INFORME nº 1296 de 2018 de Tribunal de Cuentas, 29-11-2018

EmisorTribunal de Cuentas
Fecha29 Noviembre 2018
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.296
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo
dispuesto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5
de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su sesión de 29 de
noviembre de 2018, el Informe de Fiscalización del Programa de Activación para el Empleo, y
ha acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo
prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 11
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ........................................................ 11
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ........................................................... 11
I.3. OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN ................................ 12
I.4. TRÁMITE DE ALEGACIONES ............................................................................................ 13
I.5. MARCO NORMATIVO ......................................................................................................... 14
I.6. EL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO Y LA ACCIÓN PROTECTORA POR
DESEMPLEO ................................................................................................................................ 15
I.7. EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ..................................................... 22
I.7.1. Concepto y atribución de competencias del Programa de Activación para el
Empleo ..................................................................................................................................... 22
I.7.2. Requisitos de los beneficiarios del Programa de Activación para el Empleo ........ 27
I.7.3. Financiación del Programa de Activación para el Empleo ...................................... 28
I.7.4. Régimen contable de la ayuda económica de acompañamiento del Programa
de Activación para el Empleo .................................................................................................. 34
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ................................................................................... 36
II.1. ESTIMACIÓN INICIAL DE LOS BENEFICIARIOS Y EVALUACIÓN DEL PROGRAMA
DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO........................................................................................... 36
II.1.1. Estimación inicial de los beneficiarios ..................................................................... 36
II.1.2. Evaluación del PAE .................................................................................................... 38
II.2. GESTIÓN Y CONTROL DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ............ 40
II.2.1. Análisis de las solicitudes denegadas ...................................................................... 41
II.2.2. Análisis de la tramitación de las solicitudes aceptadas .......................................... 44
II.2.3. Análisis del pago de la ayuda económica ................................................................ 50
II.2.4. Registro contable de la ayuda económica de acompañamiento ............................. 53
II.2.5. Resultados de la circularización a las Direcciones Provinciales del Servicio
Público de Empleo Estatal ....................................................................................................... 57
II.3. POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN EL MARCO DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ................................................................................................ 59
II.3.1. Análisis de la distribución de fondos del Servicio Público de Empleo Estatal
para su gestión por las Comunidades Autónomas ................................................................ 59
II.3.2. Análisis de la eficacia del Programa de Activación para el Empleo ....................... 66
II.3.3. Análisis de la eficiencia del Programa de Activación para el Empleo .................... 72
II.4. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS REQUISITOS Y OBLIGACIONES DE LOS
BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ................................ 77
II.5. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES ............................................................................................................... 78
II.6. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO .......................................................................... 78
III. CONCLUSIONES ....................................................................................................................... 79
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO Y LA ACCIÓN
PROTECTORA PARA DESEMPLEADOS DE LARGA DURACIÓN ............................................. 79
III.2. CONCLUSIONES EN RELACIÓN CON EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL
EMPLEO ........................................................................................................................................ 80
III.3. CONCLUSIONES EN RELACIÓN CON LA GESTIÓN DESARROLLADA POR EL
SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL .............................................................................. 81
III.3.1. Conclusiones relativas a la gestión del Programa de Activación para el
Empleo 81
III.3.2. Conclusiones relativas al pago de la ayuda económica de acompañamiento ....... 84
III.3.3. Conclusiones relativas al registro contable de la ayuda económica de
acompañamiento ...................................................................................................................... 84
III.3.4. Conclusiones relativas al análisis de la circularización a las Direcciones
Provinciales del Servicio Público de Empleo Estatal ............................................................. 87
III.4. CONCLUSIONES SOBRE EL ANÁLISIS DE LA EFICACIA DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ................................................................................................. 87
