de dicho presupuesto máximo de forma correcta; y -un importe
positivo de 8,43 euros, por diferencias de cálculo debidas a decimales.
30 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 9
IMPORTES FACTURADOS POR TRAGSATEC AL ISM
EJERCICIO 2018
(Euros)
Como se desprende del cuadro nº 9, la partida más importante facturada por TRAGSATEC al ISM,
por importe de 1.111.304,24 euros (38,59 %), correspondió a la subcontratación de diversos
conceptos por parte de dicha empresa.
Dentro de esta partida, es necesario distinguir entre las EEGG y los EEMPP. Así, en las dos
EEGG se imputaron a este concepto de subcontratación únicamente el material y equipamiento
necesarios para la realización de los cursos, mientras que el resto de conceptos subcontratados
(en conceptos tales como docentes, seguros y desplazamientos de alumnos) figuraban de forma
desglosada en la factura emitida por TRAGSATEC.
En cambio, a partir del primer EMPP, con carácter general, la factura emitida por TRAGSATEC
incluía un único concepto de subcontratación, donde se describían de forma breve para cada
curso las partidas facturadas, imputándose al mismo concepto no solo el equipamiento material de
los cursos, sino cualquier otro servicio subcontratado (la parte correspondiente de gasto en
docentes, seguros y desplazamientos de alumnos).
En consecuencia, los importes que figuran en el cuadro anterior relativos a subcontratación de
docencia, expertos docentes, seguros y desplazamientos, hacen referencia únicamente a la
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 31
primera y segunda EG, puesto que la totalidad de gastos subcontratados, a partir de la
formalización los EEMPP, se incluyeron en “Subcontratación equipamiento material, unidades
móviles, etc.”.
La segunda partida facturada más representativa, con un importe de 742.024,23 euros (25,77 %),
fueron los gastos de docencia para aquellos cursos en los que TRAGSATEC proporcionaba al
ISM uno o varios docentes para su impartición. En este caso, el docente podía ser personal propio
de TRAGSATEC, o bien personal contratado específicamente por la empresa a estos efectos y sin
mediación de una tercera empresa.
Respecto al concepto de gasto expertos docentes, con un importe facturado en 2018 de
153.761,94 euros, se trataba de profesores que, por regla general, TRAGSATEC subcontrataba a
una tercera empresa.
Respecto a los costes fijos, que ascendieron a 299.244,91 euros (10,39 %), el punto 13 del
documento de Condiciones Generales de la primera y segunda EG, así como el punto 12 de los
EEMPP, denominados “Presupuesto del servicio de gestión, apoyo y coordinación para la
impartición de acciones formativas”, establecía que TRAGSATEC sumaría a las horas de
docencia facturadas las horas de gestión invertidas en concepto de costes fijos de organización de
los cursos.
En cuanto al porcentaje del 5 % de los costes indirectos y el 7 % facturado por los costes
generales, el mencionado punto 13 del documento de Condiciones Generales de la primera y
segunda EG, y el punto 12 de los EEMPP, además de establecer que TRAGSATEC sumaría a las
horas de docencia facturadas las horas de gestión invertidas en concepto de costes fijos de
organización de los cursos, también facturaría un porcentaje en concepto de costes indirectos y
gastos generales, el 5 % y el 7 % señalados, fijados en las Memorias de 2017 y 2018 de tarifas de
TRAGSA.
II.2.2.2. FACTURACIÓN POR TRAGSATEC AL ISM Y SUBCONTRATACIÓN
Tal y como ya se ha indicado, TRAGSATEC facturó al ISM en el ejercicio 2018 en ejecución de las
dos EEGG y cinco EEMPP un importe total de 2.879.621,30 euros. De este importe, TRAGSATEC
subcontrató a terceras empresas la impartición de las acciones docentes correspondientes, cuyo
detalle se recoge en el cuadro siguiente.
32 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 10
SUBCONTRATACIÓN EFECTUADA POR TRAGSATEC A TERCERAS EMPRESAS
EJERCICIO 2018
(Euros)
En necesario precisar en este punto que los importes que aparecen reflejados en el cuadro nº 9 se
han obtenido a partir de las facturas emitidas por TRAGSATEC al ISM, mientras que el importe
subcontratado que se indica en el cuadro nº 10 (un total de 1.233.413,29 euros), procede de las
facturas emitidas por las terceras empresas a TRAGSATEC, siendo en consecuencia diferentes
las fuentes de información para la obtención de ambas cifras.
Por tanto, tal y como se deduce de las facturas emitidas por las empresas subcontratistas a
TRAGSATEC y se expone en el cuadro nº 10, el importe subcontratado por TRAGSATEC como
consecuencia de la ejecución de las EEGG y EEMPP ascendió a 1.233.413,29 euros, lo que
representó el 42,83 % del importe total facturado por TRAGSATEC al ISM (2.879.621,30 euros)
27
.
De acuerdo con lo dispuesto en el apartado 7 de la Disposición adicional vigésimo quinta del Real
Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público (derogado por la LCSP con efectos de 9 de marzo de 2018) las
tarifas del grupo TRAGSA “.. se calcularán de manera que representen los costes reales de
realización y su aplicación a las unidades producidas servirá de justificante de la inversión o de los
servicios realizados”. En el mismo sentido se pronuncia el apartado 7 de la Disposición adicional
vigésimo cuarta de la LCSP, al afirmar que “el importe de las obras, trabajos, proyectos, estudios y
suministros realizados por TRAGSA y por su filial TRAGSATEC se determinará aplicando a las
unidades directamente ejecutadas por el medio propio las tarifas correspondientes y, en la forma
que reglamentariamente se determine, atendiendo al coste efectivo soportado por el medio propio
para las actividades objeto del encargo que se subcontraten con empresarios particulares”.
Es decir, cuando TRAGSATEC subcontrató la realización de actividades con terceras empresas
en los cursos impartidos, el importe a facturar al ISM debió ser el coste efectivo o real soportado
27
Existe una diferencia de 1.419,21 euros con la información aportada por el ISM al Tribunal.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 33
por TRAGSATEC durante todo el ejercicio 2018. No obstante, se han apreciado las siguientes
deficiencias:
1. En la primera y segunda EG (ejecutadas de enero a abril de 2018), cada concepto de gasto
subcontratado quedaba reflejado en la factura emitida por TRAGSATEC al ISM de manera
independiente según su naturaleza (gastos docentes, equipamiento, seguro, entre otros), y el
precio facturado por TRAGSATEC por dicha subcontratación se fijaba siempre en función del
presupuesto máximo por curso, con independencia del coste real o efectivo, es decir, con
independencia del importe efectivamente facturado por el subcontratista, por lo que el ISM
soportó gastos por encima del coste real, como se señala a continuación.
En este sentido, el presupuesto máximo debió funcionar como un límite máximo a facturar y no
como el importe a facturar en cualquier caso, ya que de acuerdo con lo recogido en las dos
EEGG, corresponde a las DDPP y CNFM certificar que el servicio se ha realizado de
conformidad y que la factura comprende únicamente las horas impartidas y los servicios
prestados. Por tanto, en relación con las prestaciones ejecutadas por la empresa externa
subcontratada por TRAGSATEC, el importe facturado debió haber sido el coste real de los
servicios prestados por aquella, y no el importe fijado inicialmente en el presupuesto máximo
del curso.
A partir de mayo de 2018, con la ejecución del primer EMPP, es cuando en los cursos en los
que interviene una empresa subcontratista, el importe abonado por el ISM a TRAGSATEC por
la subcontratación coincide con el gasto facturado por el proveedor, es decir, con el coste real
o efectivo del servicio.
A este respecto, se han observado las siguientes irregularidades en las dos EEGG citadas
anteriormente:
a) En relación a la primera EG, el importe facturado por las empresas externas a
TRAGSATEC, según se deduce del contenido de las propias facturas emitidas por estas
empresas, ascendió a 282.209,96 euros; no obstante, el coste de la subcontratación
abonado por el ISM a TRAGSATEC, considerando el presupuesto máximo del curso e
independientemente del importe real de las prestaciones, según se desprende de las
facturas emitidas por TRAGASATEC, ascendió a 370.347,39 euros, por lo que el ISM
abonó en exceso un importe de 88.137,43 euros.
Además, el importe facturado por TRAGSATEC representó un 58,12 % del importe de la
primera EG, cuyo importe total ascendió a 637.193,98 euros, superando por tanto el
límite máximo de subcontratación del 50 % establecido en el apartado 6 de la Disposición
adicional vigésimo quinta del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
b) Respecto a la segunda EG, el importe facturado por las empresas subcontratistas a
TRAGSATEC ascendió a 157.953,04 euros. Sin embargo, el coste de la subcontratación
abonado por el ISM a TRAGSATEC ascendió a 223.482,92 euros, por lo que existe un
exceso de facturación de 65.529,88 euros. Y también en este caso se superó el límite
máximo del 50 %, previsto en el precitado Real Decreto Legislativo 3/2011, al representar
el coste de la subcontratación, en relación con el importe total de la segunda EG,
397.870,39 euros, un 56,17 %.
En consecuencia, el importe abonado por el ISM en concepto de subcontratación en estas dos
EEGG excedió el importe facturado a TRAGSATEC por los subcontratistas en un total de
153.667,31 euros.
34 Tribunal de Cuentas
Además, este importe pagado por el ISM estaba incrementado en los tres conceptos fijos que
incluían todas las facturas tal y como prevé el documento de Condiciones Generales de la
primera y segunda EG: la actualización de precios simples del 2,21 %
28
(3.396,05 euros), los
costes indirectos del 5 % (7.853,17 euros) y los costes generales del 7 % (11.544,16 euros).
En consecuencia, el importe abonado en exceso por el ISM, en concepto de subcontratación
con terceros por TRAGSATEC, ascendió a 176.460,69 euros
29
.
Adicionalmente a todo lo anterior, cabe indicar que este exceso de facturación conlleva el
riesgo de que el FSE no financie esta cuantía, tal y como pone de manifiesto el propio ISM en
su Informe de 26 de diciembre de 2018 denominado “Informe sobre corrección en la
presentación de operaciones y proyectos del FSE 203-24-1 correspondiente a los cursos de
formación profesional marítima y sanitaria del Plan de Formación del año 2016”, en el cual se
recoge la conveniencia de efectuar una corrección como consecuencia de incumplimientos en
la normativa relativa a la subcontratación de terceras empresas por parte de la empresa
TRAGSATEC, dando lugar a una minoración del gasto susceptible de cofinanciación por parte
del FSE en el ejercicio 2016 por importe de 581.174 euros, como se señala posteriormente en
el epígrafe II.3.8 del Informe.
Por último e independientemente de lo anterior, en los trabajos de fiscalización se ha
detectado que, en el curso 19755 “Certificado avanzado en lucha contra incendios”, el ISM
pagó en exceso a TRAGSATEC un importe de 948,44 euros superior al coste real o efectivo
de los servicios realizados
30
.
2. En los meses de enero a abril de 2018, TRAGSATEC impartió cursos de formación sobre la
base de las dos EEGG formalizadas con el ISM, si bien durante los trabajos de fiscalización se
ha acreditado que la Entidad Gestora no dispuso de las facturas que terceras empresas
subcontratistas emitieron al medio propio, por importe de 440.163,00 euros. Existió así una
falta de control por parte del ISM, al no haber efectuado comprobación del coste real de las
actividades subcontratadas por TRAGSATEC, para verificar el cumplimiento de la normativa,
limitándose a abonar el importe facturado sin verificación alguna. Estas comprobaciones se
hacen necesarias, máxime si se tiene en cuenta, como se expone posteriormente, que los
importes que superan el 50 % no son financiados por el FSE
31
.
3. En las facturas emitidas por TRAGSATEC al ISM en la primera y segunda EG no se
identificaban de manera clara e inequívoca los importes correspondientes a conceptos
subcontratados, facturándose a través de los mismos conceptos tanto gastos
correspondientes a servicios prestados por subcontratistas, como gastos correspondientes a
28
Para simplificar el cálculo se ha tenido en cuenta un porcentaje de actualización de precios del 2,21 %, si bien el
porcentaje de la actualización de p recios utilizado por TRAGSATEC en cursos impartidos en la Comunidad Autónoma
de Canarias para los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2018 fue del 1,68 %.
29
TRAGSATEC señala en sus alegaciones que el apartado 6 de la Disposición Adicional 25ª del TRLCSP y el a rtículo 5
del Real Decreto 1072/2010 únicamente establecían que el importe de la colaboración no podría ser superior al 50 %
del importe total del proyecto, no estableciéndose ninguna excepción o peculiaridad de facturación cuando se
subcontrataran partidas. No obstante, teniendo en cuenta que la normativa legal y reglamentaria dispone en todo caso
que, por la realización de los trabajos que se le encomienden, TRAGSATEC percibirá, mediante la aplicación del
sistema de ta rifas, “el i mporte de los costes en que hubieren incurrido”, y que las tarifas se calcularán “de manera que
representen los costes reales totales, tanto directos como indirectos”, y también en virtud de los principios de buena
gestión financiera, no parece razonable que TRAGSATEC percibiera un beneficio económico por el mero hecho de
subcontratar la formación profesional encomendada por el ISM.
30
TRAGSATEC y el ISM acreditan en sus alegaciones que en septiembre de 2020 se procedió a la devolución de este
importe.
31
El ISM señala en sus alegaciones que, según sus cálculos, el importe facturado por encima de los costes reales en
ambas encomiendas de gestión sería de 153.518,03 euros, cuantía que no es coincidente con la obtenida por este
Tribunal sobre la base de la información facilitada por TRAGSATEC y por el propio ISM. Asimismo, señala que
“aplicando la Resolución de 25 de julio de 2018, de la Intervención General de la Administración del Estado, considera
este Instituto, no debería reclamarse a TRAGSATEC pero, en todo caso, se hará conforme s e recoja finalmente en el
informe final de este Tribunal de Cuentas”.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 35
servicios que no habían sido objeto de subcontratación, lo que dificulta de manera significativa
el control del cumplimiento del límite máximo de subcontratación previsto en la normativa
32
.
4. Asimismo, se han apreciado las siguientes dificultades en el análisis de las facturas emitidas
por las empresas subcontratadas por TRAGSATEC:
a) En el 31,75 % de las facturas emitidas por terceros subcontratistas a TRAGSATEC no
aparecía reflejado el código FORMAR del curso impartido, y en el 57,30 % de las mismas
tampoco se reflejada el tipo de curso impartido.
Asimismo, en ninguna de las facturas emitidas por terceros subcontratistas que incluían
horas de docencia aparecían reflejados el nombre y apellidos de los docentes, ni el
número de docentes por los que se factura; y en el 79,56 % de las facturas ni siquiera
aparecía reflejado el número total de alumnos que asistieron al curso.
Por ello, en todos estos casos resulta complejo identificar que la factura emitida por la
tercera empresa se corresponda con el gasto que finalmente pagó el ISM a
TRAGSATEC.
b) El concepto de gasto facturado por el subcontratista normalmente no está desglosado por
partidas, sino que es único, realizándose en la mayoría de los casos una referencia
genérica al curso y al intervalo de fechas en las que se imparte.
Como consecuencia de estas incidencias existen dificultades para relacionar las facturas de
las empresas subcontratadas por TRAGSATEC con las facturas correspondientes emitidas por
esta empresa al ISM, con el agravante de que en muchos casos ni siquiera coinciden los
importes facturados por el gasto de la subcontratación
33
.
II.2.2.3. GASTOS DE INSPECCIÓN FACTURADOS POR TRAGSATEC
Dentro de los gastos facturados por TRAGSATEC al ISM en cada una de las EEGG y de los
EEMPP de los ejercicios 2018 y 2019
34
se incluyen los “gastos de inspección y análisis del
equipamiento y servicios portuarios”.
Dichos gastos comprenden aquellas actividades efectuadas por TRAGSATEC, dirigidas a “la
elaboración de una red de lugares e infraestructuras que permitan la selección de la ubicación
más óptima de cursos de formación marítima en los que es necesario la realización de prácticas
fuera de un aula por parte de los alumnos, la preparación y organización de inspecciones y
realización de informes de visita, y los desplazamientos para llevar a cabo las inspecciones”.
Así, en la memoria justificativa incluida en cada una de las EEGG y EEMPP, se señala que el ISM
no dispone de personal cualificado que pueda realizar el análisis de los equipamientos y servicios
portuarios y localizaciones exigidos para desarrollar las prácticas de determinados cursos y la
inspección de los mismos, por lo que fue el personal de TRAGSATEC el encargado de realizar las
inspecciones citadas, facturando al ISM por este concepto.
32
El ISM mani fiesta en s us alegaciones que las DDPP saben qué docentes van a intervenir en cada curso, en qué
número, con qué perfiles y c uántas horas, por lo que, contrastado con el desarrollo del curso, disponen de elementos
suficientes para dar o no la conformidad a lo que TRAGSATEC factura, alegación que no puede aceptarse, puesto que
aun cuando la factura incluya esta información, es fundamental que también refleje otra información para verificar los
importes facturados, relativa al número de alumnos, los conceptos subcontratados y el código FORMAR del curso, entre
otros.
33
El ISM señala en sus alegaciones que en la actualidad se está revisando y exigiendo que TRAGSATEC cumpla las
instrucciones remitidas a este respecto en marzo de 2020.
34
En el ejercicio 2019 se han formalizado tres EEMPP con TRAGSATEC.
36 Tribunal de Cuentas
Las obligaciones reconocidas en el ejercicio 2018 como gastos de inspección ascendieron a
45.251,62 euros. TRAGSATEC inspeccionó 45 cursos, que representaron el 8,72 % del total de
cursos impartidos por dicha empresa en el ejercicio 2018. Por su parte, en el ejercicio 2019 los
gastos de inspección ascendieron a 43.028,55 euros, habiéndose inspeccionado 33 cursos, que
representaron el 11,11 % del total de cursos de dicho ejercicio.
Los gastos de inspección por los que TRAGSATEC facturó al ISM se desglosan en dos conceptos
distintos: gastos de inspección de cursos y gastos de inspección de puertos.
Del análisis de estos conceptos se deprenden las siguientes incidencias:
1. Por un lado, en el justificante de horas de inspección emitido por los inspectores de
TRAGSATEC no se distingue entre horas de inspección de cursos y horas de inspección de
puertos, sino que únicamente aparecen las horas totales, y en la factura pagada por el ISM a
TRAGSATEC no consta la justificación de cómo efectúa la empresa la división de las horas
de inspección entre ambos conceptos
35
.
2. Por otro lado, el hecho de que sea la propia empresa TRAGSATEC la que efectúe el control
de los cursos que ella misma imparte, designando a un trabajador de la empresa para
efectuar las inspecciones, supone una evidente ausencia de segregación de funciones que
debería regir en la gestión y control de los cursos, así como un claro defecto de control interno
sobre los mismos.
No parece razonable que la propia empresa con la que el ISM suscribió las dos EEGG y cinco
EEMPP para la gestión de los cursos en el año 2018 sea también la encargada de efectuar
las inspecciones de los mismos, independientemente de que los controles se efectúen
siguiendo las directrices establecidas por el ISM o de que remitan el resultado de dicho
control a esta entidad gestora.
En la práctica, suponen la realización de “autoinspecciones” por parte de la empresa y, tal y
como se señala posteriormente en el epígrafe II.3.6 del presente Informe, estos controles no
tuvieron ninguna repercusión en la mejora de la gestión de los cursos.
Asimismo, tampoco parece razonable, en virtud de los principios de buena gestión, que el ISM
hubiera consignado en las EEGG y EEMPP la obligatoriedad de que la empresa
TRAGSATEC inspeccione los cursos que ella misma imparte, toda vez que dichos controles
deberían ser realizados por personal del propio ISM, o en todo caso ajeno a la empresa cuya
actividad se inspecciona.
II.2.2.4. RACIONALIDAD EN LOS COSTES FACTURADOS POR TRAGSATEC
Como ya se ha señalado, el ISM comenzó a suscribir EEGG con TRAGSATEC a partir del
ejercicio 2013. Antes del ejercicio 2013, el ISM contrataba a expertos docentes mediante la
publicación de una convocatoria, a finales del ejercicio anterior.
Las bases de la convocatoria establecían los requisitos que debían cumplir los aspirantes
(relativos a la nacionalidad, edad mínima y máxima, compatibilidad funcional, habilitación y
titulación académica y/o profesional según la especialidad de que se trataba, entre otros), número
35
El ISM alega que en el presupuesto no puede detallarse el número de horas que se dedicarán a las in specciones o al
análisis de equipamientos y servicios portuarios y localizaciones, pero que sí existe en los expedientes documentación
justificativa de los cálculos efectuados para realizar la distinción entre estos conceptos, concretamente en la factura. Sin
embargo, no puede aceptarse esta alegación, puesto que no contradice lo indicado en este Informe, esto es, que la
documentación contenida en los expedientes, concretamente el justificante de horas emitido por los inspectores, no
justifica suficientemente la facturación realizada por TRAGSATEC.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 37
de plazas convocadas, especialidades y retribución por hora. El proceso selectivo se realizaba
mediante el sistema de concurso.
La contratación de expertos docentes, en las distintas especialidades de las áreas formativas
existentes, se efectuaba a través de contratos por obra o servicio determinado, teniendo cada
contrato una vigencia comprendida entre el inicio y la finalización de cada acción formativa, y
figurando en el mismo la retribución a percibir por el experto docente por cada actuación formativa
en la que participara, de acuerdo con la retribución por hora fijada en la convocatoria de las
plazas. Las retribuciones totales percibidas por los expertos docentes durante el ejercicio 2012 en
los CNFM y las DDPP integrantes de la muestra ascendieron a 746.986,56 euros.
Además de las retribuciones percibidas por estos expertos docentes, las DDPP también tuvieron
que contratar a terceras empresas, para aquellos cursos en los que no solo era necesario el
docente, sino también medios materiales y equipamiento específico
36
. El importe abonado en
2012 por este concepto en las cinco DDPP fiscalizadas ascendió a 460.018,54 euros.
Por otra parte, en el ejercicio fiscalizado (2018) el importe total facturado a TRAGSATEC por el
ISM en los CNFM y las DDPP integrantes de la muestra ascendió a 1.415.302,00 euros, siendo el
importe más elevado el abonado por las actividades formativas impartidas en el CNFM de Bamio.
El número total de alumnos que finalizaron los cursos fueron 3.878, siendo en consecuencia el
coste medio por alumno de 364,96 euros
37
.
Se ha efectuado un análisis comparativo entre el coste que supuso la impartición de los cursos
con medios externos en el ejercicio 2012, último ejercicio en el que los cursos se impartieron
exclusivamente a través de expertos docentes, y el ejercicio 2018, ejercicio en el cual
TRAGSATEC se encargó de los cursos con medios externos de forma exclusiva. El análisis se ha
efectuado en los CNFM y las DDPP integrantes de la muestra
38
.
36
Entre otros, en los cursos B08 “Curso de Formación básica”, B12 “Curso Avanzado contra incendios”, B61 “Curso de
embarcaciones de supervivencia y botes de rescate no rápidos” y el B62 “Curso de botes de rescate rápidos”.
37
El ISM señala en sus alegaciones que, según sus cálculos, existe una diferencia de 3.939,89 euros con esta cifra,
diferencia que, según la información facilitada a este Tribunal, corresponde a una factura de la DP de Tenerife que fue
abonada en el ejercicio 2019.
38
Para la comparación de l os costes entre ambos ejercicios, la cifra resultante del ejercicio 2012 se ha actualizado al
ejercicio 2018, mediante la aplicación del incremento del Índice de precios de consumo en el período comprendido entre
el 31 de diciembre de 2012 y el 31 de diciembre de 2018, de acuerdo con los datos publicados por el Instituto Nacional
de Estadística (3,1 %), al ser este el índice generalmente utilizado para la actualización de las retribuciones en los
convenios colectivos de aplicación.
38 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 11
COSTE DE LAS ACCIONES FORMATIVAS REALIZADAS CON MEDIOS EXTERNOS
EJERCICIO 2012
(Euros)
Tal y como se indica en el cuadro anterior, el coste de los cursos impartidos por el ISM en el
ejercicio 2012 con medios externos en las DDPP fiscalizadas y en los dos CNFM, actualizado al
ejercicio 2018, ascendió a 1.244.422,26 euros.
Los CNFM y la DP de Las Palmas son los que representaron un mayor importe del gasto, debido
principalmente a que el número de alumnos en estos centros fue mucho mayor que en el resto de
DDPP.
El siguiente cuadro muestra, para las DDPP y CNFM fiscalizados, el resultado del análisis
comparativo efectuado entre el coste actualizado de las acciones formativas con medios externos
durante el ejercicio 2012, y el ejercicio 2018, cuyo resultado se señala a continuación
39
:
39
No es posible proporcionar el dato de número de cursos con medios propios y número de cursos con medios externos
en los CNFM de Bamio y de Isla Cristina y en la DP de Villagarcía, puesto que en dichos CNFM y en dicha DDPP los
cursos se impartieron con mezcla de docentes propios y contratados. Por ello, en estos centros el análisis se ha
realizado con el dato "número de horas" por curso y no con "número de cursos".
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 39
CUADRO Nº 12
COMPARACIÓN ENTRE EL COSTE DE LAS ACCIONES FORMATIVAS REALIZADAS CON
MEDIOS EXTERNOS
EJERCICIOS 2012 Y 2018
40
(Euros)
Como se desprende del cuadro anterior, el coste medio de las actividades formativas realizadas
con TRAGSATEC en el ejercicio 2018 fue notablemente superior al coste actualizado de las
actividades formativas realizadas a través de expertos docentes en el ejercicio 2012
41
.
Así, el mayor incremento se produjo en el CNFM de Isla Cristina, donde el coste medio por curso
aumentó un 154,99 % respecto al antiguo sistema, seguido de la DP de Huelva, con un
incremento del 149,36 %, y la DP de Villagarcía de Arosa, con un incremento del 58,05 %.
40
El ISM alega que los datos de este cuadro son confusos porque parecen incluir tanto los cursos en los que
TRAGSATEC ha aportado únicamente docentes, como aquellos en los que ha habido subco ntratación. En efecto, este
cuadro incluye ambos conceptos, puesto que lo q ue se pretende reflejar es el coste d e la formación impartida a través
de TRAGSATEC, bien directamente por esta empresa o mediante subcontratación.
41
El ISM señala en sus alegaciones que, de los cursos del CNFM de Bamio, 1 5 en 2012 y 6 en 2018 se impartieron con
docentes propios, y respecto a los cursos realizados en 2018, que un total de 6 docentes también fueron docentes del
propio CNFM, al egación que no puede ser aceptada, ya que, efectivamente, tal y como se especifica en este Informe,
se ha realizado un análisis comparativo entre el coste de las acciones formativas impartidas exclusivamente con medios
externos.
40 Tribunal de Cuentas
En cuanto al coste medio por alumno que finalizó el curso, también se incrementó de forma
significativa en todos los CNFM y DDPP integrantes de la muestra, excepto en la DP de Las
Palmas. En concreto, la DP de Huelva, experimentó un incremento del 149,36 %, en la DP de
Villagarcía el incremento ascendió al 100,97 %, y en el CNFM de Bamio el incremento fue del
67,01 %.
En consecuencia, en relación con el cumplimiento de los principios de buena gestión financiera,
las EEGG y EEMPP suscritos entre el ISM y TRAGSATEC, supusieron en los centros fiscalizados,
con carácter general, respecto al sistema previo (contratación de expertos docentes), un
incremento tanto en los costes medios por curso como en el coste medio por alumno
42
, además
de la ineficiencia de los cursos de formación impartidos por esta empresa, dado el elevado
número de cursos cancelados imputables a esta empresa, tal y como se ha expuesto
anteriormente en el epígrafe II.1.2
43
.
II.2.3. Formación profesional impartida mediante Acuerdo Marco
Con fecha 5 de diciembre de 2018 el ISM adjudicó un Acuerdo Marco para la contratación de
servicios para impartir formación profesional marítima y sanitaria en los CNFM de Bamio e Isla
Cristina, por un período de 24 meses, con la Persona jurídica 1, habiéndose formalizado dicho
Acuerdo Marco el 15 de enero de 2019.
El presupuesto de licitación fue de 1.929.294,12 euros, con unos importes estimados de
964.647,06 euros para el ejercicio 2019 y 964.647,06 euros para 2020.
El importe total abonado en el ejercicio 2019 ascendió a 808.307,69 euros, con el siguiente
detalle:
42
El ISM alega que si se toma como referencia el gasto total abonado a TRAGSATEC en 2018 y el número de alumnos
que iniciaron y finalizaron los cursos, se obtienen unos costes medios que es posible utiliz ar para la comparación con
los gastos del ejercicio 2012, según los cuales el coste de la formación impartida en 2012 sería mayor que el de la
formación de 2018. Sin embargo, los datos consignados en el Cuadro nº 12 demuestran que el coste medio de las
actividades formativas realizadas en 2018 fue notablemente superior al de 2012.
43
El ISM alega que en el análisis realizado por este Tribunal p ueden estarse comparando parámetros que no son
iguales, no incluyéndose gastos que sería necesario considerar (los g astos de gestión, que en 2012 se ejecutaban
directamente por personal del ISM, y el resto de los subprocesos que en este tiempo se han añadido a la formación), los
cuales, lógicamente, se han pagado a TRAGSATEC en 2018. Esta alegación no puede ser aceptada porque aun
cuando la evolución del personal del ISM ha tenido una tendencia a la baja en el período, se considera por este Tribunal
que la gestión de la formación en ningún caso sería inviable con los efectivos con los que cuenta el ISM, y en cualquier
caso este tipo de costes indirectos no justificarían variaciones en el coste de las actividades formativas tan notorias
como las que se ponen de manifiesto en este Informe.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 41
CUADRO Nº 13
IMPORTE ABONADO POR EL ISM EN EJECUCIÓN DEL ACUERDO MARCO
EJERCICIO 2019
(Euros)
Para poder dar cumplimiento de los objetivos de esta actuación en relación con la gestión de la
formación impartida por el ISM durante el ejercicio 2018, se ha procedido al análisis del Acuerdo
Marco, recogiéndose los resultados más relevantes en los subepígrafes siguientes:
II.2.3.1. RACIONALIDAD EN LOS COSTES FACTURADOS
Se ha efectuado un análisis comparativo entre el coste facturado por la Persona jurídica 1 al ISM
en el ejercicio 2019 por los cursos impartidos en los dos CNFM, y una estimación del coste que
hubiera supuesto en el mismo ejercicio el sistema de impartición de la formación a través de
expertos docentes en dichos Centros, así como con el coste estimado si TRAGSATEC hubiera
seguido impartiendo formación en los CNFM en el ejercicio 2019.
Así, el importe efectivamente facturado por la Persona jurídica 1 por la formación impartida en los
dos CNFM en el ejercicio 2019 ascendió a 808.307,69 euros.
El coste de los cursos impartidos por el ISM en el ejercicio 2012 con medios externos en los dos
CNFM fue de 553.812,32 euros, cifra que se ha actualizado a 31 de diciembre de 2019
44
,
suponiendo un importe estimado de 575.411,00 euros.
Asimismo, también se ha actualizado el importe abonado a TRAGSATEC por el ISM durante el
ejercicio 2018 por los cursos impartidos en los dos CNFM, que a 31 de diciembre de 2018 fue de
729.951,20 euros, estimándose, a 31 de diciembre de 2019
45
, en un importe de 735.790,81 euros.
En consecuencia, el coste de la formación en los dos CNFM con el Acuerdo Marco aplicable en el
ejercicio 2019 supondría un incremento estimado del 40,47 % (232.896,69 euros) respecto al
coste actualizado del sistema de expertos docentes, y del 9,86 % (72.516,88 euros) respecto al
coste actualizado de la utilización de un EMPP a la empresa TRAGSATEC, lo que evidencia que
el coste de los distintos Planes de Formación del ISM ha ido aumentando con el cambio de los
distintos sistemas empleados para impartir formación.
44
La actualización se ha realizado aplicando el Índice de precios de consumo en el pe ríodo comprendido entre el 31 de
diciembre de 2012 y el 31 de diciembre de 2019, que fue del 3,9 %, de acuerdo con los datos publicados por el In stituto
Nacional de Estadística.
45
La actualización se ha realizado aplicando el Índice de precios de consumo en el período comprendido entre el 31 de
diciembre de 2018 y el 31 d e diciembre de 2019, que fue del 0,8 %, de acuerdo con los datos publicados por el Instituto
Nacional de Estadística.
42 Tribunal de Cuentas
II.2.3.2. VALORACIÓN DE LA INSUFICIENCIA DE MEDIOS PROPIOS
La Memoria Justificativa del Acuerdo Marco suscrito con la Persona jurídica 1 para la impartición
de las actividades formativas en los CNFM de Bamio e Isla Cristina a partir del ejercicio 2019,
elaborada por el ISM con fecha 13 de julio de 2018, señalaba que los CNFM no disponían, ni se
preveía que fueran a disponer, de los recursos suficientes para impartir dicha formación, de
acuerdo con los planes anuales de formación marítima y sanitaria, “en lo que se refiere a docentes
cualificados que acrediten los perfiles que exigen la normativa vigente, ya que solo se cuenta con
personal de sanidad marítima, que no siempre puede impartir los cursos necesarios por cargas de
trabajo o por horarios, y con algún docente que puede impartir algunos temas o determinados
cursos no sanitarios”.
Sin embargo, en el CNFM de Bamio, mediante Sentencia del Juzgado de lo Social n.º 2 de
Pontevedra de 6 de julio de 2011, confirmada en suplicación por la Sala de lo Social del Tribunal
Superior de Justicia de Galicia de 19 de diciembre de 2013, y declarada firme por Auto del
Tribunal Supremo de 8 de enero de 2015, se incorporaron a la plantilla fija del CNFM un total de
diez docentes, a partir del 1 de agosto de 2015, mediante contrato laboral indefinido formalizado
entre el ISM y cada uno de los docentes.
Lo mismo sucedió en el CNFM de Isla Cristina, en el cual, mediante Sentencia del Juzgado de lo
Social n.º 3 de Huelva de 3 de mayo de 2016, confirmada por la Sentencia n.º 1602/18, de 24 de
mayo de 2018, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, y declarada firme mediante Auto de
13 de diciembre de 2018, del Juzgado de lo Social n.º 3 de Huelva, se incorporaron a la plantilla
fija del CNFM a partir del 1 de agosto de 2019, un total de seis docentes, también mediante
contrato laboral indefinido formalizado entre el ISM y cada uno de los docentes.
Estos trabajadores habían venido siendo contratados como expertos docentes reiteradamente
mediante la publicación de convocatorias anuales, y elegidos a través del sistema de concurso, en
el caso del docente más antiguo del CNFM de Bamio desde el ejercicio 1990, y en el caso del
docente más antiguo del CNFM de Isla Cristina desde 1998.
Por ello, las sentencias fallaron a favor de los expertos docentes, reconociendo a los mismos su
condición de trabajadores indefinidos del ISM, debido a que “la formación y promoción de los
trabajadores del mar es una de las actividades normales y ordinarias del ISM y, por tanto, no
puede ser objeto de contratación temporal”.
El cuadro siguiente muestra el número de horas de docencia impartidas por los docentes del
CNFM de Bamio desde el ejercicio 2015, año de su incorporación a la plantilla del ISM:
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 43
CUADRO Nº 14
FORMACIÓN IMPARTIDA POR LOS DOCENTES INCORPORADOS POR SENTENCIA EN EL
CNFM DE BAMIO
EJERCICIOS 2015 A 2019
Como se desprende del cuadro anterior, desde el 2015 hasta el 2018, inclusive, el CNFM de
Bamio asignaba la mayor cantidad de horas posibles a la semana a los docentes propios del ISM,
con el máximo de 21 horas lectivas semanales, según los cursos que se impartían. El resto de
horas eran asignadas por el CNFM de Bamio a TRAGSATEC.
Así, hasta el ejercicio 2019, los docentes incorporados por sentencia en el CNFM de Bamio
impartieron un porcentaje significativo de horas de docencia respecto al total, sobre todo en los
ejercicios 2017 y 2018 (25,83 % y 30,15 %, respectivamente)
46
.
En consecuencia, la insuficiencia de medios reflejada en la Memoria Justificativa del Acuerdo
Marco suscrito con la Persona jurídica 1 en lo que respecto al CNFM de Bamio es cuestionable, al
haber utilizado dicho CNFM en los ejercicios previos hasta ocho docentes para impartir horas de
docencia en los cursos organizados en ejercicios anteriores con la empresa TRAGSATEC.
A pesar de lo anterior, a principios del ejercicio 2019, se determinó que los docentes incorporados
por sentencia, tras el Acuerdo Marco firmado por la Persona jurídica 1 dejarían de impartir cursos,
como así sucedió.
La utilización de los docentes propios incorporados por sentencia a partir del ejercicio 2019
únicamente se efectuó en aquellos casos en los que la Persona jurídica 1 no dispuso de docentes
que cumplieran los requisitos exigidos en la normativa. Así, el propio CNFM de Bamio acudía a
estos docentes para evitar la cancelación de los cursos.
De acuerdo con el cuadro anterior, las horas de docencia impartidas por estos docentes en 2019
representaron un 6,75 % de las horas de docencia totales, un porcentaje muy inferior al de las
horas impartidas durante los dos ejercicios anteriores.
46
No h a sido posible efectuar un análisis similar durante el mismo período respecto a los docentes incorporados en el
CNFM de Isla Cristina, al haber sido dados de alta a partir del 1 de agosto de 2019. En dicho ejercicio 2019, un total de
cuatro de los seis docentes incorporados participaron en cinco acciones f ormativas de las 78 existentes, impartiendo
91,5 horas, lo que representó el 2,45 % de las 3.729 horas totales.
44 Tribunal de Cuentas
Por tanto, el ISM incumplió los principios de buena gestión, al no haber optimizado los recursos de
docentes de los que disponía y haber formalizado un contrato para la impartición de cursos que
pudieron ser impartidos parcialmente con recursos propios, no existiendo en el expediente
justificación alguna, desde el punto de vista de racionalidad económica, para que el ISM adoptara
dicha decisión.
En el propio Auto de 27 de marzo de 2019 del Juzgado de lo Social n.º 2 de Pontevedra, dictado
ante la falta de ejecución de la Sentencia de 6 de julio de 2011, se señala que se requirió al ISM
para que, entre otras cosas, reincorporase a los trabajadores a sus “verdaderos puestos de
trabajo”, esto es, a realizar funciones de docencia
47
.
Dicho Auto de 27 de marzo de 2019 indicaba expresamente que “es evidente que la cláusula 4ª
de Ia Adenda de los contratos Io que hace es retrotraer Ia situación de Ios ejecutantes al momento
anterior aI dictado de la sentencia, lo que claramente constituye no sólo un fraude sino una
auténtica burla y una manifestación de la intención deliberadamente rebelde de no ejecutar una
sentencia firme, intención ésta de la que también es palmario ejemplo la externalización de la
impartición de la formación profesional marítima en materias que hasta ahora venían siendo
impartidas por los ejecutantes, y que ahora va a ser asumida por la Persona jurídica 1 justificando
esta externalización en la carencia de docentes cualificados que acrediten Ios perfiles que exige la
normativa vigente y Ios estándares de calidad establecida por el ISM, justificación ésta que incluso
podría ser considerada como una provocación y un intento de desprestigio de los aquí
demandantes”.
A todo lo anterior cabe añadir que el artículo 2 de la Orden PRE/3264/2008 establece que los
CNFM del ISM tienen como objetivo el desarrollo de las acciones formativas de alto nivel de
cualificación y especialización avanzada, que es “aquella que corresponde a cursos
multidisciplinares, con una clara orientación profesional, que requieren de una formación básica
previa para acceder a ellos, con el objetivo de ampliar la adquisición de competencias y
capacidades profesionales, principalmente para asumir funciones a nivel de gestión y operacional
y en menor medida de asistencia o apoyo, así como de permitir la actualización de conocimientos
profesionales, y cuyo desarrollo exija disponer de recursos humanos altamente cualificados, así
como de una dotación de equipamiento, instrumental e instalaciones de elevada tecnología”. Y en
la práctica, los dos CNFM del ISM cuentan con equipamientos propios altamente especializados,
entre otros, simuladores de navegación, embarcaciones e instalaciones de elevada tecnología,
cuya adquisición ha supuesto un elevado desembolso económico.
En consecuencia, hay que considerar también el hecho de que los docentes contratados a través
de la Persona jurídica 1 no están familiarizados con el equipamiento de los CNFM, lo que podría
ocasionar una peor calidad en la formación impartida e, incluso, el riesgo de deterioro en las
instalaciones por un uso inadecuado de las mismas, circunstancia que no se produciría en el
supuesto de que dicho equipamiento fuera utilizado por recursos humanos propios
48
.
47
El ISM expone en sus alegaciones las tareas encomendadas a los docentes incorporados por sentencia, o freciendo
explicaciones de por qué no pueden impartir cursos completos (por razón de sus perfiles, derecho a permisos
reglamentarios, horarios, posibles bajas por incapacidad temporal, entre otros). Esta alegación no puede ser aceptada
porque lo que se pone de manifiesto en este Informe es la inexistencia de razones debidamente justificadas en el
expediente para la drástica disminución de horas de docencia de estos trabajadores tras la formalización del Acuerdo
Marco, sin que a juicio de este Tribunal lo alegado sirva tampoco para justificar esta actuación (a partir del ejercicio
2019, y sin m ediar razón aparente, dichos docentes dejaron de impartir horas de docencia, excepto en casos
excepcionales). Asimismo, señala el ISM que todas las sentencias han sido cumplidas en sus propios términos,
alegación que tampoco puede aceptarse dado que la entidad no ha acreditado en modo alguno la ejecución del Auto de
27 de marzo de 2019, qu e requirió al ISM para que reincorporase a los trabajadores para realizar funciones de
docencia.
48
El ISM alega que los docentes que contrataba directamente la entidad , en la medida en que, en general, podían no
tener continuidad en la impartición de l os cursos, estaban afectados por este mismo problema. No obstante, durante los
trabajos de fiscalización efectuados en ambos CNFM se pusieron de manifiesto, por parte de los responsables de
gestión, los problemas derivados de la no familiarización con el equipamiento de los docentes de medios externos,
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 45
Por tanto, el ISM incumplió los principios de buena gestión, y también la obligación de ejecución
de las distintas sentencias que obligaban a la incorporación en sus funciones de docencia a los
precitados docentes.
II.2.3.3. MODIFICACIONES DE LAS CONDICIONES INICIALES DEL ACUERDO MARCO
En el ejercicio 2019, el ISM, basándose en la cláusula 29.2 del Pliego de Cláusulas
Administrativas Particulares, efectuó las siguientes modificaciones en el Acuerdo Marco,
formalizado el 15 de enero de 2019:
1. Con fecha 28 de febrero de 2019 se acordó la creación de cuatro nuevos perfiles de
docentes, que impartieron doce tipos de cursos diferentes. El precio/hora de estos cuatro
nuevos perfiles fue el asignado a los docentes principales, esto es, 35,84 euros/hora. Sin
embargo, para estos nuevos perfiles disminuyeron las exigencias previas, ofreciéndose la
posibilidad de que se pudiera incorporar un docente sin titulación superior.
2. Asimismo, se produjo la modificación de las horas complementarias, necesarias para la
elaboración y corrección y revisión de exámenes, así como para la preparación de material,
aunque ello no supuso un incremento de horas de contratación. Así, en el Acuerdo Marco
aparecen tanto las horas lectivas como las complementarias distribuidas por perfiles
docentes, si bien, tras la modificación, no aparecen distribuidas por perfiles docentes, sino
que figuran únicamente las horas totales.
En el análisis de las modificaciones anteriores y de la ejecución del contrato, se han detectado las
siguientes deficiencias:
1. Si en el ejercicio 2019 el ISM dejó de formalizar EEMPP con TRAGSATEC para la impartición
de cursos de formación en los dos CNFM, como consecuencia del incremento de los cursos
cancelados en el ejercicio 2018, siendo una de las principales causas de cancelación la
dificultad de encontrar los perfiles de docentes con los requisitos necesarios, carece de
sentido que se formalice un Acuerdo Marco, precisamente para solventar los antiguos
problemas de las cancelaciones existentes con TRAGSATEC, y se modifique el mismo
minorando las exigencias recogidas inicialmente en dicho Acuerdo Marco, incorporando
docentes sin titulaciones superiores
49
.
2. Por otra parte, se ha detectado la ausencia de criterios homogéneos aplicables a los dos
CNFM en la facturación de las horas complementarias, debido a que en el CNFM de Isla
Cristina todas las horas complementarias se facturaron a 35,84 euros/hora y, en cambio, en el
CNFM de Bamio las horas complementarias se facturaron en función de los perfiles de las
personas que las impartieron y del precio/hora asignado a cada perfil, lo que implicó un mayor
coste en el primero de los CNFM.
En concreto, en once de los 78 cursos impartidos en el CNFM de Isla Cristina en el ejercicio
2019 (14,10 % del total), la totalidad de las horas complementarias se facturaron a 35,84
euros/hora, a pesar de que, entre los docentes que impartieron dichas horas
complementarias, algunos tenían perfiles 3 y 27, lo que según las condiciones del Acuerdo
Marco debió haber supuesto su facturación a 21,50 euros/horas.
debido a la alta rotación, problemas que no se producían co n el sistema de expertos docentes vigente en el ejercicio
2012, ni por supuesto con los docentes propios de los CNFM. En consecuencia, esta alegación no puede ser aceptada.
49
El ISM señala que en septiembre de 2020 se ha remitido a la DGMM un plan de acción para que en la formación
marítima que se imparta a partir de 2021 se cumplan en su totalidad las instrucciones sobre los requisitos de los
docentes impartidas por dicha Dirección General.
46 Tribunal de Cuentas
Por otra parte, y como excepción a la regla general anteriormente señalada de que en el
CNFM de Bamio las horas complementarias están identificadas en los denominados
“certificados de horas”, se ha podido verificar que en siete cursos, por los que el ISM abonó a
la Persona jurídica 1 un importe de 21.363,53 euros (códigos formar 20736, 20745, 20747,
20755, 20781, 20783 y 20788), no se identificaron los perfiles de los docentes que impartieron
las horas complementarias, ni en el certificado emitido por la empresa, donde se justifican las
horas impartidas, ni en el certificado de conformidad expedido por el CNFM.
3. En 32 cursos, 23 correspondientes al CNFM de Isla Cristina y 9 al CNFM de Bamio, la
Persona jurídica 1 facturó el importe reflejado en los presupuestos máximos aprobados para
el ejercicio, en lugar de facturar por las horas efectivamente impartidas por los docentes,
reflejadas en el certificado de horas emitido por la citada empresa y en el certificado de
conformidad emitido por los respectivos CNFM.
El importe abonado en exceso por el ISM ascendió a 10.141,77 euros, correspondiendo un
importe de 4.697,75 euros al CNFM de Isla Cristina y 5.444,02 euros al CNFM de Bamio.
Asimismo, la facturación de esta empresa incluía un porcentaje del 22 %, correspondiente a
gastos de gestión y otros costes asociados al personal que ha participado en el desarrollo de
cada curso, por lo que el exceso total abonado por los CNFM a la Persona jurídica 1 fue de
12.372,96 euros
50
.
4. En el apartado 2 del punto 6 del Pliego de Prescripciones Técnicas, “Perfiles y horas máximas
de contratación”, se establece que las horas máximas docentes son las establecidas por el
ISM en el documento de distribución de horas docentes máximas (lectivas y
complementarias) en la impartición de cursos.
Asimismo, en el apartado 4 del punto 7, “Equipo docente” se establece que algunos docentes
que se determinen entre el CNFM y la empresa tendrán horas complementarias, distintas a
las lectivas, a fin de realizar otras actividades (exámenes, documentación calidad, entre
otros), estableciéndose que las horas complementarias tendrán que justificarse, con detalle
de tareas y tiempo dedicado a las mismas, mediante certificado firmado por docente y
responsable del CNFM.
En consecuencia, al no haberse modificado estas cláusulas en el momento de tramitar la
modificación se ha producido contradicción entre los distintos documentos integrantes del
expediente.
5. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 198 de la LCSP y con el punto 13 del Pliego de
Prescripciones Técnicas, la Persona jurídica 1 tenía que presentar la factura individual por
curso finalizado ante el registro administrativo correspondiente en el plazo de 30 días desde la
prestación del servicio.
El punto 13 del Pliego de Prescripciones Técnicas, que tampoco fue objeto de modificación,
hace referencia a los requisitos que deben contener las facturas emitidas por la Persona
jurídica 1 señalando que en cada factura “deberá figurar domicilio y CIF de la adjudicataria,
CIF del ISM, y domicilio, numero de factura, fecha de factura, importe de la factura con
desglose del IVA, curso al que corresponde la facturación (código asignado por el ISM),
denominación del curso, periodo de impartición (periodo facturado), conceptos que se
facturan con diferenciación de horas lectivas y horas complementarias, unidades,
precio/unidad, incremento aplicado por gastos de gestión, y otros asociados al servicio
50
A pesar de que el ISM señala en sus alegaciones las dificultades existentes que hicieron casi imposible la
disponibilidad de algunos perfiles docentes, dichas dificultades no justifican en ningún caso la facturación de un número
superior de horas a las efectivamente impartidas.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 47
prestado e importe total, firma y sello de la empresa, en el caso de que no se presente factura
electrónica”.
Sin embargo, las horas complementarias, considerando la modificación de fecha 28 de
febrero de 2019, no aparecían distribuidas por perfiles, y tampoco se reflejaba en las facturas
el detalle del docente, las tareas realizadas en dichas horas y el tiempo dedicado a ellas.
Únicamente se reflejaba un concepto de gasto, que incluía como descripción la denominación
del curso, el tipo de curso y el código FORMAR, al que se le asignaba un importe total de
gasto, pero sin desglose del número de horas lectivas y complementarias ni del precio
estipulado para las mismas.
Únicamente existen certificados, tanto de la empresa como del propio CNFM, donde figuraban
las horas lectivas y complementarias, pero sin relacionar dichas horas con su correspondiente
precio unitario y sin calcular el importe total del gasto para cada uno de los perfiles que
imparten el curso, lo que permitiría verificar de manera clara y precisa que el importe
facturado por la Persona jurídica 1 fuera el correcto.
Asimismo, tampoco aparecían reflejados en el cuerpo de la factura los costes de gestión y la
base de cálculo sobre la cual se aplican.
Por todo ello, existe un incumplimiento del apartado 13 del Pliego de Prescripciones Técnicas
del Acuerdo Marco, que no fue objeto de modificación el 28 de febrero de 2019.
II.2.3.4. VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES CON LA SEGURIDAD
SOCIAL
Este Tribunal de Cuentas verificó si todos los docentes proporcionados por la Persona jurídica 1
figuraron dados de alta en la Seguridad Social durante las fechas de impartición de los distintos
cursos en el ejercicio 2019.
De acuerdo con los datos facilitados por la TGSS, en dicho análisis se detectó que varios
docentes no figuraron en situación de alta durante determinados cursos, o durante todos los días
de impartición de los cursos en los que participaron. Concretamente esta situación se detectó en
el CNFM de Bamio en relación con los siguientes docentes y cursos: Persona física 1 no figuró en
situación de alta durante la impartición de los cursos con código FORMAR 20736 y 20822 (dos de
los 20 cursos impartidos), Persona física 2 no estuvo en situación de alta durante la impartición del
curso con código FORMAR 20889 (uno de los 30 cursos impartidos), Persona física 3 no figuró en
situación de alta durante la impartición de los cursos con código FORMAR 20724, 20887 y 20889
(tres de los nueve cursos impartidos), Persona física 4 respecto al curso con código FORMAR
20765 no estuvo en situación de alta uno de los cinco días que impartió clase, y Persona física 5
respecto al curso con código FORMAR 20765 no consta en situación de alta un día de los cinco
que impartió clase. Por su parte, en el CNFM de Isla Cristina, el docente Persona física 6 no figuró
de alta durante los tres días que impartió el curso con código FORMAR 20980.
Lo anterior supuso un incumplimiento tanto de los artículos 16 y 18 del Real Decreto Legislativo
8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social, como del apartado 21.7 del Pliego de Condiciones Administrativas Particulares
del Acuerdo Marco suscrito con la Persona jurídica 1, que establecía que “el adjudicatario queda
obligado, con respecto al personal que emplee en la ejecución de cada contrato al cumplimiento
de las disposiciones vigentes, especialmente en materia de legislación laboral y fiscal”.
48 Tribunal de Cuentas
II.2.4. Análisis comparativo de los sistemas para impartir formación profesional
II.2.4.1. CONSIDERACIONES GENERALES
El sistema de expertos docentes seleccionados mediante convocatoria anual, que operó en
exclusiva en el ISM hasta el año 2012, presentaba varios inconvenientes, tales como la dilación en
el tiempo del procedimiento y la concatenación en el tiempo de contrato para obra o servicio
determinado.
Así, por retrasos en el procedimiento de selección fue frecuente que los cursos no pudieran
comenzar a impartirse hasta pasado el primer trimestre e incluso, en ocasiones, hasta bien
entrado el primer semestre del año.