III.5. CONCLUSIONES SOBRE EL ANÁLISIS DE LA EFICIENCIA DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ................................................................................................. 88
IV. RECOMENDACIONES ............................................................................................................... 89
IV.1. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL GOBIERNO ........................................................... 89
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL ................................................................................................................ 89
IV.3. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL ...... 90
ANEXOS ........................................................................................................................................... 92
ALEGACIONES FORMULADAS .................................................................................................... 116
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
BAE Búsqueda activa de empleo
CCAA Comunidades Autónomas
DDPP Direcciones Provinciales del Servicio Público de Empleo Estatal
EEAE Estrategia Española de Activación para el Empleo
IPE Itinerario individual y personalizado de empleo
IPREM Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples
LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
PAE Programa de Activación para el Empleo
PAPE Planes Anuales de Política de Empleo
PLD Parados de larga duración
PREPARA Programa de Recualificación Profesional
PRODI Programa Temporal de Protección e Inserción por Desempleo
RAI Renta Activa de Inserción
RPSP Registro de Prestaciones Sociales Públicas
SEPE Servicio Público de Empleo Estatal
SISPE Sistema de información de los Servicios Públicos de Empleo
SMI Salario mínimo interprofesional
SNE Sistema Nacional de Empleo
SPEA Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas
SSCC Servicios Centrales del Servicio Público de Empleo Estatal
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO Nº 1 OBLIGACIONES RECONOCIDAS NETAS DE LAS PRESTACIONES Y
SUBVENCIONES A LOS DESEMPLEADOS, EJERCICIOS 2015 Y 2016 ................................... 19
CUADRO Nº 2 ALTAS INICIALES DE LOS BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES Y
SUBVENCIONES A LOS DESEMPLEADOS, EJERCICIOS 2015 Y 2016 ................................... 20
CUADRO Nº 3 MODIFICACIONES MÁS SIGNIFICATIVAS INTRODUCIDAS POR LAS
PRÓRROGAS DEL PROGRAMA INICIAL EN LOS REQUISITOS Y OBLIGACIONES LOS
BENEFICIARIOS DEL PAE .......................................................................................................... 28
CUADRO Nº 4 EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DE LA AYUDA ECONÓMICA DE
ACOMPAÑAMIENTO DEL PAE EN EL PERIODO 2015-2016 ..................................................... 29
CUADRO Nº 5 DISTRIBUCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS DEL PAE POR COMUNIDADES
AUTÓNOMAS Y CIUDADES AUTÓNOMAS ................................................................................ 31
CUADRO Nº 6 CUANTÍAS DE LAS SUBVENCIONES IMPUTADAS AL PROGRAMA
PRESUPUESTARIO 241A “FOMENTO DE LA INSERCIÓN Y ESTABILIDAD LABORAL”,
DISTRIBUIDAS POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS ................................................................. 33
CUADRO Nº 7 DIFERENCIA ENTRE LOS BENEFICIARIOS ESTIMADOS Y LOS REALES DEL
PAE INICIAL, CON DETALLE POR COMUNIDAD Y CIUDAD AUTÓNOMA ................................ 37
CUADRO Nº 8 DATOS UTILIZADOS POR EL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL
PARA LA EVALUACIÓN DEL PAE INICIAL Y DE LA PRIMERA PRÓRROGA, BENEFICIARIOS
EMPLEADOS ............................................................................................................................... 39
CUADRO Nº 9 DATOS UTILIZADOS POR EL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL
PARA LA EVALUACIÓN DEL PAE INICIAL Y DE LA PRIMERA PRÓRROGA, BENEFICIARIOS
QUE PERMANECEN EMPLEADOS TRAS LA FINALIZACIÓN DE LA AYUDA ........................... 40
CUADRO Nº 10 NÚMERO Y PORCENTAJE DE SOLICITUDES DENEGADAS DEL PAE .......... 41
CUADRO Nº 11 CAUSAS MÁS REPRESENTATIVAS DE LA DENEGACIÓN DE SOLICITUDES41
CUADRO Nº 12 ACTUACIONES DE REVISIÓN DE DENEGACIONES REALIZADAS COMO
CONSECUENCIA DEL CAMBIO EN LA INTERPRETACIÓN DEL ART. 2.1.a) DEL RD-L
16/2014 ........................................................................................................................................ 42
CUADRO Nº 13 ESTIMACIÓN PORCENTUAL DE LOS MOTIVOS DE DENEGACIÓN DE
SOLICITUDES POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE BÚSQUEDA ACTIVA DE
EMPLEO, POR DIRECCIONES PROVINCIALES ........................................................................ 43
CUADRO Nº 14 DENEGACIONES POR NO QUEDAR ACREDITADA LA REALIZACIÓN DE
LAS TRES ACCIONES DE BAE EN EL PLAZO Y FORMA ESTABLECIDOS (DDPP
CIRCULARIZADAS) ..................................................................................................................... 44
CUADRO Nº 15 EQUIVALENCIA ENTRE LOS REQUISITOS DE LA RENTA ACTIVA DE
INSERCIÓN Y EL PROGRAMA INICIAL DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO .......................... 45
CUADRO Nº 16 REPRESENTATIVIDAD DE LOS BENEFICIARIOS DEL PAE INICIAL Y DE LA
PRIMERA PRÓRROGA QUE PODRÍAN HABER RECIBIDO LA RENTA ACTIVA DE
INSERCIÓN .................................................................................................................................. 46
CUADRO Nº 17 DEUDORES POR PRESTACIONES INDEBIDAMENTE ABONADAS DE PAE
PENDIENTES DE COBRO ........................................................................................................... 55
CUADRO Nº 18 DETALLE REINTEGROS PAE 2015-2016 .......................................................... 55
CUADRO Nº 19 IMPORTES IMPAGADOS EN NÓMINAS DE NOVIEMBRE DE 2015 Y DE
2016, SOBRE LOS QUE SE REITERÓ EL PAGO ........................................................................ 56
CUADRO Nº 20 TOTAL RECLAMACIONES PREVIAS FORMULADAS POR LOS