A esta demora contribuía el hecho de que era necesario esperar a la Resolución de la Dirección
General de Costes de Personal y Pensiones Públicas y la Dirección General de la Función
Pública, autorizando el cupo anual para la contratación de personal laboral, la cual, por ejemplo,
en el ejercicio 2012, se aprobó el 27 de abril de dicho ejercicio.
Asimismo, y como ya se ha señalado, diversas sentencias judiciales determinaron que el ISM
había incurrido en fraude de Ley al suscribir estos contratos, al considerar que la formación
impartida por el ISM constituye una de sus funciones ordinarias y, por tanto, aun cuando los
cursos y las necesidades formativas fueron variando a lo largo de los años, lo cierto es que los
expertos docentes venían siendo contratados desde muchos ejercicios atrás, por lo que no estaba
justificada dicha contratación temporal sucesiva. Esto conllevó la obligación para el ISM de
contratar de forma indefinida a un total de 16 expertos docentes que habían demandado ante los
Juzgados de lo Social a la Entidad Gestora.
Esta situación se produjo, según las sentencias citadas, porque el ISM había formalizado con
estos docentes contrato para obra o servicio determinado en lugar de haber creado una bolsa de
trabajadores con contrato fijo-discontinuo, regulado en el artículo 16 del Real Decreto Legislativo
2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los
Trabajadores, y realizar llamamientos a los trabajadores de la bolsa en función de las necesidades
de docentes.
En este caso, no se habría tratado de contratos temporales, ni tampoco de contratos a tiempo
parcial celebrados por tiempo indefinido, ya que los cursos ofertados por el ISM no se repiten
todos los ejercicios en fechas ciertas, sino que dependen de la organización establecida en el Plan
de Formación, de las solicitudes presentadas y de la disponibilidad de los expertos docentes.
Una vez seleccionados los trabajadores, se produciría el llamamiento y la contratación, utilizando
el modelo de contrato de “Comunicación del llamamiento a la actividad de los/as trabajadores/as
fijos-discontinuos”. De esta manera el ISM podría haberse asegurado una bolsa de trabajadores
estable, no teniendo que realizar cada año una nueva selección, lo cual habría servido también
para que los plazos no se alargaran innecesariamente
51
.
Asimismo, se habrían evitado demandas como las interpuestas por los expertos docentes elegidos
mediante convocatorias anuales, y con los que se suscribió un contrato para obra o servicio
determinado por cada acción formativa que impartían, y que, como se ha indicado anteriormente,
tuvieron que ser incorporados a la plantilla fija del ISM mediante sentencia judicial en los ejercicios
2015 (en el CNFM de Bamio) y 2019 (en el CNFM de Isla Cristina).
51
El ISM señala en sus alegaciones que el sistema propuesto requeriría la m odificación de la RPT y que el sistema
utilizado por la Agencia Estatal de Administración Tributaria no tiene la misma complejidad de perfiles que exige la
formación profesional marítima. No obstante, el procedimiento que se propone sería prácticamente igual al que existía
en 2012 con el sistema de expertos docentes, por lo que la alegación no puede ser aceptada.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 49
Por último, la anterior actuación habría servido para reducir los costes administrativos de
realización de la selección, al no tener que realizarla cada año y únicamente teniendo que
actualizarla cada cierto tiempo, en función de las jubilaciones o las bajas voluntarias del
profesorado
52
.
II.2.4.2. ESTIMACIÓN DEL COSTE DE UNA BOLSA DE TRABAJADORES CON CONTRATO
FIJO-DISCONTINUO
Se ha realizado una valoración de los expertos docentes que serían necesarios en los CNFM de
Bamio e Isla Cristina para la impartición de sus acciones formativas, teniendo en cuenta los
docentes con los que ya contaba en su plantilla fija, que fueron incorporados en virtud de
sentencia judicial.
El CNFM de Bamio cuenta en la actualidad con seis
53
docentes incorporados por sentencia judicial
como personal indefinido. Los contratos de trabajo, formalizados el 31 de julio de 2015,
establecieron para el ejercicio 2015 unas retribuciones anuales de 26.733,28 euros para los
titulados superiores, y 22.128,96 euros para los titulados medios.
Por su parte, el CNFM de Isla Cristina cuenta con seis docentes incorporados por sentencia
judicial como personal indefinido desde el 1 de agosto de 2019. Estos seis docentes, de acuerdo
con los importes que figuraban en los contratos de trabajo formalizados el 31 de julio de 2019,
perciben unas retribuciones anuales de 28.799,26 euros, para los titulados superiores, y 23.909,48
euros, para los titulados medios.
Durante los trabajos de fiscalización, los Directores de cada uno de los CNFM efectuaron una
estimación a este Tribunal de Cuentas de los expertos docentes que serían necesarios en sus
respectivos centros para la impartición de sus acciones formativas, teniendo en cuenta los
docentes con los que ya contaba en su plantilla fija, que fueron incorporados en virtud de
sentencia judicial.
En el CNFM de Bamio se ha estimado que serían necesarios un total de catorce docentes (al
contar con seis docentes incorporados por sentencia, el número de nuevos docentes a contratar
sería de ocho). Por su parte, en el CNFM de Isla Cristina serían necesarios doce docentes, seis ya
incorporados por sentencia y otros seis docentes adicionales que sería necesario contratar.
En el CNFM de Bamio, el coste anual total estimado para los ocho nuevos docentes sería
230.014,39 euros (205.626,72 euros por siete Titulados Superiores, más 24.387,67 euros por un
Titulado Medio), mientras que en el CNFM de Isla Cristina, el coste anual estimado de los seis
nuevos docentes sería de 171.263,90 euros (146.876,23 euros por cinco Titulados Superiores,
más 24.387,67 euros por un Titulado Medio)
54
.
El siguiente cuadro compara los importes satisfechos a la empresa TRAGSATEC (ejercicio 2018)
y a la Persona jurídica 1 (ejercicio 2019) por la impartición de actividades formativas en los CNFM
de Bamio e Isla Cristina, respecto a la estimación del coste que supondría la impartición de las
actividades formativas con el sistema de una bolsa de trabajadores con contrato fijo-discontinuo (a
52
Este sistema es utilizado por distintas entidades públicas, como por ejemplo la Agencia Estatal de Administración
Tributaria, que efectúa convocatorias de procesos selectivos para constituir una relación de candidatos, con objeto de
efectuar una cobertura temporal de puestos de personal laboral fijo-discontinuo para las campañas de renta.
53
El número de docentes incorporados por sentencia fueron 10, si bien tres de los mismos se encuentran jubilados y
uno en situación de excedencia voluntaria.
54
El coste del nuevo personal, con valores actualizados a enero de 2020, de acuerdo con el artículo 3 del Real Decreto-
ley 2/2020, por el que se aprueban medidas urgentes e n materia de retribuciones en el ámbito del sector público, que
establece un incremento del 2 % para el personal del s ector público estatal, sería de 29.375,25 euros brutos anuales
para los Titulados Superiores y de 24.387,67 euros brutos anuales para los Titulados Medios. A estas cantidades se les
añadiría la antigüedad cuando la generasen en el futuro (a partir de los 3 años).
50 Tribunal de Cuentas
estos efectos se han efectuado los cálculos con los importes realmente abonados a TRAGSATEC
y la Persona jurídica 1, aunque si se actualizarán los datos con el Índice de precios de consumo,
el coste actualizado resultante sería mayor del que se recoge en el cuadro siguiente):
CUADRO Nº 15
COMPARACIÓN ENTRE EL COSTE DE LAS ACCIONES FORMATIVAS REALIZADAS CON
MEDIOS EXTERNOS EN LOS CNFM Y EL COSTE ESTIMADO CON EL NUEVO SISTEMA
EJERCICIOS 2018 Y 2019
(Euros)
De acuerdo con el cuadro anterior, el coste estimado del nuevo sistema supondría una reducción
considerable respecto al coste existente en el ejercicio 2019 derivado del Acuerdo Marco suscrito,
tanto en el CNFM de Bamio (reducción del 56,98 %), como en el CNFM de Isla Cristina (reducción
del 37,41 %)
55
.
Y de igual manera también supondría una reducción respecto a los importes abonados a
TRAGSATEC en 2018, de un 49,44 % en el CNFM de Bamio y de un 37,74 % en el CNFM de Isla
Cristina.
En conjunto, para los dos CNFM, esta actuación podría suponer una reducción del 50,36 %
(407.029,40 euros) respecto al coste derivado del Acuerdo Marco formalizado, y del 45,03 %
(328.672,91 euros) respecto al coste derivado de los EEMPP suscritos con TRAGSATEC
56
.
55
En esta estimación no se han podido incluir las cotizaciones sociales a cargo de la empresa, dada la gran variedad de
contratos laborales existentes, así como las múltiples bonificaciones y deducciones que podrían ser aplicables en
función del tipo de contrato.
56
El ISM alega que sería preceptiva la creación de los puestos necesarios en la RPT y su cobertura mediante oferta
pública de empleo, lo que exigiría al menos tres ejercicios, siendo además competencias que exceden de las atribuidas
a la Entidad, alegación que no puede ser aceptada, primero porque el plazo estimado por la entidad se considera
excesivo para un proceso de creación de una bolsa de trabajadores fijos-discontinuos como el que se propone en este
Informe, y, en segundo lugar, porque independientemente de las posibles dificultades de gestión que ello conllevaría, se
considera por este Tribunal que sería el sistema más apropiado para dar adecuado cumplimiento al principio de
eficiencia en la gestión de los recursos públicos.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 51
II.3. CONTROLES IMPLANTADOS POR EL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA SOBRE
LOS CURSOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL
II.3.1. Consideraciones generales.
Las actividades de control en el ámbito de la formación profesional marítima y sanitaria son
necesarias, máxime ante la existencia de acciones cofinanciadas por el FSE, verificando que los
procesos administrativos y de gestión se ajustan a lo establecido en la normativa que los regula.
En este sentido, desde la obligatoria implantación de un Sistema de Gestión de Calidad para
poder impartir esta formación, regulado en la Orden FOM/2296/2002, de 4 de septiembre, se
requiere la previa homologación de la DGMM, y por ello el ISM implementó un Sistema de Gestión
de Calidad en la formación de los trabajadores del mar, según la norma internacional UNE-EN-
ISO 9001:2008, que requiere para su mantenimiento, mejora y ampliación, de la realización, tanto
de auditorías internas como externas por empresas certificadas.
De esta forma, tal y como se detalla en el Anexo 4 del Informe, la consecución de los objetivos de
control de la gestión de la formación se lleva a cabo a través de los siguientes medios:
52 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO Nº 2
CONTROLES IMPLANTADOS POR EL ISM SOBRE LOS CURSOS DE FORMACIÓN
PROFESIONAL
El sistema de control interno establecido por el ISM para la formación profesional marítima y
sanitaria se basa en un conjunto de procedimientos, sin interrelación entre sí, como se señala a
continuación, que tienen por objetivo, entre otros, garantizar el funcionamiento de estos cursos, de
acuerdo con la normativa aplicable y los principios de buena gestión.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 53
En este sentido, este Tribunal ha realizado pruebas de cumplimiento con el fin de obtener
evidencias suficientes de que los procedimientos de control aplicados por el ISM sobre la
formación profesional marítima y sanitaria han funcionado de acuerdo con lo previsto en las
normas que los regulan, y que se detallan en los epígrafes siguientes.
II.3.2. Controles efectuados por la Inspección de Servicios
El Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, de estructura orgánica y funciones del ISM, modificado
por el Real Decreto 450/2012, de 5 de marzo, dispone que la Dirección del ISM asume las
competencias de inspección de las actividades del Organismo, integrando por tanto bajo su
dependencia a los Servicios de Inspección
57
.
De este modo, durante el ejercicio 2018 se efectuaron visitas por el Servicio de Inspección del
ISM, con el objetivo de verificar que los procesos administrativos y de gestión contable, en el
ámbito de las acciones cofinanciadas por el FSE, se ajustaban a lo establecido en la normativa
que lo regulaba, de forma que el alcance de estas inspecciones comprendió el análisis y
verificación de la información remitida por la SGASM para justificar la cofinanciación, la
comprobación de las verificaciones in situ realizadas por las DDPP y CNFM, la revisión sobre el
cumplimiento de las instrucciones emitidas por la citada SGASM en relación con los Manuales de
Formación, la verificación del procedimiento recogido en la Resolución de 24 de abril de 2013, del
ISM, con respecto a los cursos impartidos por los centros privados homologados por el ISM, y la
verificación del correcto funcionamiento de las aplicaciones FORMAR y FORMAR-PROS@.
En las inspecciones realizadas en los ejercicios 2017 a 2019 se detectaron las siguientes
deficiencias:
1. Irregularidades en relación con la impartición de cursos en los centros privados, homologados
por el ISM para la impartición de formación sanitaria. Concretamente:
a) Ausencia de realización de inspecciones, por parte del ISM, a centros privados
homologados con la periodicidad establecida en la Resolución de 24 de abril de 2013 del
ISM y en las Instrucciones de 7 de octubre de 2015, emitidas por la SGASM, incluso
después de haberse detectado graves incidencias en los mismos (inspecciones del 2019
en las DDPP de Cartagena y Barcelona).
b) Presencia de docentes no autorizados previamente, ejerciendo en sustitución de los
inicialmente previstos, así como ausencia injustificada de alumnos para los que no se
realiza seguimiento ni se exige la justificación oficial de ausencia (inspección del 2019 en
la DP de Barcelona).
c) Existencia de comunicación de inicio de los cursos fuera del plazo establecido,
notificación de modificación de las condiciones de homologación sin plazo suficiente para
verificar las nuevas condiciones, homologación denegada por incumplimiento de los
requisitos, cancelaciones de cursos por falta de alumnos para iniciarlo, notificando este
hecho en fechas muy próximas al comienzo del curso, e incumplimiento de los horarios
establecidos inicialmente (inspección del 2018 de la DP de Vigo).
2. En la inspección realizada en el CNFM de Isla Cristina se detectó la cancelación de ocho
cursos en el ejercicio 2017 por falta de profesores cualificados para impartirlos, así como la
falta de presentación al inicio de curso de 20 alumnos sin causa que lo justificara.
57
La regulación de la organización, cometidos y funcionamiento de la Inspección de Servicios del ISM se encuentran en
la Circular Nº 3/2012, de 22 de marzo de 2012, del ISM, modificada a su vez por la Circular nº 4/2012, de 4 de julio de
2012, que introduce cambios esencialmente en la elaboración de informes.
54 Tribunal de Cuentas
3. En la inspección realizada en el CNFM de Bamio se detectó que TRAGSATEC canceló 38
cursos por falta de profesores cualificados. Durante el ejercicio 2017, 78 alumnos no se
presentaron al inicio del curso, y además se produjeron 32 bajas por abandono. En las
verificaciones practicadas por la entidad in situ se detallan incidencias relacionadas con la
empresa TRAGSATEC tales como: problemas en la planificación de los cursos y en la
disponibilidad de profesores cualificados que provoca la existencia de múltiples cambios en el
profesorado, en las horas planificadas, así como problemas en las fechas de comienzo de los
cursos, llegando incluso a la cancelación de estos. Asimismo, también se detectó la remisión
fuera del plazo establecido de la documentación del curso por parte de TRAGSATEC, hecho
que provoca que no se cumplan los plazos de comunicación a la DGMM
58
.
II.3.3. Auditorías internas y externas en el ámbito del Sistema de Gestión de Calidad
Dentro del ámbito formativo, como consecuencia de las estipulaciones contenidas en el Convenio
STWC y en la citada Orden FOM 2296/2002, de 4 de septiembre, se determina la obligatoria
implantación de un Sistema de Gestión de Calidad, como condición general de los centros de
formación que impartan cursos con homologación de la DGMM.
de calidad y las auditorías externas exigidas en la formación y expedición de títulos para el
ejercicio de profesiones marítimas, establece las características fundamentales que tiene que
tener este sistema, así como los controles a los que debe estar sometido, regulando tanto los
procedimientos de control interno como los de control externo.
Como consecuencia de estas disposiciones, el ISM implantó un Sistema de Gestión de la Calidad,
basado en los estándares de referencia de las Normas Internacionales de Calidad UNE-EN-ISO
9001:2008 (para las auditorías realizadas hasta el ejercicio 2017 inclusive) y UNE-EN-ISO
9001:2015 (para las auditorías efectuadas a partir del 2018), y estableció, en el ámbito de la
acción formativa, un Manual de Gestión de Calidad.
II.3.3.1. AUDITORÍAS INTERNAS EN EL ÁMBITO DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD
El objetivo de las auditorías internas relacionadas con el Sistema de Calidad de la Entidad es la
comprobación del cumplimiento de las citadas Normas UNE-EN, tanto en los procesos
relacionados con la formación como en el resto de procesos comunes. Asimismo, en los procesos
relacionados con la formación, la Orden FOM/1415/2003, de 23 de mayo, regula los objetivos y
requisitos de los procedimientos de control interno a los que tiene que estar sometido el Sistema
de Gestión de Calidad.
En el caso del ISM, en los equipos de auditoría interna existen dos figuras: a) el representante de
la dirección que debe formar parte del Sistema de Gestión de la Calidad de la Entidad (bien la
Coordinadora de Calidad, bien miembros de los equipos de calidad provinciales); y b) el auditor
interno, que es personal del ISM. No obstante, en ocasiones existe un solapamiento entre ambas
figuras, coincidiendo el representante el Sistema de Calidad de la empresa y el auditor interno en
un mismo trabajador de la Entidad, si bien en ninguno de los casos analizados el auditor fiscaliza
la DP a la que pertenece, aunque todos son personal del ISM.
Llama la atención que los informes de auditoría interna de los ejercicios 2017 y 2018, en los que
se inspeccionan 8 y 15 centros respectivamente, no detectan incidencias relevantes en relación
con el Sistema de Gestión de la Calidad, recogiendo en general una valoración global positiva del
mismo, a pesar de las numerosas deficiencias detectadas mediante otros controles que se
recogen en este subapartado.
58
El número de cursos cancelados que se indica está referido al período comprendido entre e l 1 de enero del 2017 y el
15 de marzo del 2018, tal y como se refleja en el Informe nº 4/2018, de la Inspección de Servicios.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 55
II.3.3.2. AUDITORÍAS EXTERNAS EN EL ÁMBITO DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE CALIDAD
El objetivo de las auditorías externas del Sistema de Gestión de Calidad del ISM es la
comprobación del cumplimiento de los requisitos de este sistema de acuerdo con los estándares
establecidos en las citadas Normas UNE-EN por parte de una entidad registrada externa, así
como revisar que los procesos definidos y la documentación del sistema de gestión desarrollada
por el ISM es acorde a los requisitos legales y reglamentarios aplicables.
En los ejercicios 2017 y 2018 esta auditoría se efectuó a través de la Persona jurídica 2 y, en el
ejercicio 2019, se llevó a cabo por la Persona jurídica 3.
Del análisis de los informes emitidos simplemente se señala la existencia de una serie de áreas de
mejora y observaciones, que en relación con las acciones formativas carecen de importancia
significativa (la utilización de la Intranet como herramienta de control de la documentación o el
análisis global del indicador de satisfacción de estancia, entre otros).
II.3.4. Verificaciones in situ de los cursos de formación profesional
Los procedimientos de verificación in situ tienen por objeto la realización de acciones
encaminadas a la revisión del proceso de impartición de cursos pertenecientes al Plan de
Formación.
Las actuaciones comprendidas en este proceso se llevan a cabo como consecuencia de la
participación del ISM en el Programa Operativo Empleo, Formación y Educación del período 2014-
2020 (POEFE 2014-2020 tal y como se especifica en la IT 3.4/6 “Instrucción Técnica para la
verificación in situ del desarrollo de cursos).
Para el desarrollo de estas verificaciones, el ISM cuenta con la citada Instrucción Técnica,
aprobada por la SGASM el 25 de febrero de 2015, en la que se definen los criterios de selección
de los cursos objeto de verificación, el procedimiento para la realización de estas verificaciones y
el modelo de informe de verificación in situ a presentar.
Llama la atención que las verificaciones son efectuadas por el personal responsable de formación
de cada CNFM o DDPP, que llevan a cabo comprobaciones en los mismos centros o provincias
en las que trabajan, por lo que no existe una adecuada segregación de las funciones.
Del análisis de los informes correspondientes a las verificaciones in situ efectuadas en los
ejercicios 2018 y 2019 se han obtenido los siguientes resultados:
1. En las verificaciones realizadas en el CNFM Bamio, la mayoría de las deficiencias
detectadas durante estos ejercicios están relacionadas con el personal docente aportado
en el ejercicio 2018 por la empresa TRAGSATEC y en el 2019 por la Persona jurídica 1,
destacando las siguientes:
a) Sustitución de clases prácticas por teóricas, así como duración inferior a la estipulada de
las clases prácticas que se llegan a impartir. Asimismo, en las clases prácticas impartidas
sólo se evidencia la presencia de un docente, cuando debería haber dos (cursos
FORMAR 19769 y 19722).
b) No se dispone del perfil del docente que imparte las clases y, por tanto, no es posible
determinar si los instructores cumplen los requisitos exigidos. En el caso del curso
FORMAR 20890, esta información debe remitirse a la DGMM según consta en la
Resolución de 8 de febrero de 2013 de la DGMM, por la que se homologa al CNFM de
Bamio para impartir cursos, sin que conste su envío, y para el curso FORMAR 19812, no
se aporta la documentación del perfil del docente que exige el Diseño Curricular del curso
56 Tribunal de Cuentas
establecido por el ISM siguiendo especificaciones del Convenio de la Organización
Marítima Internacional.
c) Ausencia de acreditación del perfil profesional requerido, bien porque no consta la
existencia de los certificados o títulos profesionales requeridos, bien por no aportar título
válido de formador de formadores necesario para impartir docencia (cursos FORMAR
20832, 20839, 20757, 20743).
En el caso de los títulos de formador de formadores, el personal que efectuó la
inspección informó de que en la mayoría de ocasiones eran títulos on line expedidos por
la empresa Instituto Europeo de Formación de Formadores, empresa que no se
encuentra inscrita en el Registro Estatal de Entidades de Formación y cuyos títulos no
están reconocidos por Administración Laboral o Educativa competente.
d) Existencia de múltiples cambios en la configuración del curso y de los docentes
asignados por la Persona jurídica 1, que han impedido al CNFM comunicar en tiempo y
forma la relación de instructores correspondiente (cursos FORMAR 20728, 20771, 20773,
20820).
2. Respecto a la DP de Huelva y en relación con el curso FORMAR 19447 en el ejercicio
2018, no consta la notificación de datos del curso a la DGMM, durante la impartición del
curso se ha constatado la ausencia de un docente y se han producido cambios en la
configuración del curso que no han sido comunicados.
II.3.5. Inspecciones de la DGMM sobre los cursos homologados
La citada Orden FOM/2296/2002, de 4 de septiembre, establece las condiciones que deben
cumplir los centros de formación para recibir la homologación por parte de la DGMM, para la
impartición de cursos conducentes a la expedición de los títulos profesionales y certificados
regulados en esta orden. Asimismo, estipula las obligaciones a cumplir por los centros
homologados para el desarrollo de los cursos y la posibilidad de suspensión o retirada de dicha
homologación cuando dichas obligaciones se incumplan. En el Anexo 5 se relacionan los cursos
homologados por la DGMM al ISM durante 2018.
La citada Orden establece la realización de inspecciones por la DGMM a los centros de formación,
para comprobar que en todo momento se cumplen las directrices reguladas en la misma. Estas
inspecciones se efectúan a través de las Capitanías Marítimas, como órganos periféricos
dependientes del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana a través de la DGMM.
Examinados los datos facilitados por la DGMM sobre la totalidad de centros homologados por este
organismo, tanto públicos como privados, así como los cursos que cada centro imparte y los
alumnos que han finalizado la acción formativa en el ejercicio 2018, puede observarse como en
términos de oferta global de cursos homologados por la DGMM, el ISM representa el 15,11 % del
total de cursos impartidos y el 21,08 % en términos de alumnos que han finalizado dicha acción
formativa
59
.
Analizados los informes emitidos por las Capitanías Marítimas en los ejercicios 2017, 2018 y 2019
sobre los cursos impartidos por el ISM para los que consta la correspondiente homologación, en
los mismos se han puesto de manifiesto las siguientes deficiencias:
59
De un total de 3.024 cursos homologados por la DGMM celebrados en el ejercicio 2018, el ISM imparte 457 cursos,
mientras que en términos de alumnos son un total de 33.346 alumnos que han finalizado los citados cursos, de los que
7.028 pertenecen a los cursos impartidos por el ISM.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 57
1. En el CNFM de Isla Cristina las deficiencias más relevantes están relacionadas con los
docentes que imparten los cursos, fundamentalmente en el ejercicio 2019, en el que la
docencia se ejerce a través de la Persona jurídica 1. Concretamente:
a) El instructor y evaluador principal de los cursos FORMAR 20934 y 20963, previstos para
marzo del 2019, carece de experiencia profesional y no acredita experiencia docente. Esta
situación provocó un acta de la inspección el 15 de marzo de 2019, proponiendo la
cancelación de los cursos si a fecha de comienzo de los mismos no se habían resuelto
estas graves incidencias.
Como consecuencia de ello, el 18 de marzo de 2019, por Oficio de la Capitanía Marítima
de Huelva se procede a la cancelación de los cursos por incumplimiento de lo dispuesto en
la normativa vigente en materia de formación, titulación y guardia para la gente de mar.
b) La inspección realizada el día 4 de septiembre de 2019 sobre los cursos FORMAR 20920,
20933, 20941, 20960 y 21089, detectó incidencias relacionadas con la falta de acreditación
de formación en uso de simuladores, de titulación profesional de los docentes y de
formación en técnicas de instrucción y de titulación para impartir docencia (título de
formador de formadores).
Como consecuencia de dicha inspección, en la misma fecha se inició el trámite de
audiencia por parte de Capitanía Marítima de Huelva, donde se requirió la subsanación de
las deficiencias encontradas. En fecha 6 de septiembre de 2019, se presentaron, por parte
del CNFM de Isla Cristina, las alegaciones ante el órgano inspector, siendo aceptadas en
escrito de 11 de septiembre de 2019, considerándose válido el criterio del ISM en tanto no
sean emitidas instrucciones técnicas concretas que precisen con mayor detalle el
contenido de la normativa vigente de carácter generalista.
En todo caso, es necesario precisar que la fecha de resolución del proceso iniciado por la
Capitanía Marítima fue posterior a la realización de tres de los cursos (FORMAR 20920,
20933 y 21089), y que se recibió cuando otro de los cursos ya había sido iniciado
(FORMAR 20960) y el mismo día de inicio del último de los cursos señalados (FORMAR
20941).
2. De las inspecciones realizadas por la Capitanía Marítima de Huelva sobre los cursos
impartidos en esta DP destacan las múltiples incidencias encontradas en el curso FORMAR
19703, realizado en abril del 2018 a través de la empresa TRAGSATEC: retraso en el inicio
del curso, graves deficiencias en el material utilizado para las prácticas, falta de realización de
contenido práctico, tanto relacionado con supervivencia en el mar como de extinción de
incendios, deficiencias en seguridad en las prácticas que se realizan, incumplimientos de
horarios y ausencia de titulación académica requerida en los instructores del curso.
No obstante, aunque la conclusión del inspector es la de incumplimiento de la Resolución de
21 de septiembre de 2016, de la DGMM, por la que se determina el contenido y procedimiento
de homologación de los cursos de revalidación conforme al Convenio STCW, no se propone
la suspensión del curso.
Por otra parte, en el ámbito de las homologaciones, y en aplicación de los Convenios
Internaciones, la normativa vigente prevé la existencia de cursos de actualización de la
competencia, de manera que la DGMM, mediante Resolución de 21 de septiembre de 2016,
aprobó el contenido de los cursos de actualización o la modificación de los programas de los
cursos de formación y condiciones mínimas de los centros, así como el contenido de los citados
cursos para su homologación, con el fin de actualizar la competencia de los marinos poseedores
de esos certificados de suficiencia.
58 Tribunal de Cuentas
Asimismo, la Resolución de 2 de febrero de 2017, de la DGMM, estableció las condiciones y los
requisitos de revalidación de los certificados de suficiencia que tienen caducidad, de acuerdo con
lo previsto en los Convenios Internacionales.
Por tanto, y teniendo en cuenta las disposiciones anteriores, la DGMM prevé, en los próximos
años, un incremento significativo del número de certificados a caducar que será necesario
renovar, hecho que incidirá de forma directa en la actividad formativa de los distintos centros
homologados, entre ellos el ISM, tal y como se pone de manifiesto en el siguiente cuadro:
CUADRO Nº 16
NÚMERO DE CERTIFICADOS CON PROYECCIÓN DE CADUCIDAD
EJERCICIOS 2018 A 2021
Tal y como se detalla en el cuadro anterior, las previsiones ponen de manifiesto que las
necesidades de formación van a multiplicarse considerablemente respecto a 2018, ya que como
puede observarse existe un incremento de certificados a renovar en 2021 de hasta un 481,80 %,
respecto a los de 2018. Esto se traduce en la existencia de un riesgo elevado de no disponer de la
cobertura formativa necesaria por parte de los centros homologados para la impartición de
formación profesional marítima, y en particular del ISM, para atender a la demanda previsible, y
consecuentemente, la imposibilidad de que estos trabajadores puedan embarcarse, dado que no
dispondrán de la correspondiente formación.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 59
II.3.6. Inspecciones realizadas por TRAGSATEC sobre cursos que ha impartido
El procedimiento para la realización de inspecciones sobre la ejecución de los cursos del Plan de
Formación impartidos, total o parcialmente, mediante EMPP, se regula mediante la Instrucción
Técnica IT-3-4-/10, de la SGASM, “Instrucción Técnica operativa para el personal que participa en
los cursos de ISM a través de encomienda de gestión”, de 5 de marzo de 2018.
El alcance de las inspecciones realizadas comprende los aspectos organizativos, equipos y
medios pedagógicos y demás aspectos curriculares de los cursos que serán seleccionados
previamente por la SGASM.
Es necesario señalar que las inspecciones se llevan a cabo por el personal de TRAGSATEC, es
decir, es el personal de la propia empresa que imparte los cursos la que los revisa, lo cual podría
restar eficacia al control.
Para la ejecución de las inspecciones se tiene que comprobar y cumplimentar la “Lista de
Comprobaciones” elaborada por el ISM. Una vez finalizada la inspección, los resultados de la
misma reflejando las mejoras propuestas, las anomalías observadas y cualquier incidencia
reseñable, se detallan en un informe modelo también elaborado por el ISM.
En las inspecciones llevadas a cabo por TRAGSATEC en los ejercicios 2017 y 2018, sobre 38 y
45 cursos respectivamente, no se detectan incidencias relevantes, más allá de deficiencias en
algunos de los materiales utilizados, en las zonas donde se realizan las prácticas, tiempos no
acordes de forma exacta con los previstos o problemas de puntualidad. Los resultados de este
control son notablemente diferentes al resto de controles que existen sobre la formación
profesional marítima y sanitaria, lo que pone de manifiesto su ineficacia, a lo que hay que añadir
que el coste de estas inspecciones es abonado por el propio ISM (45.251,62 euros en el ejercicio
2018 y 43.028,55 en el ejercicio 2019) y su realización de manera muy limitada (tal y como se ha
puesto de manifiesto anteriormente, únicamente se inspeccionaron un 8,72 % de los cursos
impartidos durante el ejercicio 2018 por TRAGSATEC).
II.3.7. Control financiero efectuado por la Intervención General de la Seguridad Social
De conformidad con la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y con el Real
Decreto 706/1997, de 16 de mayo, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido
por la Intervención General de la Seguridad Social, esta ejerce el control interno de la gestión
económica y financiera del Sistema de la Seguridad Social a través de la función interventora y del
control financiero.
El Plan anual de control financiero permanente para el ejercicio 2018 estableció, como
actuaciones a desarrollar en el ISM, entre otras, el seguimiento de situaciones a corregir puestas
de manifiesto en informes de ejercicios anteriores que requieren de un plan de acción, y en
relación con ello en el Informe Global de Control financiero permanente del ISM de 2018, realizado
por la Subdirección General de Control Financiero del Sistema de la Seguridad Social de la IGSS,
solo se realiza alusión a la existencia de una situación a corregir relacionada con la actividad
formativa, la cual, tras efectuar un seguimiento de la misma, se mantiene pendiente a pesar de
ponerse de manifiesto en el Informe Global de 2016. Concretamente se trata de la “Insuficiente
justificación de la utilización de la figura jurídica de la encomienda de gestión para cubrir las
necesidades existentes relativas a la formación profesional marítima de los trabajadores del mar”.
En consecuencia, la IGSS manifestó su disconformidad con la utilización de la figura jurídica de la
EG (en la actualidad EMPP), en los procesos relativos a la formación profesional, a pesar de lo
cual el ISM siguió formalizando estas figuras jurídicas para la impartición de los cursos de
formación profesional marítima y sanitaria.
60 Tribunal de Cuentas
II.3.8. Controles derivados de los cursos de formación cofinanciables por el Fondo Social
Europeo
La participación del ISM como Organismo Intermedio en el POEFE 2014-2020 y, a su vez, como
beneficiario de los fondos concedidos en el marco de este Programa, en el ámbito de la formación
profesional marítima y sanitaria, determina la obligación de establecer procedimientos de control
cuyo objetivo consiste en verificar que los procesos administrativos y de gestión se ajustan a lo
establecido en la normativa reguladora.
El ISM, una vez recibidas las solicitudes de reembolso de los gastos susceptibles de
cofinanciación ocasionados por la ejecución de los cursos del Plan Anual de Formación, coordina,
supervisa y revisa la realización de las verificaciones de gestiones administrativas y de las
verificaciones in situ, tanto con medios propios como, en su caso, mediante la contratación de una
empresa externa con competencia acreditada en materia de auditoría.
En particular, estas verificaciones son efectuadas por la empresa de auditoría Bnfix Audiest
Auditores, SAP
60
, siendo el ISM quien selecciona las muestras a analizar, y controla, supervisa y
coordina la realización del servicio.
Como consecuencia del retraso en la entrada del ISM en el POEFE 2014-2020, hasta finales del
ejercicio 2018 no se realizaron verificaciones administrativas correspondientes al gasto
cofinanciable de los cursos pertenecientes al Plan de Formación del ejercicio 2016, concretamente
mediante el informe de la Persona jurídica 4, de fecha 26 de octubre de 2018.
Estas solicitudes de reembolso se tramitaron el 2 de julio de 2018, por importes de 1.121.672
euros y 1.342.031 euros para las prioridades de inversión 8.1 (desempleados) y 8.5 (empleados)
respectivamente.
En el análisis efectuado por la empresa auditora se detectaron las siguientes irregularidades:
1. Existencia de duplicidad de alumnos, como consecuencia del incorrecto funcionamiento de la
aplicación informática de gestión.
2. Existencia de alumnos incluidos en cursos en los que existen dos módulos, cuando solo han
realizado uno de los módulos, por lo que no pueden incluirse como alumnos elegibles para
cofinanciación, ya que no han completado la totalidad del curso.
3. Existencia de alumnos que no cumplían las condiciones para ser beneficiarios de
cofinanciación (empleado o desempleado), al figurar dado de alta como autónomo en la fecha
de la solicitud de formación.
El resultado anterior determinó la exclusión como gasto cofinanciable de una parte del gasto
incluido en las solicitudes de reembolso, por importe de 1.901 euros.
Asimismo, es preciso señalar que en este informe la empresa incluyó la realización de un
conjunto de verificaciones in situ efectuadas sobre cursos ejecutados en el ejercicio 2018 (a
pesar de que a la fecha de emisión del informe no se habían ejecutado la totalidad de cursos de
ese ejercicio ni efectuado aún las solicitudes de reembolso del mismo), no detectándose ninguna
incidencia relevante.
Por otro lado, y una vez concluidas las verificaciones anteriores, se procedió a presentar ante la
Autoridad de Gestión de la UAFSE los certificados de gasto junto con los informes de verificación
y toda aquella documentación requerida por este organismo. Como consecuencia de las
60
En el ejercicio 2016 y como consecuencia de la entrada tardía del ISM en el actual POEFE 2014-2020, las
verificaciones in situ se realizaron por la Persona jurídica 11 mediante contrato menor.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 61
verificaciones de calidad efectuadas por la Autoridad de Gestión en el ejercicio 2018, sobre los
importes certificados susceptibles de cofinanciación del ejercicio 2016, el ISM emitió el 26 de
diciembre de 2018, el “Informe sobre corrección en la presentación de operaciones y proyectos del
FSE 203-24-1 correspondiente a los cursos de formación profesional marítima y sanitaria del Plan
de Formación del año 2016”.
Este informe recogió la conveniencia de efectuar una corrección como consecuencia de
incumplimientos en la normativa relativa a la subcontratación de terceras empresas por parte de la
empresa TRAGSATEC, encargada de la impartición de cursos a través de la figura de la EG.
Concretamente establecía que:
“… se superó por parte de ésta, en materia de subcontratación, el límite cuantitativo
del 50 % del gasto del encargo correspondiente que venía establecido, por una parte
en el artículo 5.1 del Real Decreto 1072/2010 de 20 de agosto, y por otro en el
segundo párrafo del punto 6 de la Disposición Adicional 25ª del TRLCSP, y que se
reproduce en el vigente artículo 32.7 b) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contratos del Sector Público…”.
La citada corrección dio lugar a una minoración del gasto certificado y susceptible de
cofinanciación en el ejercicio 2016, por importe de 581.174 euros.
Por último, cabe destacar que el artículo 123 del Reglamento (UE) Nº 1303/2013 establece la
designación de una Autoridad de Auditoría, funcionalmente independiente de las Autoridades de
Gestión y de la Autoridad de Certificación, funciones que recaen sobre la Intervención General de
la Administración del Estado y, por delegación de este organismo, en la IGSS en el ámbito al que
pertenece el ISM.
No obstante, a 31 de diciembre de 2019 no consta que se haya realizado ninguna actividad de
control por parte de la IGSS sobre las operaciones susceptibles de cofinanciación ejecutadas por
el ISM pertenecientes al POEFE 2014-2020.
II.3.9. Inspecciones realizadas a centros homologados por el ISM para la impartición de
formación sanitaria
De acuerdo con lo dispuesto en la Orden PRE/646/2004, de 5 de marzo, por la que se establecen
los contenidos mínimos de los programas de formación sanitaria específica y las condiciones para
la expedición y homologación del certificado de formación sanitaria de los trabajadores del mar,
corresponde al ISM no solo impartir los cursos de formación sanitaria, sino también la
homologación y el control de las condiciones que deben reunir los centros privados que pretendan
impartir formación sanitaria específica
61
.
Asimismo, con el objeto de adecuar y desarrollar lo dispuesto en la normativa relativa a los centros
autorizados para impartir formación, el ISM emitió Resolución de 24 de abril de 2013, sobre las
condiciones que deben reunir los centros de formación y procedimiento de homologación de
centros privados.
De esta forma, el proceso de homologación recogido en la citada Resolución, comienza con la
realización de una solicitud, dirigida al ISM, por parte del centro que requiere la homologación de
cada modalidad de formación sanitaria, acompañada de la documentación que acredite los
requisitos establecidos en la normativa reguladora. Una vez revisada la solicitud y su
documentación, se efectúa una inspección previa por parte de personal de las DDPP y,
finalmente, es aprobada por el ISM y publicada en el Boletín Oficial del Estado.
61
Concretamente, se regulan los certificados de formación sanitaria específica inicial (y actualización) y de formación
sanitaria específica avanzada (y actualización).
62 Tribunal de Cuentas
Las homologaciones tienen validez por un periodo máximo de tres años desde la fecha de la
notificación de la misma, pudiendo prorrogarse su vigencia por periodos trianuales sucesivos.
Por otro lado, y al objeto de comprobar que los cursos impartidos por estos centros homologados,
se adecúan a los niveles de calidad y profesionalidad necesarios, las DDPP deberán llevar a cabo
una serie de inspecciones de los mismos, con una periodicidad máxima de un año, cuyo resultado
se refleja en un informe que remiten a la SGASM.
Las DDPP deben inspeccionar al menos un 20 % de los cursos impartidos por cada empresa en el
año natural. En todo caso, se inspecciona el primer curso que el centro realice en el año en cada
modalidad (estable o itinerante) y, posteriormente, uno de cada cinco cursos celebrados. La
selección de los cursos y la verificación de los mismos se efectúan por un equipo formado por
trabajadores de la DP de referencia del centro privado homologado donde se imparte el curso.
Por último, los informes elaborados junto con la lista de comprobaciones, las actas del curso y la
relación de alumnos que han superado el curso, se envían a la SGASM para su control e inclusión
en la plataforma TITULAMAR.
A 31 de diciembre de 2018, existían 23 centros privados homologados por el ISM para la
impartición de formación profesional sanitaria a lo largo de la geografía nacional. Asimismo, según
información facilitada por el ISM, durante el 2018, se realizaron inspecciones a un total de 21
cursos impartidos en 13 centros privados. Tal y como se pone de manifiesto en estos informes, se
detectaron las siguientes incidencias:
1. En la inspección efectuada por la DP de Vigo sobre el curso de Formación Sanitaria
Específica Inicial impartido por la Persona jurídica 5, se detectó que el curso no se estaba
realizando por cambio en el horario de comienzo del curso, sin haber sido comunicado al ISM,
por lo que se incumplió la Resolución de 24 de abril de 2013. Por su parte, el ISM no
estableció sanción alguna.
Asimismo, en el curso de Formación Sanitaria Específica se detectó la ausencia de alumnos
en las aulas. No obstante, estos alumnos aparecen posteriormente en el Acta como
aprobados, no realizándose requerimiento alguno por parte del ISM a este respecto, por lo
que existe el evidente riesgo de que se hayan otorgado titulaciones a personas que no han
asistido a los cursos de formación. El ISM tampoco sancionó a la empresa por esta
irregularidad.
2. En la inspección efectuada por la DP de Málaga sobre el curso de Formación Sanitaria
Específica Inicial, impartido por la Persona jurídica 6, se detectaron cambios en los horarios
de ejecución de prácticas, de forma que cuando se efectúa la inspección se estaban
realizando clases teóricas cuando lo previsto eran las clases de prácticas, sin que la
inspección verificase posteriormente la realización de estas últimas.
Asimismo, se pone de manifiesto que desde que se otorga la homologación a este centro esta
deficiencia ya había sido observada hasta en tres ocasiones anteriores. No obstante, no se
efectuó requerimiento ni sanción alguna por parte del ISM.
3. En la Inspección efectuada por la Dirección Local de Noia sobre el curso Actualización
Formación Sanitaria Específica Avanzada (modalidad itinerante), impartido por la Persona
jurídica 7, se detectó la ausencia de uno de los docentes, así como la ausencia de un alumno
que aparece posteriormente en la lista de aprobados, incumpliendo la Resolución de 25 de
septiembre de 2017, por la que se otorga la homologación al centro.
En consecuencia, la inspección concluyó que no quedaba suficientemente acreditado que el
curso impartido se adecuase a los niveles de calidad y profesionalidad exigibles, emitiendo la
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 63
SGASM un oficio de 2 de marzo de 2018, por el que se requirieron alegaciones al citado
centro.
Sin embargo, el ISM consideró como válido el curso, si bien comunicó que futuras incidencias
podrían suponer la retirada de la homologación concedida.
Por otro lado, es necesario destacar que, contrariamente a lo dispuesto en la Resolución de 24 de
abril de 2013, no se ha cumplido con la periodicidad estipulada para las inspecciones. Así, en el
ejercicio 2018, no fueron inspeccionados un total de 10 primeros cursos impartidos en el año de
algunos de los centros homologados, sobre un total de 24.
A mayor abundamiento, se detecta la ausencia de seguimiento de incidencias en centros con
reiterados incumplimientos en ejercicios anteriores, como es el caso de la Persona jurídica 8 en
Cartagena, que no fue objeto de inspección en los ejercicios 2017 y 2018, a pesar de haberse
detectado graves deficiencias en el ejercicio 2016, o la Persona jurídica 9, que no fue objeto de
inspección en 2018 a pesar de las incidencias detectadas en el ejercicio anterior, así como la
anteriormente mencionada Persona jurídica 6.
Por último, si bien la normativa vigente establece procedimientos de suspensión o retirada de la
homologación ante determinados incumplimientos, el ISM no cuenta con una normativa que regule
el régimen sancionador en la actividad de los centros homologados para impartir formación
sanitaria, de forma que se modulen sanciones para infracciones en función de la naturaleza y
gravedad de las mismas de forma previa a una posible suspensión o retirada de la homologación.
II.3.10. Controles sobre el inmovilizado vinculado directamente a la formación profesional
marítima y sanitaria en los CNFM
El TRLGSS regula en el Capítulo VII. Régimen económico del Título I, el patrimonio único de la
Seguridad Social, como un patrimonio diferenciado del patrimonio del Estado y afecto a sus fines,
regulado por lo dispuesto en esta norma, en el Real Decreto 1221/1992, de 9 de octubre, sobre
patrimonio de la Seguridad Social, y demás disposiciones complementarias.
Así, tal y como establece el artículo 5.2 del citado Real Decreto, el inventario de bienes muebles,
en el ámbito de la Seguridad Social, se formará, actualizará y contabilizará por la Entidad Gestora,
Servicio Común o Mutua Colaboradora con la Seguridad Social que los posea, use o disfrute.
Por otra parte, el Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, de estructura orgánica y funciones del
ISM, atribuye en su artículo 10 a la División de Administración y Análisis Presupuestario, órgano
dependiente de la Dirección de la Entidad, entre otras funciones, la de elaboración y
mantenimiento del inventario centralizado de sus bienes muebles e inmuebles, y ello sin perjuicio
de que desde las DDPP
62
comuniquen a dicha División las compras realizadas para incorporar al
inventario, así como los elementos que deben darse de baja del mismo.
Este inventario de bienes muebles es gestionado informáticamente a través de la transacción
“Gestión de inventarios” ubicada en el entorno e-SIL, sin perjuicio de los registros que, de forma
complementaria, llevan cada DP y CNFM.
Por tanto, y a pesar de la gestión centralizada, las DDPP y CNFM llevan un control de todos los
bienes muebles inventariables de que dispongan, de forma que los mismos estén perfectamente
identificados.
62
Los procesos de compra de bienes se efectúan en las DDPP, pero son los CNFM los que comunican sus
necesidades.
64 Tribunal de Cuentas
En el análisis del control del inventario realizado por las DDPP de Huelva, Tenerife y Las Palmas y
por los dos CNFM en relación con los bienes utilizados única y exclusivamente para la formación
profesional marítima impartida, se han observado los siguientes resultados:
1. CNFM de Isla Cristina: analizado el inventario de dichos bienes, se ha detectado la existencia
de numerosos errores derivados de la ausencia de un control periódico sobre el mismo, de
manera que se reflejen los movimientos que se producen, tal y como se detalla en el siguiente
cuadro:
CUADRO Nº 17
INCIDENCIAS INVENTARIO CNFM ISLA CRISTINA
(Euros)
Como puede observarse, un elevado porcentaje de los elementos que conforman el inventario,
un 35,42 %, tiene algún tipo de deficiencias.
Estos hechos se han evidenciado, además, en las verificaciones físicas realizadas sobre una
muestra de 52
63
elementos del inventario (un 7,08 % sobre el total), donde se ha comprobado
la existencia de numerosas incidencias que demuestran la ausencia de actualización que
contemple las variaciones que se producen, de forma que el 100 % de los elementos
verificados adolecía de algún error (cambios de equipamiento, bajas, falta de uso por
obsolescencia, traslado entre Escuela, CNFM y DDPP, entre otros).
Asimismo, ninguno de los elementos analizados poseía la etiqueta identificativa con el número
de inventario correspondiente, realizándose esta identificación a través de un número escrito a
rotulador en algunos de los elementos analizados, mientras que otros incluso carecían de este
número que los identificara, como es el caso de los simuladores, botes o motos de agua.
2. CNFM de Bamio: en este centro no se había realizado el control de inventario, por lo que
solamente fue posible la realización de una verificación física directa realizada sobre una
muestra de 40 elementos, en la cual se detectaron errores en 37 de ellos, un 92,50 % de la
63
De los 52 el ementos analizados, 42 se han verificado a través de verificación física directa y 10 por verificación física
inversa.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 65
selección analizada, tales como: ubicaciones incorrectas, elementos sin etiqueta identificativa
o con código de identificación incorrecto y elementos no localizados.
Por tanto, al igual que en el CNFM de Isla Cristina, la verificación física refleja una ausencia de
control sobre los movimientos del inventario, de forma que el mismo no se encuentra
convenientemente actualizado.
3. En el resto de DDPP analizadas no se han encontrado incidencias significativas en la revisión
de inventario, y las localizadas se refieren fundamentalmente a la existencia de elementos sin
etiqueta identificativa o con código de identificación incorrecto.
Las circunstancias descritas con anterioridad evidencian la ausencia de un procedimiento de
mantenimiento y actualización de inventario relacionado con la formación profesional marítima y
sanitaria que debe reflejar la situación real de los bienes que la integran y sus condiciones de uso,
fundamentado entre otros aspectos, en la existencia de un sistema de etiquetado que identifique
de forma unívoca al bien y en criterios homogéneos en la asignación de los elementos utilizados
para la actividad formativa en cada centro.
De esta forma se garantizaría la integridad del inventario y se aseguraría que la actividad de
gestión de inventario se ajuste convenientemente a lo establecido en el artículo 5 del Real Decreto
1221/1992, de 9 de octubre, sobre el patrimonio de la Seguridad Social.
II.4. ACTUACIONES DE CERTIFICACIÓN Y JUSTIFICACIÓN DE LOS GASTOS DE
FORMACIÓN PROFESIONAL ANTE LA UNIDAD ADMINISTRADORA DEL FONDO
SOCIAL EUROPEO
II.4.1. Consideraciones generales
En relación con los fondos que la Comisión Europea destina a la financiación de diversos
programas operativos, el artículo 123 del Reglamento (UE) Nº 1303/2013 establece que el Estado
miembro designará una Autoridad de Gestión y una Autoridad de Certificación para que lleven a
cabo, respectivamente: las funciones de gestión del programa operativo de conformidad con el
principio de buena gestión financiera; y la elaboración y presentación de las solicitudes de pago y
la certificación de que son el resultado de sistemas de contabilidad fiables, se basan en
documentos justificativos verificables y han sido verificadas. Asimismo, este artículo establece que
el Estado miembro podrá designar, para un programa operativo, una autoridad de gestión que
también desempeñe las funciones de autoridad de certificación. Para los recursos procedentes del
FSE, el organismo designado para ambas funciones es la UAFSE, dependiente del Ministerio de
Trabajo y Economía Social, siendo por tanto el organismo responsable de administrar los recursos
procedentes de este fondo.
Por otro lado, el citado artículo establece la designación de una Autoridad de Auditoría,
funcionalmente independiente de la Autoridad de Gestión y de la Autoridad de Certificación, que
deberá garantizar que se audite el correcto funcionamiento del sistema de gestión y control del
programa operativo y una muestra apropiada de las operaciones sobre la base del gasto
declarado. Estas funciones recaen sobre la Intervención General de la Administración del Estado
y, por delegación de este organismo, en la IGSS en el ámbito al que pertenece el ISM.
Asimismo, se dispone en este mismo artículo que el Estado miembro o la autoridad de gestión
podrán confiar la gestión de parte de un programa operativo a un Organismo Intermedio. Con
fecha 2 de marzo de 2016 se remitió a la UAFSE la solicitud de designación como Organismo
Intermedio del ISM, formalizándose el Acuerdo de atribución de funciones el 22 de junio de 2017,
con efectos de 17 de diciembre de 2015.
66 Tribunal de Cuentas
La tardanza en la designación como Organismo Intermedio del ISM y, en consecuencia, en su
entrada en el POEFE 2014-2020 y recibir la financiación correspondiente, se debió a las
siguientes razones:
1. En la programación inicial de la UAFSE no se incluyó al ISM, ya que la Comisión Europea
consideró para este período la exclusión de Organismos Intermedios con bajo peso
financiero. Finalmente, dada su participación en Programas Operativos anteriores, la
naturaleza de la actividad realizada y el incremento en el importe cofinanciado en el Programa
Operativo anterior, se admitió su inclusión.
2. La designación de la UAFSE como Autoridad de Gestión y Autoridad de Certificación no se
produjo hasta mayo del 2016, fecha a partir de la cual comenzaron a resolverse las solicitudes
de designación de los Organismos Intermedios que estaban pendientes, entre ellas la del
ISM.
De este modo, el ISM participa como Organismo Intermedio y como beneficiario del POEFE 2014-
2020 para los cursos incluidos en cada Plan de Formación así como para la Asistencia técnica,
con la que se pretende alcanzar unos sistemas de gestión y control de calidad que permitan
conseguir los objetivos del Programa.