SOLICITANTES A LOS QUE SE LES DENEGÓ EL PAE INICIAL Y LA PRIMERA PRÓRROGA
EN LAS DIRECCIONES PROVINCIALES CIRCULARIZADAS ..................................................... 57
CUADRO Nº 21 RECLAMACIONES PREVIAS FORMULADAS POR LOS SOLICITANTES A
LOS QUE SE LES DENEGÓ EL PAE INICIAL Y LA PRIMERA PRÓRROGA, CON DESGLOSE
DE LAS DIRECCIONES PROVINCIALES CIRCULARIZADAS ..................................................... 58
CUADRO Nº 22 EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS ............................................................................................................................... 60
CUADRO Nº 23 MODALIDADES DE GASTO DE LOS FONDOS DESTINADOS A LA
ASIGNACIÓN DE LOS TUTORES POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ............................ 62
CUADRO Nº 24 RECURSOS UTILIZADOS PARA POLÍTICAS ACTIVAS DISTINTAS DEL
PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ..................................................................... 63
CUADRO Nº 25 COMUNIDADES AUTÓNOMAS QUE HAN UTILIZADO RECURSOS PROPIOS
EN LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO............................. 64
CUADRO Nº 26 EJECUCIÓN DE LA SUBVENCIÓN RECIBIDA POR LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS PARA LA GESTIÓN DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ..... 65
CUADRO Nº 27 COMUNIDADES AUTÓNOMAS QUE PRESENTARON LA RENDICIÓN
FUERA DE PLAZO ....................................................................................................................... 66
CUADRO Nº 28 DÍAS TRABAJADOS POR LOS BENEFICIARIOS EN LOS 6, 12 Y 18 MESES
ANTERIORES Y POSTERIORES A LA SOLICITUD DE LA AYUDA ECONÓMICA DE
ACOMPAÑAMIENTO ................................................................................................................... 68
CUADRO Nº 29 VARIACIÓN DE LA SITUACIÓN LABORAL DE LOS BENEFICIARIOS ANTES
Y DESPUÉS DE SOLICITAR EL PAE .......................................................................................... 68
CUADRO Nº 30 NÚMERO DE COLOCACIONES/BENEFICIARIOS Y NÚMERO DE
COLOCACIONES/DENEGADOS A LOS 6, 12 Y 18 MESES DE LA SOLICITUD DE ACCESO
AL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO................................................................ 69
CUADRO Nº 31 NÚMERO DE DÍAS TRABAJADOS/BENEFICIARIOS Y NÚMERO DE DÍAS
TRABAJADOS/DENEGADOS A LOS 6, 12 Y 18 MESES DE LA SOLICITUD DE ACCESO AL
PAE .............................................................................................................................................. 69
CUADRO Nº 32 SERVICIOS RECIBIDOS POR LOS BENEFICIARIOS DEL PAE Y POR LOS
SOLICITANTES A LOS QUE SE DENEGÓ EL ACCESO AL MISMO ........................................... 70
CUADRO Nº 33 PROMEDIO DE BENEFICIARIOS ATENDIDOS POR TUTOR ........................... 73
CUADRO Nº 34 COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON PROMEDIO BENEFICIARIO ATENDIDO
/ TUTOR MÁS ELEVADO ............................................................................................................. 74
CUADRO Nº 35 COSTES INCURRIDOS EN 2015 PARA EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN
PARA EL EMPLEO, POR COMUNIDAD AUTÓNOMA Y CIUDAD AUTÓNOMA .......................... 76
RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1 DISTRIBUCIÓN DE LOS DESEMPLEADOS DE LARGA DURACIÓN EN
ESPAÑA, AÑO 2015, DISTRIBUIDOS POR EDAD Y SEXO ........................................................ 16
GRÁFICO Nº 2 COMPARACIÓN DE LOS DESEMPLEADOS DE LARGA DURACIÓN EN
ESPAÑA Y EN LA UNIÓN EUROPEA, AÑO 2015, DISTRIBUIDOS POR EDAD Y SEXO ........... 17
GRÁFICO Nº 3 COMPETENCIAS EN MATERIA DE POLÍTICAS ACTIVAS Y PASIVAS DE
EMPLEO EN RELACIÓN CON EL PAE ....................................................................................... 23
GRÁFICO Nº 4 ESQUEMA GENERAL DEL PROCEDIMIENTO DE RECEPCIÓN E
INCORPORACIÓN AL PAE .......................................................................................................... 25
GRÁFICO Nº 5 DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIARIOS POR SEXO .............................................. 32
Programa de Activación para el Empleo 11
INTRODUCCIÓN I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones atribuidas por el artículo 2.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, ha realizado, a iniciativa propia, la
Fiscalización del Programa de Activación para el Empleo”, la cual figura incluida en el
Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2017, aprobado por su Pleno en
sesión de 22 de diciembre de 2016.
Asimismo, el Pleno de Tribunal de Cuentas, en sesión de 30 de marzo de 2017, y en el ejercicio de
las competencias que le atribuye el artículo 3.b) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento
del Tribunal de Cuentas, acordó el inicio de esta fiscalización. Con posterioridad, y dado que las
Directrices Técnicas de la actuación se aprobaron por el Pleno en la sesión de 21 de diciembre de
2017, la misma se incorporó al Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año
2018, aprobado por su Pleno en sesión de 21 de diciembre de 2017.
La presente fiscalización se incluye dentro del objetivo estratégico 1 “Contribuir al buen gobierno y
a la mejora de la actividad económico-financiera del Sector Público”, objetivos específicos 1.2
Fomentar buenas prácticas de organización, gestión y control de las entidades públicas” (medida 1
Desarrollar fiscalizaciones en las que se determinen las irregularidades y deficiencias detectadas
en la organización, gestión y control de las entidades públicas fiscalizadas, así como los progresos
y buenas prácticas de gestión observadas”, y medida 3 “Fiscalizar actuaciones económico-
financieras de relevancia y actualidad”) y 1.4 “Incrementar las fiscalizaciones operativas” (medida 2
Incrementar las fiscalizaciones operativas que contribuyan al buen gobierno y a orientar la toma de
decisiones en la gestión de la actividad económico-financiera pública y la ejecución de los
programas de ingresos y gastos”), del Plan Estratégico del Tribunal de Cuentas 2018-2021,
aprobado por su Pleno en sesión de 25 de abril de 2018.