Asimismo, los cursos que integran la actividad formativa del ISM se cofinanciarán en el marco del
POEFE 2014-2020 en función de la localidad en la que estén ubicadas las DDPP y CNFM que
hayan organizado el curso, de conformidad con las tasas de financiación del FSE establecidas por
la Comisión Europea para las regiones españolas: un 80 % o un 50 % dependiendo del grado de
desarrollo de la región.
No obstante, y como consecuencia de la designación tardía como Organismo Intermedio del ISM,
las operaciones objeto de cofinanciación por el FSE en el marco del POEFE 2014-2020 fueron los
cursos incluidos en los Planes de Formación a partir del ejercicio 2016, así como su Asistencia
Técnica, ya que la primera solicitud de financiación no se envió hasta el 5 de octubre de 2016. En
consecuencia, no se financiaron los cursos del Plan de Formación correspondientes al ejercicio
2015. Los gastos del Plan de Formación de 2014 se incluyeron en el anterior Programa.
Una vez finalizada la ejecución del Plan de Formación comienza el periodo de realización de
certificaciones del gasto, cuyo plazo de presentación sigue la regla n+3
64
, que se desarrolla según
los pasos detallados en el siguiente gráfico:
64
La regla n+3 supone un requisito financiero en el que cada anualidad de cada Programa debe quedar certificada y
declarada ante la Comisión Europea, en las tres anualidades siguientes a dicha anualidad. Así el artículo 65 del
Reglamento (UE) Nº 130 3/2013, en relación con la subvencionalidad del gasto , establece que el beneficiario deberá
haber incurrido en él y abonarlo entre 1 de enero de 2014 y 31 de diciembre de 2023.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 67
GRÁFICO Nº 3
FINANCIACIÓN DEL POEFE 2014-2020 POR PARTE DEL FSE
El proceso de certificación comienza con la elaboración por parte del Servicio de Programas
Formativos de las solicitudes de reembolso, y una vez efectuadas las verificaciones oportunas, el
ISM agrupa los gastos correspondientes a la ejecución del Plan de Formación, susceptibles de
cofinanciación, en la denominada “Presentación de Operaciones y Proyectos”, que remite a la
Autoridad de Gestión a través de la aplicación informática FSE 14-20.
Una vez recibida esta documentación, corresponde a la Autoridad de Gestión iniciar un proceso
de verificación de calidad, tal y como determina el artículo 125 del Reglamento (UE) Nº
1303/2013, que se realiza a través de la empresa de la Persona jurídica 10.
Una vez efectuadas las correspondientes comprobaciones por la Autoridad de Gestión, se da
traslado de las mismas, junto con las certificaciones del gasto presentadas, a la Autoridad de
68 Tribunal de Cuentas
Certificación, que una vez analizada dicha documentación, realiza la comunicación y solicitud de
pago a la Comisión Europea.
La Comisión Europea, en el plazo máximo de dos meses y tras efectuar sus correspondientes
verificaciones, efectúa el reembolso de las certificaciones presentadas en la cuenta del Tesoro
a su vez comunica este ingreso al ISM, informando de la posibilidad de solicitar los pagos cuando
este Organismo Intermedio lo considere conveniente.
De esta forma, los pagos efectuados por la Comisión Europea, e ingresados en la cuenta corriente
de la TGSS en concepto de reembolso de las certificaciones de gasto solicitadas por el ISM
durante 2018 y recuperadas a través de la generación de crédito en su presupuesto de gastos,
ascendieron a 1.400.000 euros, tal y como se detalla en el siguiente cuadro:
CUADRO Nº 18
PAGOS REALIZADOS POR LA COMISIÓN EUROPEA POR GASTOS DE FORMACIÓN
PROFESIONAL COFINANCIADOS POR EL FSE
EJERCICIO 2018
(Euros)
Es necesario precisar que estos ingresos provienen de reembolsos de gastos correspondientes al
anterior período Programa Operativo Plurirregional “Adaptabilidad y Empleo” del período 2007-
2013 (POP 2007-2013).
II.4.2. Certificación y justificación del gasto de formación profesional
II.4.2.1. SITUACIÓN Y PAGOS DEL POP 2007-2013
Antes del análisis detallado de la certificación del gasto de formación profesional del POEFE 2014-
2020, es necesario efectuar un breve inciso sobre la participación del ISM en el anterior período,
que ofrezca con mayor precisión una visión de la situación en el ejercicio 2018 del ISM, a efectos
de cofinanciación del gasto, máxime cuando durante el citado ejercicio los reembolsos que se
produjeron provienen de este Programa, quedando a finales del mismo ingresos pendientes de
realizar.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 69
La participación en el POP 2007-2013 por parte del ISM se inició el 1 de enero de 2008, por lo que
la ejecución financiera que se llevó a cabo no abarcó todo el período cofinanciable, dado que no
se financió la formación del programa de 2007.
Inicialmente, al ISM se le concedió un gasto cofinanciable de 9.847.874 euros, correspondiente al
importe total del gasto susceptible de financiación por la Comisión Europea, y una ayuda del FSE
de 7.372.957,00 euros que se obtiene de aplicar los porcentajes por regiones del FSE (50 % y
80 % dependiendo de la calificación de la región) al importe del gasto total subvencionable
obtenido.
No obstante, a finales del ejercicio 2013, según información facilitada por el ISM, ya se había
alcanzado el 110,02 % en la ejecución y certificación del gasto cofinanciable inicialmente
asignado, aun cuando faltaban por certificar gastos realizados en la formación profesional
marítima y sanitaria, incluso de los ejercicios 2010, 2011, 2012 y 2013.
Ante esta situación, y para mitigar el riesgo de un posible descompromiso de gasto la UAFSE
comunicó el 5 de septiembre de 2014 la posibilidad de incrementar su asignación inicial de gasto
cofinanciable, siempre y cuando se cumplieran una serie de plazos para presentar las
certificaciones de gasto.
De esta forma, el gasto cofinanciable finalmente concedido ascendió a 23.132.847 euros y la
ayuda FSE alcanzó un importe de 17.646.282 euros, cifras que suponen un incremento de
13.284.973 euros (un 134,90 %) y de 10.273.325 euros (un 139,34 %), sobre las inicialmente
concedidas.
Como consecuencia de este incremento, el ISM certificó el gasto pendiente de los ejercicios 2010
y 2011 y la totalidad del gasto correspondiente a los ejercicios 2012, 2013 y 2014, poniendo de
manifiesto que si se hubiese asignado un gasto cofinanciable y una ayuda FSE superior a los
indicados se podría haber incluido el ejercicio 2015 en el período 2007-2013, ya que en este
período estaba vigente la regla n+2.
Sin embargo, el importe total del gasto cofinanciable presentado por el ISM en este período a
través de once certificaciones fue superior al gasto cofinanciable finalmente concedido y alcanzó
la cifra de 24.360.435,27 euros, lo que supone una estimación de la posible ayuda FSE a percibir
de 18.547.667,09 euros
65
. A finales del ejercicio 2018 el importe reembolsado alcanzó la cifra de
12.199.362,20 euros
66
, siendo la cifra de ingresos por reembolso durante el ejercicio 2018
correspondientes al período 2007-2013 de 1.400.000 euros.
II.4.2.2. SITUACIÓN Y PAGOS DEL POEFE 2014-2020. COSTE ESTÁNDAR SIMPLIFICADO
Durante el POEFE 2014-2020, la Comisión Europea recomendó a través de la UAFSE la
certificación de gastos correspondientes a este período mediante la opción de costes
simplificados, a fin de facilitar el procedimiento de posterior revisión y justificación del gasto
certificado.
En este sentido, la UAFSE emitió en 2016 un “Informe sobre costes simplificados para ISM”,
elaborado por la asistencia técnica de la Autoridad de Gestión, en el que se sintetizaba la
información obtenida en el ISM sobre la tipología de gastos y características concretas de las
65
El importe del gasto certificado y la ayuda FSE presentada por el ISM superó el importe máximo concedido por la
Comisión Europea, 23.132.847 euros y 17.646.282 euros respectivamente, ya que siguiendo un criterio de prudencia, el
Organismo prefiere certificar más gasto del inicialmente concedido para asegurarse el máximo de la ayuda concedida,
ante la existencia de riesgo de descertificación que minore el importe de la citada ayuda por debajo de la concedida. En
todo caso, el importe reembolsable nunca podrá ser superior al concedido por la Comisión.
66
El pago de la última solicitud de reembolso del ejercicio por importe d e 500.000 euros, tramitada el 16 de noviembre
de 2018, se efectúa el 3 de marzo de 2019.
70 Tribunal de Cuentas
distintas ayudas que gestionaba. Así, por tipo de operación, se estableció la selección de costes
simplificados más idónea.
Con la ayuda de este informe, de entre las distintas opciones de costes simplificados existentes, el
ISM optó por la aplicación del baremo estándar de coste unitario, abandonando la certificación por
coste real utilizada en períodos anteriores.
Para la aplicación de este método, se efectúan una serie de cálculos basados en datos
estadísticos e históricos que finalmente se detallan en un documento en el que se especifican los
pasos a seguir para la obtención del coste unitario por alumno y por tipo de curso aplicable para la
certificación del gasto de cada ejercicio. Sin embargo, es necesario precisar que este documento
no está aprobado por la Dirección del ISM.
Del mismo modo, el citado método, a pesar de estar aplicándose en las certificaciones ya
presentadas, no cuenta con la validez de la Autoridad de Auditoría (IGSS), ya que no ha sido
sometido a revisión por parte de este Organismo ni emitido informe favorable que asevere su
adecuado cálculo
67
.
De esta forma, el ISM define en su “Documento resumen de cálculo inicial del baremo” el método
utilizado como:
“…el promedio del coste alumno por tipo de curso de los gastos cofinanciables
consignados con tipo de pago 36 en el ISM en el periodo 2013-2016 menos un
coeficiente reductor (el 65 % de la desviación típica o estándar del coste alumno:
Coste alumno=Promedio Coste alumno – Desv.tip.*65 %
De forma que el gasto que finalmente se impute y certifique será el resultado de
multiplicar ese coste alumno por el número de los alumnos que finalizan el tipo de
curso de que se trate, y no hayan sido excluidos en las verificaciones o por controles
internos del ISM”.
Así, el procedimiento de cálculo efectuado por el ISM puede resumirse de la siguiente manera:
1. El cálculo parte de los gastos reales cofinanciables registrados en los documentos contables
con tipo de pago 36
68
y extraídos de la aplicación FORMAR, referidos al período 2013-2016, y
agrupados en las siguientes categorías: costes directos de personal y derivados de EEGG y
EEMPP (que constituyen el grueso de los gastos), otros costes directos y costes generales o
indirectos.
2. Agrupados los gastos por cada curso, se calcula el coste por alumno y el gasto por
beneficiario que finaliza, realizando una corrección consistente en detraer el 5 %
69
de los
gastos ocasionados en los CNFM.
En el Anexo 6 se detallan los gastos considerados excluidos como consecuencia de los
distintos informes de auditoría y que corresponden fundamentalmente a gastos de suministros,
de lencería y material de mantenimiento para los que no se considera acreditada su
vinculación con los cursos.
67
No obstante, el ISM informa que durante el ejercicio 2020, la IGSS ha iniciado un procedimiento de auditoría sobre las
operaciones cofinanciadas en el POEFE 2014-2020 y sobre el cálculo del baremo como nuevo sistema de certificación.
68
Tipo de pago 36: calificación dada contablemente a los pagos derivados de los gastos considerados como
cofinanciables por el FSE.
69
Este porcentaje corresponde al redondeo al alza del 4,77 % de la categoría de costes correspondientes a los gastos
excluidos como cofinanciables por auditorías o verificaciones finales del POP 2007-2013 o decididos por el propio ISM
basándose en el principio de prudencia financiera sobre los CNFM.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 71
3. Una vez agrupados los costes con estas especificaciones, se analizan las diferencias de los
mismos entre las DDPP y los CNFM, concluyendo que se deben fundamentalmente al mayor
peso de los costes indirectos y de los denominados “otros costes directos” como consecuencia
de la especialización en la formación en los CNFM y a la mayor eficiencia del ratio por alumno
que acaba el curso en las DDPP, que hacen que el coste por alumno sea menor en estos
casos.
Con los datos anteriores, se calcula el promedio de coste por alumno y se trata de corregir la
variabilidad entre el tipo de curso y los distintos lugares de impartición, mediante el estudio de
dos escenarios con ajustes aleatorios del 50 % y del 65 % de la desviación típica
70
, con los
que se pretende que los gastos se acerquen todo lo posible al gasto real pero siguiendo un
criterio de prudencia, optándose finalmente por la desviación típica del 65 %, sin ninguna
justificación adicional.
Con el proceso anterior se obtiene un importe por curso y alumno (baremo) que se mantiene
invariable para el resto de los ejercicios que conforman el período de cofinanciación, salvo
modificaciones derivadas de la introducción de nuevos cursos o eliminación de los existentes y
ajustes resultantes de aplicar la tasa de inflación del año cuando supere el 3 %.
Así para el ejercicio 2016 (primer año certificado por este método), el porcentaje de cobertura del
gasto certificado por el sistema de baremo sobre el gasto real ha sido del 86,26 %.
Del análisis de los cálculos efectuados para la obtención del baremo, es necesario destacar las
siguientes deficiencias:
1. Los cálculos realizados para reducir la variabilidad en el importe del baremo sólo han
contemplado los resultados en dos escenarios, restando de forma aleatoria el 50 % y el 65 %
de la desviación típica, por lo que un ajuste distinto podría dar lugar a resultados más
cercanos al gasto cofinanciable real.
En este sentido, la forma en que se agrupan los costes por cursos entre las distintas DDPP y
los CNFM, hace que no se deba utilizar la desviación típica como medida de corrección de la
media aritmética, pues al haber cursos en los que casi todos los gastos son muy altos o muy
bajos, la desviación típica descartaría los valores más alejados con respecto a la media. Si
uno de los lados (por encima o por debajo de la media) de la distribución de gastos es más
importante o más grande, como sucede en estos cursos, utilizar sin más la desviación típica
para la normalización de los datos, desvirtúa esa importancia. Todo eso implicaría alejarse del
gasto real y un posible perjuicio para el ISM si los gastos descartados son mayoritariamente
superiores a la media
71
.
2. En relación con los gastos excluidos en el cálculo del coste estándar, el ISM no consideró el
importe de la corrección realizada por la UAFSE en el certificado del gasto del ejercicio 2016,
70
La desviación típica es una medida que se utiliza para cuantificar la variación o la dispersión de un conjunto de datos
numéricos con respecto al valor central. En este supuesto, como esta medida es elevada implica que los datos están
alejados de la media aritmética.
71
El ISM indica en sus alegaciones que se utilizó la desviación típica como factor de corrección porque los valores eran
muy dispersos, y que se estimó más adecuado plantear una corrección del 65 % de la desviación típica y no del 50 %
porque con este porcentaje en numerosos centros de formación se llegaba a una financiación por encima del coste real.
No obstante, esta alegación no puede aceptarse ya que, si bien es correcto intentar reducir l a variabilidad de los datos a
la hora de aplicar un modelo de baremo de cálculo de gastos, es equivocado, dada la a lta asimetría de los datos, utilizar
para dicha corrección la desviación típica, independientemente de que se utilice al 50 %, al 65 % o en cualquier otra
proporción. La desviación típica solo debería utilizarse cuando los datos son simétricos y la distribución se asemeja a
una Normal, lo cual no es el caso de los datos que representan los gastos en formación del ISM que, como la propia
entidad reconoce , están muy dispersos. A mayor abundamiento, tal y c omo se indica al final de este subepígrafe, el
propio ISM efectuó una corrección en el cálculo del baremo estándar de coste unitario para la certificación del ejercicio
2017, en consonancia con lo propuesto por este Tribunal.
72 Tribunal de Cuentas
como consecuencia del exceso de subcontratación de empresas que impartieron formación
mediante EEGG, tanto en las DDPP como en los CNFM, importe que en ningún caso debe
considerarse como cofinanciable y que alcanzó la cifra de 581.174,00 euros
72
.
3. Si bien el baremo por coste estándar simplificado es una de las opciones contempladas por la
normativa comunitaria a la hora de certificar el gasto y ha sido recomendada por la Comisión
Europea, su cálculo y posterior aplicación en el ISM determina que el gasto certificado no
llegue al 100 % del gasto real cofinanciable de cada ejercicio, con un porcentaje de cobertura
de menos del 90 %.
En consecuencia, existe el riesgo de que no se certifique gasto por la totalidad del importe
concedido al final del POEFE 2014-2020, de 20.000.000 euros, y por tanto existe la posibilidad
de que en el Programa siguiente la Comisión Europea disminuya la cantidad concedida.
4. Asimismo existen muchos gastos que no se han incluido dentro del cálculo del baremo por
coste estándar simplificado, de forma que podría incrementarse el importe obtenido por curso
y alumno y de este modo, obtener un porcentaje de gasto cofinanciado más ajustado al gasto
real cofinanciable. En concreto:
a) Importes correspondientes a la formación en línea (u online), parte teórica de los cursos
S05 “Formación sanitaria específica inicial” y S06 “Formación sanitaria específica
avanzada”. Estos gastos no se consideran como tipo de pago 36 y, por tanto, no se
incluyen en la base del cálculo realizado. En el ejercicio 2018, el importe de estos cursos
ascendió a un total de 38.783 euros.
b) Tampoco se califica como tipo de pago 36, y por tanto como cofinanciable, el gasto
correspondiente al alojamiento, manutención y transporte de alumnos que asisten a
cursos denominados “ajenos” en cada DP (cursos realizados en DDPP distintas a la
asignada por su domicilio), vinculado directamente a la formación.
No obstante, debido a las limitaciones existentes en la aplicación FORMAR, no es posible
obtener el detalle de los gastos (obligaciones reconocidas) correspondientes a este
concepto, puesto que el sistema únicamente permite conocer el importe de los créditos
retenidos destinados a gastos de transporte, alojamiento y manutención de cursos de
formación profesional marítima y de cursos sanitarios realizados fuera de la DP de
origen. En el ejercicio 2018, este importe ascendió a un total de 374.405,25 euros.
c) A mayor abundamiento, a pesar de la normativa existente sobre los gastos
subvencionables, no existe homogeneidad ni instrucciones comunes aplicables entre las
distintas DDPP y los CNFM en la consideración del gasto cofinanciable.
De esta forma, los CNFM, dedicados en exclusividad a la formación, cuyos gastos de
formación deberían ser financiables en su totalidad dado que su única actividad es
impartir formación marítima, no consideran como cofinanciables un porcentaje importante
de los mismos, mientras que la consideración de uno u otro gasto como cofinanciable
varían entre las distintas DDPP.
72
El ISM alega que no pudo consid erar la corrección del e xceso de subcontratación porque el cálculo del baremo
estándar de coste unitario se hizo antes de las verificaciones de calidad de la UAFSE por las que se requirió hacer la
citada corrección. No obstante, esta alegación no puede ser aceptada ya que la determinación del límite máximo de
subcontratación en un 50 % viene establecida en la Disposición a dicional vigésima quinta del Real Decreto Legislativo
3/2011, de 14 de noviembre, en vigor, por tanto, con anterioridad a la realización de la verific ación de calidad de la
UAFSE, por lo que los gastos considerados como cofinanciables en ningún caso debieron incluir importes que
excedieran de dicho límite. Y en cualquier caso, el ISM podría haber efectuado una corrección a posteriori del importe
del baremo, como de hecho realizó posteriormente ajustando otros criterios para la certificaci ón del gasto del ejercicio
2017.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 73
Esta situación se detalla en el Anexo 7, en el que se especifican los distintos gastos
vinculados a la formación en los CNFM y en las DDPP integrantes de la muestra,
señalando cuáles son considerados cofinanciables.
Así, puede contemplarse cómo existe una gran cantidad de conceptos de gastos tales
como gastos generales, de mantenimiento de equipos, costes de docentes (personal
propio ISM) o de alojamiento, transporte y manutención de alumnos, que por su
naturaleza están vinculados a la formación, fundamentalmente en los CNFM cuya
actividad es íntegramente formativa, y que no se consideran como cofinanciables.
No obstante, no es posible cuantificar el importe a incluir como cofinanciable, ya que los
CNFM no disponían en el ejercicio 2018 de un centro de gasto específico e
independiente con presupuesto propio que permitiera la identificación de los gastos que
corresponden a su actividad, tal y como ya exigía el artículo 7 de la Orden
PRE/3264/2008, de 6 de noviembre, por la que se regulan los centros nacionales de
formación dependientes del Instituto Social de la Marina
73
.
d) Ni la Instrucción técnica 3.4/9 del POEFE 2014-2020 ni el Modelo de descripción de
funciones y procedimientos del ISM facilitados por el organismo, los cuales sirven de
base para la consideración del gasto cofinanciable en el POEFE 2014-2020, están
aprobados por el ISM
74
.
Por otra parte, para la certificación del gasto del ejercicio 2017, presentada el 28 de febrero de
2020, el ISM informa de la realización de una serie de cambios en el método de cálculo del
baremo.
Concretamente, se utiliza el porcentaje real de gasto excluido (4,77 %), se incorpora la corrección
del exceso de subcontratación de empresas que imparten formación a través del modelo de
EEGG o EEMPP y se elimina la corrección del 65 % de la desviación típica, considerando
únicamente la media de los cursos independientemente de su forma de distribución, lo que está
más en sintonía con lo señalado por este Tribunal.
II.4.2.3. CERTIFICACIÓN DEL GASTO POEFE 2014-2020
Durante el período vigente que comprende el POEFE 2014-2020, la Comisión Europea ha
concedido al ISM una financiación a través de ayuda del FSE por importe de 20.000.000 euros,
cuyo reparto por anualidades y tipos de regiones se detalla en el siguiente cuadro:
73
La Resolución de 5 de noviembre de 2019, de la Dirección del ISM, por la que s e desarrolla la Orden PRE/3264/2008,
regula la consideración de los CNFM como centros de gastos independientes. A la fecha de envío de este Informe para
el trámite de alegaciones estos CNFM siguen sin disponer de un centro de gasto específico.
74
A pesar de que el ISM señala en sus alegaciones que tanto la In strucción Técnica 3.4/9 del POEFE 201 4-2020 como
el Modelo de descripción de funciones y procedimientos del ISM han sido firmados por la Subdirección General de
Acción Social Marítima, los documentos facilitados a este Tribunal ca recen de fecha y rúbrica que les otorgue validez,
por lo que no es posible aceptar la alegación.
74 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 19
PLAN DE FINANCIACIÓN POEFE 2014-2020
EJERCICIOS 2014 A 2020
(Euros)
Del importe concedido, se detrae una cuantía destinada a conformar la reserva de rendimiento,
regulada en el artículo 22 del Reglamento (UE) Nº 1303/2013, que constituye entre el 5 % y el 7 %
del importe destinado a cada una de las prioridades dentro del programa (a excepción de la
asistencia técnica). El importe de esta reserva se hará efectivo cuando estas prioridades hayan
alcanzado sus hitos sobre las evaluaciones incluidas en los informes de evolución que los Estados
miembros deben presentar en los ejercicios 2017 y 2019 a la Comisión Europea, tal y como
establece el artículo 21 del citado Reglamento Comunitario.
Para el POEFE 2014-2020, la reserva de rendimiento del ISM se eleva a un total de 1.219.857,87
euros, un 6,10 % del importe de la financiación concedida.
Por otro lado, tal y como establece el artículo 81 del Reglamento (UE) Nº 1303/2013, la Comisión
Europea, una vez aprobada la decisión por la que se adopte el Programa, abona una serie de
importes en concepto de prefinanciación inicial para el total del período de programación y unas
prefinanciaciones anuales para cada uno de los ejercicios que conforman dicho período. El
importe de la prefinanciación corresponde a la aplicación de porcentajes sobre el importe de la
ayuda concedida, y se abonará por tramos correspondientes a las distintas anualidades que
conforman el período del POEFE.
En el caso del ISM, el importe de la prefinanciación percibida a 31 de diciembre de 2019 asciende
a 1.150.283,71 euros.
Como consecuencia de la designación tardía como Organismo Intermedio del ISM, el primer
ejercicio que el ISM certificó corresponde a los Planes de Formación de 2016, así como su
Asistencia Técnica, ya que la primera solicitud de financiación no se envió hasta el 5 de octubre
de 2016.
Este hecho determinó que se excluyeran las operaciones del ejercicio 2015, ya que las mismas
habían concluido materialmente y se habían ejecutado íntegramente antes de la presentación de
la solicitud de financiación.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 75
Por otro lado, tampoco fue objeto de cofinanciación en el período 2014-2020 el ejercicio 2014,
dado que fue objeto de cofinanciación, a petición de la UAFSE, en el POP 2007-2013.
De esta forma, se han tramitado las siguientes certificaciones correspondientes al actual POEFE:
1. La primera certificación, correspondiente al ejercicio 2016, se tramitó a través de la
aplicación informática FSE 14-20 el 2 de noviembre de 2018. No obstante, como
consecuencia de las irregularidades detectadas en las verificaciones administrativas
realizadas por al UAFSE, se efectuó una corrección por importe de 583.075,00 euros, de
manera que la certificación definitiva de 2016 se presentó el 26 de diciembre de 2018.
CUADRO Nº 20
CERTIFICACIÓN EJERCICIO 2016 POEFE 2014-2020
(Euros)
2. Con fecha 28 de febrero de 2020 se tramitó el certificado correspondiente al ejercicio 2017,
con unos importes de gasto cofinanciable y de ayuda FSE que ascienden a 4.198.166,27
euros y 3.061.652,13 euros respectivamente.
Tal y como se especifica en el subepígrafe II.4.2.2, el ISM corrigió el baremo utilizado en esta
certificación: utilizó el porcentaje real de gasto excluido de un 4,77 %, incorporó la corrección
del exceso de subcontratación de empresas que imparten formación a través del modelo de la
EG y eliminó la corrección del 65 % de la desviación típica para obtener un importe más
favorable a efectos de cofinanciación.
En consecuencia, el importe tanto de gasto cofinanciable como de ayuda fue mayor en este
ejercicio, acercándose al importe de la financiación concedida por la Comisión Europea.
3. En referencia al ejercicio 2018, no se ha efectuado presentación del certificado de gasto de
este ejercicio. El ISM detalla en el Informe anual de ejecución del POEFE 2018 una previsión
del posible gasto cofinanciable y de la ayuda FSE de 3.201.696 euros y 2.336.877 euros
respectivamente. No obstante, esta previsión está realizada con el importe del baremo inicial
sin las correcciones posteriores con las que se certifica el gasto del ejercicio 2017.
76 Tribunal de Cuentas
Tal y como puede observarse, de los importes certificados y presentados, existe un porcentaje de
ayuda FSE que se sitúa por debajo del importe de financiación concedida por la Comisión
Europea, alcanzando sólo un 63,67 % del importe concedido en 2016.
Por tanto, si bien la modificación del cálculo del baremo ha incrementado el porcentaje de
cofinanciación acercándolo al importe concedido, la ausencia de certificación del ejercicio 2015 y
el bajo porcentaje presentado en el 2016, evidencian la imposibilidad de alcanzar la totalidad del
importe de ayuda concedido al final del POEFE 2014-2020, incluso con la consideración de la
regla n+3 en la certificación del gasto, de forma que existe por un lado, ineficacia en el
aprovechamiento de la financiación recibida y, por otro lado, el riesgo de un posible
descompromiso de gasto en el siguiente POEFE.
II.5. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS EN EL
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE
CUENTAS EN SESIÓN DE 24 DE OCTUBRE DE 2006
II.5.1. Consideraciones generales
El Informe de Fiscalización de la gestión y de la contratación derivadas de las prestaciones
sociales y sanitarias de los trabajadores integrados en el Régimen Especial de la Seguridad Social
de los Trabajadores del Mar, durante el ejercicio 2004, aprobado por el Pleno del Tribunal de
Cuentas en sesión de 24 de octubre de 2006, establecía una serie de recomendaciones dirigidas,
además de al Gobierno y a la Tesorería General de la Seguridad Social, al ISM.
A lo largo de los catorce años comprendidos entre el ejercicio 2004, ámbito temporal de
fiscalización del citado Informe aprobado, y el ejercicio 2018, han existido múltiples modificaciones
de la normativa en materia de formación profesional marítima y sanitaria, incluso de las funciones
que viene desempeñando el ISM.
En el presente subapartado se analiza el grado de cumplimiento tanto de aquellas
recomendaciones efectuadas por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de
Cuentas, como de las formuladas en el citado Informe de Fiscalización, que hacían referencia al
ámbito objetivo de fiscalización del presente Informe, es decir, a la formación profesional marítima
y sanitaria impartida por el ISM.
II.5.2. Cumplimiento de las recomendaciones efectuadas por la Comisión Mixta Congreso-
Senado
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en sesión de 16 de diciembre
de 2018, en relación con el Informe de Fiscalización de la gestión y de la contratación derivadas
de las prestaciones sociales y sanitarias de los trabajadores integrados en el Régimen Especial de
la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, durante el ejercicio 2004, acordó instar al
Gobierno lo siguiente:
“6. A que el Instituto Social de la Marina se abstenga de efectuar cursos de formación, ayudas
sociales y reconocimientos médicos a personas y colectivos no integrados en el Régimen
Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar”.
Por lo que se refiere a los cursos de formación profesional marítima y sanitaria la Ley 47/2015,
de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector
marítimo-pesquero, que entró en vigor el 1 de noviembre de 2015, dispone en su artículo 41.2
que “Podrán ser beneficiarias de la formación profesional marítima y sanitaria del Instituto
Social de la Marina todas aquellas personas que puedan estar interesadas en dicha formación
para permanecer o acceder a ocupaciones del sector marítimo-pesquero, debiendo acreditar,
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 77
en el momento de presentación de su solicitud, los requisitos que se establezcan en la
normativa vigente en cada momento”.
En este mismo sentido, se pronuncia el Real Decreto 292/2018, de 18 de mayo, por el que se
regula el procedimiento de acceso y el régimen de prestación de la formación profesional
marítima y sanitaria del ISM, cuyo artículo 4, relativo a los beneficiarios de la formación
impartida por el ISM, señala que “1. Podrán ser beneficiarios de la formación impartida por el
ISM los trabajadores de nacionalidad española o nacionales de un estado miembro de la
Unión Europea o del Espacio Económico Europeo que residan en España y los extranjeros
que cuenten con permiso de trabajo y residencia en vigor, que estén afiliados y en situación de
alta o asimilada al alta, incluidos los trabajadores fijos discontinuos, en el Régimen Especial de
la Seguridad de los Trabajadores del Mar en el momento de la presentación de la solicitud.
2. Serán también considerados beneficiarios los solicitantes de admisión a un curso del ISM,
no incluidos en el apartado anterior, que en el momento de presentar la solicitud sean
demandantes de una ocupación en el sector marítimo pesquero”.
Así, antes de la entrada en vigor de la Ley 47/2015, el concepto de beneficiario de la
formación impartida por el ISM quedaba restringido a aquellos trabajadores que pertenecieran
al REM. Sin embargo, a partir de su entrada en vigor, el concepto de beneficiario se amplió
también a aquellas personas que, aun cuando no estuvieran afiliados a dicho Régimen, sí
fueran demandantes de una ocupación en el sector marítimo pesquero.
Por tanto, a partir del 1 de noviembre de 2015, tras la modificación normativa mencionada
anteriormente, en lo que se refiere a los cursos de formación profesional marítima y sanitaria,
la recomendación de la Comisión Mixta no es aplicable.
“7. A que estudie la conveniencia de avanzar en el traspaso de las competencias de
…formación profesional y educativa que todavía ejerce el Instituto Social de la Marina”.
En el Anexo 8 se enumeran los Reales Decretos de traspaso a las Comunidades Autónomas
de las funciones y servicios en materia de formación profesional ocupacional encomendados
al ISM.
De acuerdo con el citado Anexo y con lo indicado en el Informe de Fiscalización de la gestión y
de la contratación derivadas de las prestaciones sociales y sanitarias de los trabajadores
integrados en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar,
durante el ejercicio 2004, las únicas Comunidades Autónomas que no tenían transferidas las
funciones y servicios en materia de formación profesional ocupacional en la fecha de
aprobación por el Pleno del dicho Informe, el 24 de octubre de 2006, eran las Comunidades
Autónomas de Canarias, Cantabria, Illes Balears, Región de Murcia y País Vasco.
Como se desprende del citado Anexo 8, a fecha actual, se han traspasado las funciones y
servicios del ISM en materia de formación profesional ocupacional a las Comunidades
Autónomas de Cantabria, Illes Balears, Región de Murcia y País Vasco, mediante los
correspondientes Reales Decretos, pero no se ha efectuado el traspaso de competencias en
materia de formación profesional y educativa en lo que se refiere a la Comunidad Autónoma
de Canarias, si bien corresponde a dicha Comunidad Autónoma el diseño curricular de la
formación que imparte IFPMP de Las Palmas y la determinación de los requisitos necesarios
para el acceso a la formación en este Centro.
En consecuencia, la recomendación de la Comisión Mixta efectuada al Gobierno, en lo que se
refiere al traspaso de competencias en materia de formación profesional ocupacional, ha sido
cumplida parcialmente.
78 Tribunal de Cuentas
II.5.3. Cumplimiento de las recomendaciones efectuadas por el Tribunal de Cuentas
II.5.3.1. RECOMENDACIONES EFECTUADAS AL GOBIERNO
El Informe del Tribunal de Cuentas aprobado por su Pleno en sesión de 24 de octubre de 2006
recomendaba al Gobierno, en materia de formación profesional, lo siguiente:
“2. A fecha actual, sólo la Comunidad Valenciana, la Comunidad Autónoma de Andalucía, la
Comunidad Autónoma del Principado de Asturias y la Comunidad Autónoma de Galicia tienen
traspasadas las competencias de las funciones y servicios de la Seguridad Social
encomendados al Instituto Social de la Marina en materia de asistencia sanitaria y servicios
sociales, empleo, formación profesional ocupacional y materia educativa.
Por ello, con el fin de homogeneizar en todo el territorio nacional la gestión de las prestaciones
sanitarias y sociales con la que ya vienen realizando las Comunidades Autónomas por los
traspasos de funciones y servicios de los extintos INSALUD e INEM, del IMSERSO y del
Ministerio de Educación y Cultura, este Tribunal de Cuentas considera que el Gobierno de la
Nación y los Gobiernos de cada una de las demás Comunidades Autónomas afectadas,
deberían estudiar la conveniencia de avanzar en el traspaso de estas competencias”.
El análisis del grado de cumplimiento de esta recomendación se ha realizado en el epígrafe
anterior, considerándose que ha sido cumplida parcialmente.
II.5.3.2. RECOMENDACIONES EFECTUADAS AL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
El citado Informe de Fiscalización recomendaba al ISM, en materia de formación profesional,
además de lo ya expuesto en el epígrafe anterior, lo siguiente:
“1. El Instituto Social de la Marina debe dejar de efectuar reconocimientos médicos, impartir
cursos de formación y conceder ayudas sociales a colectivos distintos de los integrados en el
Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar o, en su caso, promover
la modificación del Real Decreto 1414/1981, de 3 de julio, por el que se reestructura el Instituto
Social de la Marina, para que contemple estas posibilidades”.
a) La conclusión número 2 del Subapartado 3.1 del citado Informe de Fiscalización hacía
referencia a que el ISM había realizado indebidamente reconocimientos médicos a
alumnos asistentes a los cursos de formación impartidos por dicha Entidad Gestora,
incumpliendo de esta forma lo dispuesto en el Real Decreto 1414/1981, de 3 de julio, por el
que se reestructura el Instituto Social de la Marina, donde solo se recoge la necesidad de
practicar estos reconocimientos médicos a los trabajadores del mar y como requisito previo
para su embarque.
Sin embargo, en el ejercicio 2018 ya no se efectúan reconocimientos médicos para recibir
los cursos de formación profesional marítima y sanitaria impartidos por el ISM, ya que los
alumnos deben aportar un certificado médico que garantice su estado de salud, por lo que
esta recomendación ha sido cumplida por el ISM.
b) Respecto a la recomendación de no impartir cursos de formación a personas no integradas
en el REM, en la actualidad no es aplicable, como ya se ha detallado en el epígrafe
anterior.
“6. El Instituto Social de la Marina debería potenciar la implantación de nuevas aplicaciones
informáticas en las áreas de gestión de prestaciones sanitarias, económicas y sociales y, en
su caso, modificar las existentes, corrigiendo sus deficiencias, con el fin de mejorar la gestión
de estas prestaciones. Esto permitiría ofrecer a la Dirección General del Instituto Social de la
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 79
Marina la información completa y detallada necesaria para la toma de decisiones y facilitaría el
cruce e intercambio de información con otros Organismos públicos”.
Así, en el citado Informe, el Tribunal constató la insuficiencia de las aplicaciones informáticas
existentes en diversas áreas del ISM, relativas a la gestión de las prestaciones.
En el ámbito específico de los cursos de formación profesional, el Informe señalaba que la
aplicación FORMAR presentaba numerosas limitaciones, principalmente derivadas de la
imposibilidad de explotar adecuadamente la información que contenía y de la ausencia de
controles adecuados para detectar o impedir la grabación de datos incoherentes.
Asimismo, la aplicación informática permitía seleccionar de forma manual a los alumnos, así
como seleccionar alumnos que no tenían registrada en la aplicación la correspondiente
solicitud, lo que supuso un importante defecto de control interno, al no garantizar la adecuada
selección de los alumnos asistentes a los cursos de formación.
Por otra parte, la información relativa a los expertos docentes contratados por el ISM no se
encontraba centralizada, al no disponer de una base de datos o aplicación informática que
aglutinase esta información, impidiendo con ello posibles revisiones del procedimiento de
contratación efectuado por sus DDPP, así como la valoración de su idoneidad.
En la actualidad, la aplicación FORMAR es la misma que ya se venía utilizando en la fecha de
aprobación del Informe precitado, y aun cuando desde entonces se han venido realizando
mejoras en la aplicación utilizada dentro del área de gestión de formación profesional marítima
y sanitaria, lo cierto es que la aplicación FORMAR es una aplicación antigua, que presenta
señales de obsolescencia, como la imposibilidad de adjuntar documentación escaneada, y que
no se han subsanado algunas de las deficiencias señaladas en dicho informe.
En concreto, las DDPP siguen pudiendo efectuar la selección de solicitudes de alumnos de
forma manual. Asimismo, las solicitudes se siguen registrando manualmente, si bien no es
posible asignar un curso a un alumno que no tenga registrada en el sistema su
correspondiente solicitud.
En cuanto a la deficiencia relativa a la falta de centralización de la información correspondiente
a los expertos docentes contratados por el ISM, carece de aplicación en la actualidad, al haber
finalizado el sistema de docencia mediante expertos docentes a partir del ejercicio 2015.
Al margen de lo anterior, el ISM implantó en el ejercicio 2018 dos servicios encaminados a
facilitar la información a los posibles beneficiarios respecto a su formación marítima y sanitaria.
En concreto:
1. Caducidad Certificado de Formación Sanitaria Específica. Este servicio informa al
ciudadano cuándo va a caducar el Certificado de Formación Sanitaria Específica que es
obligatorio para poder navegar y se debe renovar cada dos años.
2. Solicitudes Activas Cursos Formación Profesional Marítima y Sanitaria del Instituto Social
de la Marina. Este servicio informa de las solicitudes que tiene activas un ciudadano. El
ISM organiza cursos de formación para el sector marítimo pesquero. Cada interesado sólo
puede tener cinco solicitudes activas a cursos de formación, de forma que si quiere
acceder a un curso y tiene cinco solicitudes activas, debe renunciar a una de ellas.
80 Tribunal de Cuentas
En consecuencia, por todo lo anterior, este Tribunal considera que, si bien el ISM ha efectuado
actuaciones para el cumplimiento de la recomendación mencionada, la misma no ha sido
cumplida al seguir presentando la aplicación informática limitaciones en su funcionamiento
75
.
II.6. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES
Y HOMBRES
La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres tiene
por objeto, de acuerdo con su artículo 1, hacer efectivo el derecho de igualdad de trato y de
oportunidades entre mujeres y hombres. En particular, mediante la eliminación de la
discriminación de la mujer, sea cual fuere su circunstancia o condición, en cualesquiera de los
ámbitos de la vida y, singularmente, en las esferas política, civil, laboral, económica, social y
cultural.
El ámbito de aplicación de la citada Ley Orgánica 3/2007 se encuentra recogido en su artículo 2,
al señalar que “Las obligaciones establecidas en esta Ley serán de aplicación a toda persona,
física o jurídica, que se encuentre o actúe en territorio español, cualquiera que fuese su
nacionalidad, domicilio o residencia”.
A 31 de diciembre de 2018, la proporción de hombres y mujeres afiliados activos al REM fue de un
83,70 % de hombres (51.088) y un 16,30 % de mujeres (9.946). Por sectores, destaca la
Acuicultura Marina, con un 43,92 % de mujeres y un 56,08 % de hombres. En el polo opuesto está
la Pesca Marina, en el que las mujeres afiliadas representan únicamente el 5,52 % del sector, y
los hombres el 94,48 %.
Considerando las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 3/2007, en relación con la formación
profesional marítima y sanitaria se puede indicar lo siguiente
76
:
1. En relación con las solicitudes de cursos de formación en el año 2018, el número de hombres
que solicitaron cursos fue de 28.855 (un 85,40 % del total), y el número de solicitudes
correspondientes a mujeres fue de 4.935 (14,60 %), porcentaje inferior a su representatividad
en el colectivo de afiliados activos al REM.
2. Por otra parte, en relación con las asistencias a los cursos de formación profesional marítima
y sanitaria aprobados por el ISM, en el año 2018 se produjeron 12.248 asistencias
77
, de las
cuales 1.548 correspondieron a mujeres (12,64 %), mientras que 10.700 fueron de hombres
(87,36 %).
Comparando estas cifras con la proporción de hombres y mujeres afiliados activos al REM, se
observa que la proporción de mujeres a las que el ISM concedió cursos (12,64 %) y que
asistieron a los mismos es inferior a su peso específico dentro del sector (16,30 %), y además
75
El ISM vuelve a reiterar en sus alegaciones que está finalizando el desarrollo de la nueva aplicación denominada
FOM2, que sustituirá a las dos aplicaciones utilizadas hasta ahora (FORMAR y FORMAR_PROS@), la cual permitirá
corregir las deficiencias detectadas y una mayor funcionalidad.
76
El ISM señala en sus alegaciones que en la selección de asistentes a cursos se aplican los mis mos criterios de
selección establecidos en la normativa aplicable, sin discriminación de género de ningún tipo. A este respecto, solo cabe
indicar que el análisis de los datos realizado no pretende poner de manifiesto ningún tipo de incumplimiento, sino solo
determinar si la participación de las mujeres en la formación impartida por el ISM es proporcional al número de afiliadas
al REM.
77
Este dato no coincide con el indicado anteriormente respecto de los alumnos asistentes a los cursos (10.854
alumnos) dado que muchos de los alumnos han realizado varios cursos.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 81
llama la atención que a las mujeres se les concedieron cursos en proporción inferior a las
solicitudes presentadas (14,60 %)
78
.
3. Por otra parte, parece conveniente destacar, en relación con los docentes que impartieron
cursos en el año 2018, que el 71,82 % (1.032 fueron hombres), mientras que las mujeres
representaron el 28,18 % (405 mujeres), lo que implica un porcentaje superior a lo que
representaba el colectivo de mujeres afiliadas activas al REM en el citado ejercicio.
II.7. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, establece en su artículo 2 su ámbito subjetivo de aplicación, disponiendo expresamente
en el apartado 1.b) que será de aplicación a las entidades gestoras y servicios comunes de la
Seguridad Social y, por tanto, al ISM.
El artículo 5 señala que las entidades enumeradas en el artículo 2.1 publicarán de forma periódica
y actualizada la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de
su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública en las
correspondientes sedes electrónicas o páginas web, de una manera clara, estructurada y
entendible para los interesados.
Así, hay que señalar que el ISM no cuenta con página web propia, sino que existe una parte de la
página web de la Seguridad Social (www.seg-social.es) dedicada a esta entidad gestora.
Las incidencias más significativas relacionadas con las previsiones contenidas en la citada Ley
19/2013, de 9 de diciembre, en relación con la formación profesional marítima y sanitaria son las
siguientes:
a) El artículo 6 de la Ley señala que los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de la
misma publicarán información relativa a las funciones que desarrollan, a la normativa que les
sea de aplicación así como a su estructura organizativa. A estos efectos, incluirán un
organigrama actualizado que identifique a los responsables de los diferentes órganos y su
perfil y trayectoria profesional.
A este respecto, el ISM sí publica información en materia de formación profesional relativa a
sus funciones, a la normativa que le es de aplicación, así como a su estructura organizativa.
Sin embargo, no consta que esta Entidad haya publicado un organigrama que identifique a
sus responsables, ni su perfil y trayectoria profesional, que gestionan la formación profesional
marítima y sanitaria.
b) Por otra parte, el artículo 8 establece la obligación de hacer pública, como mínimo, la
información relativa a los actos de gestión administrativa con repercusión económica o
presupuestaria que se indican a continuación:
Todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de
adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de
los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el
procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del contrato.
78
Conviene señalar que existen cursos que no registraron la asistencia de ninguna mujer como el C74 “ Actualización de
formación avanzada para operaciones de carga en petroleros”, con 14 hombres, el C86 “Formación avan zada para
operaciones de carga de petroleros”, con 13 hombres, M24 “ Metrología y básico de torno paralelo”, con 24 hombres y el
curso T28 “Frigorista naval”, con 34 asistentes hombres. El curso que más proporción de mujeres registró fue el C52
“Compensador de Agujas náuticas”, con un 68,18 % de hombres y un 31,82 % de mujeres.
82 Tribunal de Cuentas
Asimismo, se publicarán datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario
de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedimientos previstos en la
legislación de contratos del sector público.
Tanto en la Plataforma de Contratación del Sector Público como en el Portal de
Transparencia de la Administración General del Estado existe información sobre la
contratación del ISM. No obstante, la parte de la página web de la Seguridad Social
dedicada aI ISM no tiene referenciados los contratos de formación profesional marítima y
sanitaria que ha suscrito, así como tampoco existe un enlace a la plataforma de
contratación del Estado donde se indique esta información. No constan tampoco los
contratos menores, ni existe información sobre los datos estadísticos del porcentaje en
volumen presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de los
procedimientos previstos en la legislación de contratos del sector público.
La relación de los convenios suscritos, con mención de las partes firmantes, su objeto,
plazo de duración, modificaciones realizadas, obligados a la realización de las
prestaciones y, en su caso, las obligaciones económicas convenidas. Igualmente, se
publicarán las encomiendas de gestión que se firmen, con indicación de su objeto,
presupuesto, duración, obligaciones económicas y las subcontrataciones que se realicen
con mención de los adjudicatarios, procedimiento seguido para la adjudicación e importe
de la misma.
En relación con ello hay que indicar que no figuran en la página web de la Seguridad
Social las EEGG y EEMPP formalizadas con la empresa TRAGSATEC ni el Acuerdo
Marco o los contratos derivados del mismo suscritos con la Persona jurídica 1. No
obstante, sí existe información en el Portal de Transparencia de la Administración General
del Estado.
Los presupuestos, con descripción de las principales partidas presupuestarias e
información actualizada y comprensible sobre su estado de ejecución, y las cuentas
anuales que deban rendirse y los informes de auditoría de cuentas y de fiscalización por
parte de los órganos de control externo que sobre ellos se emitan.
Los presupuestos, así como el estado de ejecución de los mismos, y las cuentas anuales
sí figuran publicados en la página web de la Seguridad Social, pero no así los informes de
auditoría de cuentas emitidos.
CONCLUSIONES III.
III.1. CONCLUSIONES SOBRE LA EVOLUCIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PLANES ANUALES
DE FORMACIÓN
1. El porcentaje de las 33.790 solicitudes de alumnos que fueron atendidas para acceder a
cursos de formación profesional marítimo y sanitaria ofertados por el Instituto Social de la
Marina (ISM) en el ejercicio 2018 fue de un 18,22 %, porcentaje escaso teniendo en cuenta
que estar en posesión de los títulos de formación profesional es un requisito obligado para
poder embarcarse, obtener un puesto de trabajo y consecuentemente afiliarse al Régimen
Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar (REM) (epígrafe II.1.1).
2. No obstante la escasa cobertura en materia formativa por parte del ISM, la eficacia de los
cursos realizados para que el colectivo de alumnos que no figuraban de alta en este Régimen
Especial a 1 de enero de 2018 pudieran insertarse en el mercado laboral fue aceptable, al
alcanzar un 23,13 % en el ejercicio 2018. Es decir, 797 de alumnos que no estaban afiliados
al citado Régimen y que asistieron al menos a un curso de formación profesional marítima o
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 83
sanitaria impartidos por el ISM durante el ejercicio 2018, consiguieron el acceso a un puesto
de trabajo tras la asistencia a dicho curso, manteniéndolo a final del ejercicio 2018 (epígrafe
II.1.1).
3. Aunque la evolución de la situación de la formación profesional durante el ejercicio 2018 con
respecto al promedio del período 2012-2018 no ha sido tan desfavorable, concretamente en el
ejercicio fiscalizado, si se comparan los datos con los del ejercicio anterior, la evolución ha
sido negativa puesto que el número de cursos impartidos descendió un 14,13 %, el número
de cursos cancelados aumentó un 30 % y el número de alumnos que finalizaron los cursos
impartidos fue inferior en un 11,72 % (epígrafe II.1.1).
4. Además de los medios propios utilizados para la impartición de la formación profesional
marítima y sanitaria (115 personas en 2018), se han utilizado también distintos sistemas para
la impartición de formación con medios externos. En el período 2012 a 2018, dichos sistemas
evolucionaron desde la utilización en exclusiva, en 2012, de un sistema de convocatoria de
expertos docentes, el cual comenzó a simultanearse a partir de 2013 junto con la
formalización de Encomiendas de Gestión (EEGG), sistema que a partir de 2015 y hasta 2018
se utilizó en exclusiva (Encargos a medios propios personificados –EEMPP- cuando entró en
vigor la Ley 9/2017), siempre con la empresa Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E.,
M.P. (TRAGSATEC), y que a partir de 2019 ha sido sustituido progresivamente por la
formalización de Acuerdos Marco (epígrafe II.1.1).
5. En el ejercicio 2018 fueron cancelados un total de 130 cursos en el ISM, lo que representó el
15,42 % del total de cursos previstos, situación que pone de manifiesto una deficiente gestión,
dada la elevada demanda de los mismos y su relación directa con la inserción en el mercado
laboral. En el 81,54 % de los cursos cancelados la causa de cancelación fue imputable a
TRAGSATEC
79
.
A pesar de este significativo porcentaje de cancelaciones, en las EEGG y en los EEMPP
formalizados con la citada empresa el ISM solamente previó la obligación por parte de la
misma de abonar el reembolso de los gastos que pudieran reclamar los alumnos, sin
contemplar la compensación por otro tipo de perjuicios económicos, de manera que en futuras
ocasiones se desincentivaran estas cancelaciones por causas imputables al medio propio
(epígrafe II.1.2).
III.2. CONCLUSIONES SOBRE LA GESTIÓN DE LOS CURSOS DE FORMACIÓN
PROFESIONAL
6. Las aplicaciones informáticas utilizadas para la gestión de la formación profesional por parte
del ISM, denominadas FORMAR y FORMAR-PROS@, presentaban múltiples deficiencias,
que ocasionaron defectos e ineficiencias en la gestión de los cursos. En concreto, la
información presupuestaria que las DDPP introducen en la aplicación FORMAR no se vuelca
en la aplicación FORMAR-PROS@, lo que implica una menor fiabilidad del sistema,
existiendo asimismo diferencias entre la información de FORMAR-PROS@ y la que figuraba
en el Sistema de Información Contable de la Seguridad Social que ascendió a 113.490,98
euros
80
.
79
El ISM man ifiesta no estar de acuerdo con esta afirmación, ya que defiende que está buscando alternativas para
impartir todos los cursos incluidos en los planes anuales de formación, alternativas entre las que figuran diversas
consultas a la DGMM al objeto de solventar los problemas que se presentan para encontrar docentes que acrediten los
requisitos que se exigen. Sin embargo, esta alegación no contradice el contenido de este informe puesto que,
independientemente de las medidas mencionadas por el ISM, el hecho cierto es que el 81,54 % de las cancelaciones se
debieron a causas imputables a TRAGSATEC.
80
El ISM señala en sus alegaciones que durante el año 2020 se han interrelacionado las distintas aplicaciones SICOSS,
PAGODA-ISM y FORMAR, mediante una adaptación de la aplicación PAGODA-ISM, por lo que ya se dispondría de un
84 Tribunal de Cuentas
Por otra parte, FORMAR no permite anexar documentación ni cumplimentar la documentación
necesaria para cada curso, a pesar de que la totalidad de los datos figuran dentro de la
aplicación, detectándose la pérdida de datos históricos al efectuarse modificaciones en la
información. Por último, no existe un registro centralizado de expedientes de reembolso de
gastos de alojamiento y manutención de alumnos, lo cual hubiera permitido una adecuada
homogeneidad en la gestión, así como su conocimiento inmediato por parte de los Servicios
Centrales de la Entidad (epígrafe II.2.1).