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
La fiscalización se ha referido, en su ámbito subjetivo, al Servicio Público de Empleo Estatal
(SEPE), organismo autónomo de la Administración General del Estado adscrito al Ministerio de
Empleo y Seguridad Social1, al que se le encomiendan la ordenación, desarrollo y seguimiento de
los programas y medidas de la política de empleo, en el marco de lo establecido en el Real Decreto
Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo;
y al Instituto Social de la Marina, que ejercerá las competencias atribuidas al SEPE relativas a la
gestión del PAE cuando se aplique a los desempleados procedentes del Régimen Especial de la
Seguridad Social de los Trabajadores del Mar.
El ámbito objetivo de la fiscalización se refiere, en relación con el Programa de Activación para el
Empleo (PAE), tanto a las políticas activas de empleo e intermediación laboral establecidas con la
finalidad de incrementar las oportunidades de retorno al mercado de trabajo, como a los
procedimientos de gestión, pago y contabilización de la ayuda económica de acompañamiento.
Por último, el ámbito temporal de la fiscalización se ha referido al PAE inicial, aprobado por el Real
Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el Programa de Activación para el
Empleo2; a la primera prórroga, aprobada por el Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril, por el que
1 Tras las modificaciones operadas por el Real Decreto 355/2018, de 6 de junio, por el que se reestructuran los
departamentos ministeriales, Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.
2 La solicitud de incorporación al programa debía presentarse entre el 15 de enero de 2015 y el 15 de abril de 2016.
12 Tribunal de Cuentas
se prorroga el Programa de Activación para el Empleo3; y a los requisitos del Real Decreto-ley
7/2017, de 28 de abril, por el que se prórroga y modifica el Programa de Activación para el
Empleo4. Todo lo anterior, sin perjuicio del análisis de cuantos hechos y operaciones anteriores o
posteriores se ha considerado necesario para el cumplimiento de los objetivos fijados para esta
fiscalización.
I.3. OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN
De acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión
de 21 de diciembre de 2017, se ha realizado una fiscalización de cumplimiento y operativa, siendo
los objetivos específicos de la misma los siguientes:
1. Analizar los procedimientos de gestión y control de la ayuda económica de acompañamiento,
implantados por el Servicio Público de Empleo Estatal, así como verificar su adecuación a la
normativa vigente y su adecuada contabilización financiera y presupuestaria.
2. Determinar la eficacia del Programa de Activación para el Empleo, inicial y de la primera
prórroga, en función del grado de inserción laboral o de mejora de la empleabilidad de sus
beneficiarios, teniendo en cuenta la evaluación que, según la Disposición adicional tercera del
Real Decreto-ley 16/2014, se realiza de forma conjunta entre el Ministerio de Empleo y
Seguridad Social, las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas y los
interlocutores sociales.
3. Estudiar la eficiencia del Programa de Activación para el Empleo, relacionando la totalidad de
los recursos económicos utilizados para la asignación de tutores y para la realización de
itinerarios personalizados de empleo con los resultados obtenidos en la mejora de la
empleabilidad de los beneficiarios del programa.
4. Analizar el Programa de Activación para el Empleo inicial y sus dos prórrogas, valorando las
analogías y diferencias existentes en los requisitos de acceso y en las obligaciones
establecidas para los desempleados, con el fin de determinar si dichos requisitos han influido
en la reducida ejecución del Plan.
Asimismo, se han abordado las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas tanto en la
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de Igualdad efectiva de mujeres y hombres, como en la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en
el supuesto de que hayan guardado relación con los objetivos de la fiscalización.
Para el cumplimiento de estos objetivos se han utilizado los procedimientos habituales y
específicos para cada una de las diferentes áreas de fiscalización, que han quedado plasmados en
los correspondientes programas de trabajo, dirigidos a la obtención de evidencias adecuadas y
suficientes sobre la gestión del Programa de Activación para el Empleo por el SEPE.
La obtención de los datos, las comprobaciones y las verificaciones se han realizado en los
Servicios Centrales del SEPE (SSCC). Asimismo, se han solicitado datos a las siguientes de sus
Direcciones Provinciales (DDPP): Barcelona, Ciudad Real, Las Palmas, Madrid, Sevilla y Valencia.
3 La solicitud de incorporación a esta primera prórroga del programa debía presentarse entre el 16 de abril de 2016 y el
15 de abril de 2017.
4 La solicitud de incorporación a esta segunda prórroga del programa debe presentarse “dentro del año siguiente
contando a partir del 1 de mayo de 2017”, por lo que únicamente se analizarán los requisitos establecidos por el Real
Decreto-ley 7/2017 para la incorporación al Programa de Activación para el Empleo y las obligaciones establecidas para
los beneficiarios como consecuencia de dicha incorporación.
Programa de Activación para el Empleo 13
Para ello se ha revisado la documentación correspondiente (manuales de procedimiento, cuentas
anuales, controles efectuados, expedientes, registro contable de pagos, deudores y reintegros,
cruces con la información obrante en otros organismos y bases de datos, entre otros), y se han
realizado entrevistas con los responsables de las principales áreas en relación con los objetivos de
la fiscalización. Para la elección de las DDPP que han sido seleccionadas se ha tenido en cuenta a
aquellas con un mayor y menor número de solicitudes denegadas por beneficiario, siempre que
tuvieran más de 5.000 beneficiarios de PAE.
Adicionalmente, se ha solicitado información a los Servicios Públicos de Empleo de las
Comunidades Autónomas (SPEA) con competencias transferidas en esta materia. En relación con
esta cuestión, debe señalarse que no han sido objeto de la presente fiscalización los
procedimientos de gestión de las Comunidades Autónomas (CCAA) en relación con las políticas
activas de empleo, sino que la información remitida ha sido utilizada para determinar el grado de
eficacia y de eficiencia del PAE.
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que hayan
impedido cumplir los objetivos previstos. Tanto el SEPE, donde se han efectuado comprobaciones,
como los SPEA, a los que se les ha solicitado información, han cumplido con el deber de
colaboración con el Tribunal de Cuentas.
La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con lo previsto en las Normas de Fiscalización
del Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de 2013, y con el
Manual de Fiscalización Operativa o de Gestión, aprobado por el Pleno el Tribunal de Cuentas en
sesión de 30 de abril de 2015.
I.4. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue
remitido, el 16 de julio de 2018, a los actuales titulares del Ministerio de Trabajo, Migraciones y
Seguridad Social, de la Secretaría de Estado de Empleo y del Servicio Público de Empleo Estatal,
para que pudiesen efectuar cuantas alegaciones se estimasen pertinentes y para que presentasen
los documentos y justificantes que considerasen convenientes. Con el mismo fin, se remitió el
Anteproyecto de Informe a los anteriores titulares de los citados órganos y entidades durante el
periodo fiscalizado.
El Servicio Público de Empleo Estatal solicitó ampliación del plazo para la formulación de
alegaciones, ampliación que fue concedida a todos los destinatarios del Anteproyecto de Informe.
Formularon alegaciones la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y el Director
General del Servicio Público de Empleo Estatal, a la vista de las cuales, este Tribunal de Cuentas
ha efectuado las oportunas modificaciones en el texto del Informe y, en los casos en que se ha
considerado necesario plantear algunas consideraciones respecto al contenido de las alegaciones,
aquellas se reflejan mediante notas al pie de página.
Por último, debe indicarse que no se formulan observaciones o comentarios sobre las alegaciones
que constituyen meras explicaciones en relación con el contenido del Anteproyecto de Informe y
que, por tanto, no implican oposición al mismo.
En cumplimiento del precitado artículo 44 de la Ley 7/1988, todas las alegaciones formuladas se
adjuntan al presente Informe de fiscalización.
14 Tribunal de Cuentas
I.5. MARCO NORMATIVO
El marco normativo que regula la gestión económico-financiera objeto de la fiscalización cuyos
resultados se incluyen en el presente Informe está constituido, entre otras, por las siguientes
disposiciones:
Legislativo 8/2015, de 30 de octubre5 (entrada en vigor el 2 de enero de 2016).
3. Texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 3/2015, de
23 de octubre6 (entrada en vigor el 13 de noviembre de 2015).
4. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Pública7 (entrada en vigor el 2 de octubre de 2016).
5. Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.
6. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
7. Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
8. Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el Programa de Activación
para el Empleo.
9. Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril, por el que se prórroga el Programa de Activación para
el Empleo.
10. Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prórroga y modifica el Programa de
Activación para el Empleo.
11. Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, por el que se regula el programa de renta activa
de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para
encontrar empleo.
12. Real Decreto 751/2014, de 5 de septiembre, por el que se aprueba la Estrategia Española de
Activación para el Empleo 2014-2016.
13. Real Decreto 1032/2017, de 15 de diciembre, por el que se aprueba la Estrategia Española de
Activación para el Empleo 2017-2020.
14. Órdenes ESS/1978/2015, de 17 de septiembre, y ESS/2760/2015, de 18 de diciembre, por las
que se distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 2015, para su gestión por las
comunidades autónomas con competencias asumidas, subvenciones del ámbito laboral
financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, destinadas a la ejecución de
las competencias del Programa de Activación para el Empleo.
5 Con anterioridad regía el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la
6 Anteriormente estaba vigente la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.
7 Con anterioridad era de aplicación la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Programa de Activación para el Empleo 15
15. Orden ESS/2570/2015, de 30 de noviembre, por la que se distribuyen territorialmente para el
ejercicio económico de 2015, para su gestión por las comunidades autónomas con
competencias asumidas, subvenciones del ámbito laboral, financiadas con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado.
16. Resolución de 22 de agosto de 2016, de la Secretaría de Estado de Empleo, por la que se
publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de agosto de 2016, por el que se aprueba el
Plan Anual de Política de Empleo para 2016, según lo establecido en el artículo 11.2 del texto
refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de
octubre.
17. Resolución de 29 de julio de 2015, de la Secretaría de Estado de Empleo, por la que se publica
el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de julio de 2015, por el que se aprueba el Plan Anual
de Política de Empleo para 2015, según lo establecido en el artículo 4 ter de la Ley 56/2003, de
16 de diciembre, de Empleo.
18. Resolución de 3 de julio de 2014, de la Intervención General de la Seguridad Social, por la que
se aprueba la Instrucción de contabilidad para las entidades que integran el sistema de la
Seguridad Social.
19. Resolución de 1 de julio de 2011, de la Intervención General de la Administración del Estado,
por la que se aprueba la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las entidades
que integran el sistema de la Seguridad Social.