7. Durante el ámbito temporal de la fiscalización (ejercicio 2018) el ISM formalizó dos EEGG y
cinco EEMPP con TRAGSATEC para el servicio de apoyo en la gestión para la realización e
inspección de los cursos de formación profesional, con un importe abonado de 2.879.621,30
euros.
Del análisis de la gestión de los cursos impartidos a través de TRAGSATEC en el ejercicio
2018 se puede concluir lo siguiente (epígrafe II.2.2):
a) Aunque según el desglose de la facturación remitida por TRAGSATEC al ISM, el 38,59 %
(1.111.304,24 euros) del total facturado correspondería a subcontratación, dicho
porcentaje fue mayor. Ello se debe a que, en la factura emitida por TRAGSATEC en
relación con las dos EEGG, este concepto incluía únicamente el material y equipamiento
necesarios para la realización de los cursos, mientras que el resto de conceptos
subcontratados figuraban en el concepto correspondiente a su naturaleza económica, junto
con otros gastos que no fueron subcontratados. No obstante, esta actuación se modificó
cuando se empezaron a formalizar EEMPP, puesto que a partir de ese momento la
totalidad de gastos que fueron subcontratados se incluyeron en el concepto específico de
subcontratación.
No obstante, la cifra y porcentaje indicados en el párrafo anterior, de la facturación emitida
por las empresas subcontratistas a TRAGSATEC se deduce que el coste real de las
prestaciones subcontratadas por TRAGSATEC en 2018 ascendió a 1.233.413,29 euros
(42,83 % del importe total facturado por TRAGSATEC al ISM).
b) Por otra parte, el ISM no pudo conocer el coste efectivo facturado por estas empresas
subcontratistas durante las dos EEGG suscritas en los primeros meses de 2018, al no
disponer de las facturas emitidas por las mismas, por un importe total de 440.163,00 euros,
lo que supuso un defecto en el control que impidió dar adecuado cumplimiento a lo
dispuesto en la Disposición adicional vigésimo quinta del Real Decreto Legislativo 3/2011,
de 14 de noviembre, que, en relación con las tarifas del grupo TRAGSA, establece que se
calcularán de manera que representen los costes reales de realización, y su aplicación a
las unidades producidas servirá de justificante de la inversión o de los servicios realizados.
Además, una parte importante de las facturas emitidas por las empresas subcontratistas a
TRAGSATEC no ofrecían toda la información necesaria para la identificación del curso al
que se imputaba el gasto o las diferentes partidas o conceptos de gasto facturados, y por
otra parte, la facturación emitida por TRAGSATEC al ISM no identificaba de manera clara
e inequívoca los importes correspondientes a conceptos subcontratados. Estas incidencias
han dificultado de manera significativa el control a realizar por el ISM impidiendo verificar el
cumplimiento del límite máximo de subcontratación previsto en la normativa y dificultando
acreditar la relación entre las facturas de las empresas subcontratadas por TRAGSATEC y
las facturas correspondientes emitidas por esta empresa al ISM.
control y conocimiento exacto de los gastos de cada curso contenidos en los documentos OK/ADOK grabados en el
SICOSS, si bien no ha aportado justificación en este sentido.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 85
c) Como consecuencia de un error en el pago de un curso y de que TRAGSATEC
subcontrató con terceras empresas la prestación de servicios por importe de 440.163,00
euros, mientras que facturó al ISM un importe de 593.830,31 euros, más la actualización
de precios simples (2,21 %), los costes indirectos (5 %) y los costes generales (7 %),
superando así el límite del coste real de los servicios subcontratados, el importe abonado
en exceso por el ISM en concepto de subcontratación en las dos EEGG ascendió a
177.409,13 euros.
d) TRAGSATEC facturó al ISM en concepto de gastos de inspección de 45 cursos, impartidos
por ella misma, un importe de 45.251,62 euros en el ejercicio 2018 y 43.028,55 euros en
2019, lo cual supone una evidente ausencia de segregación de funciones entre la
materialización de los cursos y su control.
Asimismo, TRAGSATEC facturó al ISM, de forma diferenciada, dos conceptos distintos en
el ámbito de la inspección (inspección de cursos e inspección de puertos), no existiendo en
los expedientes documentación justificativa de los cálculos efectuados para realizar esta
distinción.
8. Hasta el ejercicio 2013, en que el ISM formalizó la primera EG con TRAGSATEC, el citado
Instituto gestionaba los cursos de formación impartidos con medios externos mediante la
contratación de expertos docentes. De la comparación, en los Centros Nacionales de
Formación Marítima (CNFM) y en las Direcciones Provinciales (DDPP) integrantes de la
muestra, de los costes de este sistema, actualizado según la evolución del índice de precios
de consumo, y el importe pagado a TRAGSATEC en el ejercicio 2018, se puede destacar lo
siguiente (epígrafe II.2.2):
a) En términos absolutos, el coste de la formación impartida por el ISM mediante la
contratación de expertos docentes, actualizado al 31 de diciembre de 2018, ascendió a
1.244.422,26 euros (incluye tanto las retribuciones a expertos docentes como los importes
abonados a terceras empresas por la contratación de medios materiales y equipamiento
específico), mientras que el coste de esta formación impartida a través de la empresa
TRAGSATEC en el ejercicio 2018 fue de 1.415.302,00 euros, es decir, un 13,73 %
superior.
b) El coste medio por curso fue superior con el sistema de EEGG en todos los CNFM y DDPP
integrantes de la muestra, con incrementos comprendidos entre el 154,99 % en el CNFM
de Isla Cristina y el 8,57 % de la Dirección Provincial (DP) de Las Palmas.
c) En todos los CNFM y las DDPP integrantes de la muestra, excepto en la DP de Las
Palmas, el coste medio por alumno fue superior con el sistema de EEGG, con un
incremento comprendido entre el 149,36 % de la DP de Huelva y el 16,58 % de la DP de
Madrid.
Además de lo anterior, es de destacar, en 2018, el alto porcentaje de cancelación de los
cursos por causas imputables a TRAGSATEC, lo que provocó que el ISM decidiera la
finalización de la impartición de cursos mediante este sistema en los CNFM.
9. Con fecha 15 de enero de 2019, el ISM formalizó un Acuerdo Marco con la Persona jurídica 1,
para la impartición de cursos de formación profesional en los dos CNFM, con una vigencia de
dos años. De su análisis cabe concluir lo siguiente (epígrafe II.2.3):
a) El importe facturado por la Persona jurídica 1 en el ejercicio 2019, de 808.307,69 euros,
supondría un incremento del 40,47 % respecto al coste estimado que se hubiera producido
si hubiera seguido implantado el sistema de contratación de expertos docentes a 31 de
diciembre de 2019, y del 9,86 % respecto al coste que hubiera supuesto la utilización de la
86 Tribunal de Cuentas
figura del EMPP para la impartición de la formación en los dos CNFM. Por tanto, cada vez
que el ISM ha cambiado de sistema de impartición de los cursos, en términos
homogéneos, se ha producido un incremento del coste.
b) En la Memoria Justificativa del Acuerdo Marco se afirmaba que los CNFM no disponían de
recursos humanos suficientes para la impartición de su oferta formativa. Sin embargo, a
partir del 1 de agosto de 2015, en el CNFM de Bamio, y del 1 de agosto de 2019, en el
CNFM de Isla Cristina, tras sendas sentencias judiciales, los CNFM fueron obligados a
incorporar en su plantilla, como personal indefinido, a diez y a seis expertos docentes,
respectivamente, debido a su contratación temporal ininterrumpida desde el ejercicio 1990,
en el caso del docente más antiguo de Bamio, y desde 1998 en el caso de Isla Cristina.
Hasta la firma del Acuerdo Marco, y desde su fecha de incorporación, el CNFM de Bamio
había asignado a estos docentes el máximo número de horas de docencia posibles (un
25,83 % y un 30,15 % de las horas totales en 2017 y 2018, respectivamente). Sin
embargo, a partir de la firma del Acuerdo Marco, estos docentes pasaron a impartir horas
de docencia, de manera residual, únicamente cuando la empresa adjudicataria del
Acuerdo Marco no contaba con ningún docente para la impartición del curso (6,75 % en el
ejercicio 2019).
En consecuencia, el ISM incumplió los principios de buena gestión, debido a que existieron
recursos humanos (los docentes propios del CNFM de Bamio) que fueron infrautilizados, y
asimismo incumplió la obligación de ejecución de la sentencia que obligaba a la realización
de funciones de docencia por parte del personal incorporado.
c) La Persona jurídica 1 facturó en 32 cursos el importe reflejado en los presupuestos
máximos aprobados para el ejercicio 2019, en lugar de facturar por las horas
efectivamente impartidas por los docentes, lo que supuso un pago en exceso de 12.372,96
euros, en el cual está incluido el porcentaje del 22 %, correspondiente a gastos de gestión
y otros costes asociados al personal.
10. Uno de los problemas que presentó el sistema de contratación de expertos docentes,
empleado por el ISM antes de las EEGG suscritas con TRAGSATEC, fue que la
concatenación, de forma continuada en el tiempo, de contratos temporales para obra o
servicio determinado se consideró por sentencia judicial un fraude de ley, al ser la formación
una de las funciones ordinarias del ISM, dando lugar a que los CNFM tuvieran que contratar
como personal indefinido a 16 expertos docentes.
Esta situación podría haberse evitado si se hubiera creado una bolsa de trabajo con
trabajadores con contrato fijo-discontinuo, evitando así posibles demandas judiciales, y
reduciendo los gastos de gestión de las convocatorias anuales existentes con el sistema
antiguo.
De acuerdo con las estimaciones realizadas durante la fiscalización, el gasto que supondría la
implantación del sistema de bolsa de trabajo de expertos docentes con contrato
fijo-discontinuo en los dos CNFM del ISM, teniendo en cuenta a los docentes ya incorporados
mediante sentencia judicial, sería inferior en una cuantía muy apreciable al coste derivado del
Acuerdo Marco suscrito en 2019 (se estima la reducción en un promedio del 50,36 % en
ambos CNFM), y también muy inferior al coste derivado del sistema vigente en dichos centros
hasta el año 2018 (EEMPP formalizados con TRAGSATEC, el nuevo sistema supondría, de
promedio, una reducción del 45,03 %) (epígrafe II.2.4).
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 87
III.3. CONCLUSIONES SOBRE LOS CONTROLES IMPLANTADOS EN LOS CURSOS DE
FORMACIÓN PROFESIONAL
11. Las verificaciones de cumplimientos normativos y procedimentales sobre los cursos de
formación profesional marítima y sanitaria, son llevadas a cabo mediante distintos sistemas
de control interno y externo en los que coincide el destinatario de la inspección, el alcance y la
mayor parte de los objetivos a conseguir, fundamentalmente garantizar el funcionamiento de
la formación de acuerdo con la normativa aplicable y los principios de buena gestión, hecho
que aunque supone la existencia de numerosos recursos orientados a un mismo resultado, no
obstante, al no existir comunicación ni colaboración entre ellos respecto a los resultados
obtenidos, podría suponer una ineficiente utilización de los recursos públicos dedicados al
control de la formación (epígrafe II.3.1).
12. Existen numerosas deficiencias relacionadas con la adecuada cualificación profesional y
experiencia docente del profesorado, puestas de manifiesto tanto por el propio personal del
ISM en sus inspecciones, como por las inspecciones realizadas por la Dirección General de la
Marina Mercante (DGMM), llegando incluso a causar la cancelación de cursos, con los
perjuicios que este hecho suscita. En todas las ocasiones, este profesorado fue aportado por
empresas externas a través de EEGG, EEMPP o mediante Acuerdo Marco (epígrafe II.3.2,
epígrafe II.3.4 y epígrafe II.3.5).
13. No existe una adecuada segregación de funciones en las tareas de control, ya que en
numerosas ocasiones las inspecciones in situ se realizan por personal de las DDPP y CNFM
que participan en los propios cursos, o bien se realizan por personal del medio propio
personificado al cual se ha encomendado la ejecución de la acción formativa (inspecciones
efectuadas por personal de TRAGSATEC sobre cursos impartidos por su empresa).
Estos hechos podrían restar eficacia a las labores de inspección, y de hecho llama la atención
la ausencia de incidencias en las verificaciones in situ realizadas por el CNFM de Isla Cristina
en el ejercicio 2019 o la inexistencia de incidencias relevantes en las inspecciones realizadas
por personal de TRAGSATEC, cuando por el contrario las verificaciones de la DGMM ponen
de manifiesto la existencia de numerosas deficiencias, que han llevado incluso a plantear la
cancelación de cursos (epígrafe II.3.4, epígrafe II.3.5 y epígrafe II.3.6).
14. Se ha detectado la inexistencia de planes de seguimiento y verificación de la subsanación de
las incidencias detectadas en inspecciones, hecho que obviamente afecta a la calidad de la
inspección y a su eficacia, no permitiendo su contribución a la mejora de la gestión de los
cursos de formación, por falta de mecanismos que obliguen a corregir y verificar las
deficiencias encontradas.
Asimismo, en relación con las inspecciones a centros privados homologados por el ISM para
la impartición de formación sanitaria, no existe regulación de un procedimiento sancionador
que establezca una tipificación en las infracciones en función de la naturaleza y gravedad de
las mismas, de forma que se puedan establecer acciones de mejora antes de que se
produzca la retirada o la suspensión de la homologación vigente (epígrafe II.3.9).
15. En relación con el control del inventario vinculado exclusivamente a la formación profesional
marítima en los CNFM, se ha evidenciado la ausencia de procedimientos de actualización y
control periódico para que el inventario refleje la situación real de los elementos que lo
conforman, de forma que se garantice la integridad del mismo y que esta actividad se ajusta
convenientemente a lo establecido en el artículo 5 del Real Decreto 1221/1992, de 9 de
octubre, sobre el patrimonio de la Seguridad Social (epígrafe II.3.10).
88 Tribunal de Cuentas
III.4. CONCLUSIONES SOBRE LAS ACTUACIONES DE CERTIFICACIÓN Y JUSTIFICACIÓN
DE LOS GASTOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL ANTE LA UNIDAD
ADMINISTRADORA DEL FONDO SOCIAL EUROPEO
16. El Acuerdo de atribución de funciones como Organismo Intermedio del ISM y como
beneficiario del Programa Operativo Empleo, Formación y Educación del período 2014-2020
(POEFE 2014-2020) no se formalizó hasta el 22 de junio de 2017, con fecha de efectos
diciembre de 2015, quedando por tanto fuera de la financiación recibida los cursos del
ejercicio 2015, ya que los pertenecientes al ejercicio 2014 se habían incluido en el período
anterior (epígrafe II.4.1).
17. Para el período correspondiente al POEFE 2014-2020 el ISM abandona la certificación por
gasto real y, siguiendo recomendaciones de la Comisión Europea, opta por la aplicación del
baremo estándar de coste unitario. Del análisis de su cálculo se detectan las siguientes
deficiencias (epígrafe II.4.2):
a) El uso de la desviación típica como factor de corrección del cálculo realizado no ofrece
resultados adecuados al ser las distribuciones de costes muy asimétricas, lo que descarta
las distancias superiores e inferiores a la media, y por tanto, eliminaría aquellos cursos
cuyo coste es más elevado y los que mayor gasto real representan.
b) El cálculo no excluye el importe de la corrección realizada por la Unidad Administradora del
Fondo Social Europeo (FSE) sobre el gasto certificado en el ejercicio 2016 por importe de
581.174,00 euros, correspondiente al exceso de subcontratación de la empresa
TRAGSATEC que impartió formación mediante EEGG y que en ningún caso debió
considerarse como cofinanciable por el FSE.
c) El importe del baremo no contempla la existencia de numerosos gastos que deben
incluirse en su cálculo de forma que se obtenga un gasto cofinanciado más ajustado al
gasto real y más cercano al importe de la financiación concedida, tales como: formación en
línea (u online) en su parte teórica, gastos de alojamiento, manutención y transporte de
alumnos a cursos en DDPP distintas a la que pertenecen y gastos pertenecientes a los
CNFM en los que la totalidad de los mismos se encuentran directa y exclusivamente
vinculados a la actividad formativa.
d) Ni la Instrucción Técnica 3.4/9 del POEFE 2014-2020 ni el Modelo de Descripción de
funciones y procedimientos del ISM, que son utilizados como base para la consideración
del gasto cofinanciable, están aprobados por la Dirección del ISM.
e) A 31 de diciembre de 2019, el método de cálculo del baremo tampoco había sido aprobado
por la Dirección del ISM ni había sido sometido a revisión por la Autoridad de Auditoría, de
forma que se han emitido certificaciones de gasto sin que se haya validado por la
correspondiente autoridad competente.
18. En relación con las certificaciones de gasto correspondientes al POEFE 2014-2020, se han
tramitado las de los ejercicios 2016 y 2017, por importes de ayuda del FSE que ascendieron a
2.036.461,10 euros y 3.061.652,13 euros respectivamente. Ambas cifras se sitúan muy por
debajo de los importes para los citados ejercicios que conforman el plan de financiación
concedida por la Comisión Europea, 3.198.562,00 euros para el 2016 y 3.271.773,00 euros
para el 2017, alcanzando el certificado del 2016 únicamente un 63,67 % de la citada
financiación (epígrafe II.4.2).
19. La tardía inclusión del ISM como beneficiario en el POEFE 2014-2020, así como la
modificación del método de certificación a través del baremo y no por coste real, atestiguan la
imposibilidad de alcanzar la totalidad del importe de ayuda concedida al final del citado
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 89
período, incluso con la consideración de la regla n+3, lo cual evidencia la ineficacia en el
aprovechamiento de la financiación recibida del FSE e incrementan el riesgo de un posible
descompromiso del gasto en el siguiente período por parte de la Comisión Europea (epígrafe
II.4.2).
III.5. CONCLUSIONES SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES
FORMULADAS EN EL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN SESIÓN DE 24 DE OCTUBRE DE 2006
20. El Pleno del Tribunal aprobó, en sesión de 24 de octubre de 2006, el Informe de Fiscalización
de la gestión y de la contratación derivadas de las prestaciones sociales y sanitarias de los
trabajadores integrados en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores
del Mar, durante el ejercicio 2004.
Asimismo, y en relación con el mencionado Informe, la Comisión Mixta para las Relaciones
con el Tribunal de Cuentas instó al Gobierno la adopción de ciertas medidas, sobre cuyo
cumplimiento hay que señalar lo siguiente (epígrafe II.5.2):
a) Respecto a la recomendación relativa a la no impartición de cursos a trabajadores no
afiliados al REM, a partir del 1 de noviembre de 2015, tras la entrada en vigor de la Ley
47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras
del sector marítimo-pesquero, dicha recomendación no es aplicable, al ampliarse la
condición de beneficiario de los cursos no solo a los trabajadores afiliados al REM, sino
también a personas que, aun no estando afiliadas, fueran demandantes de empleo en el
sector.
b) Respecto a la recomendación relativa al estudio de la conveniencia de traspaso de
competencias de la formación profesional a aquellas Comunidades Autónomas en las que
a fecha 24 de octubre de 2006 todavía no se había efectuado, a fecha actual solo queda
pendiente el traspaso a la Comunidad Autónoma de Canarias, por lo que esta
recomendación ha sido cumplida parcialmente.
21. En cuanto a las recomendaciones efectuadas en el precitado Informe al Gobierno y al ISM, se
aprecia lo siguiente (epígrafe II.5.3):
a) La recomendación al Gobierno relativa al traspaso de competencias a las Comunidades
Autónomas ha sido cumplida parcialmente, como ya se ha señalado en la conclusión
anterior.
b) La recomendación efectuada al ISM de no efectuar reconocimientos médicos a alumnos
asistentes a los cursos de formación ha sido cumplida.
Por otra parte, la recomendación efectuada al ISM de no impartir cursos a personas no
afiliadas al REM, como consecuencia de la modificación de la normativa, no es aplicable
en la actualidad, como ya se ha señalado en el punto anterior.
c) Respecto a la recomendación efectuada al ISM relativa a la necesidad de corrección de las
deficiencias detectadas en las aplicaciones informáticas utilizadas para la gestión de los
cursos de formación, así como a la conveniencia de implantación de nuevas aplicaciones,
si bien se adoptaron determinadas medidas por parte del citado Instituto en este sentido, la
mayoría de las deficiencias señaladas en el anterior Informe no se han corregido, por lo
que esta recomendación no ha sido cumplida.
90 Tribunal de Cuentas
III.6. CONCLUSIONES SOBRE CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES
CONTENIDAS EN LA LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD
EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES
22. El porcentaje de mujeres a las que el ISM concedió cursos de formación profesional marítima
y sanitaria en el ejercicio 2018 fue de tan solo un 12,64 %, porcentaje inferior al ratio de
mujeres afiliadas al REM, que fue del 16,30 %, y también inferior al porcentaje de solicitudes
de este colectivo (14,60 %).
Esta situación contrasta con el hecho de que las mujeres docentes contratadas por las
empresas que impartieron formación profesional marítima y sanitaria representaron un
28,18 % del total de docentes, es decir, más del doble del porcentaje de mujeres a las que el
ISM concedió cursos como alumnas.
III.7. CONCLUSIONES SOBRE LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY 19/2013, DE 9
DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y
BUEN GOBIERNO
23. El ISM no ha publicado un organigrama que identifique a los responsables que gestionan la
formación profesional marítima y sanitaria. Por otra parte, la parte de la página web de la
Seguridad Social dedicada aI ISM no tiene referenciados los contratos de formación
profesional marítima y sanitaria que ha suscrito la Entidad, ni información estadística al
respecto, y tampoco constan las EEGG y EEMPP formalizados con la empresa TRAGSATEC
ni el Acuerdo Marco o los contratos derivados del mismo suscritos a estos efectos.
RECOMENDACIONES
IV.
Teniendo en cuenta los resultados de la fiscalización y las conclusiones señaladas anteriormente,
cabe formular las siguientes recomendaciones, dirigidas todas ellas al Instituto Social de la
Marina:
1ª. En aquellos supuestos en los que la empresa Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E.,
M.P. ha subcontratado las acciones formativas encomendadas y, por aplicación de las tarifas
vigentes, el importe abonado por la Entidad Gestora ha excedido de los costes reales de
realización de la actividad encomendada, debería realizar alguna actuación dirigida a obtener
una compensación por el importe abonado en exceso (177.409,13 euros).
Asimismo debería solicitar a la Persona jurídica 1 la devolución del importe de 12.372,96
euros, abonado en exceso por haber facturado los servicios prestados por el presupuesto
máximo y no por las horas efectivamente impartidas.
2ª. Para la impartición de formación en los Centros Nacionales de Formación Marítima, debería
analizar la conveniencia de crear de una bolsa de trabajadores con contrato fijo-discontinuo,
regulado en el artículo 16 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
3ª. Debería implantar nuevas aplicaciones informáticas de gestión, o modificar las ya existentes,
para corregir las deficiencias derivadas de su obsolescencia, lo cual permitiría que la
información obtenida de las mismas fuera fiable, precisa y homogénea entre sí.
4ª. Debería establecer sistemas de verificación y control que acrediten la adecuada cualificación
profesional y experiencia docente del profesorado que imparte los cursos de formación
profesional marítima que son contratados a través de Encargos a medios propios
personificados o Acuerdos Marco.
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 91
5ª. Debería establecer una adecuada segregación de funciones de las personas encargadas de
realizar las verificaciones de los cursos de formación profesional marítima a través de los
distintos sistemas de control interno y mejorar la coordinación y la colaboración entre las
distintas entidades que efectúan los controles.
6ª. Debería establecer acciones de mejora continua y seguimiento de deficiencias detectadas en
los controles, así como articular un procedimiento sancionador que establezca una tipificación
en las infracciones en función de la naturaleza y gravedad de las mismas.
7ª. Debería revisar el método de cálculo del baremo por coste estándar así como homogeneizar
la consideración de gasto cofinanciable por parte de las Direcciones Provinciales y los
Centros Nacionales de Formación Marítima, de forma que se incremente el gasto certificado
cada ejercicio y se aumente el porcentaje de cobertura sobre el gasto real para aproximarlo a
la totalidad del importe concedido por la Comisión Europea.
Madrid, 29 de abril de 2021
LA PRESIDENTA
María José de la Fuente y de la Calle
ANEXOS
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 95
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO Nº 1 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE AFILIADOS AL RÉGIMEN ESPECIAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL DE TRABAJADORES DEL MAR 31 DE
DICIEMBRE DE 2014 A 2018 ......................................................................... 97
ANEXO Nº 2 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE CURSOS Y ALUMNOS EJERCICIOS
2012 A 2019 .................................................................................................... 98
ANEXO Nº 3 CURSOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL MARÍTIMA Y SANITARIA
IMPARTIDOS POR EL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
(EJERCICIO 2018) .......................................................................................... 99
ANEXO Nº 4 TIPOS DE CONTROL SOBRE LA ACTIVIDAD FORMATIVA DEL ISM ........ 100
ANEXO Nº 5 HOMOLOGACIONES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA MARINA
MERCANTE AL ISM...................................................................................... 101
ANEXO Nº 6 CÁLCULO DEL BAREMO, CONCEPTOS DE GASTOS EXCLUIDOS DE
COFINANCIACIÓN FSE ............................................................................... 102
ANEXO Nº 7 DETALLE DE GASTOS COFINANCIABLES CORRESPONDIENTES A
DIRECCIONES PROVINCIALES SELECCIONADAS Y CNFM (POEFE
2014-2020) .................................................................................................... 103
ANEXO Nº 8 TRASPASO DE LAS FUNCIONES Y SERVICIOS EN MATERIA DE
FORMACIÓN PROFESIONAL OCUPACIONAL DEL INSTITUTO SOCIAL
DE LA MARINA A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ............................... 107
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 97
Anexo nº 1
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE AFILIADOS AL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA SEGURIDAD
SOCIAL DE TRABAJADORES DEL MAR
31 de diciembre de 2014 a 2018
98 Tribunal de Cuentas
Anexo nº 2
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE CURSOS Y ALUMNOS
Ejercicios 2012 a 2019
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 99
Anexo nº 3
CURSOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL MARÍTIMA Y SANITARIA IMPARTIDOS POR EL
INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
(Ejercicio 2018)
100 Tribunal de Cuentas
Anexo nº 4
TIPOS DE CONTROL SOBRE LA ACTIVIDAD FORMATIVA DEL ISM
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 101
Anexo nº 5
HOMOLOGACIONES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA MARINA MERCANTE AL ISM
102 Tribunal de Cuentas
Anexo nº 6
CÁLCULO DEL BAREMO, CONCEPTOS DE GASTOS EXCLUIDOS DE
COFINANCIACIÓN FSE
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 103
Anexo nº 7-1/4
DETALLE DE GASTOS COFINANCIABLES CORRESPONDIENTES A DIRECCIONES
PROVINCIALES SELECCIONADAS Y CNFM
(POEFE 2014-2020)
104 Tribunal de Cuentas
Anexo nº 7-2/4
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 105
Anexo nº 7-3/4
106 Tribunal de Cuentas
Anexo nº 7-4/4
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018 107
Anexo nº 8
TRASPASO DE LAS FUNCIONES Y SERVICIOS EN MATERIA DE FORMACIÓN
PROFESIONAL OCUPACIONAL DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA A LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGANTES
1. DIRECTOR DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
2. DIRECTOR DE LA EMPRESA TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A., S.M.E., M.P.
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL DIRECTOR DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
MINISTERIO
DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL
Y MIGRACIONES
INSTITUTO SOCIAL
DE LA MARINA
C/ Génova Nº 24
28004 - MADRID
TEL.: 917006606
CORREO ELECTRONICO
ism@seg-social.es
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN
OPERATIVA SOBRE LA FORMACIÓN PROFGESIONAL DEL INSTITUTO SOCIAL
DE LA MARINA, EJERCICIO 2018.
Recibido el Anteproyecto de Informe de fiscalización operativa sobre la
Formación Profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018, del Tribunal
de Cuentas, se formulan las siguientes alegaciones sobre cada una de las
conclusiones recogidas en el mismo.
Previamente a la formulación de alegaciones, se señala que en el punto “I.4
Marco normativo”, del Anteproyecto de Informe, no se han recogido las siguientes
resoluciones:
• Resolución de 5 de noviembre de 2019, de la Dirección del Instituto Social de la
Marina, por la que se desarrolla la Orden PRE/3264/2008, por la que se regulan los
centros nacionales de formación dependientes del Instituto Social de la Marina.
• Resolución de 3 de diciembre de 2019, del Instituto Social de la Marina, sobre
delegación de competencias.
I. Conclusiones sobre los planes anuales de formación:
1. Recoge el Tribunal de Cuentas en su Anteproyecto de informe que en 2018 el
volumen de solicitudes de cursos de formación profesional marítima y sanitaria
atendidas por el Instituto Social de la Marina fue escaso (cifrándolo en un 18,22%),
deduciéndose de lo señalado que un nivel de atención tan bajo no favorece el objetivo
de alcanzar un puesto de trabajo encuadrado en el Régimen Especial de la Seguridad
Social de los Trabajadores del Mar (REM), puesto que el disponer de los títulos de
formación profesional es un requisito obligado para poder embarcarse y afiliarse al
citado Régimen.
Al respecto, cabe indicar que el Instituto Social de la Marina es una entidad
pública que, entre muchas otras entidades, tanto públicas como privadas, imparte la
formación profesional marítima y sanitaria exigida al sector marítimo pesquero en el
2
Convenio STCW (Convenio internacional sobre normas de formación, titulación y
guardia para la gente de mar) una vez obtenida, en las mismas condiciones que el resto
de entidades, la preceptiva homologación de la Dirección General de la Marina Mercante
del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.
El Instituto Social de la Marina no tiene la exclusividad sobre la formación
profesional marítima y sanitaria de los trabajadores del mar ni es el único responsable de
la misma, pues en ninguna norma aplicable a la materia se atribuye esta competencia al
Instituto Social de la Marina en términos de obligación y exclusividad. El apartado
primero del artículo 41 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección
social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero, establece
expresamente que el Instituto Social de la Marina “(…) a fin de atender las demandas y
necesidades formativas de los beneficiarios del sector marítimo-pesquero, aprobará
planes anuales de formación, que podrán ampliarse o modificarse en cada ejercicio” y
por otro lado, el artículo 3.1.g) del Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, de estructura
orgánica y funciones del Instituto Social de la Marina, modificado por el Real Decreto
450/2012, de 5 de marzo, contempla “(…)La formación profesional marítima y sanitaria y
la promoción profesional de los trabajadores del mar en activo, mediante la impartición
de cursos de las correspondientes especialidades, atendiendo a las necesidades
formativas que demande el sector marítimo pesquero, de acuerdo con las directrices
emanadas al respecto por la Organización Internacional del Trabajo y en el marco de los
convenios y acuerdos de cooperación internacional suscritos por España”, sin embargo,
ninguna de estas normas se determina la exclusividad del Instituto en la impartición de
esta formación.
Por tanto, en relación con la afirmación recogida en la página 20 del Anteproyecto
de informe del Tribunal de Cuentas, que señala que “(…)parte de los solicitantes
estarían obligados a acudir al sector privado, por la necesidad de obtener los títulos
obligatorios para ejercer o poder seguir ejerciendo su puesto de trabajo, evidencia que
se ha comprobado en los trabajos de fiscalización” (…), ha de señalarse que no es
responsabilidad ni competencia del Instituto Social de la Marina dar formación a todos
los solicitantes de la misma porque, a pesar de hacer los mayores esfuerzos e
inversiones posibles para llegar al mayor número de demandantes de formación, no se
dispone de recursos ilimitados.
3
El Instituto Social de la Marina, en definitiva, es una Entidad más, entre otras, que
imparte formación profesional marítima y sanitaria, pero no la única. No obstante,
conviene señalar que hay funciones que sólo puede hacer el Instituto Social de la
Marina, estas sí en exclusiva, tales como los reconocimientos médicos para el embarque
marítimo, revisión de botiquines, etc. en las que tiene que emplear gran parte de los
recursos de los que dispone.
Además de lo anterior, también debe tenerse en cuenta que las entidades
privadas no están sujetas a las limitaciones normativas de contratación que sí tienen las
Administraciones Públicas, en este caso el Instituto Social de la Marina, pudiendo ofertar
una mayor amplitud y variabilidad de horarios de lo que puede hacer el Instituto Social
de la Marina por disponibilidad de apertura de instalaciones e, incluso, de horarios del
personal al servicio de la Administración.
Las personas interesadas en la formación del sector marítimo pesquero pueden
elegir dónde formarse en función de las opciones que haya, dentro o fuera del Instituto
Social de la Marina, ya sean entidades públicas o privadas.
Anualmente el Instituto Social de la Marina elabora y aprueba un Plan anual de
formación profesional marítima y sanitaria, para el año siguiente, en el que se plasma
todas las necesidades detectadas en función de las solicitudes presentadas por los
propios beneficiarios de dicha formación, a través de las reuniones mantenidas y de los
contactos continuos con los agentes del sector en las distintas direcciones provinciales y
en sus comisiones ejecutivas y en el Consejo General. De hecho, antes de su
aprobación se somete a la revisión y aportación de sugerencias por los agentes del
sector en la Comisión Ejecutiva Central sin que, en general, se hagan alegaciones al
mismo ni se aporten necesidades concretas y cuantificadas. Por supuesto, también se
tiene en cuenta la normativa vigente y las necesidades futuras.
No obstante lo anterior, el Instituto Social de la Marina podría atender un número
de solicitudes muy superior al actual si desde el Organismo competente para determinar
la forma de impartir los cursos exigidos en el Convenio STCW se permitiese la
modalidad on-line de formación (conformada por una parte teórica on-line y una parte
práctica presencial), tal y como viene solicitando este Instituto desde septiembre de
2011. Poder impartir de forma on-line la formación no afectaría ni al contenido, ni a la
4
calidad en el desarrollo de los cursos, ni a la evaluación de la competencia de los
alumnos asistentes a ellos.
El objetivo que ha llevado al Instituto Social de la Marina a plantear esta cuestión
ante la Dirección General de la Marina Mercante (en adelante, DGMM) es impulsar las
nuevas tecnologías en el ámbito de la formación profesional marítima y sanitaria de los
trabajadores del mar, evitando desplazamientos innecesarios de nuestros beneficiarios a
los centros de formación, adecuando la formación a la disponibilidad de los propios
alumnos, racionalizando la gestión y el gasto público e incrementando la oferta
formativa, tomando como ejemplo la implementación que puso en marcha el Instituto en
la obtención de los Certificados de Formación Sanitaria Específica Inicial y Avanzada, a
fin de que los beneficiarios optasen por la modalidad semipresencial con unos buenos
resultados y un incremento notable de la demanda de esta modalidad tal y como se
muestra en la siguiente tabla.
2014 2015 2016 2017 2018 2019
FORMACIÓN SANITARIA ESPECÍFICA INICIAL 569 956 1.431 1.271 988 1.270
FORMACIÓN SANITARIA ESPECÍFICA AVANZADA 464 532 610 466 451 582
TOTAL 1.033 1.488 2.041 1.737 1.439 1.852
Fuente: sistema de datos estadísticos del ISM
2014-2019: ALUMNOS INSCRITOS EN MODALIDA ON LINE FORMACIÓN SANITARIA ESPECÍFICA (ISM)
2. En cuanto a las solicitudes de cursos, siendo cierto que el volumen que se
presenta anualmente es elevado, solo aquéllos solicitantes a los que se les resuelve
favorablemente su solicitud pasando a ser beneficiarios de la formación, -una vez
acreditados los requisitos exigidos por el Instituto Social de la Marina, tanto en lo que se
refiere a la condición de beneficiario como de acceso al tipo de curso que se solicita,
(artículos 4 y 5 del vigente Real Decreto 292/2018, de 18 de mayo, por el que se regula
el procedimiento de acceso y el régimen de prestación de la formación profesional
marítima y sanitaria del Instituto Social de la Marina)-, son susceptibles de ser
preseleccionados y de que se les oferte una plaza de asistencia a una edición concreta
de un tipo de curso. Ahora bien, una vez preseleccionados, son ellos los que confirman o
no tal asistencia, por lo que, necesariamente, para que un solicitante reciba la formación
5
del Instituto Social de la Marina, y se convierta en alumno, tienen que darse las
siguientes situaciones:
a) Que se presente una solicitud para uno de los cursos incluidos en el catálogo
de cursos del Instituto Social de la Marina.
b) Que la solicitud se resuelva favorablemente.
c) Que, en aplicación de los criterios de selección establecidos y la disponibilidad
de plazas existentes para el ámbito de gestión (dirección provincial) al que, por
razón de domicilio, pertenezca el beneficiario, bien en cursos organizados por
la respectiva dirección provincial, por otra distinta o por un centro nacional de
formación (en adelante CNF), pueda ofertarse una plaza en una edición
concreta del tipo de curso solicitado.
d) Que el beneficiario confirme su asistencia al curso.
e) Que una vez confirmada su asistencia, inicie el curso y lo finalice con una
calificación de apto.
Sólo si el alumno obtiene una calificación de apto puede obtener su diploma y,
para determinados cursos, solicitar la emisión del certificado que expide el Organismo
competente que, para los cursos del Convenio STCW, es la DGMM.
En lo que respecta a los datos que se reflejan en el Anteproyecto de informe hay
que puntualizar lo siguiente:
Con respecto al “Cuadro nº 4” que se encuentra en la página 20: las solicitudes
presentadas en 2018 no fueron 33.790 (dato en el que se incluyen solicitudes
presentadas en 2017 y que se explica por el período de vigencia de una solicitud que,
antes del Real Decreto 292/2108, de 18 de mayo, era de un año y, a partir de su entrada
en vigor, de dos años) sino 33.172.
Además en esos datos (tanto 33.790 como 33.172) se incluyen, por ejemplo,
solicitudes que fueron archivadas por no atender el requerimiento de subsanación,
anuladas, desistidas o denegadas, por lo cual no eran susceptibles de ser resueltas
favorablemente.
Por tanto, de las 33.172 solicitudes recibidas realmente en 2018 -aunque algunas
corresponden al mismo tipo de curso, en concreto del “Certificado de formación básica
en seguridad”, duplicándose por la forma de impartirlo en módulos teniendo cada módulo
6
“su propia solicitud”-, 25.186 son de cursos de formación profesional y 7.986 de cursos
de formación sanitaria.
De esas 33.172 solicitudes presentadas en 2018, fueron resueltas favorablemente
-de enero a diciembre de 2018, debiendo destacar que las solicitudes que se resuelven
en los último meses de cada año tienen “menos posibilidades” de tener una oferta de
plaza en cursos del mismo ejercicio - 29.130 (21.919 de formación profesional y 7.211
de formación sanitaria).
En 2018 el número de alumnos que iniciaron cursos y los finalizaron, por sexo y
total, son los que se reflejan en la siguiente tabla:
MUJERES HOMBRES TOTAL MUJERES HOMBRES TOTAL
FORMACIÓN SANITARIA 373 3.580 3.953 364 3.516 3.880
FORMACIÓN PROFESIONAL 1.040 6.166 7.206 1.013 6.034 7.047
TOTAL 1.413 9.746 11.159 1.377 9.550 10.927
ALUMNOS QUE INICIAN CURSOS ALUMNOS QUE FINALIZAN CURSOS
2018: ALUMNOS QUE INICIAN Y FINALIZAN CURSOS (ISM)
Fuente: sistema de datos estadísticos del ISM
Por tanto, los datos que se reflejan en el Anteproyecto de informe del Tribunal de
Cuentas deberían modificarse teniendo en cuenta las matizaciones indicadas, aun
partiendo de la misma fuente, a excepción de los relativos a los alumnos formados en
2018 (y, por tanto, solicitudes atendidas entendiendo por tales las que se convierten en
alumnos) que sólo pueden extraerse de los datos estadísticos del Instituto Social de la
Marina que, a su vez, los toma de la aplicación FORMAR que es la que tiene los datos
finales de cursos y alumnos.
FORMAR_PROS@ sólo tiene datos de solicitudes que, una vez resueltas
favorablemente, pasan a FORMAR, aplicación con la que se gestionan los cursos, la
selección de alumnos, la finalización académica de cursos y su parte económica.
7
SOLICITUDES
PRESENTADAS
SOLICITUDES RESUELTAS
FAVORABLEMENTE
% SOLIC. RESUELTAS
FAVORABLEMENTE SOBRE
PRESENTADAS
ALUMNOS INICIAN
CURSOS
% ALUMN. INICIAN SOBRE
SOL. RESUELTAS
FAVORABLEMENTE
FORMACIÓN SANITARIA 7.986 7.211 90% 3.953 55%
FORMACIÓN PROFESIONAL 25.186 21.919 87% 7.206 33%
TOTAL 33.172 29.130 88% 11.159 38%
2018: SOLICUDES CURSOS PRESENTADAS/RESUELTAS FAVORABLEMENTE/ALUMNOS (ISM)
Fuente: FORMAR_PROS@ y sistema de datos estadísticos del ISM
Queda acreditado, por tanto, que el porcentaje de solicitudes resueltas
favorablemente respecto a las presentadas -en términos globales- y de atención de
solicitudes, entendida como se ha explicado, es muy superior al reflejado por el Tribunal
de Cuentas en el Anteproyecto de informe.
El porcentaje de solicitudes resueltas favorablemente que “se convierten” en
alumnos que inician cursos, se sitúa anualmente en torno a un 34% debiendo destacar
que este porcentaje depende, en gran medida, de los propios beneficiarios, puesto que
el Instituto Social de la Marina pone a su disposición el mayor número posible de plazas
cada año pero, a pesar de las confirmaciones de asistencia (y tras ofertar plaza a una
ratio aproximada de 3/4 alumnos por plaza según la información que transmiten las
direcciones provinciales), finalmente quedan plazas vacantes porque un número
importante de alumnos no se presentan y no inician la acción formativa, sin que haya
posibilidad de que sean ocupadas por otros beneficiarios.
Precisamente esta situación (plazas vacantes que podían haber sido ocupadas por
otros beneficiarios por causa imputable a éstos), propició un cambio normativo en la
formación profesional marítima y sanitaria plasmado en la Resolución del Instituto Social
de la Marina, de 5 de junio de 2013, por la que se desarrolla y aplica la Orden
TAS/167/2008, de 24 de enero, por la que se regula la formación profesional marítima y
sanitaria del Instituto Social de la Marina (actualmente derogada por el Real Decreto
292/2018, de 18 de mayo), en cuyo resuelve duodécimo se introdujo la aplicación de
efectos por incumplimientos de los beneficiarios que, entre otras cosas, tras confirmar
asistencia dejen su plaza vacante, bien por causas justificadas o no justificadas.
8
Esta regulación se ha mantenido en el artículo 16 del Real Decreto 292/2018, de 18
de mayo, por el que se regula el procedimiento de acceso y el régimen de prestación de
la formación profesional marítima y sanitaria del Instituto Social de la Marina.
3. Se ha detectado algún error en los siguientes datos reflejados en el anteproyecto
de informe:
• En el “Cuadro nº 1” de la página 16: los alumnos que finalizaron cursos en
CNF en 2018 fueron un total de 2.357 y no de 2.430 (correctamente reflejado
en el “Cuadro nº 2” de la página 17).
• En la página 17: el porcentaje de alumnos que finalizan cursos en los CNF es
de un 14,43% en el CNF de Bamio y de un 14,13% en el CNF de Isla Cristina
(total alumnos que finalizan cursos 10.927; 1.577 en el CNF de Bamio y 780
en el CNF de Isla Cristina).
• En el Anexo 3 y en la diferencia de cuatro cursos y de 73 alumnos entre los
datos consignados en el Plan de Formación del Instituto Social de la Marina
del año 2018 y los datos obtenidos por el Tribunal de Cuentas al analizar la
información facilitada por la Entidad. En realidad los cursos impartidos en 2018
fueron 717 y no 713 como consta en dicho Anexo, correspondiendo la
diferencia a los datos de Madrid que en realidad impartió 27 cursos y no 23.
Este error se traslada al “Cuadro nº 6”.
Esta información es la que consta en la base de datos de cursos que se
entregó al Tribunal Constitucional y que se incluye a continuación: fichero
“Excel 2018_TC_2020-07-13”.
9
DDPP CURSOS FINALIZADOS
(DATOS ISM)
CURSOS FINALIZADOS
(DATOS TC)
BAMIO 142 142
ISLA CRISTINA 62 62
TENERIFE 49 49
BARCELONA 39 39
VILAGARCÍA DE AROUSA 39 39
ILLES BALEARS 36 36
LAS PALMAS 32 32
A CORUÑA 28 28
ALICANTE 27 27
MADRID 27 23
VALENCIA 25 25
VIGO 25 25
GIJÓN 24 24
HUELVA 24 24
CÁDIZ 21 21
CARTAGENA 19 19
MÁLAGA 19 19
CANTABRIA 12 12
TARRAGONA 12 12
CASTELLÓN 11 11
CEUTA 9 9
LUGO 8 8
MELILLA 8 8
ALMERÍA 7 7
SEVILLA 6 6
BIZKAIA 6 6
TOTAL 717 713
2018:CURSOS FINALIZADOS ISM
4. En el análisis de la evolución de cursos, recogida en el apartado II.I.I.I –página
20 del Informe-, el Tribunal de Cuentas destaca que es negativa en la comparación de
2018 con 2017, aunque no lo es si se toma en cuenta un período más amplio, en
concreto de 2012 a 2018.
10
Al respecto cabe señalar que:
• En este período se han introducido nuevos tipos de cursos, por ejemplo, los
cursos de actualización -obligatorios desde la entrada en vigor de las
enmiendas de Manila al Convenio STCW- que comenzaron a impartirse en
2016 y que son: “Formación básica en seguridad”, “Avanzado en lucha contra
incendios”, “Botes de rescate rápidos” o “Embarcaciones de supervivencia y
botes de rescate no rápidos”.
• Se ha implementado la modalidad de formación on-line en la “Formación
sanitaria específica inicial y avanzada”, con una parte de teoría on-line (un
curso anual) y una parte de prácticas presencial que se hace al finalizar la
parte teórica (puede impartirse con un mínimo de 4 alumnos) por lo que esto
también ha influido en el incremento de cursos durante los años 2014, 2015,
2016 y 2017, dado que se ha elevado el número de cursos de prácticas con
una duración muy inferior al curso enteramente presencial y que hayan
disminuido los cursos presenciales (especialmente a partir de 2016) como
puede observarse en la siguiente tabla.
• Período de validez de los certificados de formación sanitaria específica que, de
acuerdo con lo que establece el Real Decreto 258/1999, de 12 de febrero, por
el que se establecen las condiciones mínimas sobre la protección de la salud y
la asistencia médica de los trabajadores del mar, en trasposición de la
Directiva 92/29/CEE del Consejo, de 31 de marzo de 1992 (DOCC 30.04.92),
habrá de ser actualizada cada 5 años por quienes tengan la responsabilidad
11
de la gestión del botiquín reglamentario a bordo, es decir, por los capitanes,
así como, por los trabajadores en los que éstos deleguen el uso y
mantenimiento del botiquín, especialmente designados por su competencia.
El hecho de que haya que renovar, cada cierto número de años, un certificado
de formación hace que también se incremente más el número de cursos que
se imparten en unos ejercicios respecto a otros.
• La comparación del incremento o disminución de alumnos de un año respecto
a otro debe hacerse no sobre los que finalizan los cursos sino sobre los que
los inician (los abandonos de cursos son impredecibles pero las plazas
disponibles han sido ocupadas y, por tanto, la gestión ha sido realizada por
parte del Instituto Social de la Marina), debiendo tenerse en cuenta además
que hay bajas por no presentación al inicio del curso, después de que el
alumno confirmase asistencia, lo que lleva a que el Instituto Social de la
Marina no pueda cubrir un número significativo de plazas a pesar de que las
medidas adoptadas.
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
569 377 288 626 939 896 873 809
2012-2019: CURSOS - ALUMNOS NO PRESENTADOS AL INICIO DEL CURSO (ISM)
• A la hora de valorar la eficacia de la formación del Instituto Social de la Marina,
también hay que tener en cuenta el incremento de la ratio de alumnos/curso
que se ha producido de 2012 a 2019, como puede verse en la tabla siguiente,
que obedece a algunas medidas adoptadas por el Instituto Social de la Marina,
entre ellas la modificación normativa sobre aplicación de efectos por
incumplimientos indicada o la inclusión de la cobertura de plazas en los
objetivos semestrales de la entidad:
12
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
947 810 859 948 921 935 847 880
173 96 84 115 30 100 130 144
774 714 775 833 891 835 717 736
11.567 10.761 11.556 12.571 13.565 12.839 11.159 11.171
11.451 10.591 11.456 12.400 13.378 12.598 10.927 10.938
14,94 15,07 14,91 15,09 15,22 15,38 15,56 15,18
14,79 14,83 14,78 14,89 15,01 15,09 15,24 14,86
Cursos Finalizados
Alumnos que Iniciaron Cursos Finalizados
Alumnos que Finalizan Cursos
RATIO CURSOS/ALUMNOS INICIAN
RATIO CURSOS/ALUMNOS FINALIZAN
2012-2019: CURSOS - ALUMNOS (ISM)
Número de Cursos Aprobados
Número de Cursos Cancelados
• El hecho de que en un año se finalicen más cursos que en el anterior (por
ejemplo en 2019 respecto a 2018), por las consideraciones que se han hecho
y la respuesta del colectivo a quien van dirigidos los cursos, no asegura por sí
solo un incremento en el número de alumnos.
En 2019 se han hecho 19 cursos más que en 2018 (736 frente a 717) pero el
número de alumnos que los han iniciado y que los han finalizado son
prácticamente iguales:
2018: 11.159 alumnos inician cursos y 10.927 los finalizan.
2019: 11.171 alumnos inician cursos y 10.938 los finalizan.
• Lo que el Instituto Social de la Marina sí hace, dentro de los recursos limitados
de que se dispone, es buscar continuamente mejoras y alternativas para
atender las demandas formativas del sector durante el mayor período lectivo
posible dentro de cada año y que, al mismo tiempo, los recursos se empleen
de manera eficaz y eficiente buscando el compromiso del sector. Para ello,
entre otras medidas, se incluyó en el Real Decreto 292/2018, de 18 de mayo,
la disposición adicional primera, en la que se prevé que las entidades del
sector (empresas del sector, asociados de cofradías de pescadores,
cooperativas de armadores y corporaciones con implantación en el sector
marítimo pesquero) puedan solicitar directamente cursos específicos, dirigidos
a sus trabajadores y a sus asociados, con el compromiso de que todas las
plazas disponibles deben estar cubiertas.
13
Para hacer posible esta previsión, a finales del mes de noviembre de 2020 se
ha incorporado un nuevo servicio en la Sede Electrónica de la Seguridad
Social, en concreto el “3.48. Solicitud de un curso de formación profesional
marítima y sanitaria por una entidad del sector marítimo pesquero (REM)”,
mediente la Resolución de 5 de noviembre de 2020, de la Secretaría de Estado
de la Seguridad Social y Pensiones, por la que se modifican los procedimientos
administrativos susceptibles de tramitación a través del registro electrónico de
la Secretaría de Estado de la Seguridad Social.
5. Destaca también el Tribunal de Cuentas, en el apartado II.1.1.1 de su
Anteproyecto de informe, que solo el 5,25% de los afiliados activos en el Régimen
Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar (REM) a 1 de enero de
2018 (59.572 personas) recibieron uno o más cursos de formación profesional marítima
o sanitaria impartidos por el Instituto Social de la Marina a lo largo del ejercicio 2018.
De acuerdo con la información de gestión del Instituto Social de la Marina, a 1 de
enero de 2018 había un total de 60.425 afiliados activos en el REM según se muestra en
la siguiente imagen:
En todo caso, aun tomando como número de afiliados activos el dato que refleja
el Tribunal de Cuentas en su anteproyecto de informe (59.572 personas) y teniendo en
cuenta que, como se puede ver en la tabla siguiente (sistema de datos estadísticos del
Instituto Social de la Marina), el número de alumnos que inician la formación en 2018 fue
14
de 11.159 que, en personas únicas, se convierte en 7.807 (lo que significa que algún
alumno hizo más de un curso en el ejercicio de referencia), el porcentaje de personas
beneficiarias de la formación del Instituto Social de la Marina que iniciaron un curso no
sería de un 5,25% sino de un 13,11%.
AÑO Número de Alumnos Alumnos únicos Número de Alumnos Alumnos únicos
2015 6.635 4.709 5.936 5.888 12.571 9.039
2016 7.296 4.984 6.269 6.232 13.565 9.581
2017 7.850 5.435 4.989 4.943 12.839 8.768
2018 7.206 5.337 3.953 3.920 11.159 7.807
2019 6.735 5.186 4.436 4.387 11.171 8.118
TOTAL 35.722 17.904 25.583 24.599 61.305 32.420
ALUMNOS Y ALUMNOS ÚNICOS QUE INICIAN LA FORMACIÓN: 2015-2019 (ISM)
Profesional Sanitaria Número de
Alumnos inician
cursos
Alumnos
únicos
De cualquier forma, a los cursos del Instituto Social de la Marina pueden asistir los
beneficiarios de la formación profesional marítima y sanitaria que, como queda recogido
en el artículo 38 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre,:
“Serán beneficiarias de las prestaciones y servicios específicos que se regulan en
el presente título, en el ámbito del Instituto Social de la Marina, las personas que
desarrollen su actividad en el sector marítimo-pesquero, estando encuadradas en el
Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, así como
aquellas que no estando encuadradas en dicho Régimen Especial pretendan desarrollar
una actividad laboral en el sector marítimo-pesquero”.
En el mismo sentido el artículo 4 del Real Decreto 292/2018, de 18 de mayo,
establece que:
“1. Podrán ser beneficiarios de la formación impartida por el Instituto Social de la
Marina los trabajadores de nacionalidad española o nacionales de un estado miembro
de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo que residan en España y los
extranjeros que cuenten con permiso de trabajo y residencia en vigor, que estén afiliados
y en situación de alta o asimilada al alta, incluidos los trabajadores fijos discontinuos, en
el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar en el momento
de la presentación de la solicitud.
15
2. Serán también considerados beneficiarios los solicitantes de admisión a un
curso del Instituto Social de la Marina, no incluidos en el apartado anterior, que en el
momento de presentar la solicitud sean demandantes de una ocupación del sector
marítimo pesquero”.
En todo caso, el Instituto Social de la Marina aplica la normativa vigente al
seleccionar a los asistentes a los cursos siendo la aplicación FORMAR la que, salvo
excepciones -pero siguiéndose en todo caso el orden de selección establecido-, hace
automáticamente la preselección, de acuerdo con las siguientes normas:
• De 1 de enero a 30 de junio de 2018: Resuelve noveno, Procedimiento para la
selección de los asistentes a los cursos, de la Resolución de 5 de junio de
2013, del Instituto Social de la Marina, por la que se desarrolla y aplica la
Orden TAS/167/2008, de 24 de enero, por la que se regula la formación
profesional marítima y sanitaria del Instituto Social de la Marina.
• De 1 de julio de 2018 en adelante: artículo 12 del Real Decreto 292/2018, de
18 de mayo, por el que se regula el procedimiento de acceso y el régimen de
prestación de la formación profesional marítima y sanitaria del Instituto Social
de la Marina.
6. Además de lo anterior, en el mismo apartado II.1.1.1 de su Anteproyecto de
informe, señala el Tribunal de Cuentas la eficacia de la formación que imparte el Instituto
Social de la Marina, puesto que 797 alumnos, que no figuraban de alta en el REM a 1 de
enero de 2018, pudieron insertarse en el mercado laboral (un 23,13%) lo cual es un
objetivo de la formación del Instituto Social de la Marina, como se ha destacado, al
incluir como beneficiarios a todas aquellas personas que buscan una salida laboral en el
sector marítimo pesquero aunque no formen parte de él.
7. Por otra parte, también en el apartado II.1.1.1 (página 19 del Anteproyecto de
informe), respecto a la competencia en la aprobación de los planes anuales de
formación del Instituto Social de la Marina, entiende el Tribunal de Cuentas que, según
lo recogido en el artículo 41 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, y en el apartado 1.g)
del artículo 3 del Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, corresponde al Instituto Social de
la Marina aprobar el Plan de Formación, y, por tanto, la competencia para dicha
aprobación está asignada al Director de la entidad.
16
Aun cuando los planes anuales se venían aprobando por la Subdirección General
de Acción Social Marítima, teniendo en cuenta lo indicado por el Tribunal de Cuentas, el
Plan Anual de Formación de 2021 ya ha sido aprobado por el Director del Instituto Social
de la Marina por lo que esta observación ha sido corregida.
8. En lo que se refiere a la evolución de los medios utilizados por el Instituto
Social de la Marina para la impartición de los cursos de formación profesional
marítima y sanitaria, a los que se refiere el apartado II.1.1.2 del Anteproyecto de
informe, hay que puntualizar que hasta 2012 el Instituto Social de la Marina utilizó no
sólo la convocatoria de expertos docentes sino también la contratación, por
procedimiento abierto, de empresas externas, homologadas por la DGMM y que a partir
del 10 de agosto del año 2015 parte de los cursos que se llevaron a cabo en el CNF de
Bamio se impartieron con medios propios, una vez que los docentes incorporados por
sentencia judicial firmaron el correspondiente contrato laboral indefinido.
Las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) de los centros de formación del
Instituto Social de la Marina, no cuentan ni han contado con una dotación de puestos
suficiente para la impartición de los cursos de formación que son programados
anualmente por la entidad.
Dicha circunstancia se refleja en el cuadro que se acompaña en el que se recoge
la dotación total de puestos de personal laboral existentes en los centros de formación
de Bamio e Isla Cristina, en 2010 y en la actualidad, para poder comparar la evolución
de los mismos:
CNFO Bamio Isla Cristina
Año 2010 2020 2010 2020
Experto docente 0 6 0 0
Titulado Superior Actividades Específicas 2 4 6 10
Titulado Medio Actividades Específicas 1 1 1
Ante la carencia de puestos de personal docente, se tuvieron que utilizar las
herramientas existentes para la impartición de los cursos. Como puede observarse, a
pesar del tiempo transcurrido y de la importancia de la gestión formativa encomendada,
los medios personales de los que dispone el Instituto siguen siendo básicamente los
mismos.
17
Efectivamente, como dice el Tribunal de Cuentas, el Instituto Social de la Marina
no dispone, ni se prevé que vaya a disponer, de los medios y recursos suficientes para
impartir la formación profesional marítima y sanitaria incluida en sus planes anuales de
formación, ni en lo que se refiere a docentes cualificados que acrediten los perfiles que
exigen la normativa vigente y los estándares de calidad establecidos por el propio
Instituto ni en lo que se refiere a equipamientos y medios materiales específicos exigidos
por la DGMM para homologaciones; por esta razón ha tenido que recurrir a distintos
instrumentos legales de contratación y de encomienda de gestión (EG) y, actualmente,
Encargo a Medios Propios Personificados (EMPP), para dotarse de medios con los que
llevar a cabo la competencia que tiene atribuida, aunque no en exclusividad.
Análisis las herramientas disponibles para poder superar la carencia de
medios de personal docente;
Dado que no es posible la contratación de personal laboral fijo por medios
distintos a la cobertura de vacantes a través de la Oferta de Empleo Público, la realidad
es que durante los citados ejercicios no hubo aprobación de Oferta de empleo para
puestos de la categoría requerida (Titulado Superior de Actividades Específicas),
probablemente por la inexistencia de puestos vacantes para dicha categoría y las
medidas de austeridad poco proclives a la creación de nuevas vacantes, cuando la
tónica impuesta era la amortización de las vacantes que se fueran generando.
Ante la evidencia de que 8 puestos de Titulado Superior, con funciones docentes,
para ambos centros no eran personal suficiente para la impartición de los cursos
necesarios, se buscaron otras alternativas:
a) Bolsa de trabajadores fijos discontinuos (opción elegida por el Tribunal de
Cuentas).
El termino bolsa de trabajadores fijos discontinuos no es del todo preciso, ya que
las relaciones de candidatos se establecen para la cobertura de necesidades temporales
de personal laboral, mediante contratos de obra o servicio, circunstancias de la
producción o de interinidad por sustitución.
Los trabajadores fijos discontinuos no constituyen en sí mismos una bolsa, son
trabajadores con contrato fijo, cuya peculiaridad es que no trabajan los doce meses del
año, sino durante la campaña para la que hayan sido contratados, y anualmente, al
cumplirse la condición contractual pactada, han de ser llamados obligatoriamente para
18
prestar sus servicios. Por tanto, como cualquier otro puesto de personal laboral fijo,
necesitan la creación de puestos de tales características y cobertura de los mismos por
OEP, pues como ya se ha indicado el Instituto Social de la Marina no dispone de ningún
puesto de Titulado superior de actividades específicas, ni a tiempo completo ni fijo
discontinuo.
b) Contratos de servicios.
La única posibilidad real de contratación con la que se podía contar de forma
rápida y segura fue la utilización de contratos temporales para la cobertura de las
necesidades esenciales y estacionarias que no pueden cubrirse con el personal
existente.
Estos contratos se regulan para su autorización por la Instrucción Conjunta de las
Secretarías de Estado de Hacienda y Presupuestos y para la Función Pública sobre
procedimiento de autorización de contratos de personal laboral, nombramiento de
funcionarios interinos y de personal estatutario temporal de 17 de noviembre de 2010.
Por ello anualmente se solicitaba, entre los meses de septiembre y octubre, la
autorización de un cupo de jornadas anuales para la contratación de personal laboral de
distintas categorías profesionales, entre las que figuraban expertos docentes para los
cursos de formación ocupacional, así como para personal laboral de convenio, fuera de
convenio y personal del Convenio Colectivo de los buques del Instituto Social de la
Marina. Ello generó la existencia de un cupo para contratación temporal de expertos
docentes, que venía siendo aprobado a lo largo de los meses de marzo o abril.
Dicha autorización, como se ha señalado, aunque se empezase a tramitar en el
ejercicio anterior, no se recibía antes de finales del mes de febrero o principios del mes
de marzo, momento en el que la Subdirección General de Acción Social Marítima tenía
que aprobar las bases individuales para cada CNF y para cada dirección provincial, en
función de los cursos que en el respectivo Plan Anual de Formación se hubieran
previsto.
Aprobadas las bases, debían remitirse a cada CNF y a cada dirección provincial
para que éstas iniciaran la correspondiente convocatoria y el proceso de selección de
docentes y, por último, formalizaran los contratos con los expertos docentes
seleccionados.
19
El Instituto Social de la Marina venía utilizando dos instrumentos necesarios y
complementarios entre sí:
• La contratación de expertos docentes para impartir cursos para los que el
Instituto cuenta con la preceptiva homologación de la DGMM y/o cursos que
no precisan de homologación.
• La contratación de empresas externas, homologadas por la DGMM, para
impartir aquellos cursos de los que no se dispone de la preceptiva
homologación o para llevar a cabo acciones formativas que requieren de un
equipamiento especializado del que no dispone el Instituto Social de la Marina.
Estas contrataciones se efectuaban a través de un procedimiento abierto para
el cual debe existir crédito suficiente cada ejercicio y cuyo trámite tiene una
duración de 4 ó 5 meses. Esto implicaba que la impartición de los cursos no
podía iniciarse hasta finales de mayo o principios de junio.
Estos dos sistemas complementarios conllevaban dos tramitaciones que se
demoraban en el tiempo y que, en la práctica, hacían que la formación no pudiera
iniciarse hasta bien entrado cada ejercicio (no antes del mes de mayo) con el
consiguiente perjuicio que ello conllevaba tanto para la ejecución de los planes anuales
de formación, como para el desarrollo de cada acción formativa en el período más
adecuado para sus beneficiarios; sobre todo, teniendo en cuenta que en la mayoría de
las provincias la época estival es la de mayor trabajo del sector, resultando muy difícil
encontrar beneficiarios que no estuvieran trabajando y pudieran acceder a la formación
que se ofertaba en este período.
Es decir, tiempo de formación se estaba reduciendo a 6 meses cada año, en lugar
de tener como lectivo prácticamente el año entero.
Además el cupo anual para contrataciones temporales de expertos docentes
autorizado anualmente fue disminuyendo paulatinamente. En el año 2015 ni siquiera se
autorizó la contratación de expertos docentes, por parte del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas; por lo que si no se hubiera contado con la posibilidad de
suscribir encomiendas de gestión, la formación profesional marítima y sanitaria del
Instituto Social de la Marina se habría paralizado con las imprevisibles consecuencias
que ello hubiera tenido en el sector, ya que el Instituto Social de la Marina es el referente
del mismo a efectos formativos.
20
Tal es así, que el sistema de cupos ha quedado en la actualidad reducido a un
pequeño remanente de 22 jornadas anuales para todas las necesidades urgentes
generadas en el Instituto Social de la Marina, para contrataciones temporales por
circunstancias de la producción, con una duración máxima de seis meses y, únicamente,
para sanidad marítima y buques sanitarios.
Esta reducción y supresión posterior del cupo anual para contrataciones
temporales de expertos docentes fue la causa de que surgiera la necesidad de buscar
nuevas alternativas para poder seguir impartiendo los cursos que forman parte de
nuestra carta de servicios; primero, con encomiendas de gestión y, posteriormente, con
el acuerdo marco con . Utilizándose estas vías, no por una cuestión
de coste sino por la imposibilidad de utilizar otras vías inexistentes.
Además de lo anterior, otro gran inconveniente que supuso para el Instituto esta
contratación directa de expertos docentes fue que este personal inició acciones legales
reclamando su condición de trabajadores fijos. Siendo el resultado de las acciones
legales el siguiente:
1º. Centro de Formación de Bamio.
Mediante Sentencia del Juzgado de lo Social nº 2 de Pontevedra de 6 de julio de
2011, se declaraba la condición de personal indefinido de diez trabajadores, con la
antigüedad que figura en el fallo de la misma. La sentencia de origen establecía como
hechos probados que los demandantes habían prestado servicios para el Instituto Social
de la Marina en calidad de expertos docentes, siendo su labor la impartición de cursos
en el CNF de Bamio (Vilagarcía de Arousa), mediante sucesivos contratos para obra o
servicio por horas, con unas retribuciones de 35,23 €/hora. En ningún momento se
considera la relación contractual como discontinua.
Dicha sentencia fue recurrida por este Instituto y, por sentencia de la Sala de lo
Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 19 de diciembre de 2013, se
desestimó el recurso de suplicación, confirmándose la misma en todos sus términos. En
todo momento se consideró al citado personal como personal indefinido a tiempo
completo, a pesar de los requerimientos del Servicio Jurídico para que la relación
se considerara como indefinida discontinua, pues tal había sido en todo caso la
relación laboral con los mismos, ya que los cursos impartidos eran por una
duración determinada en cada curso formativo.
21
Ante la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se interpuso recurso
de casación ante el Tribunal Supremo, que fue inadmitido por Auto de 8 de enero de
2015, por lo que declaró la firmeza de la sentencia recurrida.
Como consecuencia, el Instituto Social de la Marina, con fecha 16 de febrero de
2015, solicitó la creación de 10 puestos de trabajo, en ejecución de sentencia, puestos
creados por Resolución de 28 de mayo de 2015 del Subsecretario del entonces
Ministerio de Empleo y Seguridad Social, 7 de Titulado Superior de Actividades
Específicas (Grupo 1, Área 3), y 3 de Titulado Medio de Actividades Específicas (Grupo
2, Área 3), en función del nivel de titulación de los demandantes, en consonancia con el
resto de puestos existentes en el CNF de Bamio. Los contratos se formalizaron con
fecha 1 de agosto de 2015.
Las nuevas relaciones de servicios son anotadas en Registro Central de Personal
con efectos de 01-08-2015, así como las resoluciones de reconocimiento de tiempo de
servicios a efectos de antigüedad que reconocía la sentencia a cada uno de los
demandantes, de oficio y en ejecución de sentencia, y se procedió al abono de los
atrasos a cada trabajador.
2º. CNF de Isla Cristina.
Por Sentencia nº 291, de 3 de mayo de 2016, del Juzgado de lo Social número 3
de Huelva, por la que se estima parcialmente la demanda de seis trabajadores y se
declara el derecho a los actores a que su relación laboral con el Instituto Social de la
Marina sea considerada como de carácter indefinido. Tampoco se contempla que la
relación sea de indefinido discontinuo.
Dicha sentencia fue confirmada por la Sentencia número 1602/18, de 24 de mayo
de 2018, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, y declarada firme mediante Auto
de 13 de diciembre de 2018, del Juzgado de lo Social número 3 de Huelva.
Con el fin de cumplir con la sentencia referida, tal y como se había hecho con
anterioridad con los trabajadores de Bamio, en virtud de la titulación de cada uno de los
interesados y, habida cuenta de la inexistencia de puestos vacantes de la categoría
profesional que permita la ejecución en sus términos, se remite la propuesta de creación
de cuatro puestos de Titulado Superior de Actividades Específicas y de un puesto de
Titulado Medio de Actividades Específicas, así como la desconcentración de un puesto
22
de Titulado Superior de Actividades Específicas vacante desde el CNFM de Bamio,
compensada con la baja de 5 puestos de trabajo de personal funcionario y laboral.
Esta modificación es aprobada por la Comisión Ejecutiva de la Comisión
Interministerial de Retribuciones ( en adelante CECIR), en su reunión de 28 de marzo de
2019 y ratificada por Resolución de la Subsecretaría del entonces Ministerio de Trabajo,
Migraciones y Seguridad Social de 2 de abril de 2019, formalizándose las contrataciones
y ejecutándose la Sentencia en sus propios términos.
3º. Incidente de ejecución de Sentencia de Bamio: expertos docentes.
Entendiendo los trabajadores de Bamio que no se había ejecutado
completamente la sentencia señalada en el apartado 1º, solicitaron la mediación judicial,
y mediante Auto del Juzgado de lo Social nº 2 de Pontevedra, en incidente de ejecución
de sentencia, se declara que: “No ha lugar a tener por ejecutada la sentencia firme
dictada en fecha 6 de julio de 2011, y por tanto, requiérase al Instituto Social de la
Marina para que reincorpore a los trabajadores a sus verdaderos puestos de trabajo,
reconozca su antigüedad, respete sus condiciones de trabajo y sus condiciones
laborales y liquide y abone sus retribuciones íntegras desde el 29 de enero de 2009”.
Mediante Auto del Juzgado de lo Social nº 2 de Pontevedra de 27 de marzo de
2019, nuevamente en ejecución de sentencia, se declara que la jornada de trabajo será
de 30 horas semanales. Esta jornada tiene su fundamento en la Orden 29 de junio de
1994 por la que se aprueban las instrucciones que regulan la organización y
funcionamiento de los Institutos de Educación Secundaria, modificada por la Orden de
29 de febrero de 1996, la Orden ECD/3388/2003, de 27 de noviembre, por la que se
modifica y amplía la Orden 29 de junio de 1994 por la que se aprueban las instrucciones
que regulan la organización y funcionamiento de los Institutos de Educación Secundaria,
y el Real Decreto-ley de 2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización
del gasto público en el ámbito educativo.
Con fecha 25 de julio de 2019, y con la finalidad de cumplir la sentencia de
manera íntegra y exhaustiva en los términos dictados por el Juzgado de lo Social nº 2 de
Pontevedra (Auto del Juzgado de lo Social nº 2 de Pontevedra de 27-03-2019, en
incidente de ejecución de la sentencia firme de 06-07-2019), se remitió expediente de
creación de seis puestos de EXPERTO DOCENTE, fuera de convenio, con una jornada
laboral de 30 horas semanales, con la propuesta de financiación correspondiente.
23
Por Resolución de la CECIR de 31 de octubre de 2019, se aprobó la creación de
6 puestos de Expertos Docentes fuera de convenio en ejecución de sentencia, adscritos
al CNF de Bamio (D.O.D.P. Villagarcía de Arosa), con las retribuciones del personal
fuera de convenio.
El hecho de que no pudiera darse cumplimiento a la atención de la demanda
formativa con los medios indicados (contratación de expertos docentes y de empresas
externas), hizo imprescindible que se realizaran gestiones y se llevasen a cabo
actuaciones encaminadas a disponer de los recursos precisos, y lo más diversos
posible, desde el principio de cada año y hasta su finalización, a fin de utilizar los que se
adecúen en tiempo y forma al objetivo indicado: aprovechamiento lectivo máximo de
cada año natural para ejecutar cada Plan Anual de Formación del Instituto Social de la
Marina.
Así mismo, las condiciones de vida y de trabajo en el sector marítimo pesquero
suponen un factor adverso para la protección de la salud de los trabajadores del mar, y
en especial, la lejanía de los centros asistenciales en tierra ante cualquier enfermedad o
accidente que se produzca a bordo. A fin de minimizar estos efectos, los poderes
públicos deben articular aquellas medidas que permitan equiparar, en lo posible, la
protección de la salud de los trabajadores embarcados con la que gozan los
trabajadores en tierra, máxime teniendo en cuenta que no existen profesionales
sanitarios en los buques de forma habitual.
El Instituto Social de la Marina, como entidad competente conforme al Real
Decreto 504/2011, de 8 de abril, y la Ley 14/2015, de 21 de octubre, , viene
desarrollando a través del programa de sanidad marítima una serie de actuaciones
encaminadas a garantizar la protección integral de los trabajadores del mar, actuaciones
profundamente imbricadas entre sí, entre las que cabe destacar:
a) La prestación de asistencia sanitaria a los tripulantes embarcados, mediante
la realización de consultas radio-médicas por el centro radio médico, los buques
24
sanitarios del Instituto Social de la Marina y los centros asistenciales en el
extranjero.
b) La revisión de los botiquines reglamentarios de a bordo, elemento
imprescindible para la prestación de la asistencia sanitaria.
c) La formación sanitaria específica, obligatoria, que deben acreditar los
tripulantes encargados de la prestación de la asistencia sanitaria a bordo, con el
asesoramiento del facultativo en la consulta radio-médica.
d) La elaboración de la Guía Sanitaria de a bordo, como elemento de apoyo en
la consulta radio-médica.
La acreditación de esta formación sanitaria específica es obligatoria no sólo para
la obtención de los correspondientes títulos profesionales marítimos, conforme al
Convenio de Formación, Titulación y Guardia de la Gente de Mar, STCW-78/95 de la
Organización Marítima Internacional, sino para ejercer las funciones de responsable
sanitario a bordo en virtud de los Convenios Internacionales de la OIT (Convenio sobre
el trabajo marítimo, 2006 y Convenio sobre el trabajo en la pesca núm. 188, 2007) y de
la Directiva 92/29/CEE del Consejo, de 31 de marzo de 1992, relativa a las disposiciones
mínimas de seguridad y de salud para promover una mejor asistencia médica a bordo de
los buques, normativa no incluida en el apartado “I.4 Marco normativo” del Anteproyecto
de informe del Tribunal de Cuentas.
Esta formación requiere unos estándares de calidad, estipulados en diversas
normas internacionales, orientados a la adquisición no sólo de conocimientos, sino
también al desarrollo de una serie de habilidades y destrezas por parte de los alumnos.
El objetivo de este tipo de formación es capacitar a los asistentes de los cursos en la
competencia para la realización de primeros auxilios, conocimiento de la higiene y
prevención de riesgos laborales a bordo, gestión de los botiquines reglamentarios de a
bordo, recogida y transmisión de datos sanitarios a los facultativos del Centro Radio
Médico en las consultas radio-médicas y técnicas elementales de enfermería precisas
para llevar a cabo las recomendaciones impartidas por dichos facultativos.
25
Todos los factores arriba citados conforman la especificidad de este tipo de
formación y determinan la idoneidad de los médicos de sanidad marítima para la
impartición de estos cursos, motivo por el cual, esta actividad docente se recoge entre
las funciones incluidas en sus contratos laborales.
Si bien, ateniendo al principio de que una adecuada gestión de los cursos
conllevaría su realización con medios propios, hay que advertir que existen una serie de
circunstancias que lo dificultan, tales como:
a) La duración de los cursos de formación sanitaria específica, que oscilan entre
las 22 horas y las 40 horas lectivas, dependiendo del tipo de formación, inicial o
avanzada, respectivamente.
Dado que la jornada laboral semanal de los médicos de sanidad marítima es de
37,30 horas, la participación como docentes en estos cursos de forma continuada
supondría destinar la mitad o la totalidad de su actividad laboral a esta función,
impidiéndoles desarrollar el resto de sus actividades laborales, por otra parte
indelegables, tales como: la realización de reconocimientos médicos de embarque
marítimo, la revisión de los botiquines reglamentarios de a bordo o la inspección de las
condiciones higiénico-sanitarias de los buques. Como resultado de estas funciones, se
emiten certificaciones preceptivas para el enrole de los trabajadores o para el despacho
de los buques, y se hallan sujetas a periodos de vigencia.
b) La adaptación del horario de los cursos al de la jornada laboral o periodos
vacacionales de las tripulaciones a las que van dirigidos.
A modo de ejemplo, los cursos destinados a los pescadores de bajura deben
efectuarse en aquellas franjas horarias en que retornen a puerto diariamente, tras su
faena; o los destinados a los trabajadores en buques de recreo, que deben concentrarse
26
en sus periodos vacacionales, fines de semana o días festivos. Estas situaciones
exceden de la jornada laboral establecida en los contratos del personal sanitario del
Instituto Social de la Marina.
c) La obligada priorización de las actividades indelegables relacionadas en el
apartado a), que deben efectuarse en determinadas épocas del año. Así, en época de
veda y paradas biológicas, que varían según el tipo de pesca, los tripulantes aprovechan
esta situación de cese de la actividad laboral para solicitar los servicios ofertados por los
centros de sanidad marítima, generando un incremento significativo de solicitudes de
reconocimientos médicos de embarque marítimo y de revisión de botiquines a bordo.
d) La elevada demanda de este tipo de cursos.
A fin de atender en la medida de lo posible las necesidades generadas, el Instituto
Social de la Marina ha puesto en marcha las siguientes medidas:
a) Impartición de cursos semipresenciales. De forma que la parte teórica se
realiza on-line, reduciéndose el tiempo que ha de destinarse a la parte presencial y, por
tanto, optimizando los recursos humanos precisos para esta formación. La duración de
la parte presencial del curso de formación sanitaria específica avanzada se reduce a 16
horas lectivas y la de formación sanitaria específica inicial se reduce a 8 horas lectivas.
Desde la experiencia piloto realizada en 2012, el número de alumnos que han
recibido esta formación ha ido incrementándose de forma progresiva hasta alcanzar en
el año 2018 la cantidad de 1.332 alumnos; de ellos, 910 en formación sanitaria
específica inicial y 422 en formación sanitaria específica avanzada. Este tipo de
formación, por una parte, es ampliamente aceptada al permitir que su parte teórica se
realice en el centro de trabajo (embarcaciones) o en periodos de descanso o
vacacionales, adaptándose a las necesidades del alumno y, por otra parte, permite
racionalizar los recursos docentes.
27
b) Homologación de centros privados para impartir la formación sanitaria
específica. A fin de garantizar unos niveles de calidad equiparables a los cursos
impartidos por el Instituto Social de la Marina, esta entidad ha establecido una serie de
requisitos que deben cumplir los centros privados, en aspectos tales como instalaciones,
mobiliario y equipos, medios y material didáctico, organización general, cualificación del
personal docente y gestión administrativa.
c) Contratación de personal cualificado, en aquellas épocas de año en que no es
posible atender con medios propios la demanda generada.
Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, el Instituto se planteó la utilización
de la encomienda de gestión con TRAGSATEC como medio propio y servicio técnico del
Instituto Social de la Marina, así reconocido mediante informe de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa, de 28 de octubre de 2011, relativo a la consideración de
TRAGSATEC (filial de TRAGSA) como medio propio y servicio técnico del Instituto
Social de la Marina.
El Instituto Social de la Marina -siempre con el objetivo de atender la mayor
demanda posible de formación- ha utilizado, desde 2013 a 2020, los siguientes medios
para la impartición de la formación, por los motivos indicados y por los que se señalarán
a continuación:
• Convocatoria de expertos docentes y contratación de empresas externas
homologadas por la DGMM (en exclusiva hasta 2012).
• Encomiendas de gestión a TRAGSATEC – EMPP tras la entrada en vigor de la
transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del
Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP)-, no sólo en las
direcciones provinciales sino también en los CNF (inicio en 2013 y desde 2015 hasta
28
2019); si bien han participado también en los cursos docentes propios, tal y como se ha
señalado anteriormente.
• Acuerdo Marco en los CNF (CNF), formalizado el 15 de enero de 2015 con
, para la impartición de la formación.
• Acuerdo marco en las direcciones provinciales de Castellón, Madrid, Tarragona y
Valencia con la Unión Temporal de Empresas PREVENCIÓN DE INCENDIOS
SEGURIDAD APLICADA, S.L., PEDRO PABLO UTIÉRREZ BUJAN, INFOMATIC S.C.A.,
ACADEMIA NÁUTICO PROFESIONAL ONCETA S.L.U., METODOLOGÍAS EN
PROTECCIÓN Y SEGURIDAD, S.L., UNIÓN TEMPORAL DE EMPRESAS LEY
18/1982” (FORMAR UTE), para impartir formación profesional marítima y sanitaria en las
direcciones provinciales.
Hay que destacar que en este acuerdo marco, planteado por lotes provinciales, se
incluyeron también a las direcciones provinciales de Alicante, Baleares, Barcelona, Las
Palmas y Tenerife, sin embargo, para ellas no se presentó oferta alguna por lo que éstos
lotes quedaron desiertos, lo que evidencia que conseguir medios y recursos para
impartir la formación profesional marítima y sanitaria no es fácil y que no se pueden
tener como referencia únicamente criterios economicistas.
En cuanto al cambio de la utilización del instrumento de EMPP a TRAGSATEC a
la celebración de un Acuerdo Marco en los CNF, se justifica con las siguientes razones:
a) Los CNF tienen que poder impartir formación a lo largo de todo el año y, de
hecho, son los que más actividades formativas llevan a cabo anualmente y los que
forman a un mayor número de alumnos. En 2016, se finalizaron 198 de 891 cursos en
todo el Instituto Social de la Marina; en 2017, se finalizaron 276 cursos de un total de
835 cursos en todo del Instituto Social de la Marina; en 2018, se finalizaron 204 cursos
de un total de 717 y en 2019, se finalizaron 260 cursos de un total de 736. TRAGSATEC,
en 2018 especialmente, tuvo dificultades para contar con docentes que acreditasen los
perfiles específicos con los requisitos establecidos por el Instituto Social de la Marina. No
obstante, no se consideró necesario incluir en las encomiendas de gestión y en los
29
EMPP formalizados con la citada empresa una penalización por cancelación de cursos,
por los siguientes motivos:
Por entender que había razones objetivas y justificadas que dificultaban la
búsqueda de determinados perfiles docentes (especialmente en cursos de
CNF que requieren una cualificación más específica): teniendo en cuenta,
además, que la mayoría de los docentes compatibilizan su trabajo en el
sector marítimo pesquero con la impartición de los cursos y que, dado que
en ellos participan varios perfiles, es complicado coordinar su participación
en el curso, a veces por unas horas.
Porque es necesario asegurar jurídicamente que tales penalizaciones
pueden imponerse.
Porque la inclusión de las penalizaciones no puede conllevar que el
Instituto Social de la Marina tenga que prescindir de los EMPP al no
aceptar TRAGSATEC aquéllas, máxime cuando TRAGSATEC tiene que
facturar por costes reales y tarifas, pudiendo ocasionarse pérdidas si se
incluyen penalizaciones por cancelación de cursos.
Porque no hay muchas alternativas para disponer de recursos y medios
para impartir cursos, al menos en direcciones provinciales, como evidencia
el hecho de que en el acuerdo marco de direcciones provinciales tramitado
en 2020, 5 lotes quedaron desiertos.
A pesar de lo anterior, y aunque el Instituto Social de la Marina considera que los
instrumentos jurídicos formalizados con TRAGSATEC sí han resultado eficaces, como lo
demuestran los datos, se analizará la viabilidad de incluir penalizaciones en los
eventuales EMPP que puedan llevarse a cabo.
De hecho las Encomiendas de Gestión y los EMPP han permitido mantener la
formación del Instituto Social de la Marina, desde 2013 hasta la fecha y atender las
demandas que en esta materia se han ido recibiendo.
30
El número de cursos cancelados por no ser gestionados por TRAGSATEC no fue
significativo hasta 2017:
2016: se cancelaron 30 cursos, 5 de ellos por causa imputable a
TRAGSATEC (16,67%).
2017: se cancelaron 100 cursos, 48 de ellos por causa imputable a
TRAGSATEC (48%).
2018: se cancelaron 130 cursos, 106 de ellos por causa imputable a
TRAGSATEC (81,54%).
De cualquier forma, en 2019, en los CNF, con el acuerdo marco, se cancelaron 32
cursos frente a los que tuvieron que cancelarse en 2018 (76) por causa imputable a
TRAGSATEC:
31
• En 2018, en el CNF de Isla Cristina, de un total de 84 cursos aprobados, se
cancelaron 22 (26,19%). 21 de ellos por causa imputable a TRAGSATEC
(25% sobre el total de los aprobados) y 1 curso por falta de alumnos
(1,19%).
• En 2018, en el CNF de Bamio, de un total de 196 cursos aprobados, se
cancelaron 54 (27,55%). 52 de ellos por causa imputable a TRAGSATEC
(26,53% sobre el total de los aprobados) y 2 cursos que tuvieron que
incluirse en otro EMPP con nuevos códigos FORMAR (1,02%).
Por tanto el incremento de las cancelaciones en los cursos de los CNF, que en
ejercicios anteriores a 2018 no había tenido tanta trascendencia, fue una de las razones
por la que se buscó una alternativa amparada en la contratación por procedimiento
abierto con publicidad, concurrencia y competitividad siguiendo, además las
recomendaciones de los informes de control financiero de la Intervención General de la
Seguridad Social (IGSS).
b) Con el acuerdo marco también se buscaba disponer de un equipo
multidisciplinar de docentes que puedan intervenir en los cursos que se imparten en
ambos CNF, y con un horizonte temporal amplio; lo que les permitiría conocer las
particularidades de cada uno de ellos y las exigencias de calidad que imprime el Instituto
Social de la Marina en sus cursos a través del Sistema de Gestión de Calidad que tiene
implementado en su formación y que se concreta, además de en los diseños curriculares
de cada acción formativa, en el resto de procedimientos y formatos que lo integran.
Este equipo docente estaría cualificado para manejar el equipamiento específico que
se utiliza en cada acción formativa (simuladores, botes de rescate, laboratorios de
idiomas, etc.) y, además, daría estabilidad y continuidad a la formación que el Instituto
Social de la Marina imparte en los dos CNF sin mantenerse en la incertidumbre de la
cancelación permanente de cursos con la repercusión que tiene en el sector y en la
imagen de la entidad.
Este acuerdo marco no se planteó por lotes, sino por precios unitarios por tipo de
curso y CNF, al ser necesario contemplar la formación que se imparte en ambos CNF de
manera integral, coordinada y homogénea, aprovechando al máximo el equipo de
docentes que debía conformar la adjudicataria.
32
El cambio del EMPP a TRAGSATEC al acuerdo marco en algunas direcciones
provinciales (previsto en 9 de las que 5 quedaron desiertas) se explica por las siguientes
razones:
a) Lo ya indicado respecto a la contratación directa por el Instituto Social de la
Marina y a la contratación de empresas externas homologadas por la DGMM.
b) Como recoge el Tribunal de Cuentas en su Anteproyecto de informe, la
Intervención General de la Seguridad Social, viene considerando insuficiente la
justificación de la utilización de la figura jurídica de la encomienda de gestión,
desde la entrada en vigor de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del
Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las
Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de
26 de febrero de 2014, para cubrir las necesidades existentes relativas a la
formación profesional de los trabajadores del mar.
Destacamos que la Intervención General de la Seguridad Social no remite al
Instituto Social de la Marina a la contratación de expertos docentes para los
CNF, tal y como se recoge en el Anteproyecto de informe del Tribunal de
Cuentas.
El Instituto Social de la Marina sigue considerando justificada la utilización de la
figura jurídica de EMPP, y así se ha contestado al informe de control financiero de 2018
de la Intervención General de la Seguridad Social, porque:
• Tanto TRAGSA como sus filiales son idóneas para ejecutar determinadas
contraprestaciones por disponer del personal y de los medios materiales y
técnicos adecuados.
• A la hora de utilizar el EMPP, no se están realizando valoraciones
expresadas en términos económicos respecto a la "eficiencia" y
"economía", no solo debido a la dificultad real de disponer de recursos
cuando hacen falta (docentes y empresas externas) y a la ausencia de una
metodología precisa para hacer dichas valoraciones, sino también con
base en las siguientes consideraciones:
Las tarifas son aprobadas por la Administración y representan los
costes reales totales, tanto directos como indirectos, lo que excluye
cualquier tipo de enriquecimiento ilícito para la encomendataria.
33
La reducción de los tiempos para el cumplimiento del objeto del
encargo.
Las menores necesidades de personal de la propia Administración en el
supuesto de encargo a medios propios frente a contrato.
No se conoce la existencia de estudios de mercado o de costes
comparativos que avalen que el encargo a medios propios sea la
alternativa económicamente más ventajosa con respecto a la licitación
pública, ni tampoco que no lo sea.
Además, aunque los hubiera, tampoco podría garantizarse su
objetividad y fiabilidad, salvo que hubieran sido elaborados por
entidades u organismos independientes y acreditados.
Por otra parte, la realización expresa de estudios de mercado a este
respecto implicaría contar con medios propios de los que el Instituto
Social de la Marina carece por lo que, de ser considerados preceptivos,
obligarían al Instituto a su contratación llevando aparejados unos costes
en recursos y tiempo que generalmente serían inasumibles, pudiendo
ser tendencioso el resultado, desvirtuando de esta manera el propio
argumento comparativo entre encargos a medios propios y licitaciones
abiertas.
c) TRAGSATEC estaba teniendo dificultades para contar con docentes que
acreditasen los perfiles específicos que se precisan. Además, contaba con el
límite legal que impide superar el 50% de subcontratación que exige la
legislación vigente (artículo 32.7.b, de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre); lo cual
suponía también un problema porque TRAGSATEC, por sí misma, no dispone
de las preceptivas homologaciones para impartir determinados cursos y tiene
que recurrir, necesariamente, a la subcontratación de empresas externas que sí
cuentan con dicha homologación.
Por tanto, se hizo necesario buscar otra alternativa dentro del marco de la Ley de
Contratos del Sector Público, a fin de asegurar que las direcciones provinciales pudieran
contar, durante un período de tiempo superior al anual -de ahí el planteamiento del
acuerdo marco con una duración de un año prorrogable por otro-, con los docentes y
empresas homologadas que se precisan para impartir los cursos que en ellas se
desarrollan (sin llegar a cancelar acciones formativas por falta de docentes y/o
34
empresas) y al mismo tiempo permitir una planificación estable, homogénea y
coordinada.
En 2021 se tramitará un nuevo acuerdo marco para impartir formación en las
direcciones provinciales que considere este Instituto y que serán, en principio, las que
quedaron desiertas en el acuerdo marco de 2020 y algunas otras que tengan una
demanda importante en cursos de actualización.
En definitiva, por todas las razones expuestas, no se pude mostrar conformidad
con las consideraciones realizadas por el Tribunal de Cuentas respecto a lo siguiente:
• En el apartado III.1.5 –página 84 del anteproyecto de informe- se señala que
ante el número de cancelaciones producidas en 2018, en concreto 130 cursos “(…) se
pone de manifiesto una deficiente gestión, dada la elevada demanda de los mismos y su
relación directa con la inserción en el mercado laboral. En el 81,54 % de los cursos
cancelados la causa de cancelación fue imputable a TRAGSATEC (…).” Se ha
demostrado que el Instituto Social de la Marina está buscando alternativas,
precisamente, para impartir todos los cursos incluidos en los planes anuales de
formación y los incrementos que se puedan producir a lo largo de cada ejercicio por
necesidades sobrevenidas. Además, se están haciendo consultas a la DGMM al objeto
de solventar los problemas que se presentan para encontrar docentes que acrediten los
requisitos que exige dicha Dirección y que inciden a la hora de tener que cancelar
cursos.
A modo de ejemplo se relacionan algunas de las consultas planteadas a la DGMM
ante la dificultad de encontrar docentes:
− Alternativa para acreditar la formación en el uso de simuladores con los que
pudiera estar equipado el centro de formación, puesto que la DGMM estaba exigiendo
un certificado emitido por el proveedor de los mismos y, sin embargo, no estaban
impartiendo dicha formación.
Esta consulta se planteó por primera vez en octubre de 2013 y recibimos
contestación en marzo de 2016, con alternativa viable que se puso inmediatamente en
marcha.
− Alternativa ante la falta de Licenciados en Radioelectrónica naval u Oficiales
Radioelectrónicos de la Marina Mercante de Primera o Segunda clase para impartir
35
cursos de Certificados de Operador General y Restringido del Sistema Mundial de
Socorro y Seguridad Marítima.
Esta consulta se planteó por primera vez en junio de 2017, recibiéndose
contestación en julio de 2017, con alternativa viable, aunque no sencilla, porque
estableció, entre otras cosas, la necesidad de acreditar la falta de los licenciados sin
indicar nada sobre el método ni la periodicidad de la presentación de la misma. A pesar
de ello, la alternativa también se puso inmediatamente en marcha.
En marzo de 2019, ante las dificultades que se estaban teniendo en la admisión
de docentes para impartir los cursos de referencia por parte de algunas Capitanías
Marítimas (la que afecta al CNF de Bamio, especialmente) se solicitó, y se recibió,
confirmación de la DGMM del mantenimiento de esta alternativa mientras no se
modificase la norma.
A pesar de lo anterior, sigue habiendo problemas con algunas Capitanías
Marítimas, por lo que se ha vuelto a reiterar consulta a la DGMM en el mes de octubre
de 2020 sin que se haya obtenido contestación hasta la fecha.
− En abril de 2019 se planteó a la DGMM la dificultad para encontrar docentes
que acreditasen los requisitos para impartir los cursos del “Certificado de suficiencia de
marinero de puente de la marina mercante” y, en general, que dispongan del certificado
de formador de formadores válido para dicho Organismo.
En ambos casos, no se dio ninguna alternativa por lo que las dificultades para
encontrar docentes persisten.
Respecto al segundo aspecto (certificado de formador de formadores), en
septiembre de 2020, se ha remitido a la DGMM un plan de acción en el que el Instituto
Social de la Marina se compromete a que, en la formación marítima que se imparta a
partir de 2021 (independientemente del medio utilizado: acuerdo marco en CNF, acuerdo
marco en direcciones provinciales, EMPP a TRAGSATEC o docentes propios), se
cumplan en su totalidad las instrucciones de los requisitos de los docentes de 20 de
febrero de la DGMM para lo cual, entre otras cosas:
Se ha incluido esta exigencia en la documentación que regirá en un nuevo
acuerdo marco para los CNF, para el periodo 2021-2022, que sustituirá al vigente y que
en estos momentos está en trámite.
Se incluirá en los EMPP a TRAGSATEC en 2021.
36
Se incluirá en el acuerdo marco para las direcciones provinciales que se
tramiten en 2021.
Se ha adelantado la exigencia indicada tanto a TRAGSATEC como a los
adjudicatarios del acuerdo marco de CNF y de direcciones provinciales.
− En estos momentos se está pendiente de que la DGMM confirme el
endurecimiento de los requisitos que deben acreditar los docentes que participen en los
cursos en relación con su cualificación, anticipadas por la Capitanía Marítima de Huelva
el 30 de noviembre de 2020, por lo que es posible que se incrementen las dificultades
para que, a través del medio que sea, -EMPP, acuerdo marco en CNF, acuerdo marco
en direcciones provinciales o docentes propios- los docentes acrediten los requisitos que
se les exigen porque, entre otras cosas, se les pediría tener actualizados los certificados
de suficiencia caducados anteriores a las enmiendas de Manila al Convenio STCW o
haber tenido vinculación profesional con la formación marítima.
• En la página 25 del Anteproyecto de informe, el Tribunal de Cuentas señala que
el Instituto Social de la Marina, en los cambios de sistema de gestión de la formación, no
ha realizado tampoco un análisis del coste del mismo o se ha planteado utilizar los
medios materiales y humanos de que disponen los CNF.
Sobre este punto se indica que en la determinación del presupuesto máximo para
las encomiendas de gestión, EMPP y acuerdos marco, se ha partido de un precio/hora
docente -el último aprobado por la CECIR para el personal fuera de convenio-, que es el
que se utilizaba en las convocatorias de expertos docentes directas que hacía el Instituto
Social de la Marina, actualizado anualmente con la subida prevista para el personal al
servicio de la Administración Pública, al que se han añadido costes de gestión y otros,
tal y como se detalla en cada expediente.
En el acuerdo marco de direcciones provinciales se ha tomado como modelo el
aprobado para otras Administraciones Públicas (Xunta de Galicia en concreto) y, a pesar
de ello, 5 lotes quedaron desiertos por lo que entiende este Instituto que el precio no
estaba fuera de los valores de mercado ni era muy elevado.
Si, en algunos casos, el recurrir al EMPP o al acuerdo marco resulta
económicamente menos ventajoso, es algo que no está demostrado, debiendo
comparar, para llegar a esa conclusión, parámetros iguales en todo caso (duración,
horas lectivas y complementarias, etc.), pero el criterio economicista, siendo importante,
37
no es el único que debe regir esta materia (la impartición de la formación profesional
marítima y sanitaria a los beneficiarios del Instituto Social de la Marina) puesto que debe
primar el que se pueda dar cumplimiento a la competencia que el Instituto Social de la
Marina tiene atribuida respecto a la formación y a la promoción profesional de los
trabajadores del mar, cosa que no resulta posible si no se dispone de los medios y
recursos necesarios para impartir dicha formación, teniendo en cuenta además que los
cursos han de celebrarse en los períodos en los que los trabajadores del mar tienen
disponibilidad para formarse y lo más cerca posible de sus lugares de residencia, ya que
ha de respetarse el principio establecido de acercar lo máximo posible la formación al
trabajador del mar.
Como se ha indicado, el “Cuadro núm. 6” contiene algún error en el número de
cursos, por lo que se incluye la siguiente tabla con los datos del sistema de datos
estadísticos del Instituto Social de la Marina correspondientes a cursos de 2018.
38
DP/CNF
CURSOS
PROPUESTOS
APROBADOS CANCELADOS FINALIZADOS
A CORUÑA 29 29 1 28
ALICANTE 32 32 5 27
ALMERÍA 10 10 3 7
BAMIO 196 196 54 142
BARCELONA 42 42 3 39
BIZKAIA 11 11 5 6
CÁDIZ 27 27 6 21
CANTABRIA 12 12 12
CARTAGENA 22 22 3 19
CASTELLÓN 12 12 1 11
CEUTA 9 9 9
GIJÓN 28 28 4 24
GIPUZKOA 1 1 1
HUELVA 25 25 1 24
ILLES BALEARS 42 42 6 36
ISLA CRISTINA 84 84 22 62
LAS PALMAS 37 37 5 32
LUGO 9 9 1 8
MADRID 28 28 1 27
MÁLAGA 22 22 3 19
MELILLA 9 9 1 8
SEVILLA 7 7 1 6
TARRAGONA 13 13 1 12
TENERIFE 50 50 1 49
VALENCIA 25 25 25
VIGO 26 26 1 25
VILAGARCÍA DE
AROUSA
39 39 39
TOTAL 847 847 130 717
CURSOS ISM 2018
39
9. En relación con las incidencias que se recogen en la página 25 del Anteproyecto
de informe, en relación con el análisis del “Cuadro nº 8”:
Respecto a la falta de desglose en las causas de cancelación de cursos (hasta
2015), con la consiguiente pérdida de información al englobar en el genérico de “otras
causas” un importante porcentaje de cancelaciones, se señala que esta deficiencia ya ha
sido subsanada, estando actualmente incluidas en la aplicación de gestión 15 causas,
que permitirán mejorar el análisis de los datos.
En cuanto a la observación relativa a que en el periodo 2012 a 2017 destacan
las cancelaciones por falta de solicitudes o de alumnos, dato que estaría en
contradicción con el escaso porcentaje de solicitudes a las que finalmente se les
concede un curso (que ya se ha indicado que no es el 18,22 % sino en torno a un 34%
anual), como ya se ha apuntado, a pesar del volumen de solicitudes que se reciben la
ratio de beneficiarios a los que se les oferta una plaza y confirman asistencia está en
torno a 3 ó 4 por plaza y ello sin contar con los beneficiarios que, una vez confirmada
asistencia, no se presentan al inicio del curso o incluso, una vez iniciado el curso, lo
abandonan.
II. Conclusiones sobre la gestión de los cursos de formación profesional:
1. En el apartado “III.2 Conclusiones sobre la gestión de los cursos de formación
profesional” (página 85), del Anteproyecto de informe, el Tribunal de Cuentas señala que
en las aplicaciones de gestión de la formación, FORMAR y FORMAR_PROS@, no está
interrelacionada la información presupuestaria “(…)por lo que existieron diferencias
significativas en los importes registrados en una y otra, existiendo asimismo diferencias
entre la información de FORMAR-PROS@ y la que figuraba en el Sistema de
Información Contable de la Seguridad Social que ascendió a 113.490,98 euros”.
Como recoge el propio Tribunal de Cuentas, en el epígrafe II.2.1, cada una de
las aplicaciones indicadas gestiona determinados subprocesos de formación por lo que
al no compartir información presupuestaria no puede haber interrelación entre ellas:
− FORMAR_PROS@: elaboración del Plan Anual de Formación, gestión de
solicitudes (captura, trámite y resolución) y emisión de diplomas y actas, una vez
finalizado el curso.
40
− FORMAR: alta de propuestas individuales de cursos, aprobación de las mismas
por la Subdirección General de Acción Social Marítima, selección de asistentes a cada
curso, modificaciones de cursos, y gestión económica (apuntes de gastos en cada curso
fundamentalmente con los datos contables tramitados fuera de la aplicación en los
sistemas de que dispone la Seguridad Social, SICOSS y PAGODA-ISM).
No obstante, durante el año 2020 se han interrelacionado las distintas
aplicaciones SICOSS, PAGODA-ISM y FORMAR, mediante una adaptación de la
aplicación PAGODA-ISM, donde a través de la información de SICOSS, se graban
directamente los datos económico-contables en la aplicación FORMAR, con lo que ya se
dispone de un control y conocimiento exacto de los gastos de cada curso contenidos en
los documentos OK/ADOK formalizados en el SICOSS.
En cuanto a la observación del Tribunal de Cuentas, recogida en la página 28 de
su Anteproyecto de informe, de que: “(…) las obligaciones reconocidas en 2018
derivadas de la facturación realizada por TRAGSATEC que figuraban en el Sistema de
Información Contable ascendían a 2.931.319,99 euros, mientras que el importe que
figuraba en FORMAR-PROS@ fue de 3.044.810,97 euros, resultando una diferencia
entre ambas fuentes de 113.490,98 euros(…)”, se señala que los datos que hay que
tener en cuenta, a estos efectos, son los controlados directamente, a través de las
facturas presentadas por TRAGSATEC -tanto propias como de sus proveedores-, y no
los que constan en la aplicación FORMAR (no FORMAR_PROS@), porque además de
los errores materiales de imputación de gastos que pueden haberse cometido a la hora
de hacer llegar el gasto que corresponde a cada curso, hay otros factores que hacen
que resulte complicado llegar a determinar el gasto de cada curso por lo siguiente:
▪
A pesar de las instrucciones remitidas desde la Subdirección General de
Acción Social Marítima y desde la División de Administración y Análisis
Presupuestario (que se reiterarán), no se emite en todas las direcciones
provinciales y CNF Marítima un documento contable con tipo de pago 36
(que lo identifica como gasto co-financiable por el Fondo Social Europeo)
único por curso individual y rúbrica presupuestaria específica, en función del
tipo de formación a que corresponda la acción formativa, añadiendo en el
texto libre del documento contable el tipo de curso y su código FORMAR
para asegurar la trazabilidad del gasto para ese único curso.
41
▪
La Comisión Europea no considera que el gasto imputado por TRAGSATEC
por gastos generales (7%) y costes indirectos (5%) sea co-financiable por el
Fondo Social Europeo por lo que no se pueden repercutir en los cursos.
Esos gastos, en FORMAR, se quedan en el saldo de crédito del curso (como si
no se hubiera gastado) y, hasta el momento, no se ha podido incluir como tal por falta de
desarrollo de la aplicación, lo cual no está permitiendo que se haga un reparto del gasto
contenido en un documento contable más de una vez (una vez como tipo de pago 36 y
otra como gasto de formación sin cofinanciación por el Fondo Social Europeo).
Está previsto este desarrollo en una nueva aplicación que sustituya a las dos
aplicaciones existentes (FORMAR y FORMAR_PROS@) pero, si esta sustitución no se
produce a corto plazo, habrá que modificar FORMAR para que en ella se reflejen los
gastos imputados a cada curso correctamente y para que pueda disponerse de una
información exacta del gasto imputado a cada curso individualmente considerado. En
este sentido, con la interrelación establecida entre las aplicaciones SICOSS, PAGODA-
ISM y FORMAR, que se ha realizado en 2020, se ha corregido esta situación con las
obligaciones reconocidas para las empresas externas.
Por otra parte, indicar que se está finalizando el desarrollo de la nueva
aplicación, FOM2, que sustituirá a las dos aplicaciones citadas FORMAR y
FORMAR_PROS@. En enero de 2021 está planificada la realización de una prueba
piloto en algunas direcciones provinciales para validar la funcionalidad de la misma. El
objetivo es que esta nueva aplicación esté operativa a principio de 2022.