I.6. EL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO Y LA ACCIÓN PROTECTORA POR DESEMPLEO
El artículo 40 de la Constitución Española de 1978 establece que Los poderes públicos
promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico... De manera especial
realizarán una política orientada al pleno empleo... los poderes públicos fomentarán una política
que garantice la formación y readaptación profesionales…, mientras que el artículo 41 dispone que
Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los
ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de
necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias
serán libres”. Teniendo en cuenta lo anterior, la política de empleo se configura como el conjunto de
decisiones adoptadas por el Estado y las CCAA que tienen por finalidad el desarrollo de programas
y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo, así como la calidad en el empleo, a la
adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción y a la debida
protección de las situaciones de desempleo.
Dicha política de empleo se enmarca dentro de los criterios y recomendaciones establecidos en el
ámbito de la Unión Europea. En este sentido, el Consejo de la Unión Europea emitió una
Recomendación, el 15 de febrero de 2016, sobre la integración de los desempleados de larga
duración en el mercado laboral, proponiendo una serie de medidas a adoptar por los Estados
miembros, entre las que destacan, en materia del ámbito objetivo del presente Informe, las
siguientes consideraciones:
La implicación de los empleadores en la integración de las personas desempleadas de larga
duración es esencial, y debe contar con el apoyo de servicios especializados prestados por los
servicios de empleo, que vayan acompañados de incentivos financieros cuyos destinatarios
estén bien elegidos, y con la implicación de los interlocutores sociales.
16 Tribunal de Cuentas
Un acuerdo de integración laboral, redactado de manera que refleje la situación de cada
persona desempleada de larga duración, debe detallar un paquete de medidas personalizadas
disponibles a escala nacional (como los relativos al mercado de trabajo, educación, formación y
a servicios de asistencia social), concebidas para ayudar y capacitar a la persona desempleada
de larga duración para que consiga superar los obstáculos específicos a los que se enfrenta a
la hora de encontrar empleo. Dichos acuerdos deben definir los objetivos, el calendario, las
obligaciones de la persona desempleada de larga duración y la oferta del prestador o
prestadores de servicios, y deben indicar también las medidas de integración disponibles.
La situación en España, a 1 de enero de 2015, muestra un total de 5.457.700 parados, de los que
más de 2.700.000, son considerados de larga duración, entendiendo como tales a aquellas
personas desempleadas que llevan doce meses como mínimo buscando empleo y no han
trabajado en ese período8.
En el gráfico siguiente se muestra la distribución por edad y sexo de los desempleados de larga
duración en España en el año 2015, según datos del Instituto Nacional de Estadística:
GRÁFICO Nº 1
DISTRIBUCIÓN DE LOS DESEMPLEADOS DE LARGA DURACIÓN EN ESPAÑA, AÑO 2015, DISTRIBUIDOS POR
EDAD Y SEXO
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.
Si se comparan los datos de los desempleados de larga duración en España con los de la Unión
Europea en el año 2015, se observa una mayor repercusión del problema en los desempleados
españoles, tal y como se muestra en el gráfico siguiente:
8 Fuente: Encuesta de Población Activa (Instituto Nacional de Estadística).
Programa de Activación para el Empleo 17
GRÁFICO Nº 2
COMPARACIÓN DE LOS DESEMPLEADOS DE LARGA DURACIÓN EN ESPAÑA Y EN LA UNIÓN EUROPEA, AÑO
2015, DISTRIBUIDOS POR EDAD Y SEXO
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.
La lucha contra el desempleo de los parados de larga duración en España se realiza a través de
políticas activas de empleo e intermediación laboral, gestionadas por los Servicios Públicos de
Empleo nacional y autonómicos; y, también mediante políticas pasivas de empleo, ofreciendo una
ayuda económica de acompañamiento gestionada por el SEPE y vinculada a la participación del
beneficiario de dicha ayuda en las mencionadas políticas activas. En el ámbito temporal de esta
actuación fiscalizadora cohabitaban 3 programas destinados a desempleados de larga duración en
18 Tribunal de Cuentas
situación de necesidad económica y que tienen graves dificultades para acceder de nuevo al
mercado de trabajo:
Renta Activa de Inserción (RAI): vigente desde febrero del año 2000. Consiste en una
ayuda económica del 80% del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples mensual (en
2015, la ayuda ascendía a 426 euros mensuales) durante 11 meses, pudiendo percibirse un
máximo de 3 veces, previa suscripción por el beneficiario de un compromiso de actividad.
Programa de Recualificación Profesional9 (PREPARA): vigente desde febrero de 2011 hasta
el 30 de abril de 2018 (sustituyó al Programa Temporal de Protección por Desempleo e
Inserción (PRODI)). Consiste en la percepción de una ayuda económica equivalente al 75%
del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples mensual (o del 85% de dicho indicador
en el supuesto de que se reúnan ciertos requisitos de cargas familiares) durante 6 meses,
previa realización por el beneficiario de acciones para la búsqueda activa de empleo.
Programa de Activación para el Empleo (PAE), objeto de la presente fiscalización.
En el cuadro siguiente se detallan las obligaciones reconocidas netas derivadas de las prestaciones
y subvenciones a los desempleados en los ejercicios 2015 y 2016:
9 El Tribunal Constitucional, mediante sentencia 100/2017, de 20 de julio, estimó parcialmente el recurso de
inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra algunas disposiciones relativas a las competencias sobre el
empleo del Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorroga el Programa de Recualificación Profesional.