En definitiva el control del gasto de facturación de TRAGSATEC hay que hacerlo
también fuera de la aplicación FORMAR, habiéndose pagado, respecto a 2018, los
importes que se reflejan a continuación:
− Servicio de apoyo en la gestión para la realización de cursos de formación:
2.878.678,16 €.
Este importe está regularizado tras abonar TRAGSATEC lo cobrado de más
(948,44€) en la factura correspondiente al curso B92/19755, celebrado en la Dirección
Provincial de Valencia, del 2 al 6 de julio de 2018.
42
DP/CNFM NOMBRE DP/CNFM TABLA CONTROL SPF:
PAGOS CURSOS
15 A CORUÑA 75.792,84
03 ALICANTE 124.982,77
04 ALMERÍA 29.442,76
07 BALEARES 133.068,96
08 BARCELONA 175.560,54
48 BIZKAIA 15.787,93
11 CÁDIZ 95.979,22
39 CANTABRIA 52.820,63
30 CARTAGENA 83.496,36
12 CASTELLÓN 54.378,95
51 CEUTA 41.623,62
33 GIJÓN 97.115,26
20 GIPUZKOA 0,00
21 HUELVA 100.148,76
35 LAS PALMAS 163.348,30
28 MADRID 145.685,22
29 MÁLAGA 115.969,66
52 MELILLA 66.007,09
41 SEVILLA 29.621,44
43 TARRAGONA 36.625,53
38 TENERIFE 201.169,13
46 VALENCIA 127.290,56
36 VIGO 103.872,15
56 VILLAGARCÍA 78.933,98
97 CNF ISLA CRISTINA 275.058,56
98 CNF BAMIO 454.897,94
2.878.678,16
IMPORTES PAGADOS A TRAGSATEC: CURSOS 2018
TOTAL
− Servicio de apoyo en la gestión para la realización de inspecciones: 19.857,05 €.
− Servicio de apoyo en la gestión para la realización de análisis de equipamientos
y servicios portuarios y localizaciones: 25.394,57 €.
43
EG/EMPP PERÍODO NÚMERO EXPEDIENTE CREDITOS (RCPU)
IMPORTE
FACTURAS
INSPECCIONES
IMPORTE FACTURAS
ANÁLISIS DE
EQUIPAMIENTOS Y
SERVICIOS
PORTUARIOS Y
LOCALIZACIONES
CRÉDITO NO
GASTADO
1ª EG
ENERO A 31 DE MARZO 2018 EG 9301
30.825,47 5.090,71 4.773,26
20.961,50
2ª EG
1 A 30 DE ABRIL 2018 EG 9302
10.815,43
2.313,42
1.914,62
6.587,39
1er EMPP 1 A 31 DE MAYO 2018 EG 9303 12.086,15 830,69 2.600,86 8.654,60
2º EMPP 1 DE JUNIO A 31 DE JULIO 2018 EG 9304 21.325,61 3.654,52 4.918,02 12.753,07
3er EMPP 1 DE AGSOTO A 30 DE
SEPTIEMBRE 2018 EG 9305 11.782,01 4.260,17 4.430,36 3.091,48
4º EMPP 1 A 31 DE OCTUBRE 2018 EG 9306 6.522,23 2.198,65 2.121,76 2.201,82
5º EMPP 1 DE NOVIEMBRE A 31 DE
DICIEMBRE 2018 EG 9307 9.530,03 1.508,89 4.635,69 3.385,45
TOTAL 102.886,93 19.857,05 25.394,57 57.635,31
GASTOS DE INSPECCIONES DE CURSOS Y ANÁLISIS DE EQUIPAMIENTOS Y SERVICIOS PORTUARIOS Y LOCALIZACIONES REALIZADOS POR TRAGSATEC
EN 2018: DESGLOSE POR ENCOMIENDA DE GESTIÓN O ENCARGO A MEDIOS PROPIOS PERSONIFICADOS
− TOTAL: 2.923.929,78€.
Las diferencias del total pagado a TRAGSATEC respecto a 2018 con lo que
constaría en el Sistema de Sistema de Información Contable (2.931.319,99 €) sólo sería
de 7.930,21€, que pueden obedecer a errores de imputación de gasto: importes, rúbricas
presupuestarias erróneas imputando al grupo de programas 2325 lo que corresponde al
343 o viceversa, o a pagos de cursos de 2018 realizados en 2019 según la siguiente
tabla:
2325 3435
DP/CNFM CURSO IMPORTE IMPORTE
1ER. EMPP 98/CNFM BAMIO S08/19812 1.230,97 0,00
2º EMPP 15/A CORUÑA S08/19720 1.190,71 0,00
2º EMPP 38/TENERIFE S06-P/19843 1.875,24 0,00
2º EMPP 38/TENERIFE S05-P/19842 1.230,97 0,00
2º EMPP 38/TENERIFE S04/19832 828,31 0,00
5º EMPP 97/CNFM ISLA CRISTINA S06-P/19948 2.353,75 0,00
5º EMPP 97/CNFM ISLA CRISTINA S06-P/19949 2.394,84 0,00
5º EMPP SERVICIOS CENTRALES PUERTOS 0,00 4.635,69
11.104,79 4.635,69
PAGOS REALIZADOS A TRAGSATEC EN 2019 CORRESPONDIENTES A GASTOS DE 2018
15.740,48
SUBTOTAL
TOTAL
44
2. En cuanto a la interrelación en las aplicaciones (FORMAR, FORMA_PROS@ y
SICOSS) y la mejora de las utilidades de las mismas, se indica lo siguiente, en relación
con lo expresado por el Tribunal de Cuentas en el apartado II.2.1 de su anteproyecto de
informe:
− No existe trazabilidad entre la información incluida en FORMAR-PROS@
y el Sistema de Información Contable de la Seguridad Social:
Actualmente, aunque solo para los pagos tramitados con tipo de pago 36
(gastos co-financiables por el Fondo Social Europeo), sí existe esa
trazabilidad, porque los documentos contables afectados pasan directamente
a FORMAR desde SICOSS para que se efectúe el reparto de gastos y los
mismos se imputen a los cursos, según corresponda.
− FORMAR no permite anexar documentación ni cumplimentar la
documentación necesaria para cada curso, a pesar de que la totalidad de
los datos figuran dentro de la aplicación, detectándose la pérdida de
datos históricos al efectuarse modificaciones en la información:
FORMAR, efectivamente, no permite ni ha permitido nunca anexar
documentación alguna, cosa que sí puede hacerse en FORMAR_PROS@
respecto a la documentación de acreditación de requisitos por parte de los
solicitantes.
El que haya un gestor documental para la formación profesional marítima y
sanitaria que permita guardar todos los documentos que afecten a un
expediente de solicitud y a un expediente de un curso, depende de la Gerencia
de Informática de la Seguridad Social (GISS) que está trabajando en esta
herramienta.
− Pérdida de datos históricos al efectuarse modificaciones en la
información:
En la nueva aplicación que sustituya a FORMAR y FORMAR_PROS@ está
previsto que haya versiones, de tal manera que se conserve la información
antes y después de las modificaciones.
De cualquier manera, precisamente del ejemplo al que se refiere el Tribunal de
Cuentas en la página 29 del Anteproyecto de informe (solicitud mecanizada
que posteriormente se anula), sí se dispone de información porque la solicitud
45
anulada se conserva en FORMAR_PROS@ tal y como se muestra en la
siguiente pantalla en la que pueden verse los filtros posibles por estado de la
solicitud, entre ellos “solicitud anulada”.
− FORMAR no permite conformar los “Documentos de Calidad” de cada
curso de forma automática, a pesar de contar con la información
necesaria ni tampoco permite anexar esta documentación una vez
finalizado el curso:
Efectivamente FORMAR no tiene esta utilidad, pero es una aplicación que está
previsto que desaparezca, como se ha indicado. Las mejoras que puedan
desarrollarse en ésta y en otros subprocesos de la formación dependen de
Gerencia Informática de la Seguridad Social.
− No existe un registro centralizado de expedientes de reembolso de
gastos de alojamiento y manutención de alumnos, lo cual hubiera
permitido una adecuada homogeneidad en la gestión, así como su
conocimiento inmediato por parte de los Servicios Centrales de la
Entidad (epígrafe II.2.1):
Al igual que en punto anterior, se insiste en que está previsto que FORMAR y
FORMAR_PROS@ se integren en una sola aplicación en la que se podrían
introducir mejoras (ya previstas) como es la gestión del reembolso de gastos,
automatizándolos lo máximo posible a fin de ganar en fiabilidad, reducir los
46
tiempos de gestión y homogeneizar la misma y disponer de información
acumulada y centralizada.
No obstante lo anterior, dado que el importe de los reembolsos de gastos se
mecanizan en FORMAR, sí se dispone de información agregada de los
importes reembolsados y de los conceptos de reembolso, independientemente
de los errores que pueden cometerse en la gestión.
A fin de mejorar el desglose e identificación de los gastos reembolsables, en
julio de 2020, se crearon en FORMAR nuevos conceptos de gasto que ya se
han utilizado en dicho ejercicio por lo que estos tipos de gasto (alojamiento,
manutención y desplazamiento) quedarán perfectamente identificados:
CONCEPTO GRUPO
PROGRAMA RÚBRICA
FOLLETO-LIBRO PLAN ANUAL DE FORMACIÓN ISM
3435 2266.1
GASTO ALOJAMIENTO CURSOS FP CNFM
3435 2266.1
GASTO ALOJAMIENTO CURSOS FS CNFM
2325 2266.1
GASTO MANUTENCIÓN CURSOS FP CNFM
3435 2266.1
GASTO MANUTENCIÓN CURSOS FS CNFM
2325 2266.1
GASTO ALOJ-MANUT. CURSO FP CNFM
3435 2266.1
GASTO ALOJ-MANUT. CURSO FS CNFM
2325 2266.1
PAGO FACTURA CURSO FP_EMPP
3435 2266.1
PAGO FACTURA CURSO FS_EMPP
2325 2266.1
PAGO FACTURA CURSO FP_ACUERDO MARCO
3435 2266.1
PAGO FACTURA CURSO FS_ACUERDO MARCO
2325 2266.1
REEMBOLSO ALOJAMIENTO CURSOS FP OTRA DP/CNFM
3435 2266.1
REEMBOLSO ALOJAMIENTO CURSOS FP DP
3435 2266.1
REEMBOLSO ALOJAMIENTO CURSOS FS OTRA DP/CNFM
2325 2266.1
REEMBOLSO ALOJAMIENTO CURSOS FS DP
2325 2266.1
REEMBOLSO MANUTENCIÓN CURSOS FP OTRA DP/CNFM
3435 2266.1
REEMBOLSO MANUTENCIÓN CURSOS FP DP
3435 2266.1
REEMBOLSO MANUTENCIÓN CURSOS FS OTRA DP/CNFM
2325 2266.1
REEMBOLSO MANUTENCIÓN CURSOS FS DP
2325 2266.1
REEMBOLSO DESPLAZAMIENTO CURSOS FP OTRA DP/CNFM
3435 2266.1
REEMBOLSO DESPLAZAMIENTO CURSOS FP DP
3435 2266.1
REEMBOLSO DESPLAZAMIENTO CURSOS FS OTRA DP/CNFM
2325 2266.1
REEMBOLSO DESPLAZAMIENTO CURSOS FS DP
2325 2266.1
REEMBOLSO ALOJ-MANUT.-DESPL. CURSOS FP OTRA DP/CNFM
3435 2266.1
REEMBOLSO ALOJ-MANUT.-DESPL. CURSOS FP DP
3435 2266.1
REEMBOLSO ALOJ-MANUT.-DESPL. CURSOS FS OTRA DP/CNFM
2325 2266.1
REEMBOLSO ALOJ-MANUT.-DESPL. CURSOS FS DP
2325 2266.1
47
En relación a estas deficiencias señaladas por el Tribunal de Cuentas, como se
ha indicado anteriormente, se está finalizando el desarrollo de esta nueva
aplicación, FOM2, que sustituirá a las dos aplicaciones citadas. En enero de 2021
está planificada la realización de una prueba piloto en algunas direcciones
provinciales para validar la funcionalidad de la misma. El objetivo es que esta
nueva aplicación esté operativa a principio de 2022.
Con su puesta en marcha ya se cumpliría el requirimiento de realizar la conexión
entre las actuales aplicaciones FORMAR y FORMAR_PROS@.
La nueva aplicación FOM2 permitirá anexar documentación. La posibilidad de
poder adjuntar documentos electrónicos o escaneados permitirá una mayor
funcionalidad y una mayor accesibilidad a la información desde cualquier lugar.
Asimismo, permitirá la eliminación de los expedientes en formato papel al poder
incorporar toda la documentación correspondiente a cada curso (facturas,
documentos contables, gasto de reembolso de los alumnos, etc.)
A partir de su puesta en funcionamiento se abordará la conexión con el Sistema
de Información Contable de la Seguridad Social.
3. Respecto a la formación profesional impartida por TRAGSATEC, se indica lo
siguiente:
- Los importes reflejados en las páginas 28 y 29 de cada una de las encomiendas
de gestión (2) y EMPP(5) de 2018, se corresponden con lo abonado a TRAGSATEC por
el servicio de apoyo en la gestión para la realización de cursos de formación,
debiéndose corregir únicamente el correspondiente al segundo EMPP al haberse
reintegrado el importe cobrado de más (948,44 €) por TRAGSATEC en el curso
B92/19755, de Valencia, según lo indicado, por lo que ya no serían 410.208,87 € sino
409.265,33 €.
Esta corrección hace que el importe total abonado a TRAGSATEC por el servicio
indicado ascienda a 2.878.678,16 €.
- En el “Cuadro nº 10” el Tribunal de Cuentas refleja los importes de
subcontratación de proveedores a TRAGSATEC. El Instituto Social de la Marina,
utilizando las mismas fuentes (facturas de TRAGSATEC para determinar el importe
imputado por TRAGSATEC al Instituto Social de la Marina en concepto de
subcontratación y las facturas de proveedores para determinar el importe cobrado por
48
estos a TRAGSATEC), obtiene unos importes ligeramente diferentes, con una diferencia
de 572,76 €, según lo que se refleja en la siguiente tabla:
EG/EMPP
IMPORTE
SUBCONTRATACIÓN
PROVEEDORES
TRAGSATEC
IMPORTE TRIBUNAL CUENTAS
SUBCONTRATACIÓN
PROVEEDORES TRAGSATEC
(CUADRO 10)
DIFERENCIA
SUBCONTRATACIÓN
PROVEEDORES ISM/TC
EG-01 282.359,24 282.209,96
-149,28
EG-02 157.953,04 157.953,04
0,00
EMPP-01 148.780,72 147.822,76
-957,96
EMPP-02 184.709,78 184.709,78
0,00
EMPP-03 94.685,13 94.685,13
0,00
EMPP-04 194.117,46 194.117,46
0,00
EMPP-05 170.235,16 171.915,16
1.680,00
TOTAL 1.232.840,53 1.233.413,29
572,76
2018: SUBCONTRATACIÓN PROVEEDORES TRAGSATEC
Por tanto, el importe subcontratado por TRAGSATEC sería 1.232.840,53 € que,
sobre el importe pagado total (2.878.678,16 €) representa un 42,83%, dato en el que
coinciden el Tribunal de Cuentas y el Instituto Social de la Marina.
- Respecto al hecho de que TRAGSATEC haya facturado al Instituto Social de la
Marina por encima de costes reales en la primera y segunda encomiendas de gestión de
2018, se indica que:
En el punto 7 de la disposición adicional vigésima quinta, Régimen jurídico de la
«Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima» (TRAGSA), y de sus filiales,
del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, se dice expresamente que: “El
importe de las obras, trabajos, proyectos, estudios y suministros realizados por medio
del grupo TRAGSA se determinará aplicando a las unidades ejecutadas las tarifas
correspondientes. Dichas tarifas se calcularán de manera que representen los costes
reales de realización y su aplicación a las unidades producidas servirá de justificante de
la inversión o de los servicios realizados.
49
La elaboración y aprobación de las tarifas se realizará por las Administraciones de
las que el grupo es medio propio instrumental, con arreglo al procedimiento establecido
reglamentariamente”.
Efectivamente, TRAGSATEC no presentó facturas de proveedores hasta el primer
EMPP de 2018, por lo que no estuvo aplicando el coste real que les facturaban sus
proveedores pero sí el coste real de las unidades ejecutadas conforme a tarifas
TRAGSA que es lo que se recoge en el último párrafo del punto 7 de la disposición
adicional, referida por el Tribunal de Cuentas, del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14
de noviembre, que es lo que, se entiende, ha aplicado TRAGSA en todas las
encomiendas que haya suscrito con otras Administraciones Públicas.
Por su parte la disposición adicional vigésima cuarta, Régimen jurídico de la
«Empresa de Transformación Agraria, S. A., S. M. E., M. P.» (TRAGSA), y de su filial
«Tecnologías y Servicios Agrarios, S. A., S. M. E., M. P.» (TRAGSATEC) de la Ley
9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, hace hincapié en lo mismo,
interpretándose de la misma manera:
“El importe de las obras, trabajos, proyectos, estudios y suministros realizados por
TRAGSA y por su filial TRAGSATEC se determinará aplicando a las unidades
directamente ejecutadas por el medio propio las tarifas correspondientes y, en la forma
que reglamentariamente se determine, atendiendo al coste efectivo soportado por el
medio propio para las actividades objeto del encargo que se subcontraten con
empresarios particulares.
Dichas tarifas se calcularán de manera que representen los costes reales de
realización y su aplicación a las unidades producidas servirá de justificante de la
inversión o de los servicios realizados directamente por el medio propio.
La elaboración y aprobación de las tarifas se realizará por las Administraciones de
las que el grupo es medio propio personificado, con arreglo al procedimiento establecido
reglamentariamente”.
Esta interpretación dio un giro radical con la Resolución de 25 de julio de 2018, de
la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo
del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2018, por el que se da aplicación a la
50
ejercicio de la función interventora en el régimen de requisitos básicos en el ámbito de
los contratos del sector público y encargos a medios propios, ya que:
En el resuelve octavo, 2.1.g) se establece “Que el importe de las
prestaciones parciales que el medio propio vaya a contratar con terceros,
en su caso, conforme a la propuesta de encargo, no exceda del 50 por
ciento de la cuantía del encargo, con las excepciones previstas en el
artículo 32.7 de la Ley de Contratos del Sector Público”.
En el resuelve octavo 2.3.a) se exige “Que existe certificación o documento
acreditativo de la realización de los trabajos y su correspondiente
valoración, así como justificación del coste efectivo soportado por el medio
propio para las actividades que se subcontraten”.
Por tanto, no se aplicó la imputación del coste real de subcontratación, con la
presentación de las correspondientes facturas, hasta mayo de 2018 con el primer EMPP.
Con la interpretación estricta que hace el Tribunal de Cuenta a este respecto,
TRAGSATEC, con los cálculos hechos por el Instituto Social de la Marina, habrá
facturado por encima de costes reales en la primera encomienda de gestión 87.988,15 €
y en la segunda 65.529,88 € (153.518,03 € en total) que, aplicando la Resolución de 25
de julio de 2018, de la Intervención General de la Administración del Estado, considera
este Instituto, no debería reclamarse a TRAGSATEC pero, en todo caso, se hará
conforme se recoja finalmente en el informe final de este Tribunal de Cuentas.
- Respecto a la superación del límite del 50% de subcontratación en la primera y
segunda encomienda de gestión de 2018, efectivamente ha sido así porque a pesar de
que TRAGSATEC ha presentado en los expedientes de todas las encomiendas de
gestión y EMPP un certificado de cumplimiento de lo establecido en el artículo 37.2.b) de
la Ley de Contratos del Sector Público, a efectos de no exceder el límite del 50%, lo
estaba interpretando, desde el punto de vista del Instituto Social de la Marina
erróneamente, calculando dicho límite no sobre lo que por subcontratación estaba
imputando al Instituto Social de la Marina (por encima de costes reales) sino sobre lo
que TRAGSATEC pagaba a sus proveedores.
51
El Instituto Social de la Marina no ha podido detectar el exceso del límite porque
no estaba recibiendo las facturas de los proveedores por las razones expuestas y el
control se estaba haciendo con la información que periódicamente remitía TRAGSATEC.
A pesar de que no se estaba incorporando un informe justificativo de
TRAGSATEC con los conceptos susceptibles de subcontratación, el importe previsto y el
porcentaje de subcontratación que ello supone, este informe se ha hecho preceptivo
desde el 4º EMPP de 2018.
En la tabla siguiente, se muestran el importe abonado a TRAGSATEC en 2018
por la gestión de cursos, los importes de subcontratación imputados al Instituto Social de
la Marina (no coincidentes con el importe que TRAGSATEC ha pagado a sus
proveedores por subcontratación en la primera y segunda encomiendas de gestión como
se ha señalado) y los porcentajes de subcontratación tanto sobre créditos (35,75% en
todo el año 2018) como sobre gasto pagado (48% en todo el año 2018), no superándose
el 50% a excepción de la primera y segunda encomienda de gestión, según se ha
expuesto.
EG/EMPP 201
CREDITOS
3435-2266.1
(EN CURSOS)
CREDITOS
2325-2266.1
(EN CURSOS)
TOTAL CREDITO
3435+2325 (EN
CURSOS)
IMPORTE
ABONADO 3435
(EN CURSOS)
IMPORTE
ABONADO 2325
(EN CURSOS)
TOTAL IMPORTE
ABONADO (EN
CURSOS)
IMPORTE 50%
SUBC. 3435
CURSOS
IMPORTE 50%
SUBC. 2325
CURSOS
TOTAL IMPORTE 50%
SUBC. (3435+2325)
CURSOS
%SUBC. SOBRE
CREDITOS 3435
%SUBC. SOBRE
CREDITOS 2325
% SUBC. SOBRE
TOTAL CREDITO
%SUBC. SOBRE
IMPORTE
ABONADO 3435
%SUBC. SOBRE
IMPORTE
ABONADO 2325
% SUBC. SOBRE
TOTAL IMPORTE
ABONADO
EG-01 720.829,68 27.813,30 748.642,98 613.210,31 23.983,67 637.193,98 369.666,43 680,96 370.347,39 51,28% 2,45% 49,47% 60,28% 2,84% 58,12%
EG-02 448.109,82 14.103,60 462.213,42 387.999,11 9.871,28 397.870,39 221.905,96 1.576,96 223.482,92 49,52% 11,18% 48,35% 57,19% 15,98% 56,17%
EMPP-01 452.968,83 8.933,20 461.902,03 311.187,26 5.608,41 316.795,67 146.469,04 0,00 146.469,04 32,34% 0,00% 31,71% 47,07% 0,00% 46,23%
EMPP-02 636.301,39 18.395,68 654.697,07 393.809,49 15.456,24 409.265,73 182.661,49 1.902,42 184.563,91 28,71% 10,34% 28,19% 46,38% 12,31% 45,10%
EMPP-03 440.676,83 22.554,18 463.231,01 290.485,13 19.325,27 309.810,40 91.538,89 1.092,13 92.631,02 20,77% 4,84% 20,00% 31,51% 5,65% 29,90%
EMPP-04 528.657,00 40.336,68 568.993,68 386.738,88 31.350,36 418.089,24 192.215,04 1.902,42 194.117,46 36,36% 4,72% 34,12% 49,70% 6,07% 46,43%
EMPP-05 480.234,54 25.154,98 505.389,52 370.966,54 18.686,21 389.652,75 169.565,79 669,37 170.235,16 35,31% 2,66% 33,68% 45,71% 3,58% 43,69%
TOTAL 3.707.778,09 157.291,62 3.865.069,71 2.754.396,72 124.281,44 2.878.678,16 1.374.022,64 7.824,26 1.381.846,90 37,06% 4,97% 35,75% 49,88% 6,30% 48,00%
RESUMEN SEGUIMIENTO 50% SUBCONTRATACIÓN POR TRAGSATEC EN PAGO FACTURAS CURSOS 2018
Si se incluyen todos los servicios de las encomiendas de gestión y EMPP de
2018, el porcentaje de superación del límite del 50% de subcontratación varía
ligeramente tanto sobre créditos (34,83% en todo el año 2018) como sobre gasto
pagado (47,26% en todo el año 2018) no superándose el 50% a excepción de la primera
y segunda encomienda de gestión.
52
EG/EMPP
2018
CREDITOS 3435-
2266.1
(CURSOS+INSP.+P
UERTOS)
CREDITOS
2325-2266.1
(CURSOS)
TOTAL CREDITO
3435+2325
(CURSOS+INSP.+PUE
RTOS.)
IMPORTE
ABONADO 3435
(CURSOS +
INSP.+ PUERTOS)
IMPORTE
ABONADO 2325
(CURSOS)
TOTAL IMPORTE
ABONADO (CURSOS
+ INSP.+ PUERTOS)
IMPORTE 50%
SUBC. 3435
IMPORTE 50%
SUBC. 2325
TOTAL IMPORTE
50% SUBC.
(3435+2325)
%SUBC. SOBRE
CREDITOS 3435
%SUBC. SOBRE
CREDITOS 2325
% SUBC. SOBRE
TOTAL CREDITO
%SUBC. SOBRE
IMPORTE
ABONADO 3435
%SUBC. SOBRE
IMPORTE
ABONADO 2325
% SUBC. SOBRE
TOTAL IMPORTE
ABONADO
EG-01 751.655,15 27.813,30 779.468,45 623.074,28 23.983,67 647.057,95 369.666,43 680,96 370.347,39
49,18% 2,45% 47,51% 59,33% 2,84% 57,24%
EG-02 458.925,25 14.103,60 473.028,85 392.227,15 9.871,28 402.098,43 221.905,96 1.576,96 223.482,92
48,35% 11,18% 47,25% 56,58% 15,98% 55,58%
EMPP-01 465.054,98 8.933,20 473.988,18 314.618,81 5.608,41 320.227,22 146.469,04 0,00 146.469,04
31,49% 0,00% 30,90% 46,55% 0,00% 45,74%
EMPP-02 657.627,00 18.395,68 676.022,68 402.382,03 15.456,24 417.838,27 182.661,49 1.902,42 184.563,91
27,78% 10,34% 27,30% 45,40% 12,31% 44,17%
EMPP-03 452.458,84 22.554,18 475.013,02 299.175,66 19.325,27 318.500,93 91.538,89 1.092,13 92.631,02
20,23% 4,84% 19,50% 30,60% 5,65% 29,08%
EMPP-04 535.179,23 40.336,68 575.515,91 391.059,29 31.350,36 422.409,65 192.215,04 1.902,42 194.117,46
35,92% 4,72% 33,73% 49,15% 6,07% 45,95%
EMPP-05 489.764,57 25.154,98 514.919,55 377.111,12 18.686,21 395.797,33 169.565,79 669,37 170.235,16
34,62% 2,66% 33,06% 44,96% 3,58% 43,01%
TOTAL 3.707.778,09 157.291,85 3.967.956,64 2.799.648,34 124.281,44 2.923.929,78 1.374.022,64 7.824,26 1.381.846,90
37,06% 4,97% 34,83% 49,08% 6,30% 47,26%
RESUMEN SEGUIMIENTO 50% SUBCONTRATACIÓN POR TRAGSATEC EN PAGO FACTURAS CURSOS 2018 + INSPECCIONES Y PUERTOS
- El importe cobrado de más por TRAGSATEC (detectado en la revisión realizada
por el Servicio de Programas Formativos) por un importe de 948,44 € en el curso
B92/19755/Certificado de avanzado en lucha contra incendios (imputación de IVA e
imputación por encima de coste real de subcontratación), celebrado en la Dirección
Provincial de Valencia, ya se ha devuelto al Instituto Social de la Marina.
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− En cuanto a las deficiencias detectadas por el Tribunal de Cuentas en las
facturas emitidas por los proveedores de TRAGSATEC, con la consecuente dificultad
para relacionar las facturas de las empresas subcontratadas por TRAGSATEC con las
facturas correspondientes emitidas por ésta al Instituto Social de la Marina, en marzo de
2020 ya se enviaron instrucciones a TRAGSATEC y a las direcciones provinciales del
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Instituto Social de la Marina (que también fueron entregadas durante la fiscalización al
Tribunal de Cuentas, obteniendo su conformidad).
En la actualidad se está revisando y exigiendo que TRAGSATEC cumpla las
instrucciones remitidas a este respecto.
De cualquier forma, en la programación de cada curso, es documentación
obligatoria, previa la distribución docente con horas, perfiles y docentes concretos y en la
facturación de TRAGSATEC también es obligatorio un informe con el detalle de horas
complementarias. Por tanto las direcciones provinciales saben qué docentes van a
intervenir en cada curso, en qué número, con qué perfiles y cuántas horas, por lo que,
contrastado con el desarrollo del curso, disponen de elementos suficientes para dar o no
la conformidad a lo que TRAGSATEC factura.
- Por lo que se refiere a los gastos del servicio de apoyo en la gestión para la
realización de análisis de equipamientos y servicios portuarios y localizaciones, el
Tribunal de Cuentas plantea varias observaciones a las que se da la respuesta
siguiente:
a) Señala el Tribunal de Cuentas que en el justificante de horas de inspección no
se distingue entre horas de inspección de cursos y horas de inspección de puertos, sino
que únicamente aparecen las horas totales, y en la factura pagada no consta la
justificación de cómo efectúa la empresa la división de las horas de inspección entre
ambos conceptos.
El presupuesto de este servicio se hace sobre máximos, sin poder distinguir
inicialmente las horas e importes que se van a dedicar a la inspección individual de un
curso y las horas que se van a dedicar al análisis de equipamientos y servicios
portuarios y localizaciones porque el inspector, en el período comprendido en el encargo
al medio propio personificado, hace una u otra cosa aprovechando las inspecciones para
disponer de información para dicho análisis.
A modo de ejemplo, en el primer EMPP de 2019 se incluyó para este servicio el
siguiente presupuesto, en el que se previeron 525 horas dentro del período del EMPP
(día siguiente a la fecha de firma de la resolución del encargo, que se produjo el 25 de
enero, al 30 de abril de 2019).
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PARTIDA CÓDIGO CANTIDAD UNIDAD DESCRIPCIÓN PRECIO SUBTOTAL
Tarifa (O03012) 525 h Técnico de grado superior FP II 15,23 7.995,75
7.995,75
7.995,75
Tarifa (O03045) 21 jor Dieta alojamiento dentro de territorio nacional 67,43 1.416,03
Tarifa (O03046) 21 jor Dieta manutención dentro del territorio nacional 38,23 802,83
Tarifa (O03044) 40 jor Dieta completa dentro del territorio nacional 105,65 4.226,00
Tarifa (M06004) 22.500 km Vehículo ligero 51-70 CV, sin mano de obraRendimiento 0,22 4.950,00
11.394,86
19.390,61
969,53
20.360,14
1.425,21
21.785,35
INSPECCIÓN Y ANÁLISIS DEL EQUIPAMIENTO Y SERVICIOS PORTUARIOS
Actividades dirigidas a la
elaboración de una red de lugares e
infraestructuras que permitan la
selección de la ubicación más
óptima de cursos de formación
marítima en los que es necesario la
realización de prácticas fuera de un
aula por parte de los alumnos.
Preparación y organización de
inspecciones y realización de
informes de visita
Gastos Generales 7,0 %
SUBTOTAL
TOTAL INSPECCIÓN Y ANÁLISIS DEL EQUIPAMIENTO Y SERVICIOS PORTUARIOS
Costes indirectos 5,0%
SUBTOTAL
Desplazamiento para llevar a cabo
una inspección
SUBTOTAL
SUBTOTAL
TOTAL
En el informe de justificación emitido por TRAGSATEC se especifica que el
número de horas corresponden a los 70 días laborales existentes en el período del
encargo, con jornadas de trabajo de 7,5 horas /día por persona.
El número de inspecciones máximas a realizar se fija, por la Subdirección General
de Acción Social Marítima, en el documento de condiciones generales y presupuesto
(10% del número de cursos incluidos en el EMPP) y se especifica también lo que se
factura por cada inspección individual (horas de inspección, a lo que se añaden los otros
gastos presupuestados, si se producen) y que el análisis de equipamientos y servicios
portuarios y localizaciones se factura una vez por todo el período, descontando del
número de horas totales presupuestadas las correspondientes a inspecciones de cursos
y añadiendo, en su caso, el desplazamiento para realizar dicho trabajo.
En el presupuesto no puede detallarse qué número de horas se dedicarán a las
inspecciones y qué número al análisis de equipamientos y servicios portuarios y
localizaciones porque es la Subdirección General de Acción Social Marítima la que
determina, a lo largo del período de ejecución del EMPP, qué cursos concretos se
inspeccionan y durante cuántos días.
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En la factura que presenta TRAGSATEC por cada inspección se detalla el
período, los conceptos por los que se factura, las horas, el precio unitario y el importe,
añadiendo el porcentaje correspondiente a costes generales y gastos indirectos, por lo
que la facturación de inspecciones está suficientemente clara a todos los efectos.
La factura del servicio de análisis de equipamientos y servicios portuarios y
localizaciones también lleva el mismo detalle, y se presenta en FACE una vez que se ha
dado la conformidad al borrador que TRAGSATEC remite por mail al Servicio de
Programas Formativos (cosa que también se hace con las inspecciones), detallando las
horas dedicadas a inspecciones que se descuentan del total de horas incluidas en el
EMPP para imputar las que se facturan por este servicio.
En definitiva considera el Instituto Social de la Marina que, al contrario de lo que
se afirma en el Anteproyecto de informe, sí existe en los expedientes documentación
justificativa de los cálculos efectuados para realizar la distinción entre inspecciones y
análisis de equipamientos y servicios portuarios y localizaciones y su facturación.
No obstante, se mejorarán las evidencias de uno y otro servicio y se dejará
constancia de ello en cada expediente y en cada pago.
b) Indica el Tribunal de Cuentas que existe una “(…) evidente ausencia de
segregación de funciones entre la materialización de los cursos y su control (…)” puesto
que el servicio de inspección de cursos lo venía haciendo personal de TRAGSATEC y
que “(…) dichos controles deberían ser realizados por personal del propio Instituto Social
de la Marina, o en todo caso ajeno a la empresa cuya actividad se inspecciona (…)”.
El personal del Instituto Social de la Marina, conforme a la “Instrucción Técnica
para la verificación in situ del desarrollo de cursos” que forma parte de la documentación
del Sistema de Gestión de Calidad que tiene implementado el Instituto Social de la
Marina en la formación profesional marítima y sanitaria, lleva a cabo verificaciones in situ
de algunos cursos que se hacen en el ámbito de gestión de cada dirección provincial y
CNF y el resultado, al carecer de la cualificación necesaria puesto que, en general, las
verificaciones las lleva a cabo el personal que gestiona la formación profesional marítima
y sanitaria con una formación meramente administrativa, no es enteramente satisfactorio
por esa falta de cualificación que impide entrar en detalles relativos a equipamientos,
materiales, forma de realización de las prácticas, etc.
Al personal de TRAGSATEC que lleva a cabo este trabajo se le exige una
cualificación específica que le permita analizar aspectos que el personal del Instituto
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Social de la Marina (al menos, en general) no podría llevar a cabo, plasmando el
resultado de las inspecciones en los formatos establecidos por el Instituto Social de la
Marina, a la vista de los cuáles (revisados por los CNF del Instituto Social de la Marina y
por el Servicio de Programas Formativos) se pide a TRAGSATEC que informe de las
medidas adoptadas frente al proveedor que haya intervenido en el desarrollo del curso
para que se solventen las deficiencias que puedan haberse detectado.
Por tanto, mientras no se pueda contar con personal cualificado en el Instituto
Social de la Marina, y no se pueda contratar otro tipo de personal al margen de
TRAGSATEC tal y como señala el Tribunal de Cuentas, el Instituto Social de la Marina
sigue considerando que, aún dentro de las limitaciones, este trabajo es útil y proporciona
información necesaria para mejorar la calidad de la formación que se imparte, que es, en
definitiva el objetivo que se persigue.
Por otra parte, a partir de 2019 en los cursos que se han impartido en los CNF no
ha participado TRAGSATEC, pero también se han inspeccionado según lo determinado
por la Subdirección General de Acción Social Marítima y lo mismo se está haciendo
(visitas de verificación de prácticas) en 2020 en cursos que se están impartiendo en el
marco de los acuerdos marco en CNF y también en direcciones provinciales por lo que
sí habría esa “segregación de funciones entre la materialización de los cursos y su
control”.
− En cuanto al análisis comparativo de los gastos de formación de 2012
(contratación directa por el Instituto Social de la Marina de expertos docentes y
empresas homologadas por la DGMM por procedimiento abierto, tramitado desde los
Servicios Centrales y no por cada dirección provincial como se recoge en el
Anteproyecto de informe) y los gastos pagados a TRAGSATEC en 2018, se indica lo
siguiente:
a) En el análisis pueden estarse comparando parámetros que no son iguales, no
incluyéndose en dicho análisis gastos que sería necesario incluir, como son los gastos
de gestión que en 2012 se llevaban a cabo directamente por personal del Instituto Social
de la Marina (trámite de expediente para contratar docentes, bases de convocatoria,
procesos selectivos, contratos individuales por docente, expedientes de contratación de
empresas, adjudicaciones, etc.) y que dada la escasez de personal que se viene
produciendo desde hace años harían inviable la utilización de estos sistemas y el resto
de los subprocesos que en este tiempo se han añadido a la formación como, por
ejemplo, el Sistema de Gestión de Calidad, en los que se emplean mucho tiempo y
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recursos en aras de alcanzar un objetivo sustancial en la formación que es la calidad en
el desarrollo de la misma.
Esos gastos de gestión, lógicamente, se han pagado a TRAGSATEC en 2018 y
en todas las encomiendas de gestión y EMPP que se han encargado a dicha empresa.
b) El importe que según el Tribunal de Cuentas se ha abonado a TRAGSATEC en
2018, por los cursos impartidos en los centros elegidos en la muestra (CNF de Bamio y
de Isla Cristina y las direcciones provinciales de Huelva, Madrid, Las Palmas, Tenerife y
Villagarcía) difiere en una cuantía de 3.939,89 € (1.419.241,89 € Instituto Social de la
Marina; 1.415.302,00€ Tribunal de Cuentas).
c) En 2012 el Tribunal de Cuentas da como “(…) importe abonado en 2012 un
total de 460.018,54 € por contratar a terceras empresas, para aquellos cursos
(B08/Certificado de Formación básica, B12/Avanzado en lucha contra incendios,
B61/Embarcaciones de supervivencia y botes de rescate no rápidos y B62/Curso de
botes de rescate rápidos) en los que no solo era necesario el docente, sino también
medios materiales y equipamiento específico, en los dos CNFM y en las cinco DDPP
fiscalizadas”.
Hay que señalar que para los CNF nunca se contrataron empresas externas
homologadas por la DGMM, al disponer de los equipamientos y materiales necesarios
para impartir los cursos y necesitar únicamente docentes, por lo que en ese importe no
se pueden incluir los cursos impartidos por dichos CNF.
d) Como se puede ver en la documentación entregada al Tribunal de Cuentas
respecto de los contratos con empresas suscritos en 2012, el menor importe previsto por
alumno, por ejemplo en el curso “B08/Certificado de formación básica en seguridad”
(contrato suscrito por el Instituto Social de la Marina el 15 de marzo de 2012 entre el
Instituto Social de la Marina y MPS), era de 575,00 €.
Es cierto que el importe final se pagaba multiplicando dicho importe por el número
de alumnos que habían asistido al curso al menos un día, pero lo cierto es que el
importe previsto era el que se indica, y que hubiera que pagar finalmente por más o
menos alumnos era un hecho circunstancial.
e) Si como indica el Tribunal de Cuentas en la página 38, el coste medio por
alumno pagado a TRAGSATEC en 2018 fue de 364,96 €, se puede ver que es bastante
inferior al previsto por alumno, por ejemplo, para el curso B08 contratado en 2012 con
MPS (575,00 €).
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f) Si tomamos como referencia el gasto total pagado a TRAGSATEC en 2018
(2.879.626,60 €) y el número de alumnos que iniciaron cursos en el mismo ejercicio
(11.159 alumnos) el coste medio por alumno pagado a TRAGSATEC fue de 258,05 €; si
tomamos como referencia el gasto total y el número de alumnos que finalizaron cursos
(10.927 alumnos) el coste medio por alumno pagado a TRAGSATEC fue de 263,63€.
Por tanto, aunque este coste medio necesite correcciones puesto que en algún
curso intervinieron docentes del Instituto Social de la Marina, en uno y otro caso (sobre
alumnos que inician o sobre alumnos que finalizan) el resultado es ilustrativo a la hora
de comparar 2012 con 2018 y establecer los posibles incrementos en el coste de la
formación en la comparativa de 2012 con 2018.
En la siguiente tabla se muestra el coste medio alumno 2012, conforme a la
muestra seleccionada por el Tribunal de Cuentas en el “Cuadro nº 11”, en el que se
observa que también es superior al calculado por el Instituto Social de la Marina
(TRAGSATEC): 263,63€.
ALUMNOS INICIARON CURSOS ALUMNOS FINALIZARON CURSOS
CNF BAMIO 1.607 1.582
CNF ISLA C. 689 684
HUELVA 60 60
LAS PALMAS 896 891
MADRID 157 149
TENERIFE 279 277
VILLAGARCÍA 289 286
TOTAL ALUMNOS INICIAN 3.977 3.929,00
COSTE TOTAL CALCULADO TC 1.207.005,10 1.207.005,10
COSTE MEDIO ALUMNO 303,50 307,20
COSTE MEDIO ALUMNO ISM MUESTRA TRIBUNAL DE CUENTAS 2012
Además, en el análisis del Tribunal de Cuentas también se debería haber tenido
en cuenta que algunos cursos han sufrido modificaciones de horas lectivas (incremento
y minoración) que han repercutido en las horas de contratación de docentes (horas
lectivas, más complementarias para tareas añadidas a la carga lectiva en sentido
estricto).
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En todo caso, a modo de ejemplo, se muestran datos comparados del coste de
los tipos de cursos citados por el Tribunal de Cuentas (B08; B12 y B92; B61 y B96 y B62
y B97, que son el mismo tipo de curso, aunque cambiase su denominación tras la
entrada en vigor de las enmiendas de Manila al Convenio STCW) realizados en la
misma dirección provincial, uno en 2012 y otro en 2018 (de todos ellos el Tribunal de
Cuentas tiene documentación de pago).
Se puede observar que, aun con las horas de gestión de TRAGSATEC más la
actualización de precios simples y el incremento de porcentajes por costes generales y
costes indirectos, o el importe de 2018 es inferior al del 2012 o, si es superior, lo es por
una cuantía nada significativa, a excepción del curso “B97”, 6 años después. Ha de
tenerse en cuenta, también, que en este tiempo se ha incrementado la exigencia sobre
el equipamiento, materiales y desarrollo de los cursos derivada de la elaboración de
diseños curriculares por parte del Instituto Social de la Marina en los que se incorporar
una guía de prácticas y la implementación del Sistema de Gestión de Calidad.
2012 2018
CURSO B08/14371 B08/19704
ALUMNOS 19 20
HORAS LECTIVAS 60 66
DIRECCIÓN PROVINCIAL HUELVA HUELVA
EMPRESA TRAGSATEC
IMPORTE FACTURADO 11.305,00 8.919,79
2012-2018: COMPARATIVA GASTO B08 (Formación básica en seguridad)
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2012 2018
CURSO B12/14453 B92/19629
ALUMNOS 15 20
HORAS LECTIVAS 35 35
DIRECCIÓN PROVINCIAL MADRID MADRID
EMPRESA TRAGSATEC
IMPORTE FACTURADO 12.314,70 13.038,72
2012-2018: COMPARATIVA GASTO B12/B92 (Avanzado en lucha contra
incendios)
2012 2018
CURSO B61/14418 B96/19877
ALUMNOS 20 19
HORAS LECTIVAS 35 35
DIRECCIÓN PROVINCIAL LAS PALMAS LAS PALMAS
EMPRESA TRAGSATEC
IMPORTE FACTURADO 12.314,70 13.038,72
2012-2018: COMPARATIVA GASTO B61/B96 (Embarcaciones de
supervivencia y botes de rescate no rápidos)
62
2012 2018
CURSO B61/14418 B96/19877
ALUMNOS 20 19
HORAS LECTIVAS 35 35
DIRECCIÓN PROVINCIAL LAS PALMAS LAS PALMAS
EMPRESA TRAGSATEC
IMPORTE FACTURADO 9.600,00 9.850,22
2012-2018: COMPARATIVA GASTO B61/B96 (Embarcaciones de
supervivencia y botes de rescate no rápidos)
2012 2018
CURSO B62/14428 B97/19836
ALUMNOS 20 20
HORAS LECTIVAS 28 28
DIRECCIÓN PROVINCIAL TENERIFE TENERIFE
EMPRESA TRAGSATEC
IMPORTE FACTURADO 7.200,00 9.944,01
2012-2018: COMPARATIVA GASTO B62/B76 (Botes de rescate rápidos)
En la siguiente tabla se puede ver la comparativa de gasto de un curso
“B61/B96/Embarcaciones de supervivencia y botes de rescate no rápidos” en el CNF de
Isla Cristina de 2012 (convocatoria de expertos docentes directamente por el Instituto
Social de la Marina) y de 2018 (aportación de docentes por parte de TRAGSATEC),
resaltando que, en 2012, al coste hora/docente habría que añadir el gasto por
cotizaciones a la Seguridad Social, al menos.
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2012 2018
CURSO B61 B96/20922
*70 HORAS A 35,23€ 2.466,10
*14 HORAS A 21,29€ 298,06
CENTRO NACIONAL DE
FORMACIÓN CNF ISLA CRISTINA CNF ISLA CRISTINA
EMPRESA ISM TRAGSATEC
IMPORTE FACTURADO** 2.764,16 2.990,71
2012-2018: COMPARATIVA GASTO B61/B96 ((Embarcaciones de supervivencia y botes
de rescate no rápidos)
*Horas e importe calculados conforme a las bases de convocatoria de expertos docentes de 2012
** A este importe habría que añadirle el gasto por cotización a la Seguridad Social y otros beneficios en
cuanto que se trataba a los expertos docentes como personal ISM (planes de pensiones, por ejemplo)
g) Respecto a la información que se muestra en el “Cuadro nº 12” se señala lo
siguiente:
▪
El Tribunal de Cuentas señala que la información comparativa se refiere a
cursos (horas en el caso de los CNF de Bamio y de Isla Cristina y en la Dirección
Provincial de Villagarcía) realizados con medios externos.
Los medios externos a los que se refiere el Tribunal de Cuentas sólo pueden ser
docentes contratados directamente por el Instituto Social de la Marina por cuanto en
2012 la contratación de empresas homologadas por la DGMM se hacía
centralizadamente y los cursos se daban de alta en FORMAR por los Servicios
Centrales, constando así en la información estadística del Instituto Social de la Marina,
aunque a ellos asistieran alumnos de las distintas direcciones provinciales. Cada curso,
a posteriori, se adscribía a una determinada dirección provincial. Por ejemplo, el curso
“B08/14353/Formación básica en seguridad – 3 módulos”, se adscribió a la Dirección
Provincial de Valencia.
64
▪
Los datos, al menos los de cursos y alumnos del “Cuadro nº 12”, parecen
tener algún error siendo confusos, porque mientras que en los datos de 2012 está claro
que los cursos que se reflejan son los realizados con docentes contratados directamente
por el Instituto Social de la Marina por lo indicado, los cursos que se reflejan en los datos
de 2018 (y por ende las horas en los centros de formación señalados) parecen incluir
tanto los cursos en los que TRAGSATEC ha aportado únicamente docentes como
aquellos en los que ha habido subcontratación de empresas homologadas por la DGMM.
Por ejemplo, la Dirección Provincial de Huelva sí hizo 11 cursos con gestión de
TRAGSATEC, aportando en 3 de ellos, únicamente docentes y, en los otros 8
subcontratando con proveedores.
▪
En todo caso, los cursos que se finalizaron en 2012 y 2018 y los alumnos que
los iniciaron y los finalizaron, en los CNF y direcciones provinciales objeto de la muestra,
son los que se reflejan en las siguientes tablas, incluidos también los 109 cursos con
empresas externas contratados en 2012 desde los Servicios Centrales del Instituto
Social de la Marina.
65
DP/CNF CURSOS FINALIZADOS 2012 CURSOS FINALIZADOS 2018 CURSOS FINALIZADOS 2018
CON EG/EMPP
BAMIO 164 142 122
HUELVA 11 24 11
ISLA CRISTINA 67 62 62
LAS PALMAS 81 32 26
MADRID 14 27 18
SERVICIOS
CENTRALES 109 0 0
TENERIFE 31 49 49
VILAGARCÍA DE
AROUSA 36 39 11
TOTAL 513 375 299
CURSOS FINALIZADOS ISM 2012/2018
DDPP
BAMIO 1.840 1.813 1.614 1.577
HUELVA 198 196 208 197
ISLA CRISTINA 845 840 784 780
LAS PALMAS 1.221 1.215 580 575
MADRID 234 223 455 445
SERVICIOS CENTRALES 1.917 1.911 0 0
TENERIFE 556 554 859 842
VILAGARCÍA DE AROUSA 561 557 629 624
TOTAL 7.372 7.309 5.129 5.040
Alumnos que
Iniciaron Cursos
Finalizados
Alumnos que
Finalizan Cursos
2018
Alumnos que
Iniciaron Cursos
Finalizados
2012
Alumnos que
Finalizan Cursos
66
▪
En la información que se muestra relativa a los cursos del CNF de Bamio
(además del error en el número de cursos) se señala lo siguiente:
De los 164 cursos realizados en 2012, 15 se impartieron con docentes
propios.
Los 142 cursos realizados en 2018 fueron impartidos por un total de 45
docentes de los cuáles 6 eran medios propios.
En 2018 hubo cursos impartidos exclusivamente por docentes externos
(TRAGSATEC), otros exclusivamente con medios propios y también hubo otros cursos
que se impartieron con la participación tanto de docentes externos como propios.
▪
Por tanto la comparativa entre 2012 y 2018, a efectos de costes, sin
considerar las matizaciones señaladas, no se puede determinar, a priori, si se adecúa o
no a la realidad y si el incremento de costes es el que señala el Tribunal de Cuentas.
Los parámetros a comparar tienen que ser los mismos y por los ejemplos
recogidos en este informe y, aun no teniendo en cuenta el coste de gestión del Instituto
Social de la Marina (gastos de personal adscrito a la formación necesario para llevar a
cabo las tareas realizadas por TRAGSATEC), el incremento de gasto de 2018 respecto
a 2012 no parece ser tan sustancial, porque el precio de partida en uno y otro ejercicio
ha sido el importe hora docente establecido por la CECIR para personal fuera de
Convenio.
h) Por todo lo expuesto no puede estarse de acuerdo con la afirmación que se hace en
el anteproyecto de informe “(…) en relación con el cumplimiento de los principios de
buena gestión financiera, las EEGG y EEMPP suscritos entre el Instituto Social de la
Marina y TRAGSATEC, supusieron en los centros fiscalizados, con carácter general,
respecto al sistema previo (contratación de expertos docentes), un incremento tanto en
los costes medios por curso como en el coste medio por alumno, además de la
ineficiencia de los cursos de formación impartidos por esta empresa, dado el elevado
número de cursos cancelados imputables a esta empresa, tal y como se ha expuesto
anteriormente en el epígrafe II.1.2”.
La cancelación de cursos por causa imputable a TRAGSATEC ya se ha señalado
que empezó a ser significativa en 2017 y esto motivó la búsqueda de otras alternativas
como el acuerdo marco en los CNF de Bamio y de Isla Cristina, por lo que el Instituto
Social de la Marina, dentro de las posibilidades existentes, buscó y propició la utilización
67
de otros medios de impartición de cursos conservando el EMPP a fin de no depender de
un único sistema, precisamente, porque empezaron a surgir problemas con las
cancelaciones de cursos.
− En la comparativa de costes que hace el Tribunal de Cuentas de 2012
(contratación de docentes directamente por el Instituto Social de la Marina), 2018
(aportación de docentes por TRAGSATEC y docentes propios) y 2019 (aportación de
docentes a través del Acuerdo Marco con y docentes propios), se indica lo
siguiente:
a) En la cuantificación del gasto de 2012 entiende este Instituto que puede no
haberse tenido en cuenta, por ejemplo, el relativo a cotizaciones a la Seguridad Social
sin el cual no es posible hacer dicha comparación.
En el cambio de contratación directa de docentes por el Instituto Social de la
Marina a encomienda de gestión se tuvo en cuenta que no se incrementaran los costes
de formación para la Entidad.
Por tanto, aunque se haya actualizado (según IPC, aunque los incrementos
hora/docente venían establecidos por la CECIR), el gasto calculado por el Tribunal de
Cuentas en 2012 en los dos CNF (553.812,32 €) a 2019 (575.411,00 €) sin tener en
cuenta (al menos no queda constancia de ello en el anteproyecto de informe) las
cotizaciones, el importe estaría muy por debajo del coste real.
Los porcentajes de cotización a la Seguridad Social en 2020 son los siguientes:
▪
Contingencia común: 23,60%.