Programa de Activación para el Empleo 19
CUADRO Nº 1
OBLIGACIONES RECONOCIDAS NETAS DE LAS PRESTACIONES Y SUBVENCIONES A LOS DESEMPLEADOS,
EJERCICIOS 2015 Y 2016
(Importe en euros)
DESCRIPCIÓN 2015 2016 VARIACIÓN %
VARIACIÓN
IMPORTE % IMPORTE %
PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS POR
DESEMPLEO 9.361.680.086,24 44,95 8.443.086.888,16 45,11 (918.593.198,08) (9,81)
SUBSIDIO POR DESEMPLEO 4.757.724.890,34 22,84 4.266.457.260,29 22,79 (491.267.630,05) (10,33)
SUBSIDIO POR DESEMPLEO PARA
EVENTUALES DEL SISTEMA ESPECIAL
AGRARIO
541.533.193,25 2,60 515.229.500,03 2,75 (26.303.693,22) (4,86)
AYUDA ECONÓMICA DE
ACOMPAÑAMIENTO DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
160.582.136,23 0,77 124.995.114,90 0,67 (35.587.021,33) (22,16)
CUOTAS DE PRESTACIONES
CONTRIBUTIVAS POR DESEMPLEO 3.680.137.086,82 17,67 3.228.193.550,39 17,25 (451. 943.536,43) (12,28)
CUOTAS DE SUBSIDIO POR DESEMPLEO 762.117.779,02 3,66 726.298.713,24 3,88 (35.819.065,78) (4,70)
CUOTAS DE BENEFICIARIOS DEL SUBSIDIO
POR DESEMPLEO PARA EVENTUALES DEL
SISTEMA ESPECIAL AGRARIO
110.546.963,13 0,53 106.720.394,70 0,57 (3.826.568,43) (3,46)
RENTA ACTIVA DE INSERCIÓN 1.286.539.982,19 6,18 1.182.403.153,98 6,32 (104.136.828,21) (8,09)
AYUDAS PARA LA RECUALIFICACIÓN
PROFES. DE LAS PERSONAS QUE HAN
AGOTADO LA PREST. POR DESEMPLEO
166.124.554,48 0,80 124.425.783,46 0,66 (41.698.771,02) (25,10)
TOTAL PRESTACIONES Y SUBVENCIONES 20.826.986.671,70 100 18.717.810.359,15 100 (2.109.176.312,55) (10,13)
Fuente: Presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal.
Si se tienen en cuenta las altas iniciales de beneficiarios de las prestaciones y subvenciones a los
desempleados, se obtiene el resultado que muestra el cuadro siguiente:
20 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 2
ALTAS INICIALES DE LOS BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES Y SUBVENCIONES A LOS DESEMPLEADOS,
EJERCICIOS 2015 Y 2016
TIPO DE PRESTACIÓN/SUBVENCIÓN AÑO 2015 AÑO 2016
ALTAS INICI ALES % ALTAS INICI ALES %
Prestación contributiva por desempleo 1.349.841 47,60 1.383.771 51,20
Subsidio por desempleo 789.265 27,83 710.942 26,30
Renta activa de inserción 279.299 9,85 257.864 9,54
Subsidio por desempleo para eventuales
del Sistema Especial Agrario 148.716 5,24 141.170 5,22
Renta Agraria 109.413 3,86 104.827 3,88
Programa Activación Empleo 86.110 3,04 50.342 1,86
Ayudas para la recualificación profes. de
por desempleo 73.151 2,58 54.088 2,00
TOTAL 2.835.795 100,00 2.703.004 100,00
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
En materia de política de empleo, el Sistema Nacional de Empleo (SNE) es el instrumento nuclear
para asegurar la cooperación y coordinación necesaria entre el Estado y las CCAA, con el fin de
lograr la máxima efectividad movilizando y optimizando todos los recursos disponibles.
El artículo 6 del Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Empleo, define al SNE como “El conjunto de estructuras, medidas y
acciones necesarias para promover y desarrollar la política de empleo. El Sistema Nacional de
Empleo está integrado por el Servicio Público de Empleo Estatal y los servicios públicos de empleo
de las comunidades autónomas”.
El Servicio Público de Empleo Estatal se define en el artículo 15 como elorganismo autónomo de
la Administración General del Estado al que se le encomienda la ordenación, desarrollo y
seguimiento de los programas y medidas de la política de empleo, en el marco de lo establecido en
esta ley”. Por su parte, el artículo 19 define los SPEA como los órganos o entidades de las mismas
a los que dichas administraciones encomienden, en sus respectivos ámbitos territoriales, el
ejercicio de las funciones necesarias para la gestión de la intermediación laboral, según lo
establecido en los artículos del 31 al 35, ambos inclusive, y de las políticas activas de empleo, a las
que se refieren los artículos del 36 al 40, ambos inclusive”.
Dentro de los fines del SNE, recogidos en el artículo 7, destacan, en relación con la materia objeto
de esta fiscalización, el de fomentar el empleo y apoyar la creación de puestos de trabajo, en
especial dirigidos a personas con mayor dificultad de inserción laboral, y el de garantizar la
aplicación de las políticas de activación para el empleo y de la acción protectora por desempleo.