▪
Accidente de trabajo y enfermedad profesional (variable según actividad):
1,50-7,15%.
▪
Desempleo: 5,50€.
▪
FOGASA: 0,20%.
▪
Formación profesional: 0,60%.
▪
TOTAL: 31,40%-37,05%.
Aplicando el porcentaje mínimo de cotización en 2020 (31,40%), con un resultado
de 180.679,05 €, sobre el importe actualizado por el Tribunal de Cuentas a lo pagado en
2012, aunque no es la base de cotización (575.411,00 €), y sumando ambas cantidades
68
daría un resultado de 756.090,05 €. Cuantía ligeramente superior (en 26.138,85 €) al
coste pagado a TRAGSATEC en 2018 (729.951,20 €).
Como lo pagado a la adjudicataria del acuerdo marco de CNF en 2019 asciende a
808.307,69 € (faltando un gasto pagado en 2019 correspondiente al curso T31/20890),
el incremento respecto a lo pagado a TRAGSATEC en 2018 asciende únicamente a
78.356,49 €.
Ahora bien, ha de tenerse en cuenta el número de cursos realizados en 2018 (con
TRAGSATEC) y en 2019 (con acuerdo marco):
▪
2018: 122, CNF Bamio 122; 62, CNF Isla Cristina.
▪
2019: 174, CNF Bamio 122; 78, CNF Isla Cristina.
b) En la siguiente tabla se puede ver una comparativa del gasto en un mismo
tipo de curso “B96/Embarcaciones de supervivencia y botes de rescate no rápidos”
encargado por EMPP a TRAGSATEC en 2018 y realizado a través del Acuerdo Marco
en 2019, habiendo únicamente un incremento de 71,91€.
2018 2019
CURSO B96/20031 B96/20745
HORAS LECTIVAS 35 35
CENTRO NACIONAL DE
FORMACIÓN BAMIO BAMIO
EMPRESA TRAGSATEC
IMPORTE FACTURADO 2.752,65 2.824,56
2012-2018: COMPARATIVA GASTO B96 (Embarcaciones de supervivencia y botes de
rescate no rápidos)
c) Lo que se paga a TRAGSATEC incluye además del coste relativo a la
impartición de los cursos (docencia, con dietas de docentes a partir del tercer EMPP de
2018 en los cursos de agosto y septiembre; empresas subcontratadas), gastos de
gestión, actualización de precios simples, 5% de costes indirectos y 7% de gastos
generales.
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Lo que se paga en el acuerdo marco son las horas de docencia (lectivas y
complementarias) con un incremento de un 22% sobre el coste unitario por tipo de curso
y CNF, calculado según horas lectivas, para gastos de gestión y otros costes asociados
al personal que participe en el desarrollo de cada tipo de curso por cuenta de la empresa
adjudicataria, incluidos los relativos a los responsables que ésta adscriba a la
coordinación en cada CNF y con los Servicios Centrales del Instituto Social de la Marina.
− En lo relativo a la incorporación de docentes en los CNF de Bamio y de Isla
Cristina, por sentencia judicial, a las que ya se ha hecho referencia en el apartado I.8:
a) En el Centro Nacional de Bamio se incorporaron en ejecución de sentencia 10
docentes, causando baja por excedencia un trabajador en septiembre de 2015, por lo
que a partir de esa fecha sólo se contó con 9 trabajadores. A finales de 2016 hubo una
renuncia, y en los años 2017 y 2018 dos jubilaciones, restando en la actualidad
únicamente 6 trabajadores, como se reflejan el cuadro de personal docente de ambos
centros (página 16 de las alegaciones).
b) El Tribunal de Cuentas afirma que “(…) el Instituto Social de la Marina
incumplió los principios de buena gestión, al no haber optimizado los recursos de
docentes de los que disponía y haber formalizado un contrato para la impartición de
cursos que pudieron ser impartidos parcialmente con recursos propios, no existiendo en
el expediente justificación alguna, desde el punto de vista de racionalidad económica,
para que el Instituto Social de la Marina adoptara dicha decisión” reflejando parte de la
sentencia (externalización de la impartición de la formación profesional marítima) y el
artículo 2.1 y 2.6 de la Orden PRE/3264/2008, de 6 de noviembre, por la que se regulan
los CNF dependientes del Instituto Social de la Marina(…).
Ahora bien, el artículo 6 de la citada Orden contempla el hecho de que si se
carece de medios para impartir los cursos, se puedan contratar, tanto los de carácter
personal como material que total o parcialmente sean necesarios, de acuerdo con el
marco normativo vigente.
En los CNF, como así se certifica en el trámite del acuerdo marco, y se
comprueba del número de puestos existentes en los mismos (cuadro de puestos de la
página 16 de las alegaciones), no hay docentes que puedan impartir los cursos, salvo
esporádicamente y en momentos muy puntuales, porque:
▪
Su cometido no se ciñe, ni única ni mayoritariamente, a la impartición de
clases, ya que asumen tareas y funciones, para todo el ámbito territorial, tal y como está
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recogido en el “Plan de Trabajo de Docentes CNFM del Instituto Social de la Marina”
(aprobado por la Subdirección General de Acción Social el 8 de octubre de 2019), ya
que, en otro caso, dichas funciones se tendrían que contratar.
Estas funciones son, por ejemplo, las siguientes:
Impartición de cursos de las materias de su especialidad y necesidades del
Centro.
Tutorización de los cursos de las materias de su especialidad.
Colaboración y participación en la revisión y actualización de los diseños
curriculares, así como en la elaboración de diseños de nuevos cursos que el
Instituto Social de la Marina prevea impartir en un futuro.
Colaboración, participación y/o supervisión en la creación y elaboración de
nuevos recursos pedagógicos destinados a la formación profesional marítima
y sanitaria tales como manuales, vídeos u otros recursos didácticos.
Utilización de nuevas tecnologías a través de las plataformas de apoyo a la
formación profesional marítima y sanitaria que es en donde se requiere la
máxima participación de los docentes en aras a que los alumnos optimicen y
alcancen el máximo aprovechamiento de los recursos que se ponen a su
disposición.
Detección de necesidades formativas: empleabilidad.
Desarrollo de cursos.
▪
De hecho, cuando el Instituto Social de la Marina contrataba docentes
directamente (año 2012) sus funciones no se limitaban únicamente a la impartición de
clases porque también debían:
Colaborar en la preparación de los programas de los cursos y/o módulos y
en el diseño de estrategias de enseñanza y aprendizaje (intervenciones
educativas concretas, actividades), para aquellos cursos en los que se haya
formalizado el correspondiente contrato, de acuerdo con las directrices
dictadas por la Dirección Provincial y/o del CNF Marítima.
Buscar y preparar recursos y materiales didácticos de los cursos y/o
módulos a que se refiere el apartado anterior.
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Motivar al alumnado, despertando el interés de los alumnos hacia los
objetivos y contenidos del curso/módulo.
Realizar una docencia centrada en el alumno, gestionando el desarrollo de
las clases manteniendo el orden, proporcionando información, facilitando la
comprensión de los contenidos básicos y fomentando el autoaprendizaje,
proponiendo actividades de aprendizaje y orientando su realización,
fomentando la participación de los alumnos, y asesorando en el uso de
recursos.
Impartir las clases de acuerdo al horario y planificación del curso/módulo
previamente establecido por la Dirección Provincial y/o el CNF Marítima.
Realizar las pruebas de evaluación de aprendizaje de los alumnos, tanto
teóricas como prácticas, así como de las estrategias didácticas utilizadas con
los instrumentos que el Centro Nacional de Formación Marítima y/o la
Dirección Provincial ponga a su disposición.
Evaluar las propias intervenciones docentes, para introducir mejoras en la
programación.
Tutoría y ser ejemplo de actuación y portador de valores.
Colaborar en la gestión del curso, incluyendo el cumplimiento con todos los
procedimientos aplicables establecidos por el Sistema de Gestión de Calidad
implantado en la Dirección Provincial y/o el Centro Nacional de Formación
Marítima y la participación activa en la consecución de los objetivos definidos
en su Política de Calidad.
Comprobación y puesta a punto del material de los cursos que se ponen a
disposición del experto, haciéndose responsable de su buen uso,
conservación y operatividad.
▪
Por tanto, entre otras razones, a la vista de los datos de costes
comparados; de las tareas que llevaban a cabo los docentes incorporados por sentencia;
de las tareas que desarrollar en la actualidad; de que en ningún caso los docentes de los
CNF están infrautilizados sino que están llevando a cabo las tareas que se les asignan
durante toda su jornada laboral (30 horas); de que no pueden impartirse cursos
completos con los perfiles que se necesitan y de que se dispone (en un mismo tipo de
curso participan varios perfiles); de que no todos los docentes incorporados por
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sentencia acreditan los perfiles exigidos por la DGMM para impartir los cursos (que
pueden variar cuando tal Organismo lo decida o haya nueva normativa); que como
personal al servicio de la Administración los docentes propios tienen derecho a los
permisos reglamentarios y a un horario de obligado cumplimiento (parte fija y parte
flexible) coincidente o no con los horarios de los cursos; que pueden tener bajas por
incapacidad temporal (de hecho, en el CNF de Isla Cristina 3 de los docentes
incorporados por sentencia han tenido bajas de larga duración); que hay que asegurar
los medios para impartir cada curso programado y no estar dependiendo de si se va a
disponer de ellos, o no, no puede mostrarse la conformidad con la afirmación que se
hace respecto a que Instituto Social de la Marina “(…) incumplió los principios de buena
gestión, debido a que existieron recursos humanos (los docentes propios del CNF de
Bamio) que fueron infrautilizados, y asimismo incumplió la obligación de ejecución de la
sentencia que obligaba a la realización de funciones de docencia por parte del personal
incorporado”, puesto que todas las sentencias han sido cumplidas en sus propios
términos como ya ha quedado acreditado, con un elevado coste para la Entidad por el
número de puestos que han tenido que ser amortizados (páginas 21 a 24 de las
alegaciones).
c) El Tribunal de Cuentas también afirma que “(…) Los docentes contratados a
través de no están familiarizados con el equipamiento de los
CNFM, lo que podría ocasionar una peor calidad en la formación impartida e, incluso, el
riesgo de deterioro en las instalaciones por un uso inadecuado de las mismas,
circunstancia que no se produciría en el supuesto de que dicho equipamiento fuera
utilizado por recursos humanos propios”.
A este respecto los docentes que contrataba directamente el Instituto Social de la
Marina, en la medida en que, en general, podían no tener continuidad en la impartición
de los cursos, estaban afectados por este mismo problema y lo mismo ocurría con los
docentes que participaban en los cursos a través de TRAGSATEC máxime cuando,
como así pide la Dirección General Marina Mercante, tendría que ser personal
permanentemente actualizado, en lo que a la formación obligatoria se refiere, estando
además, la mayoría, compatibilizando la docencia con su actividad en el sector marítimo
pesquero, y, por tanto, activos en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar.
Como se ha señalado, el acuerdo marco no se planteó por lotes, sino por precios
unitarios por tipo de curso y CNF, al ser necesario contemplar la formación que se
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imparte en ambos CNF de manera integral, coordinada y homogénea aprovechando al
máximo el equipo de docentes que debía conformar la adjudicataria.
Se buscaba la disponibilidad de un equipo multidisciplinar de docentes que
pudieran intervenir en cursos de ambos CNF, con un horizonte temporal amplio, lo que
les permitiría conocer las particularidades de cada uno de ellos y las exigencias de
calidad que imprime el Instituto Social de la Marina en sus cursos a través del Sistema
de Gestión de Calidad, además de en los diseños curriculares de cada acción formativa,
en el resto de procedimientos y formatos que lo integran.
Este equipo docente estaría cualificado para manejar el equipamiento específico
que se utiliza en cada acción formativa (simuladores, botes de rescate, laboratorios de
idiomas, etc.) y, además, daría estabilidad y continuidad a la formación que el Instituto
Social de la Marina imparte en los dos CNF sin mantenerse en la incertidumbre de la
cancelación permanente de cursos con la repercusión que tiene en el sector y en la
imagen de la Entidad.
d) Respecto a las modificaciones del acuerdo marco y las deficiencias
detectadas en las facturas pagadas a a quien, según el Tribunal de Cuentas
habría que reclamar un importe de 12.372,96 € se vuelve a insistir en lo dicho en informe
remitido al Tribunal de Cuentas el 24 de junio de 2020, junto con la documentación que
avala lo que en él se recoge y que se fundamenta básicamente en las dificultades
diversas que, por muchas actuaciones que llevó a cabo la adjudicataria para
solucionarlo, hizo casi imposible la disponibilidad de algunos perfiles docentes.
Hay que insistir en que, en un primer momento y hasta que no se recibió el último
informe negativo del Servicio Jurídico (cambiando el sentido del anterior), se entendieron
aprobadas las modificaciones del acuerdo marco (creación de 4 nuevos perfiles
docentes con un importe/hora de 35,84 €; modificación de las horas complementarias sin
que ello supusiera incremento de horas de contratación; totalización de las horas
complementarias en lugar de adscribirse a determinados perfiles docentes; cambios en
la documentación de facturación).
e) Respecto a la ausencia de criterios homogéneos aplicables a los dos CNF en
la facturación de las horas complementarias, se indica que es una situación derivada de
los cambios indicados y de las interpretaciones que se hicieron al principio al ser un
procedimiento nuevo.
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f) Lo mismo cabe decir sobre la facturación del importe reflejado en los
presupuestos máximos aprobados para el ejercicio, en lugar de facturar por las horas
efectivamente impartidas por los docentes, reflejadas en el certificado de horas emitido
por la citada empresa y en el certificado de conformidad emitido por los respectivos CNF
y que, según el Tribunal de Cuentas, asciende a 10.141,77 €, correspondiendo un
importe de 4.697,75 € al CNF de Isla Cristina y 5.444,02 € al CNF de Bamio.
Como la facturación incluía un porcentaje del 22%, correspondiente a gastos de
gestión y otros costes asociados al personal que ha participado en el desarrollo de cada
curso, por lo que el exceso total abonado por los CNF a fue
de 12.372,96 €.
g) Respecto a los incumplimientos, que considera como tales el Tribunal de
Cuentas, del Pliego de Prescripciones Técnicas (punto 2 de la cláusula 6 relativo a los
perfiles docentes y horas máximas de contratación; punto 4 de la cláusula 7 relativo a la
adscripción de las horas complementarias y su justificación; cláusula 13 sobre requisitos
que deben contener las facturas emitidas por ,) se señala que
sí se incluyó la modificación que finalmente no pudo salir adelante por causas ajenas a
la Subdirección General de Acción Social.
Como se ha indicado, se remitió al Tribunal de Cuentas, el 24 de junio de 2020,
informe sobre las modificaciones y correcciones materiales propuestas con toda la
documentación complementaria.
h) En cuanto a la creación de una bolsa de trabajo con trabajadores con contrato
fijo-discontinuo (regulado en el artículo 16 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de
octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los
Trabajadores), como ya se ha señalado anteriormente al analizar las herramientas para
poder superar la carencia de docentes, sería preceptiva la creación de los puestos
necesarios de Titulados superiores y/o medios necesarios para la cobertura de las
necesidades formativas de los centros y su cobertura mediante oferta pública de empleo
y la convocatoria de las preceptivas convocatorias de procesos selectivos por turno libre
y/o promoción interna en desarrollo de aquella, lo que inevitablemente conllevaría para
la culminación del proceso al menos tres ejercicios (inclusión en la OEP 2021,
convocatorias públicas de procesos selectivos, resolución de los citados procedimientos
y contratación del personal seleccionado), que en cualquier caso son competencias que
exceden de las atribuidas al Instituto Social de la Marina.
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i) En cuanto a la afirmación de que se evitarían posibles demandas judiciales y
reducirían los gastos de gestión de las convocatorias anuales existentes con el sistema
antiguo, que el Tribunal de Cuentas considera que puede implementarse en los CNF con
una reducción de un promedio del 50,36% respecto al acuerdo marco de 2019, y de un
45,03% respecto a TRAGSATEC en 2018, se insiste en que los cálculos hay que
hacerlos comparando parámetros iguales y con todos los gastos posibles (incluidas las
cotizaciones a la Seguridad Social de los trabajadores), y las limitaciones a la hora de
disponer de docentes que acrediten todos los requisitos y estén disponibles cuando
tuvieran que participar en el curso aunque fuera algunas horas en días no consecutivos,
etc.
Categoría profesional Experto
docente
Titulado Superior Titulado Medio
Coste anual retribuciones
básicas
32.835,46 29.010,80 24.014,48
Para el cálculo de los costes habrá de tenerse en cuenta que el horario del
personal docente es de un máximo de 30 horas lectivas semanales, que en el caso de
los expertos docentes es de un total semanal de 30 horas efectivas de trabajo en
aplicación de lo dispuesto en la sentencia por las que se les reconocía dicha categoría
profesional, inexistente hasta ese momento en la Administración General del Estado.
En el caso de no considerar conveniente por la CECIR la creación de la figura del
fijo discontinuo, sino de puestos de trabajo fijos, tal y como se ha señalado en las
sentencias de instancia, para este cálculo ha de tenerse en cuenta que, a diferencia de
los titulados de la Escuela de Formación Profesional de Las Palmas, en la que lo que se
imparte es formación reglada con una duración de un curso anual, los cursos
ocupacionales no tienen un calendario ni un contenido fijo, por lo que la prestación del
servicio como personal docente no es uniforme ni continua, pudiendo existir largos
periodos de tiempo en los que no puedan impartir cursos por no haber ninguno
programado, mientras que las retribuciones si son fijas y continuas.
En resumen, para que pudiera cumplirse con la recomendación segunda
efectuada en su Anteproyecto de informe por el Tribunal de Cuentas deberían crearse
por la CECIR los puestos que se estimen necesarios para la impartición de los cursos
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ocupacionales, ya sean puestos de personal laboral fijo o fijo discontinuo, y convocar la
cobertura de los mismos en la próxima OEP.
De esa manera se dispondría de personal laboral fijo discontinuo para efectuar los
llamamientos para el inicio de cada curso aprobado en el Plan Anual de Formación.
Para la creación de dicho puestos sería preceptivo que por la CECIR no se pidiera
financiación, ya que el Instituto Social de la Marina no dispone de vacantes, de ningún
tipo y mucho menos prescindibles, para su amortización en compensación por la
creación de estos puestos y, en el caso de que existieran, supondría dejar con graves
carencias otros servicios básicos como los buques sanitarios o la sanidad marítima.
Esta propuesta, lógicamente, afecta a la posibilidad de contratar docentes por
parte del Instituto Social de la Marina y, con lo que se ha indicado, tampoco es seguro
que este sistema fuera mejor que cualquiera de los adoptados a través de TRAGSATEC
o acuerdo marco, puesto que la convocatoria de procesos selectivos anuales y
contrataciones directas es inviable.
En todo caso, se matiza respecto al fraude de ley en el que pueda haber incurrido
el Instituto Social de la Marina por el sistema de convocatoria de expertos docentes y los
contratos suscritos con ellos, que no se puede generalizar esta idea ya que previamente,
en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 18 de octubre de
2001, se desestima una demanda interpuesta por distintos expertos docentes del CNF
Marítima de Isla Cristina, contra el Instituto Social de la Marina, en referencia a la
petición de puestos de fijos discontinuos.
Posiblemente el sistema apuntado por el Tribunal de Cuentas, utilizado por
distintas entidades públicas como por ejemplo la Agencia Estatal de Administración
Tributaria para la campaña de renta, no tiene la misma complejidad de perfiles que
exigen los cursos del Instituto Social de la Marina (no es suficiente con que sean
titulados superiores como apunta el Tribunal de Cuentas, ni que con 14 docentes en el
Centro Nacional de Formación Marítima de Bamio y de 12 en el Centro Nacional de
Formación Marítima de Isla Cristina estarían cubiertas las necesidades y, no hace falta
más que comparar el volumen de cursos que se imparten en uno y otro centro y la
variedad de los tipos de cursos que se imparten, sanitarios y profesionales; y el período
es fijo, no así los tiempos en los que estos docentes con contrato fijo-discontinuo
tendrían que participar en los cursos que correspondiese, por lo que no se sabe cuánto
trabajo y gestión conllevaría ir llamando docente a docente para programar cada curso
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concreto, para que, al final, los docentes previstos fueran fallando. Cada curso tiene una
organización compleja y aunque no lo parezca, no es fácil disponer de los recursos
precisos cuando el curso se programa en el conjunto de una programación general.
− En cuanto a que “(…) varios docentes no figuraron en situación de alta durante
determinados cursos, o durante todos los días de impartición de los cursos en los que
participaron (…)” aunque los CNF solicitaban a la empresa el alta en la Seguridad Social
de los docentes participantes en los cursos, al tratarse de cursos de pocos días de
duración, no era posible verificar durante su desarrollo el cumplimiento por la empresa
de dicha obligación. En cualquier caso la responsabilidad no podría en ningún caso ser
imputada a la entidad, que requería a la empresa tanto a la firma del contrato como al
inicio de cada prestación de servicios el cumplimiento de esta obligación con la
Seguridad Social de la que ella misma es Entidad Gestora.
III. Conclusiones sobre los controles implantados en los cursos de
formación profesional:
1. El Instituto Social de la Marina no puede controlar a priori a los alumnos que no
se presenten al curso después de confirmar asistencia, pero ya se ha indicado que la
normativa se ha modificado, ya en 2013, para aplicar los efectos establecidos por los
incumplimientos, justificados o no, que se produzcan.
2. Respecto a los centros privados homologados por el Instituto Social de la Marina
y, en relación a la observación efectuada de que no existe regulación de un
procedimiento sancionador que establezca una tipificación de las infracciones en función
de la naturaleza y gravedad de las mismas, se informa que:
En el año 2016 el Instituto Social de la Marina elaboró una propuesta de
modificación de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de
las personas del sector marítimo pesquero, a fin de incluirla en el Anteproyecto de Ley
de Presupuestos Generales del Estado de 2017 (LGPE 2017), para incluir en la misma
la regulación del procedimiento sancionador al que se alude en el apartado arriba
referenciado. Esta propuesta no llegó a cristalizar debido a los retrasos en la aprobación
de los presupuestos de 2017.
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Por este motivo, a principios del año 2017 se envió de nuevo la citada propuesta
normativa a incluir en el Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado
para el año 2018.
El objetivo de la norma era doble:
a) Garantizar que los usuarios de los centros homologados reciban una
formación adecuada a los objetivos requeridos por la norma, capacitándoles para prestar
atención sanitaria a enfermos y lesionados a bordo bajo la supervisión de un facultativo
a través de la consulta radio médica.
b) Establecer un procedimiento que permita la realización de este control por
parte de la Administración con las debidas garantías para los derechos de los centros
homologados. Las sanciones previstas dependían de tres criterios:
El grado de incumplimiento observado abarcando desde el apercibimiento,
para infracciones leves de carácter formal, hasta la retirada de la homologación y la
exclusión del derecho a solicitar nuevas autorizaciones durante un periodo de hasta
cinco años, para las sanciones más graves.
La reiteración del incumplimiento.
La intencionalidad de las infracciones.
Finalmente esta propuesta tampoco fue incluida en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado del año 2018, volviendo a reiterar dicha propuesta en ocasiones
posteriores sin que se haya conseguido incluir en ningún proyecto de Ley.
3. En lo que se refiere a las incidencias relacionadas con TRAGSATEC, en
concreto en la señalada en el “punto 3” de la página 53 del Anteproyecto de informe del
Tribunal de Cuentas, sobre: (…) problemas en la planificación de los cursos,
disponibilidad de profesores cualificados que provoca la existencia de múltiples cambios
en el mismo, en las horas planificadas, problemas en las fechas de comienzo de los
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cursos, llegando incluso a su cancelación(…) o remisión fuera del plazo establecido de
la documentación previa al inicio del curso, hecho que ocasiona el incumplimiento de los
plazos de comunicación a la DGMM, son aspectos que se está pidiendo continuamente
a TRAGSATEC que corrija y justifique, pero hay algunas razones que pueden justificar
estas situaciones:
− Escaso tiempo en el que hay que tramitar los EMPP (TRAGSATEC tiene que
tramitar sus propios procedimientos de subcontratación de proveedores), por problemas
de disponibilidad de crédito en el Instituto Social de la Marina para ello.
− Problemas de no disponibilidad de docente cuando ya habían confirmado la
participación en los cursos por diversas causas (personales, familiares y laborales). Ya
se ha indicado que los docentes compatibilizan la formación con otra actividad laboral y
que a vece tienen que embarcarse sin que se les comunique con antelación al
embarque.
− Problemas de retraso en las autorizaciones para hacer las prácticas por parte
de las autoridades portuarias u otro tipo de entidades.
4. Respecto a las verificaciones in situ que hace el Instituto Social de la Marina
internamente, a las que se refiere el punto II.3.4 del Anteproyecto de informe del Tribunal
de Cuentas –página 54-, ha de puntualizarse que, en contra de lo que se afirma, no
derivan de la participación en los Programas Operativos del Fondo Social Europeo, en
cuyo marco se llevan a cabo unas verificaciones in situ, propias y distintas a las
anteriores, exigidas en la normativa comunitaria aplicable.
Efectivamente estas verificaciones internas están pensadas para que el personal
de cada dirección provincial verifique los cursos que se imparten en su ámbito de
actuación, seleccionados según los criterios establecidos en la Instrucción Técnica
aprobada al efecto, sin que se considere que deba haber una segregación de funciones
en esta actuación necesariamente, aunque la mayoría de los cursos que se verifican son
los que se imparten con medios ajenos (TRAGSATEC o ) por lo que tal
segregación sí se produce y, de hecho, en el resultado de las verificaciones se plasman
los problemas detectados como refleja el Tribunal de Cuentas en su anteproyecto de
informe.
5. Sobre algunas de las incidencias detectadas en las inspecciones marítimas, a
las que se refiere el punto II.3.5 del Anteproyecto de informe del Tribunal de Cuentas,
80
(validez del certificado de formador de formadores, por ejemplo) ya se ha indicado que
se ha presentado a la DGMM un plan de acción, a fin de solventar esta situación en
2021, una vez que se nos han dado criterios claros, de los que antes no se disponía.
Las deficiencias detectadas en las inspecciones de la Capitanía Marítima al CNF
de Isla Cristina, en referencia a los docentes que impartían los cursos en 2019, no tenían
ninguna base normativa ni de desarrollo, por lo que las “deficiencias” fueron
desestimadas en las alegaciones presentadas hasta tanto la DGMM emitiera
instrucciones técnicas concretas. Hasta ese momento, los docentes que participaban en
las acciones formativas del Instituto Social de la Marina cumplían con la totalidad de las
exigencias normativas aplicables. El 20 de febrero de 2020 la DGMM emitió unas
instrucciones relativas a los docentes, en la ”Consulta Técnica sobre la Formación
Docente y Profesional de Instructores y Evaluadores”, sobre lo que se presentó el Plan
de Acción indicado para 2021 (sin que, por otra parte, se haya obtenido respuesta hasta
la fecha).
En todo caso hay que destacar también que las diferentes Capitanías Marítimas
tienen un nivel de exigencia distinto y, en esa medida, los mismos pueden variar de una
dirección provincial a otra e, incluso, de un centro de formación homologado por la
DGMM a otro.
De cualquier forma, el Instituto Social de la Marina se adecúa a las exigencias de
la DGMM e, incluso, en muchos casos está por encima en cuanto a los requisitos que se
exigen a cada perfil docente.
Salvo excepciones, la mayoría justificadas en el hecho de que la alternativa única
sería la cancelación de los cursos, todos los docentes que participan en las acciones
formativas han acreditado los requisitos exigidos, si bien, el más problemático, según se
ha señalado, es el certificado de formador de formadores (antes de iniciarse el curso, de
hecho se revisa la acreditación de requisitos tanto por las direcciones provinciales y CNF
como por el Servicio de Programas Formativos).
De las incidencias que se detectan, dentro de lo posible y con las limitaciones de
personal existentes, se hace seguimiento. Por ejemplo, las incidencias que se detectan
en relación con el desarrollo de los cursos por las empresas subcontratadas por
TRAGSATEC se ponen en conocimiento de ésta, se pide informe y se exige la puesta en
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marcha de las actuaciones que fueran necesarias, a fin de subsanar las deficiencias en
próximos cursos o, en el propio curso si éste no ha finalizado aún.
Respecto al hecho, indicado por el Tribunal de Cuentas, tras el análisis del
“Cuadro nº 16” del Anteproyecto de informe, sobre el número de certificados con
proyección de caducidad, de que “(…) las necesidades de formación van a multiplicarse
considerablemente (…)” ha de indicarse que el Instituto Social de la Marina en su Plan
Anual de Formación para 2021:
− Ha tenido en cuenta las circunstancias especiales que están concurriendo en
2020 por la pandemia por COVID 19 y que, posiblemente, afecten a 2021, con la
previsión de que habrá que reducir el número de alumnos que puedan asistir a cada
edición concreta que pueda llevarse a cabo para mantener la distancia interpersonal
necesaria.
− Ha intentado recuperar el mayor número posible de cursos que se han tenido
que cancelar en 2020 por la declaración del estado de alarma y las consecuencias de la
pandemia.
− Ha tenido en cuenta el incremento de la demanda de cursos de actualización
de formación básica en seguridad, botes de rescate rápidos, embarcaciones de
supervivencia y botes de rescate (no rápidos) y avanzado en lucha contra incendios,
dado que muchos trabajadores del sector marítimo pesquero, que obtuvieron los
certificados en 2016, tienen que actualizarlos en 2021.
De hecho se han programado un total 414 de cursos de actualización en 2021
representando la actualización de formación básica en seguridad la mitad (212).
− También se ha contemplado la petición directa de cursos por las entidades del
sector al amparo de lo establecido en la disposición adicional primera del Real Decreto
292/2018, de 18 de mayo, por el que se regula el procedimiento de acceso y el régimen
de prestación de la formación profesional marítima y sanitaria del Instituto Social de la
Marina.
− Por último, también se ha contemplado la posibilidad de impartir nuevos tipos
de cursos que, previsiblemente, se demandarán en 2021: “Certificado de suficiencia de
marinero electrotécnico de la marina mercante”, “Certificado de suficiencia de alto
voltaje”, “Certificado de suficiencia en formación básica para los buques regidos por el
82
Código IGF” y “Certificado de Suficiencia en formación avanzada para los buques
regidos por el Código IGF”.
Ahora bien, se insiste en que los recursos con los que cuenta el Instituto Social de
la Marina son limitados y que no se tiene la exclusividad sobre la formación, por lo que,
lógicamente, no se podrán atender todas las demandas del sector.
La oferta formativa por centros de formación homologados por la DGMM es muy
elevada. No obstante, la del Instituto Social de la Marina, al menos, se podría
incrementar si la DGMM autoriza la implementación de la formación on-line, como se
recoge en estas alegaciones, lo que permitiría ser más eficaces con prácticamente los
mismos recursos y llegar a un mayor número de demandantes de formación.
IV. Conclusiones sobre las actuaciones de certificación y justificación de
los gastos de formación profesional ante la UAFSE:
1. Respecto de las deficiencias manifestadas en el baremo estándar de coste
unitario se hacen las siguientes consideraciones:
- En relación al uso inadecuado de la desviación típica como factor de
corrección al descartar los valores más alejados con respecto a la media al ser la
distribución de costes muy asimétrica:
Señalar que se utilizó la desviación típica o estándar como factor de corrección
porque dada la estructura y reparto de los gastos reales en el Instituto Social de la
Marina, los valores eran muy dispersos como para utilizar la media simple sin corregir de
acuerdo con el principio de prudencia financiera, de modo que se pretendía que para los
tipos de cursos en que los valores estaban muy alejados de la media, en el valor
calculado para el baremo estándar de coste unitario se corrigiese esa dispersión,
mientras que en los tipos de curso en que no hubiese tanta dispersión porque la mayoría
de los valores estaban agrupados en torno a la media la corrección fuese mínima.
En el estudio sobre costes se plantearon diversos escenarios para llegar a la
opción de costes simplificados que se estimó más adecuada, al respecto, igual que se
descartaron opciones como la financiación a tipo fijo o los importes a tanto alzado
porque con la estructura de gastos del Instituto Social de la Marina daría lugar a
infrafinanciación, al optar por el baremo estándar de coste unitario basado en un cálculo
83
justo, equitativo y verificable con datos históricos o estadísticos, se planteó el escenario
de una corrección de 50 % de la deviación típica, que se descartó porque en numerosos
centros de formación se llegaba a una financiación por encima del coste real y, se
estimó más garantista -desde el punto de vista de la prudencia financiera- una
corrección algo mayor, en particular, del 65%, que garantizase una cobertura sobre el
gasto real razonable pero dificultase poder llegar a cofinanciar gasto por encima del
coste real que iría en contra de la normativa comunitaria.
Por otra parte, el coste simplificado busca la eficacia y eficiencia que predica
como principios la normativa comunitaria, de forma que cuantos más alumnos se formen
mayor será el importe que se pueda cofinanciar, independientemente del coste real que
tenga la actuación, y siempre dentro del marco financiero de asignación concedida.
Finalmente, señalar que al optar por una opción de coste simplificado, si bien es
cierto que hay que buscar la mayor convergencia posible con el coste real para el
conjunto de las operaciones, es también muy importante no superar éste, porque iría en
contra de la normativa comunitaria y se podría incurrir en supuestos de fraude. Así
mismo, nunca será igual un coste simplificado que el coste real, no se pude llegar con
una opción de coste simplificado al 100% del coste real, esa diferencia es precisamente
el coste de la simplificación que se supone que compensa por el ahorro de tiempo, carga
burocrática y recursos, tanto administrativos como humanos.
- En relación a que el cálculo no excluye el importe de la corrección de
581.174,00 € correspondientes al exceso de subcontratación de la empresa
TRAGSATEC:
Señalar que el cálculo del baremo estándar de coste unitario se hizo
necesariamente antes de hacer la “Presentación de Operaciones y Proyectos de los
cursos del año 2016”, en la cual, en las verificaciones de calidad de la UAFSE se
requirió hacer la corrección de 581.174,00 € correspondientes al exceso de
subcontratación de la empresa TRAGSATEC, por lo que por el propio iter temporal de
las fases de los procedimientos no se pudo tener en consideración esta corrección al
calcular el baremo estándar de coste unitario.
No obstante, indicar que esta corrección propuesta por la UAFSE en la primera de
las presentaciones del Instituto Social de la Marina resultó excesivamente gravosa, en
primer lugar, porque el factor de corrección del 65% de la desviación típica al calcular el
84
baremo estándar de coste unitario al ser garantista también pretendía ser suficiente
corrección como para absorber estas posibles deficiencias, incidencias o correcciones
que se pudieran presentar, por ejemplo esta del exceso de subcontratación del 50% en
las encomiendas de gestión y, en segundo lugar, porque el cálculo de la corrección de
581.174,00 € se hizo sobre costes reales y se aplicó al baremo estándar de coste
unitario utilizado en la Presentación de Operaciones y Proyectos, que ya es inferior, en
cualquier caso, al coste real de las actuaciones.
- En relación a que el baremo estándar de coste unitario no contempla la
existencia de numerosos gastos que deben incluirse en su cálculo, como la parte teórica
de la formación on-line o los gastos de alojamiento, manutención y transporte de
alumnos a centros de formación diferentes a los que pertenecen por domicilio, o gastos
en general de los CNFM:
La base de datos para calcular el baremo estándar de coste unitario fueron los
gastos reales cofinanciables por el Fondo Social Europeo consignados con tipo de pago
36 del periodo de cofinanciación anterior, en particular, de 2013 a 2016. De hecho, y a
propósito de no haber incluido en el cálculo la corrección por el exceso de
subcontratación de TRAGSATEC, se incluyó el año 2016 en el rango de datos históricos
a pesar de que también era el primer año que se iba a cofinanciar en el periodo actual
de 2014-2020 porque se estimó importante considerar en el cálculo del baremo la
encomienda de gestión como método de gestión propio que no se utilizó en los años
anteriores.
Asimismo, la base de datos utilizada para el cálculo tenía la virtualidad de que
eran los gastos cofinanciables que se venían certificando a la Comisión Europea en el
periodo 2007-2013, con lo que se trataba de gastos que seguían una pista de auditoría
adecuada, estaban diferenciados de otros gastos no cofinanciables al ser consignados
con tipo de pago 36 y, en definitiva, eran gastos que habían sido objeto de verificaciones
y auditorías en general por las autoridades competentes en el ámbito del FSE (Autoridad
de Gestión, Autoridad de Certificación, Autoridad de Auditoría, e incluso Tribunal de
Cuentas Europeo), al menos hasta el año 2014.
Estas características daban a los datos unas garantías de validez y
homogeneidad que se desvirtuarían si para calcular el baremo se mezclasen datos que
no gozasen de estas premisas. Esto es lo que sucede con los gastos de la formación on-
85
line, que no se consignaban con el tipo de pago 36 porque no fueron objeto de
cofinanciación en el periodo anterior y que, más que incluirse en el cálculo del baremo, a
efectos de la cofinanciación realmente se debería considerar la formación on-line como
una operación propia y diferenciada, para la que habría que calcularse un baremo
diferenciado u otra de las opciones de costes previstas en la normativa comunitaria.
También sucede respecto de los gastos de alojamiento, manutención y transporte de
alumnos que asisten a cursos en centros de formación diferentes a los de la dirección
provincial que les corresponde por su domicilio, que tampoco se consignan con tipo de
pago 36 y respecto de los que el propio informe del Tribunal de Cuentas manifiesta sus
dificultades para obtener el detalle de los mismo.
En cuanto a que los CNF, al estar dedicados en exclusividad a la formación
marítima, sus gastos de formación deberían ser cofinanciables en su totalidad, señalar
que ese argumento ya se vino utilizando en el periodo de cofinanciación anterior 2007-
2013 desde su inicio, en que al certificar por coste real se incluían todos los gastos en
que incurrían los CNF. No obstante, en el devenir de estos certificados, los gastos de
estos centros de formación se fueron depurando consecuencia de las auditorías y
verificaciones, dando lugar a correcciones que ponían de manifiesto que no en todos
estos gastos se podía acreditar una vinculación indubitada directa o indirecta con la
formación, excluyéndose al respecto de la cofinanciación gastos de conceptos generales
u horizontales de funcionamiento de los centros como, por ejemplo, lencería, impuestos,
obras y reparaciones o gastos de mantenimiento. De hecho, entre las razones por las
que se consideró adecuada la base de datos tomada para el cálculo del baremo estaba
precisamente que los gastos habían pasado por el tamiz de diversos controles,
verificaciones y auditorías por los que ya se habían excluido de la cofinanciación
determinados gastos en las correspondientes certificaciones.
- Sobre la falta de aprobación por la Dirección del Instituto Social de la Marina
tanto de la “IT 3.4/9 de Gestión del POEFE” como del “Manual de Descripción de
Funciones y Procedimientos”:
A este respecto indicar que, si bien la firma del acuerdo formal de delegación de
funciones entre la Subdirección General de la Unidad Administradora del Fondo Social
Europeo (UAFSE) y el Instituto Social de la Marina, como Organismo Intermedio (OI) del
POEFE, corresponde a la Dirección del Instituto Social de la Marina en el ejercicio de las
competencias de planificación, dirección, control e inspección de las actividades del
86
Instituto para el cumplimiento de sus fines, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7
del Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, de estructura orgánica y funciones del Instituto
Social de la Marina, se ha considerado que éstas las ejercerá a través de la
Subdirección General de Acción Social Marítima del Instituto Social de la Marina
(SGASM) que, de acuerdo con el artículo 10 de la mencionada norma, tiene entre sus
competencias para la coordinación de la impartición de la formación especializada y
formación profesional obligatoria para el desarrollo de la actividad marítimo-pesquera a
través de la red de centros del Instituto Social de la Marina, la elaboración del plan anual
de formación de los trabajadores del mar y el asesoramiento a éstos en materia de
formación marítimo-pesquera, así como la coordinación y gestión de los CNF, actuando
en este ámbito como Organismo intermedio de gestión del Fondo Social Europeo, por lo
que tanto la “IT 3.4/9 de Gestión del POEFE” como el “Manual de Descripción de
Funciones y Procedimientos” se han firmado por la Subdirección General de Acción
Social Marítima.
Finalmente, señalar respecto del “Manual de Descripción de Funciones y
Procedimientos”, que la validación formal corresponde a la UAFSE, como Autoridad de
Gestión, al tratarse de funciones que la misma delega en el Instituto Social de la Marina,
como Organismo Intermedio. De hecho, su validación fue requisito imprescindible para la
designación del Instituto Social de la Marina como Organismo Intermedio y la
correspondiente firma del Acuerdo de Atribución de Funciones que se firmó por el
Director del Instituto Social de la Marina y el Subdirector General de la UAFSE el 22 de
junio de 2017.
- Sobre que el baremo estándar de coste unitario no ha sido aprobado por la
Dirección del Instituto Social de la Marina ni revisado por la Autoridad de Auditoría:
Señalar que el baremo estándar de coste unitario se ha establecido en la “IT 3.4/9
de Gestión del POEFE”, que es una instrucción de general aplicación a todos los centros
de formación, formando parte del Grupo 3: Realización del Servicio: Formación del
Sistema de Gestión de Calidad del Instituto Social de la Marina de acuerdo a la Norma
de referencia UNE-EN ISO 9001:2015 que aprueba la Subdirección General de Acción
Social Marítima de acuerdo con las funciones atribuidas en el Real Decreto 504/2011, de
8 de abril.
87
Asimismo, de acuerdo con el “Documento de Funciones y Procedimientos”, el
baremo estándar de coste unitario que se utilizará se establece en el Documento por el
que se Establecen las Condiciones de la Ayuda (DECA) que aprueba la Subdirección
General de Acción Social Marítima, como Organismo Intermedio, al aprobarse por la
misma el Plan Anual de Formación para el que se solicita la correspondiente
financiación, a propuesta del Servicio de Programas Formativos como Beneficiario.
Por otra parte, señalar que corresponde al Organismo Intermedio establecer el
método de coste simplificado que proceda para sus operaciones. El Instituto Social de la
Marina envió a la Autoridad de Gestión el baremo estándar de coste unitario establecido
con el propósito de que lo validasen pero no llegaron a hacerlo porque no les
correspondía, sin perjuicio de prestar toda la asistencia técnica y asesoramiento
necesarios. De acuerdo con la normativa comunitaria, la validación de la opción de coste
simplificado elegida y del método aplicado corresponde a la Autoridad de Auditoría en el
momento de realizar las auditorías de sistemas y operaciones correspondientes, es
decir, a posteriori, una vez realizados los estudios, tomada la decisión de la opción de
coste simplificado más conveniente por el Organismo Intermedio, y realizadas de
acuerdo a la misma las correspondientes Presentaciones de Operaciones y Proyectos a
la Autoridad de Gestión y Solicitudes de Pago a la Comisión Europea. Dado el perjuicio
que esto supone para los Organismos Intermedios, en que avanzada la ejecución del
Programa Operativo puede suceder la Autoridad de Auditoría no dé validez a una de las
bases de ejecución como es el sistema de costes, se estuvo barajando la posibilidad de
que la Autoridad de Auditoría correspondiente revisase oficiosamente la opción de coste
simplificado de los Organismo Intermedios, llegando la Comisión Europea a la
conclusión de que no era una obligación legal que pudiese exigirse normativamente a la
Autoridad de Auditoría y que, por otra parte, una revisión a priori fuera del procedimiento
establecido podría comprometer la imparcialidad e independencia de las actuaciones a
realizar en el desarrollo de las auditorías de sistemas y operaciones correspondientes.
En cualquier caso, como se señala en el propio Anteproyecto de informe del
Tribunal de Cuentas, se ha cambiado el baremo estándar de coste unitario a utilizar en
las “Presentaciones de Operaciones y Proyectos de cursos de formación”, a partir de los
realizados en 2017, por un baremo más acorde con lo apuntado por el Tribunal, en el
que se utiliza el porcentaje real de gasto excluido, se incorpora la corrección derivada
del exceso de subcontratación de empresas de la encomienda de gestión y se elimina la
88
corrección del 5% de la desviación típica utilizando únicamente la media de los cursos
independientemente de su distribución.
2. Respecto que las certificaciones de gasto de los cursos de 2016 y 2017 se
sitúan por debajo de los importes que para los citados ejercicios conforman el plan de
financiación concedido por la Comisión Europea, y la imposibilidad de alcanzar la
totalidad del importe de ayuda concedida en el periodo 14-20:
Señalar que, sin perjuicio de que un coste simplificado lo más convergente posible
con el coste real facilitaría absorber la máxima cofinanciación posible dentro del límite de
la asignación del plan de financiación y de que en el año 2016 se certificó únicamente el
63,67 % del plan de financiación, además de por el baremo utilizado con el factor de
corrección del 65% de la desviación típica, por la corrección realizada con ocasión del
exceso de subcontratación de TRAGSATEC que fue particularmente gravosa por la
razones señaladas anteriormente, la imposibilidad de alcanzar la totalidad del importe de
la ayuda concedida al final del periodo de cofinanciación viene dada, fundamentalmente,
por la propia asignación del plan de financiación al Instituto Social de la Marina en el
periodo de programación.
A este respecto, se debe señalar que la asignación de ayuda FSE concedida al
Instituto Social de la Marina por la Comisión Europea, reflejada en el Plan de
Financiación del cuadro 19 del informe, se produjo después de la exclusión inicial del
Instituto Social de la Marina en la programación del POEFE por la decisión general de
excluir a organismos con bajo peso financiero, es decir, una vez realizada la
programación. Esta falta de participación en la programación inicial del POEFE puede
ser una de las razones por las que la estructura de la asignación inicialmente concedida
no es del todo adecuada a la actividad de formación que se cofinancia por el Instituto
Social de la Marina y que se lleva a cabo en todo el territorio nacional.
En relación a lo anterior, los 20 millones de ayuda FSE inicialmente asignada de
acuerdo con la senda financiera por anualidades enviada por mail de la UAFSE el 18 de
mayo de 2018 y reflejada en el cuadro 19 del informe, se distribuyen de la siguiente
forma: 2.239.775, el 11,20%, corresponden a Regiones menos desarrolladas (Regiones
D), siendo Extremadura la única región nacional que se mantiene en la referida
categoría y donde el Instituto Social de la Marina no realiza cursos de formación;
3.640.462, el 18,20%, corresponden a las regiones más desarrolladas, de las que
89
forman parte en función de la tasa de cofinanciación las siguientes Comunidades
Autónomas donde se imparte formación por el Instituto Social de la Marina: Cantabria,
País Vasco, Cataluña, Islas Baleares, Comunidad Valenciana y Madrid con una tasa de
cofinanciación del 50% (Regiones A), y Galicia, Principado de Asturias y Ciudad
Autónoma de Ceuta con una tasa de financiación del 80% (Regiones B); finalmente,
14.119.763, el 70,60%, se concentran en las Regiones en transición (Regiones C), con
una tasa de financiación del 80% y de las que forman parte las siguientes Comunidades
Autónomas donde se imparte formación por el Instituto Social de la Marina: Andalucía,
Región de Murcia, Canarias y Ciudad Autónoma de Melilla.
En cambio, por número de cursos realizados y número de alumnos formados
desde el año 2016 en las regiones A se lleva a cabo casi el 30% de la formación, y en
las regiones B y C, donde se localizan los dos CNF, uno en Bamio (Pontevedra) y otro
en Isla Cristina (Huelva) el 35% de la formación en cada una de las respectivas
regiones.
El resultado de la distribución de la asignación financiera y de la actividad
formativa que lleva a cabo el Instituto Social de la Marina, es que habrá una sobre
ejecución en las regiones más desarrolladas, regiones A y B, donde se lleva a cabo el
65% de la formación y hay una asignación financiara del 18,20%; y una infra ejecución
en las regiones en transición y menos desarrolladas, regiones C y D, donde se lleva a
cabo el 35% de la formación y la asignación concedida es del 81,80%.
Finalmente, subrayar que tampoco hubiera sido posible con el objetivo de obtener
el total de la asignación inicial de ayuda FSE cambiar la distribución en la impartición de
la formación en el conjunto nacional para adaptarse a la referida asignación, porque no
hay recursos suficientes, ni humanos ni materiales ni logísticos, en los centros de
formación ubicados en las regiones en transición para acoger toda la formación que
sería necesario impartir de cara a obtener la ayuda FSE concedida, sin perjuicio de la
infrautilización de recursos que conllevaría dejar de dar formación en el resto de
regiones, las dificultades operativas y normativas que supondría la adaptación a la
asignación y, en última instancia, el perjuicio al colectivo alumnos y demandantes de
formación del sector marítimo pesquero.
90
V. Conclusiones sobre el cumplimiento de las recomendaciones
formuladas en el informe de fiscalización aprobado por el Pleno del Tribunal de
Cuentas en sesión de 24 de octubre de 2006.
En relación con la necesidad de corrección de las deficiencias detectadas en las
aplicaciones informáticas utilizadas para la gestión de los cursos de formación, así como
a la conveniencia de implantación de nuevas aplicaciones, como ya se ha indicado en la
página 47 de estas alegaciones, se está finalizando el desarrollo de un nueva aplicación
informática, FOM2, que sustituirá a las dos aplicaciones actualmente existentes y
permitirá corregir las deficiencias detectadas y una mayor funcionalidad de la aplicación,
permitiendo asimismo, anexar toda la documentación que se genera en el
procedimiento.
VI. Conclusiones sobre las cuestiones relacionadas con las previsiones
contenidas en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de
mujeres y hombres:
Se entiende que el porcentaje de mujeres que participan en los cursos de
formación profesional marítima y sanitaria del Instituto Social de la Marina no tiene
relación alguna con el porcentaje de mujeres docentes que imparten formación en
dichos cursos.
En cualquier caso, presentar una solicitud para asistir a una de las acciones
formativas que imparte el Instituto Social de la Marina es un acto voluntario y, para su
resolución favorable, se exigen los mismos requisitos (tanto de beneficiario como de
acceso al tipo de curso de que se trate).
Por otra parte, en la selección de asistentes a cursos se aplican los mismos
criterios de selección establecidos en la normativa aplicable, sin discriminación de
género de ningún tipo, positiva o negativa, entre otras cosas porque las selecciones se
hacen, salvo excepciones, de forma automática por la aplicación de gestión.
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL DIRECTOR DE LA EMPRESA
TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A., S.M.E., M.P.
Grupo Tragsa (Grupo SEPI) - Sede Social: Maldonado, 58 - 28006 Madrid - Tel.: 91 322 60 00 - www.tragsa.es
TRIBUNAL DE CUENTAS
SECCION DE FISCALIZACIÓN
DEPARTAMENTO DEL ÁREA DE LA
ADMINISTRACIÓN SOCIO-LABORAL
Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Madrid, 16 de diciembre de 2020
Adjunto se remiten alegaciones al “Anteproyecto de informe de fiscalización operativa sobre
la formación profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018”,
EL DIRECTOR DE TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS
AGRARIOS, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSATEC)
Juan Pablo González Mata
Firmado digitalmente por 05268393J JUAN PABLO
GONZALEZ (R:A79365821)
Identificador: 05268393J Fecha: 16-12-2020 12:25:56
Tecnologías y Servicios Agrarios, SA, SME, MP
A79365821
Firmado digitalmente por 05268393J JUAN PABLO
GONZALEZ (R:A79365821)
Identificador: 05268393J Fecha: 16-12-2020 12:25:56
Tecnologías y Servicios Agrarios, SA, SME, MP
A79365821
Grupo Tragsa (Grupo SEPI) - Sede Social: Maldonado, 58 - 28006 Madrid - Tel.: 91 322 60 00 - www.tragsa.es
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA SOBRE
FORMACIÓN PROFESIONAL DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA, EJERCICIO 2018.
Con fecha de 26 de noviembre de 2020, se ha recibido el “Anteproyecto de informe de
fiscalización operativa sobre la formación profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio
2018”, concediéndose el plazo de 15 días para presentar las alegaciones y cualquier otra
documentación que se considere conveniente, respecto a las referencias contenidas en el
mismo, con relación a Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P. (en adelante,
TRAGSATEC).
Una vez analizado el citado Anteproyecto se considera conveniente realizar las siguientes
CONSIDERACIONES PREVIAS
PRIMERA. - RÉGIMEN JURÍDICO Y ECONÓMICO APLICABLE A TRAGSATEC EN EL
EJERCICIO 2018.
El alcance de las conclusiones y cálculos realizados por el Tribunal de Cuentas en el
“Anteproyecto de informe de fiscalización operativa sobre la formación profesional del
Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018”, no ha tenido en consideración en algunos puntos
el régimen jurídico aplicable a Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P.
(TRAGSATEC) en el momento de realizar, en el ejercicio 2018, las dos primeras encomiendas
de gestión (19 de enero y 6 de marzo de 2018), y los encargos, debiendo destacarse que dicho
régimen jurídico varía como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 9/2017, de 8 de
noviembre, de Ley 9/2017 de 9 de noviembre de Contratos del Sector Público por la
que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento
Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero (en adelante LCSP).
El régimen jurídico vigente en el momento de formalizarse las encomiendas de gestión a
TRAGSATEC era el previsto en la Disposición Adicional 25ª del Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14
de noviembre, (en adelante, TRLCSP), así como en el Real Decreto 1072/2010, de 20 de
agosto, por el que se regulaba el régimen de la “Empresa de Transformación Agraria,
Sociedad Anónima” (TRAGSA) y de sus filiales, modificado por el RD 952/2015, de 23 de
octubre.
Firmado digitalmente por 05268393J JUAN PABLO
GONZALEZ (R:A79365821)
Identificador: 05268393J Fecha: 16-12-2020 12:25:56
Tecnologías y Servicios Agrarios, SA, SME, MP
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De conformidad con lo establecido el apartado 2 de la D.A.25ª del TRLCSP, las relaciones de
las sociedades del grupo TRAGSA con los poderes adjudicadores de los que son medios
propios instrumentales y servicios técnicos tienen naturaleza instrumental y no contractual,
articulándose a través de encomiendas de gestión, por lo que, a todos los efectos, son de
carácter interno, dependiente y subordinado. Asimismo, la comunicación efectuada por uno
de estos poderes adjudicadores encargando una actuación a alguna de las sociedades del
grupo suponía la orden para iniciarla, pronunciándose en idénticos términos el apartado 6
Hay que destacar como punto de partida, que ni las encomiendas de gestión formalizadas al
amparo del TRLCSP de 2011, ni los encargos suscritos al amparo de la vigente LCSP de 2017,
tienen la naturaleza de un contrato; sino que precisamente es la normativa contractual los
excluye de dicho carácter precisamente por la condición de medio propio del ente al que se
hacen los citados encargos; en el caso que nos ocupa, TRAGSATEC.
El carácter de la relación que vincula (y vinculaba) a TRAGSATEC con las entidades de las que
recibe encomiendas de gestión, y en la actualidad, encargos, resulta de especial relevancia con
relación a determinadas afirmaciones que se incluyen en el anteproyecto de informe.
Así, se indica que hubiera sido conveniente incluir en las encomiendas de gestión y en los
encargos una penalización del 10% para los cursos cancelados, tal y como se estableció en el
acuerdo marco suscrito con otra empresa, lo cual, es incompatible con el régimen de las
encomiendas de gestión, y con los encargos.
El TRLCSP se refería a las penalizaciones en distintos artículos, concretamente en el artículo
87.4 y en el artículo 247.5. Asimismo, regulaba las penalidades en el artículo 64 (concreción
de condiciones de solvencia), 93 (demora en la ejecución), 99, 100 (responsabilidades para
garantías), 118 (incumplimiento de condiciones esenciales del contrato), 131 (inclusión en
PCAP), 136 (clausulado del contrato), 150 (criterios de valoración de ofertas), 212 (ejecución
defectuosa y demora), 224 (aplicación de causas de resolución), 227 (subcontratación), 242
(principio de riesgo y ventura en la ejecución de las obras), 249 (prerrogativas y derechos de
la Administración), 251 (secuestro de la concesión), 252 (penalidades por incumplimiento del
concesionario), 310 (subsanación de errores y corrección de deficiencias), debiéndose
destacar que, en todos los supuestos, se refiere a situaciones en las que puede incurrir un
contratista, pero no un medio propio, ya que, conforme a lo dispuesto en el artículo 4.n) del
mismo TRLCSP estaban excluidos del ámbito de aplicación de la citada Ley, los negocios
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jurídicos en cuya virtud se encargue a una entidad que, conforme a lo señalado en el artículo
24.6, tenga atribuida la condición de medio propio y servicio técnico del mismo, la realización
de una determinada prestación.
La propia naturaleza del encargo a un medio propio excluye el que se puedan aplicar las
penalizaciones propias de los contratos que se hacen a empresas “externas” a la
Administración que las contrata.
En el mismo sentido, la actual LCSP, en su artículo 32.1 señala que el encargo que cumpla los
requisitos establecidos en la Ley no tendrá la consideración de contrato, por lo que, no les
resulta aplicable el régimen que para la misma se contiene en la LCSP.
Por ello, no puede equipararse la vinculación jurídica de TRAGSATEC, así como las
consecuencias jurídicas que pueden derivarse de esa vinculación, con las que media entre
cualquier Administración y un contratista, ya que, a pesar de la configuración de TRAGSATEC
como sociedad anónima, no puede olvidarse que forma parte el sector público estatal, y
consolida con el Estado a efectos de déficit público, por lo que dicho de forma gráfica, la
imposición de penalizaciones por el ISM sería como “penalizarse a si misma”.
Como se señalaba anteriormente, al existir una relación interna, dependiente y subordinada,
una vez recibida una encomienda de gestión (o en la actualidad, un encargo), TRAGSATEC
debe cumplirlo en sus estrictos términos, no pudiendo negociar, ni abstenerse de realizar
aquellas actuaciones incluidas en la orden que recibe, de forma que, TRAGSATEC tuvo que
realizar las actuaciones de inspección, tal y como figuraban en las encomiendas y en los
encargos, ya que no podía negarse a realizar la actuación de inspección, en cuanto que está
obligada a cumplir la orden que recibe de la Administración.
propios como una potestad de autoorganización que excluye en sí misma una justificación de
la opción de ejercer cualquier actividad de competencia de un poder adjudicador a través de
un ente que tenga la condición de medio propio del mismo, más allá de una decisión de
organización de su actividad sin que tenga que estar obligada a la contratación de dicha
actividad necesariamente.
SEGUNDA. - Con relación al régimen económico de las encomiendas, el apartado 7 de la D.A.
suministros realizados por medio del grupo TRAGSA se determinará aplicando a las unidades
Firmado digitalmente por 05268393J JUAN PABLO
GONZALEZ (R:A79365821)
Identificador: 05268393J Fecha: 16-12-2020 12:25:56
Tecnologías y Servicios Agrarios, SA, SME, MP
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ejecutadas las tarifas correspondientes. Dichas tarifas se calcularán de manera que representen
los costes reales de realización y su aplicación a las unidades producidas servirá de justificante
de la inversión o de los servicios realizados. La elaboración y aprobación de las tarifas se
realizará por las Administraciones de las que el grupo es medio propio instrumental, con arreglo
al procedimiento establecido reglamentariamente”.
Además, el artículo 3 del Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, por el que se
desarrollaba el régimen jurídico de Tragsa y de sus filiales establecía lo siguiente:
1. “TRAGSA y sus filiales percibirán por la realización de las obras, trabajos, asistencias
técnicas, consultorías, suministros y prestación de servicios que se les encomienden, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 2 de este real decreto, el importe de los costes en
que hubieren incurrido, mediante la aplicación del sistema de tarifas regulado en el
presente artículo. Este mismo sistema de tarifas también será aplicable para
presupuestar dichas actuaciones.
2. Las tarifas se calcularán y aplicarán por unidades de ejecución y de manera que
representen los costes reales totales, tanto directos como indirectos.
3. Para determinar el presupuesto de ejecución de las actuaciones encomendadas a TRAGSA
o a sus filiales se calculará el coste correspondiente a su realización material aplicando
las tarifas respectivas, al que se añadirán las tasas y los impuestos que la sociedad
estuviere obligada a satisfacer por dicha actuación.”
Las tarifas están basadas en la contabilidad analítica de costes del Grupo TRAGSA, estos son,
los derivados del empleo de recursos, de los costes indirectos en las actuaciones que realiza, y
los correspondientes a la estructura de apoyo a tales actuaciones.
En cuanto al alcance de la aplicación de las tarifas, el artículo 3.5 del Real Decreto
1072/2010 indicaba textualmente:
“La aplicación del sistema de tarifas previsto en los apartados anteriores servirá de
justificante del importe de los costes reales totales de la actuación de que se trate, no
siendo necesario aportar ningún otro.”.
De ello se deduce que TRAGSATEC, por la ejecución de los trabajos que se le encargaban,
debía percibir íntegramente las tarifas, no teniendo la obligación de aportar más
justificantes que la propia tarifa, ni descontar la diferencia entre lo satisfecho a un
subcontratista y lo abonado por el ISM, como se analizará más adelante.
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El procedimiento para la determinación de las Tarifas TRAGSA, venía especificado en el
elaboración de nuevas tarifas, de modificación de las existentes y de determinación de los
procedimientos, mecanismos o fórmulas que, según la naturaleza de los trabajos, debían
aplicarse para su revisión, así como su aprobación, se llevarían a cabo por una comisión
adscrita al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medioambiente, integrada por
representantes del Estado, de las Comunidades Autónomas, y de las Ciudades de Ceuta y
Melilla, con la denominación de Comisión para la determinación de las Tarifas de TRAGSA. Es
decir, las tarifas se aprobaban por una Comisión ajena a TRAGSA, no dependiendo, por tanto,
su importe de la “voluntad” de TRAGSA y TRAGSATEC.
Así pues, por imperativo legal, el importe a percibir por el Grupo TRAGSA por la ejecución de
sus actuaciones venía determinado por la aplicación de las tarifas TRAGSA vigentes en cada
momento, las cuales, representaban los costes reales de realización, no teniendo que justificar
los costes individualizados de cada una de las actuaciones que realizan, ni ajustar las
cantidades correspondientes a las partidas subcontratadas.
Asimismo, respecto a las unidades que no tenían aprobada una tarifa determinada, el artículo
3.4 del RD 1072/2010, de 20 de agosto, establecía:
“Cuando determinadas unidades no tengan aprobada una tarifa, su coste podrá valorarse
a partir del correspondiente al de los elementos que integren otras unidades con tarifa
aprobada y que también formen parte de la unidad de que se trate. En el supuesto de que
tampoco pudiera aplicarse el procedimiento descrito anteriormente, su coste será el que
figure en el presupuesto aprobado por la Administración. En ambos casos, los costes así
determinados tendrán el carácter de tarifa, pero con validez solamente para la actuación
concreta a que se refiera el encargo.
Para el cálculo de los presupuestos de las actuaciones encargadas a TRAGSATEC se debían
aplicar, a cada una de las unidades de ejecución, los precios establecidos en las tarifas TRAGSA
vigentes, y añadir, en su caso, la valoración de las unidades de obra sin tarifa asociada
mediante precios de usuario específicos, con lo que se obtenía el total de costes directos. El
total de costes directos incrementado con el porcentaje de costes indirectos y de gastos
generales, equivalía al denominado presupuesto de ejecución material. Dicho importe se
incrementaba con el porcentaje correspondiente al impuesto aplicable (IVA, IGIC, IPSI),
resultando el presupuesto de ejecución por administración.
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No obstante lo establecido en el párrafo anterior, la Ley 28/2014, de 27 de diciembre, que
modificó, entre otras leyes, la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el
Valor Añadido, dio una nueva redacción al artículo 7.8 de ésta última, señalando que, a
partir del 1 de enero de 2015, no estarán sujetos al impuesto los servicios prestados en virtud
de encomiendas de gestión por los entes, organismos y entidades del sector público que
ostenten la condición de medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración
Pública encomendante.
Como consecuencia de la entrada en vigor de dicha modificación, las sociedades integrantes
del Grupo TRAGSA no pueden facturar los servicios con IVA, de forma que, venían soportando
unas cantidades en concepto de IVA que no podían deducirse.
Conforme al criterio establecido por la Intervención General del Estado, las cuotas soportadas
por impuestos indirectos que no son fiscalmente deducibles, suponen un mayor coste de
producción, de forma que, la retribución de las actuaciones realizadas por TRAGSA y
TRAGSATEC conforme a las tarifas existentes cuando podía repercutir IVA, suponía que no se
satisficieran los costes reales y totales de las sociedades.
Con el fin de evitar el efecto a que se refería el párrafo anterior, y garantizar que las tarifas
TRAGSA representaran los costes reales y totales en que incurren las sociedades integrantes
del Grupo, se publicó la Resolución de 8 de abril de 2015 (BOE de 10 de abril de 2015) para
actualizar los precios simples de las encomiendas de prestación de servicios encargadas al
Grupo TRAGSA. Dicha actualización se llevó a cabo incrementando los precios simples de las
tarifas TRAGSA con los coeficientes que representan el mayor coste de producción que
suponen las cuotas soportadas por impuestos indirectos fiscalmente no deducibles. De ese
modo, los presupuestos de las actuaciones no sujetas a IVA ejecutadas por el Grupo TRAGSA
se vieron incrementados con el porcentaje aprobado mediante la citada Resolución de 8 de
abril de 2015.
Asimismo, con fecha de 1 de agosto de 2015, se publicó la Resolución de 30 de julio de 2015
de la Subsecretaria de Hacienda y Administraciones Publicas del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión para la
determinación de tarifas TRAGSA, por el que se aprueban las tarifas 2015, estableciéndose
que se aplicarán a todos aquéllos expedientes cuya fecha de iniciación fuera a partir del 1 de
septiembre de 2015.
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De esta forma, con los acuerdos de la Comisión para la determinación de tarifas TRAGSA, a los
que se refieren las Resoluciones indicadas, se pretendió evitar la distorsión que provocó en el
régimen tarifario de TRAGSA la reforma introducida por la Ley 28/2014.
Asimismo, la citada modificación de la Ley del IVA provocó la necesidad de reformar el RD
1072/2010, de 20 de agosto, por el que se desarrollaba el régimen jurídico de Tragsa y de su
filial, dictándose el RD 952/2015, de 23 de octubre, por el que se modifica el RD 1072/2010
de 20 de agosto, por el que se desarrolla el régimen jurídico de TRAGSA y de sus filiales, y en
el que se introdujo una nueva redacción del artículo 3.9.
Dicho apartado preveía que, si las nuevas tarifas derivaban exclusivamente de un cambio
normativo, que modificara los costes reales de realización de las encomiendas, éstas se
aplicarán desde el momento en que entre en vigor el cambio normativo de que se trate.
“9. Las nuevas tarifas y las que se hubiesen modificado se aplicarán a las nuevas encomiendas que
formule la Administración a partir de su aprobación o de la fecha que en ella se acuerde, pero no a las
anualidades sucesivas de las actuaciones en curso, salvo que las nuevas tarifas y las que se hubiesen
modificado deriven exclusivamente de un cambio normativo que modifique los costes reales de
realización de las encomiendas, en cuyo caso las mismas se aplicarán a las encomiendas en curso
desde la entrada en vigor del citado cambio normativo conforme a lo dispuesto en el siguiente
párrafo.
En relación co n las nuevas tarifas, así como con las que se hubiesen modificado, que deriven
exclusivamente de un cambio normativo deberá tramitarse el oportuno expediente de modificación
de la respectiva encomienda de gestión, siempre que exista disponibilidad presupuestaria. El gasto
adicional que, en su caso, derive de aplicar las nuevas tarifas se hará efectivo en el siguiente o los
siguientes pagos que deban efectuarse en las encomiendas aún no liquidadas y pendientes de
ejecución.
Las tarifas establecerán el período de validez de las mismas y el sistema de actualización que, en su
caso, proceda durante el período de su vigencia, de conformidad en todo caso con lo dispuesto en la
Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española y su normativa de desarrollo.
En defecto de aprobación de las nuevas tarifas o de la modificación de las existentes, el régimen
tarifario vigente se entenderá prorrogado hasta la adopción del correspondiente acuerdo por la
Comisión.”
Con posterioridad a la publicación del citado RD, se publicó la Resolución de 15 de marzo de
2016, de la Subsecretaría, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión para la
determinación de las tarifas de TRAGSA por el que se revisaban los coeficientes para la
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actualización de los precios simples, aplicándose a las encomiendas que se formalizaran a
partir del 21 de marzo de 2016, fecha en la que se publicó en el BOE la citada Resolución.
Asimismo, con fecha de 16 de junio de 2017, se publicó la Resolución de 13 de junio de
2017, de la Subsecretaría, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión para la
determinación de las tarifas de TRAGSA por el que se actualizan los precios simples de las
tarifas 2015 y se revisan los coeficientes para la actualización de los precios simples en
actuaciones no sujetas a impuestos. Dicha resolución es la aplicable a las encomiendas de
gestión objeto del anteproyecto de informe de fiscalización.
En virtud de la citada resolución, se actualizaron los precios simples de las tarifas 2015, así
como los parámetros porcentuales representados por los costes indirectos y los gastos
generales, para su adaptación a los costes reales del Grupo Tragsa en el 2017, de forma que
los precios compuestos o de ejecución queden igualmente actualizados debido a la variación
económica de los precios simples que intervienen en su descomposición.
Asimismo, se establecía que esos los coeficientes serían de aplicación a las unidades valoradas
mediante precios de usuario específicos por no disponer de tarifa aprobada.
TERCERA.- Por otra parte, y con relación a la subcontratación, tanto el apartado 6 de la D.A.
establecían era que el importe de la colaboración no podía ser superior al 50 por ciento del
importe total del proyecto, suministro o servicio encomendado, pero como se ha transcrito
anteriormente, ni al regular los límites de la subcontratación, ni al regular las tarifas se
establecía ninguna excepción o peculiaridad de facturación cuando se subcontratara alguna
partida, por lo que, TRAGSATEC al ISM debía facturar conforme al sistema establecido en la
legislación vigente en ese momento, es decir, conforme a las tarifas, ya que, en caso de haber
realizado ajustes en el importe de la factura (vinculándolos a los de la subcontratación)
hubiera incurrido en una infracción de su régimen legal.
En conclusión, con relación a las encomiendas de gestión realizadas en el ejercicio 2018,
TRAGSATEC, al amparo de la legislación vigente en ese momento, estaba obligada a facturar
conforme a las tarifas que incluían los costes generales e indirectos, sin poder diferenciar
según la unidad concreta fuera o no subcontratada.
Con relación a los encargos formalizados con posterioridad a la entrada en vigor de la LCSP, la
primera actualización de las tarifas de TRAGSA y TRAGSATEC (aplicables a los encargos del
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ISM), efectuadas tras la entrada en vigor de la LCSP (en cuyo artículo 32 se estableció por
primera vez que la compensación al medio propio se realizaría atendiendo al coste efectivo
soportado para los supuestos de subcontratación) se realizó mediante Resolución de 12 de
abril de 2018, de la Subsecretaría, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión para la
determinación de las tarifas de TRAGSA, por el que se actualizan los precios simples de las
Tarifas 2015 y se revisa los coeficientes para la actualización de los precios simples en
actuaciones no sujetas a impuestos y por el que se adapta a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre,
de Contratos del Sector Público.
Como consta en la citada Resolución, la Comisión para la Determinación de Tarifas TRAGSA,
en su reunión de 22 de marzo de 2018, acordó:
1. “Aprobar la nueva estructura del presupuesto de tarifas TRAGSA:
Costes Directos
A
% Costes Indirectos (s/A)
B
% Gastos Generales (s/ A+B)
C
Total Presupuesto de Ejecución Material (A+B+C)
D
IVA, IGIC, IPSI (s/D)
E
Total Presupuesto de Ejecución por Administración (D+E)
F
2. Como consecuencia de la aprobación de la nueva estructura del presupuesto de
Tarifas, en los encargos a TRAGSA y su filial TRAGSATEC se incluirá la siguiente
cláusula: “El importe aprobado en el presupuesto de las unidades o partes de las mismas
que sean objeto de subcontratación por TRAGSA o su filial TRAGSATEC, se sustituirá en
las certificaciones, por el precio en que hayan sido adjudicadas, con la única salvedad
para los encargos no sujetos a IVA o impuestos equivalentes, en donde el precio de
adjudicación se incrementará en el coeficiente para la actualización de los precios
simples”.
3. Actualizar los precios simples y el porcentaje de costes indirectos aplicable a los
encargos a TRAGSA en las Tarifas 2017, aprobados por Acuerdo de la Comisión
publicado mediante Resolución de la Subsecretaria de Hacienda y Función Pública de
13 de junio de 2017 (BOE del 16 de junio) para su adaptación a los costes reales del
Grupo TRAGSA en el 2017, de forma que los precios compuestos o de ejecución queden
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igualmente actualizados debido a la variación económica de los precios simples que
intervienen en su descomposición. Las nuevas tarifas actualizadas (Tarif as 2018) se
encuentran depositadas en la Secretaria de la citada Comisión y pueden ser
consultadas en la página web de la empresa (www.tragsa.es).
4. Revisar los coeficientes para la actualización de los precios simples aprobados por
Acuerdo de la Comisión publicado mediante Resolución de la Subsecretaria de
Hacienda y Administraciones Públicas de 13 de junio de 2017 (BOE del 16 de junio) en
los siguientes términos:
5. Datos 2017 de actuaciones de ámbito nacional en el Grupo TRAGSA.
TRAGSA
TRAGSATEC
Resto territorio nacional
Canarias
Resto territorio nacional
Canarias
Producción no sujeta a impuestos.
293.122.520,05 €
33.408.797,54 €
228.808.009,31 €
3.684.196,87 €
Cuota impuestos soportados fiscalmente no deducibles.
21.056.114,51 €
603.530,41 €
5.058.456,30 €
61.948,47 €
Coeficiente para la actualización de precios simples.
1,0718
1,0181
1,0221
1,0168
Estos coeficientes también serán de aplicación a las unidades valoradas mediante
precios de usuario específicos por no disponer de tarifa aprobada.
La mencionada actualización será de aplicación a las entidades respecto de las cuales
TRAGSA y sus filiales tengan la consideración de medio propio en los términos
noviembre, de contratos del sector público.”
De la lectura de esta resolución se desprende claramente que, en caso de subcontratación, el
importe aprobado en el presupuesto de las unidades o partes de las mismas que sean objeto
de subcontratación, se sustituiría en las certificaciones por:
- El precio de adjudicación, impuestos indirectos excluidos, cuando se trate de encargos
sujetos a IVA.
- El precio de adjudicación, incrementado con el coeficiente para la actualización de los
precios simples, cuando se trate de encargos no sujetos a IVA.
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Y, en ambos casos, al igual que en los importes correspondientes a las unidades o partes de las
mismas ejecutadas directamente por TRAGSA o TRAGSATEC, se les aplicarían los porcentajes
que representen los costes indirectos y los gastos generales, ya que, como se indica en la
Resolución de 12 de abril de 2018, el coste directo se sustituye por el precio en que hayan
sido adjudicadas las unidades subcontratadas, manteniéndose la misma estructura del
presupuesto, tanto en el caso de ejecución directa por TRAGSA o TRAGSATEC, como en el caso
de subcontratación, ya que, en caso contrario, si no se aplicaran los porcentajes de costes
indirectos y gastos generales, las sociedades integrantes del grupo TRAGSA no percibirían el
coste efectivo soportado por la ejecución de sus actuaciones.
Partiendo de las consideraciones anteriores, hay que hacer las siguientes ALEGACIONES al
Informe de fiscalización operativa sobre la formación profesional del Instituto Social de la
Marina, ejercicio 2018 del Tribunal de Cuentas:
PRIMERA. - APARTADO: EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS PARA IMPARTIR FORMACIÓN
Ejecución del Plan de formación Profesional Marítima y Sanitaria
Se establece en el anteproyecto de informe, concretamente en el Cuadro nº 6 “CURSOS
IMPARTIDOS Y CANCELADOS POR LAS DDPP Y CNFM, Ejercicio 2018”, que las cifras de cursos
cancelados suponen un 15,42 % de los cursos previstos, de los cuales, el 81,54% de éstos se
deben a causas imputable a TRAGSATEC.
Sin embargo, con la documentación y datos en poder de TRAGSATEC, se obtienen unas cifras
muy diferentes, según se puede comprobar en las Tablas Nº 1 y Nº 2.
Según se puede observar en el Cuadro nº 8, “Evolución de las Causas de Cancelación”, desde el
Ejercicio 2012 al 2018, se puede apreciar que el número absoluto de cursos cancelados es
cada año cercano a 100, independientemente del número de cursos tramitados por
TRAGSATEC, lo que puede obedecer a aspectos estructurales de la formación impartida por el
ISM.
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Con relación a las causas imputables a TRAGSATEC, se debe destacar lo siguiente:
- El número de cursos totales impartidos en 2018 por el ISM es superior al número de
cursos encomendados/encargados a TRAGSATEC en dicho año (611 sobre 843 en
total). En este sentido, en la siguiente tabla se muestran los cursos previstos por el ISM,
los impartidos por el ISM, los gestionados por TRAGSATEC y finalmente ejecutados en
las encomiendas/encargos.
DDPP/CNFM
Cursos
previstos
según tabla
Nº6
Cursos
impartidos
según tabla
Nº 6
Cursos
encargados a
TTEC en
EG/EMPP
Cursos
impartidos
por TTEC
finalmente
Cursos
impartidos
por el ISM y
no
gestionados
por TTEC
CNFM BAMIO
196
142
174
122
20
CNFM ISLA CRISTINA
84
62
69
59
3
ILLES BALEARS
42
36
32
26
10
CÁDIZ
27
21
19
14
7
ALICANTE
32
27
22
19
8
LAS PALMAS
37
32
26
26
6
VIZCAYA
11
6
4
2
4
GIJÓN
28
24
18
16
8
ALMERÍA
10
7
6
4
3
BARCELONA
42
39
26
24
15
MÁLAGA
22
19
15
13
6
CARTAGENA
22
19
14
12
7
RESTO DDPP ISM
290
279
186
181
98
TOTAL
843
713
611
518
195
- Tabla Nº 1: Datos obtenidos del borrador del informe del Tribunal de Cuen tas y de los datos propios de las
EG/EMPP (en rojo datos propios).
- Según el cuadro nº 6 del “Anteproyecto de informe de fiscalización operativa sobre la
formación profesional del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2018”, el ISM ejecuta
un 84,58% de los cursos inicialmente previstos (tanto por sus medios como por
TRAGSATEC).
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- TRAGSATEC no gestiona la totalidad de la formación del ISM, tal y como se puede ver
en la anterior tabla. El número de cursos encomendados/encargados por el ISM se
encuentran disponibles en los encargos del ISM a TRAGSATEC en el año 2018.
- El ISM en el año 2018 encomienda/encarga a TRAGSATEC la gestión de 611 cursos en
sus CNFM/DDPP, de los cuales finalmente se imparten 518 cursos, lo que supone que
se han ejecutado un 84,78% de los cursos encargados.
- De los 93 cursos encomendados/encargados que finalmente NO fueron ejecutados por
TRAGSATEC (611 – 518):
o un 22,58% fueron realizados finalmente por el ISM con sus medios propios (21
cursos),
o un 67,44 % fueron cancelados por falta de docentes/empresas (63 cursos)
o y un 9,68% fueron cancelados directamente por el ISM (9 cursos) (falta de
alumnos, medios, error en los presupuestos del encargo, etc., que hacían
inviable su realización).
Por otra parte, del total de 130 cursos cancelados en 2018 por el ISM, no se puede afirmar, tal
y como se menciona en el cuadro nº 7 que 106 se deban a causas imputables a TRAGSATEC:
- Como se puede ver en las tablas, se “cancelan” un total de 72 cursos incluidos en las
EG/EMPP:
o 63 cursos se cancelan porque no hay docentes/empresas para impartirlos
o 9 cursos se cancelan por causas imputables al ISM.
- El resto de las cancelaciones hasta los 130 (58), son cursos no incluidos en las
EG/EMPP.
Esto supone que, de los 130 cursos cancelados en 2018, sólo el 48,46% de los mismos (63) se
cancelan por causas “imputables a TRAGSATEC”, y el 51,54% (67) se debe a causas
imputables al ISM.
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DDPP/CNFM
Cancelados
(C)
(según
Cuadro
nº.6)
Cursos
inicialmente
encargados
a TTEC y
finalmente
realizados
por sus
medios el
ISM
Cursos
inicialmente
encargados
a TTEC y
cancelados
por causas
debidas a
TTEC
Cursos
inicialmente
encargados
a TTEC y
cancelados
por causas
debidas al
ISM
Cursos no
impartidos
incluidos en
las
EG/EMPP a
TTEC
Cursos no
impartidos
y no
incluidos
en las
EG/EMPP
CNFM BAMIO
54
20
30
2
32
22
CNFM ISLA
CRISTINA
22
9
1
10
12
ILLES BALEARS
6
1
3
2
5
1
CÁDIZ
6
5
5
1
ALICANTE
5
2
1
3
2
LAS PALMAS
5
0
5
VIZCAYA
5
2
2
3
GIJÓN
4
2
2
2
ALMERÍA
3
2
2
1
BARCELONA
3
2
2
1
MÁLAGA
3
2
2
1
CARTAGENA
3
2
2
1
RESTO DDPP ISM
11
4
1
5
6
TOTAL
130
21
63
9
72
58
- Tabla Nº 2: Datos obtenidos del borrador del informe del Tribunal de Cuen tas y de los datos propios de las
EG/EMPP ((en rojo datos propios).
En cuanto a la afirmación realizada en el informe de que “los cursos que estaban previstos en
las EEGG y en los EEMPP formalizados con TRAGSATEC que finalmente no pudieron ser
impartidos debido, fundamentalmente, a la imposibilidad de encontrar docentes para la
impartición de los cursos por parte de esta empresa, así como en otras ocasiones, por la
existencia de un límite máximo del 50% de subcontratación con terceros, que establecen tanto el
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprobó el texto refundido de
la Ley de Contratos del Sector Público, como la LCSP ”, debemos tener en cuenta que cuando
TRAGSATEC recibe el encargo, ha estimado su subcontratación previamente y conjuntamente
con el ISM, siendo entonces menor del 50% de subcontratación.
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También debemos apuntar que otras de las principales causas de cancelación de cursos se dan
en los cursos B96 “Embarcaciones de Supervivencia y botes de rescate no rápidos” y los
cursos B97 “Botes de rescate rápidos” y que en la Península se licitan mediante Acuerdo
MARCO, siendo la única empresa que cumple con todos los requisitos de los diseños
curriculares del ISM es el “”. Dicho Centro imparte formación a muchos otros
organismos y empresas, por lo que no siempre tiene disponibles fechas para la impartición de
cursos al ISM. Se da el caso de que en los EG/EMPP de 2018 fueron cancelados un total de 22
cursos (14 de B96 y 8 de B97) por esta circunstancia, a pesar de las indicaciones que en su
momento dábamos al ISM al incluirlos en nuestros EG/EMPP, ya que, como hemos indicado
antes, cuando TRAGSATEC recibe el calendario de cursos del ISM ya informaba de las posibles
incidencias con determinados cursos a impartir en los Centros Nacionales (Bamio e Isla
Cristina), así como de las fechas disponibles para la impartición de cursos B96 y B97. A pesar
de ello, en varias ocasiones dichas apreciaciones no se tomaron en cuenta y dichos cursos se
incluían en las EEGG/EEMMNPP.
SEGUNDA. - APARTADO: GESTIÓN DE LOS CURSOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL
IMPARTIDOS POR EL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA.
Formación profesional impartida por TRAGSATEC
De acuerdo con los certificados de buena ejecución de las dos encomiendas de gestión,
suscritas por el Subdirector General de Acción Social Marítima del Instituto Social de la
Marina, con fecha 16 de septiembre de 2019, el importe total de los servicios finalmente
ejecutados ascienden a:
- EG de fecha 19 de enero de 2018: 647.057,95 €
- EG de fecha 06 de marzo de 2018: 402.098,43 €
En los datos incluidos en el anteproyecto de informe, faltarían 9.863,97 euros facturados en
la 1ª EG y 4.228,04 euros facturados en la 2ª EG, por los trabajos realizados y definidos en el
Punto 6.- DEFINICIÓN DEL SERVICIO DE INSPECCIÓN DEL DESARROLLO DE LAS ACCIONES
FORMATIVAS Y ANÁLISIS DE EQUIPAMIENTOS Y SERVICIOS PORTUARIOS Y
LOCALIZACIONES del DOCUMENTO DE CONDICIONES GENERALES.
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Respecto a la nota nº 11 del anteproyecto de informe en la que se hace referencia a las
facturas de dos cursos, debe indicarse que:
B96_20169: Inicialmente, por error, se emitió la factura de este curso contabilizando el
IVA del desplazamiento de los alumnos (factura F311518676 con un importe de
9.121,03 €) si bien, TRAGSATEC emitió una factura rectificativa (factura R311518083)
con el importe correcto 9.052,13 €, que fue el finalmente abonado por el ISM
B97/1978: El ISM abonó hasta el límite de dicho presupuesto emitiéndose por
TRAGSATEC una factura de abono (F311518632), por un importe de -5,30 €.
TERCERA. - APARTADO: FACTURACIÓN POR TRAGSATEC AL ISM Y SUBCONTRATACIÓN.
Con relación a este apartado, deben matizarse las siguientes afirmaciones (reproducidas en
cursiva) realizadas en el anteproyecto de informe:
“A este respecto, se han observado las siguientes irregularidades en las dos EEGG citadas
anteriormente:
a) En relación a la primera EG, el importe facturado por las empresas externas a
TRAGSATEC, según se deduce del contenido de las propias facturas emitidas por
estas empresas, ascendió a 282.209,96 euros; no obstante, el coste de la
subcontratación abonado por el ISM a TRAGSATEC, considerando el presupuesto
máximo del curso e independientemente del importe real de las prestaciones, según
se desprende de las facturas emitidas por TRAGASATEC, ascendió a 370.347,39
euros, por lo que el ISM abonó en exceso un importe de 88.137,43 euros.
“Además, el importe facturado por TRAGSATEC representó un 58,12 % del importe de la
primera EG, cuyo importe total ascendió a 637.193,98 euros, superando por tanto el límite
máximo de subcontratación del 50 % establecido en el apartado 6 de la Disposición adicional
vigésimo quinta del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba
el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.”
b) Respecto a la segunda EG, el importe facturado por las empresas subcontratistas a
TRAGSATEC ascendió a 157.953,04 euros. Sin embargo, el coste de la
subcontratación abonado por el ISM a TRAGSATEC ascendió a 223.482,92 euros, por
lo que existe un exceso de facturación de 65.529,88 euros. Y también en este caso se
superó el límite máximo del 50 %, previsto en el precitado Real Decreto Legislativo
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3/2011, al representar el coste de la subcontratación, en relación con el importe
total de la segunda EG, 397.870,39 euros, un 56,17 %.
De acuerdo con los datos e información facilitada por TRAGSATEC al ISM, los importes de
Facturación, en los que están incluidas las actividades de Inspección y Puertos, y
descontando la Factura de devolución comentada más adelante, tenemos los siguientes
resultados:
- Cuadro Nº 1: Datos propios de las EG/EMPP y aportados en diferentes ficheros al TC.
Como puede verse, la subcontratación total del año 2018 en el Plan de Formación del ISM
2018, ascendió al 47,26 %.
“Por último e independientemente de lo anterior, en los trabajos de fiscalización se ha
detectado que, en el curso 19755 “Certificado avanzado en lucha contra incendios”, el ISM pagó
en exceso a TRAGSATEC un importe de 948,44 euros superior al coste real o efectivo de los
servicios realizados.”
ANALISIS
SUBCONTRATACION
POR ENCARGOS -
EJERCICIO 2018
IMPORTE
FACTURADO
PROVEEDOR
(EMPRESAS O
DOCENTES)
IMPORTE FACTURADO
POR TRAGSATEC AL ISM
POR SUBCONTRATACION
(SIN 5%CI NI 7%GG )
IMPORTE TOTAL
FACTURADO POR
LAS INSPECCIONES
IMPORTE TOTAL
FACTURADO POR
TRAGSATEC AL ISM
%
SUBCONTRATACION
1 ENCOMIENDA
GESTION
282.329,23 € 369.457,35 € 9.863,97 € 647.057,95 € 57,10%
2 ENCOMIENDA
GESTION
157.953,03 € 223.482,92 € 4.228,04 € 402.098,43 € 55,58%
1 ENCARGO MMPP 147.822,76 € 146.469,06 € 3.431,55 € 320.432,55 € 45,71%
2 ENCARGO MMPP 184.709,78 € 185.543,73 € 8.572,54 € 417.627,64 € 44,43%
3 ENCARGO MMPP 94.685,13 € 92.631,02 € 8.690,53 € 318.500,93 € 29,08%
4 ENCARGO MMPP 194.117,46 € 194.117,47 € 4.320,41 € 422.409,65 € 45,95%
5 ENCARGO MMPP 171.915,16 € 170.235,16 € 6.144,58 € 395.797,33 € 43,01%
TOTALES AÑO 2018 1.233.532,55 € 1.381.936,71 € 45.251,62 € 2.923.924,48 € 47,26%
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Como se indica en el anteproyecto de informe, existió un error en la facturación al ISM por el
curso en cuestión, reintegrándose la correspondiente cantidad como se comunicó al Tribunal
de Cuentas.
El 21 de septiembre de 2020 se procedió a informar a la Dirección Provincial de Valencia que
se ha procedido a la devolución de 948,44 € en base a un exceso de pago del curso
B92_19755 Se adjunta el justificante de abono:
“2. En los meses de enero a abril de 2018, TRAGSATEC impartió cursos de formación
sobre la base de las dos EEGG formalizadas con el ISM, si bien durante los trabajos de
fiscalización se ha acreditado que la Entidad Gestora no dispuso de las facturas que
terceras empresas subcontratistas emitieron al medio propio, por importe de 440.163,00
euros. Existió así una falta de control por parte del ISM, al no haber efectuado
comprobación del coste real de las actividades subcontratadas por TRAGSATEC, para
verificar el cumplimiento de la normativa, limitándose a abonar el importe facturado
sin verificación alguna. Estas comprobaciones se hacen necesarias, máxime si se tiene en
cuenta, como se expone posteriormente, que los importes que superan el 50 % no son
financiados por el FSE.”
TRAGSATEC informa al ISM de la subcontratación en las diferentes encomiendas/encargos a
medios propios desde el año 2017. Durante el año 2018, y hasta que el ISM solicitó un
cambio en la gestión de la documentación, TRAGSATEC enviaba por encomienda de
gestión/encargo un archivo con la siguiente información:
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Cursos sin subcontratación:
o Curso
o Dirección Provincial
o Código FORMAR
o Coste total por tipo de curso. Sólo gestión
o Coste total por tipo de curso. Sólo docencia
o Presupuesto total del curso según encomienda
o Concepto a subcontratar (en este apartado se ponía nada)
o Número de factura
o Importe factura emitida por TRAGSATEC al ISM
Cursos con subcontratación
o Curso
o Dirección Provincial
o Código FORMAR
o Coste total por tipo de curso. Sólo gestión
o Coste total por tipo de curso. Sólo docencia
o Presupuesto total del curso según encomienda
o Concepto a subcontratar (en este apartado se ponía nada)
o Número de factura
o Proveedor
o DNI/CIF
o Coste subcontratación
o % subcontratación respecto al coste final del curso
o Importe factura emitida por TRAGSATEC al ISM
Cursos con empresa homologada
o Curso
o Dirección Provincial
o Código FORMAR
o Coste total por tipo de curso. Sólo gestión
o Coste total por tipo de curso. Sólo docencia
o Presupuesto total del curso según encomienda
o Concepto a subcontratar (en este apartado se ponía nada)
o Número de factura
o Proveedor
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o CIF
o Procedimiento
o Coste subcontratación
o % subcontratación respecto al coste final del curso
o Importe factura emitida por TRAGSATEC al ISM
Cursos B08
o Curso
o Dirección Provincial
o Código FORMAR
o Coste total por tipo de curso. Sólo gestión
o Coste total por tipo de curso. Sólo docencia
o Presupuesto total del curso según encomienda
o Concepto a subcontratar (en este apartado se ponía nada)
o Número de factura
o Proveedor
o CIF
o Procedimiento
o Coste subcontratación
o % subcontratación respecto al coste final del curso
o Importe factura emitida por TRAGSATEC al ISM
A partir, del 14 de septiembre de 2018, se adapta la información a suministrar al ISM a sus
requerimientos:
Encomienda/ Encargo
Código DP
Dirección Provincial
Tipo de curso
FORMAR
Presupuesto inicial del curso
Importe factura emitida por TRAGSATEC al ISM
Tipo de Subcontratación (empresa – docentes – sin subcontratación)
Importe subcontratación
Fecha envío a FACE
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A continuación, vemos un ejemplo del envío de dicha información al ISM:
“3. En las facturas emitidas por TRAGSATEC al ISM en la primera y segunda EG
no se identificaban de manera clara e inequívoca los importes correspondientes a
conceptos subcontratados, facturándose a través de los mismos conceptos tanto
gastos correspondientes a servicios prestados por subcontratistas, como gastos
correspondientes a servicios que no habían sido objeto de subcontratación, lo que
dificulta de manera significativa el control del cumplimiento del límite máximo de
subcontratación previsto en la normativa.”
La facturación al ISM ha ido evolucionando a lo largo de las EEGG/EMMPP, siempre de
acuerdo a la legislación vigente, intentando mejorar la trazabilidad de los conceptos
facturados y dando respuesta a la demanda e indicaciones del propio ISM.
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Se adjunta un ejemplo de factura del curso B100 (Revalidación del certificado de formación
básica en seguridad):
“4. Asimismo, se han apreciado las siguientes dificultades en el análisis de las facturas
emitidas por las empresas subcontratadas por TRAGSATEC:
a) En el 31,75 % de las facturas emitidas por terceros subcontratistas a
TRAGSATEC no aparecía reflejado el código FORMAR del curso impartido, y en el
57,30 % de las mismas tampoco se reflejada el tipo de curso impartido.
Asimismo, en ninguna de las facturas emitidas por terceros subcontratistas que
incluían horas de docencia aparecían reflejados el nombre y apellidos de los
docentes, ni el número de docentes por los que se factura; y en el 79,56 % de las
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facturas ni siquiera aparecía reflejado el número total de alumnos que asistieron
al curso.
Por ello, en todos estos casos resulta complejo identificar que la factura emitida
por la tercera empresa se corresponda con el gasto que finalmente pagó el ISM a
TRAGSATEC.
b) El concepto de gasto facturado por el subcontratista normalmente no está
desglosado por partidas, sino que es único, realizándose en la mayoría de los
casos una referencia genérica al curso y al intervalo de fechas en las que se
imparte.
Como consecuencia de estas incidencias existen dificultades para relacionar las facturas
de las empresas subcontratadas por TRAGSATEC con las facturas correspondientes
emitidas por esta empresa al ISM, con el agravante de que en muchos casos ni siquiera
coinciden los importes facturados por el gasto de la subcontratación.”
Las facturas de los proveedores se encuentran emitidas de acuerdo con la legislación vigente,
incluyéndose, asimismo a partir de julio de 2020, los conceptos solicitados por el ISM. En
concreto:
Código FORMAR
Tipo de curso
Número de alumnos
Procedimiento de licitación
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CUARTA. - APARTADO: CONTROLES IMPLANTADOS POR EL INSTITUTO SOCIAL DE LA
MARINA SOBRE LOS CURSOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL.
Inspecciones de la DGMM sobre los cursos homologados
Con relación al apartado 2 que se reproduce, deben realizarse las siguientes matizaciones:
“2. De las inspecciones realizadas por la Capitanía Marítima de Huelva sobre los
cursos impartidos en esta DP destacan las múltiples incidencias encontradas en el curso
FORMAR19703, realizado en abril del 2018 a través de la empresa TRAGSATEC: retraso
en el inicio del curso, graves deficiencias en el material utilizado para las prácticas, falta
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de realización de contenido práctico, tanto relacionado con supervivencia en el mar como
de extinción de incendios, deficiencias en seguridad en las prácticas que se realizan,
incumplimientos de horarios y ausencia de titulación académica requerida en los
instructores del curso.
No obstante, aunque la conclusión final del inspector es la de incumplimiento de la
Resolución de 21 de septiembre de 2016, de la DGMM, por la que se determina el
contenido y procedimiento de homologación de los cursos de revalidación conforme al
Convenio STCW, no se propone la suspensión del curso.”
El curso FORMAR 19703 (Revalidación del certificado de formación básica en seguridad) se
celebró en la Dirección Provincial de Huelva los días 9 y 10 de abril de 2018. El trabajo de
gestión en este curso ha pasado por ir informando al ISM de los hechos acaecidos, solicitando
la información y justificación pertinente a la empresa subcontratada de los puntos
inspeccionados por Capitanía Marítima y, en definitiva, cumplir y hacer cumplir la Legislación
y Normativa que aplica a la impartición de dicho Curso para su finalización satisfactoria.
QUINTA. - APARTADO: GASTOS DE INSPECCIÓN FACTURADOS POR TRAGSATEC.
El Anteproyecto indica que:
“Las obligaciones reconocidas en el ejercicio 2018 como gastos de inspección ascendie-
ron a 45.251,62 euros. TRAGSATEC inspeccionó 45 cursos, que representaron el 8,72 %
del total de cursos impartidos por dicha empresa en el ejercicio 2018. Por su parte, en el
ejercicio 2019 los gastos de inspección ascendieron a 43.028,55 euros, habiéndose ins-
peccionado 33 cursos, que representaron el 11,11 % del total de cursos de dicho ejercicio.
En este sentido debemos remarcar que el número, tipo y lugar de impartición de los cursos a
inspeccionar, siempre fueron indicados y ordenados previamente por el ISM. Tenemos el
siguiente ejemplo de indicaciones:
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“Del análisis de estos conceptos se deprenden las siguientes incidencias:
1. Por un lado, en el justificante de horas de inspección emitido por los inspectores
de TRAGSATEC no se distingue entre horas de inspección de cursos y horas de
inspección de puertos, sino que únicamente aparecen las horas totales, y en la
factura pagada por el ISM a TRAGSATEC no consta la justificación de cómo
efectúa la empresa la división de las horas de inspección entre ambos conceptos.
2. Por otro lado, el hecho de que sea la propia empresa TRAGSATEC la que efectúe
el control de los cursos que ella misma imparte, designando a un trabajador de la
empresa para efectuar las inspecciones, supone una evidente ausencia de
segregación de funciones que debería regir en la gestión y control de los cursos, así
como un claro defecto de control interno sobre los mismos.
No parece razonable que la propia empresa con la que el ISM suscribió las dos EEGG y
cinco EEMPP para la gestión de los cursos en el año 2018 sea también la encargada de
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efectuar las inspecciones de los mismos, independientemente de que los controles se
efectúen siguiendo las directrices establecidas por el ISM o de que remitan el resultado de
dicho control a esta entidad gestora.
En la práctica, suponen la realización de “autoinspecciones” por parte de la em-presa y,
tal y como se señala posteriormente en el epígrafe II.3.6 del presente In-forme, estos
controles no tuvieron ninguna repercusión en la mejora de la gestión de los cursos.
Asimismo, tampoco parece razonable, en virtud de los principios de buena gestión, que el
ISM hubiera consignado en las EEGG y EEMPP la obligatoriedad de que la empresa
TRAGSATEC inspeccione los cursos que ella misma imparte, to-da vez que dichos
controles deberían ser realizados por personal del propio ISM, o en todo caso ajeno a la
empresa cuya actividad se inspecciona.”
Respecto a estos aspectos, debemos considerar que las características técnicas de estos
trabajos vienen recogidas en el DOCUMENTO DE CONDICIONES GENERALES, precisadas en
el Apartado: 6.- DEFINICIÓN DEL SERVICIO DE INSPECCIÓN DEL DESARROLLO DE LAS
ACCIONES FORMATIVAS Y ANÁLISIS DE EQUIPAMIENTOS Y SERVICIOS PORTUARIOS Y
LOCALIZACIONES.
Tanto las actividades realizadas para llevar a cabo estas tareas, como los medios puestos a su
disposición, han estado de acuerdo a las exigencias definidas en el Documentos de
Condiciones Generales de las EEGG. Igualmente, su facturación se ha realizado de acuerdo al
Presupuesto estipulado para dichos trabajos.
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SEXTA. - APARTADO: CONTROLES IMPLANTADOS POR EL INSTITUTO SOCIAL DE LA
MARINA SOBRE LOS CURSOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL.
En el punto 3., se indica:
“3. En la inspección realizada en el CNFM de Bamio se detectó que TRAGSATEC canceló
38 cursos por falta de profesores cualificados. Durante el ejercicio 2017, 78 alumnos no se
presentaron al inicio del curso, y además se produjeron 32 bajas por abandono. En las
verificaciones practicadas por la entidad in situ se detallan incidencias relacionadas con
la empresa TRAGSATEC tales como: problemas en la planificación de los cursos y en la
disponibilidad de profesores cualificados que provoca la existencia de múltiples cambios
en el profesorado, en las horas planificadas, así como problemas en las fechas de
comienzo de los cursos, llegando incluso a la cancelación de estos. Asimismo, también se
detectó la remisión fuera del plazo establecido de la documentación del curso por parte
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de TRAGSATEC, hecho que provoca que no se cumplan los plazos de comunicación a la
DGMM”
Como ya se ha dicho anteriormente, el número de cursos cancelados en el CNFM de Bamio
durante el año 2018 e incluidos dentro de los encargos/encomiendas de gestión fueron 30
cursos, siendo el motivo de la cancelación la “no disposición de docentes con certificados en
el uso de los simuladores de los que disponía en Centro”.
“1. En las verificaciones realizadas en el CNFM Bamio, la mayoría de las deficiencias detectadas
durante estos ejercicios están relacionadas con el personal docente aportado en el ejercicio
2018 por la empresa TRAGSATEC y en el 2019 por , destacando las
siguientes:
a) Sustitución de clases prácticas por teóricas, así como duración inferior a la estipulada
de las clases prácticas que se llegan a impartir. Asimismo, en las clases prácticas
impartidas sólo se evidencia la presencia de un docente, cuando debería haber
dos (cursos FORMAR 19769 y 19722).
Cualquier decisión al respecto de la modificación de la estructura del curso, como la
sustitución de clases prácticas por teóricas, es tomada por el evaluador principal del curso que
no fue aportado por TRAGSATEC.
El curso FORMAR 19722 no forma parte de las EEGG o EMPP de TRAGSATEC.
b) No se dispone del perfil del docente que imparte las clases y, por tanto, no es posible
determinar si los instructores cumplen lo s requisitos exigidos. En el caso del curso
FORMAR 20890, esta información debe remitirse a la DGMM según consta en la
Resolución de 8 de febrero de 2013 de la DGMM, por la que se homologa al CNFM de
Bamio para impartir cursos, sin que conste su envío, y para el curso FORMAR 19812,
no se aporta la documentación del perfil del docente que exige el Diseño Curricular
del curso establecido por el ISM siguiendo especificaciones del Convenio de la
Organización Marítima Internacional.
El curso FORMAR 20890, no forma parte de las EEGG o EMPP de TRAGSATEC.
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En el curso FORMAR 19812 (Actualización sanitaria específica avanzada), TRAGSATEC aportó
la docente de prácticas (Perfil 34). La documentación que acreditaba el perfil de dicha docente
se puso a disposición del CNFM de Bamio y de los Servicios Centrales del ISM, a través de la
plataforma TRAGSANET en la comunicación del curso, con fecha 09/04/2018.
c) Ausencia de acreditación del perfil profesional requerido, bien porque no consta la
existencia de los certificados o títulos profesionales requeridos, bien por no aportar título
válido de formador de formadores necesario para impartir docencia (cursos FORMAR
20832, 20839, 20757, 20743).
Los cursos FORMAR 20832, 20839, 20757, 20743, no forman parte de las EEGG o EMPP de
TRAGSATEC.
d) Existencia de múltiples cambios en la configuración del curso y de los docentes
asignados por la empresa , que han impedido al CNFM comunicar
en tiempo y forma la relación de instructores correspondiente (cursos FORMAR
20728,20771, 20773, 20820).
2. Respecto a la DP de Huelva y en relación con el curso FORMAR 19447 en el ejercicio 2018, no
consta la notificación de datos del curso a la DGMM, durante la impartición del curso se ha
constatado la ausencia de un docente y se han producido cambios en la configuración del curso
que no han sido comunicados.
Con relación a este punto, no están las causas discriminadas por empresa, y no conocer por
tanto la incidencia con relación a TRAGSATEC.
No obstante, este curso fue inspeccionado por Marina Mercante, en las que las conclusiones
son que “el curso cumple con lo dispuesto en la Orden FOM 2296/2002, aunque se han
identificado deficiencias susceptibles de solventarse e implantarse actuaciones de mejora”.
SÉPTIMA. - RECOMENDACIONES.
Por último, y con relación a la recomendación del Tribunal de Cuentas al ISM para que solicite
a Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P. la devolución del importe de 177.409,13
euros, abonado en exceso en concepto de subcontratación , como se ha indicado en el cuerpo del
presente escrito, no procede la reclamación de cantidad alguna a TRAGSATEC, ya que, en la
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ejecución de las dos encomiendas de gestión recibidas en el año 2018, con anterioridad a la
entrada en vigor de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, TRAGSATEC tenía la obligación de
facturar conforme al sistema de tarifas establecido en la Disposición Adicional 25ª del TRLCSP
y en el RD 1072/2010, de 20 de agosto, con independencia de que determinadas actuaciones
fueran o no subcontratadas, ya que no se preveía en dicha normativa que, en caso de
subcontratación, el pago al medio propio se realizara atendiendo al coste efectivo soportado
por el mismo, como se establece actualmente en el artículo 32.4 de la LCSP y en el RD
69/2019, de 15 de febrero, no pudiéndose aplicar con carácter retroactivo estas normas.
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