Para el ejercicio de sus competencias, el SNE cuenta con dos órganos:
a) La Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, que es el instrumento general de
colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración General del Estado y la de
Programa de Activación para el Empleo 21
las CCAA en materia de política de empleo y de formación profesional para el empleo en el
ámbito laboral.
b) El Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, que se configura como un órgano
consultivo y de participación institucional en esta materia. En su composición figuran
representantes de las CCAA, de la Administración General del Estado, de las
organizaciones empresariales y de las organizaciones sindicales más representativas.
Los instrumentos mediante los que se lleva a cabo la coordinación del SNE, recogidos en el artículo
9 del mencionado Real Decreto Legislativo, son:
a) La Estrategia Española de Activación para el Empleo10 (EEAE): aprobada por el Gobierno a
propuesta del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, constituye el marco para la
determinación de objetivos comunes a conseguir por el conjunto de Servicios Públicos de
Empleo, garantizando la igualdad en el acceso y atención a los beneficiarios de las políticas
de activación para el empleo en todo el territorio nacional permitiendo, asimismo, la
flexibilidad suficiente para su adaptación a las especiales características de los beneficiarios
de dichas políticas en las distintas CCAA, de tal manera que se garantice, en todo
momento, la igualdad de acceso, la cohesión social y la complementariedad entre la unidad
de mercado y la diversidad territorial, así como la eficacia y eficiencia en la utilización de
fondos públicos.
b) Los Planes Anuales de Política de Empleo (PAPE)11: elaborado por el Ministerio de Empleo
y Seguridad Social, concretan los objetivos de la EEAE, definiéndolos en cada año para el
conjunto del Estado y para cada una de las distintas CCAA, así como los indicadores que se
van a utilizar para conocer y valorar anualmente el grado de cumplimiento de los mismos.
El Plan de 2015 presentó como novedad la inclusión de la Cartera Común de Servicios del
Sistema Nacional de Empleo, aprobada por el Real Decreto 7/2015, de 16 de enero, y que
tiene por objeto garantizar, en todo el Estado, el acceso en condiciones de igualdad a los
servicios públicos de empleo y a las oportunidades de empleo, constituyéndose como un
compromiso con las personas y empresas usuarias de los mismos. La Cartera está
integrada por los servicios de orientación profesional, de colocación y de asesoramiento a
las empresas, formación y cualificación para el empleo y de asesoramiento para el
autoempleo y el emprendimiento. La articulación de un itinerario personalizado para el
empleo se configura como un derecho para las personas desempleadas y una obligación
para los Servicios Públicos de Empleo.
c) El Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo (SISPE): se articula como
un sistema de información común organizado con una estructura informática integrada y
compatible, con el fin de aglutinar la información relativa a la intermediación laboral, a la
gestión de las políticas activas de empleo y a la protección por desempleo, que realicen los
Servicios Públicos de Empleo en todo el territorio del Estado, garantizando la completa
trazabilidad de la participación de los usuarios de los servicios.
10 En el ámbito temporal objeto de este Informe se aprobaron dos Estrategias mediante: Real Decreto 751/2014, de 5 de
septiembre, por el que se aprueba la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016 y el Real Decreto
1032/2017, de 15 de diciembre, por el que se aprueba la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2017-2020.
11 Dentro del ámbito temporal de esta fiscalización se aprobaron los Planes Anuales de Política de Empleo del periodo
2014-2017, respectivamente, mediante Resoluciones de la Secretaría de Estado de Empleo de 16 de septiembre de
2014, de 29 de julio de 2015, de 22 de agosto de 2016 y de 18 de diciembre de 2018, por las que se publican los
Acuerdos del Consejo de Ministros que aprueban los mismos.
22 Tribunal de Cuentas
I.7. EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
I.7.1. Concepto y atribución de competencias del Programa de Activación para el Empleo
El PAE surge como consecuencia del Acuerdo de 29 de julio de 2014, adoptado por el Gobierno y
las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, siendo su objetivo principal el
fortalecimiento del crecimiento económico y el empleo, y teniendo como una de sus iniciativas el
diseño, con la colaboración de las CCAA, de un programa de activación para el empleo con un
contenido específico de orientación, formación, recualificación y/o reconocimiento de la experiencia
laboral que, acompañado de una medida de protección, tuviera por objetivo facilitar la reinserción
laboral a los desempleados de larga duración con cargas familiares y con mayores dificultades de
colocación. Posteriormente, el 15 de diciembre de 2014, se firmó el Acuerdo sobre el Programa
Extraordinario de Activación para el Empleo, destinado a mejorar la empleabilidad y dotar de
nuevas oportunidades al colectivo de trabajadores desempleados de larga duración con cargas
familiares.
Asimismo, el PAE se alinea con las Recomendaciones específicas del Consejo de la Unión
Europea, de 8 de julio de 2014, relativas al Programa Nacional de Reformas de 2014 de España.
En particular, en el papel a desempeñar por los Servicios Públicos de Empleo en el sentido de
prestar servicios personalizados y eficaces, en especial con aquellas personas que tienen más
dificultades para acceder a un empleo, como son los parados de larga duración; como en la
importancia de mantener el compromiso de los beneficiarios con el mercado laboral a través de su
búsqueda activa de empleo, coordinando y dirigiendo, de este modo, las políticas de empleo
activas y pasivas a un objetivo común.
El PAE es un programa específico y extraordinario de carácter temporal, dirigido a personas
desempleadas de larga duración, que comprende políticas activas de empleo e intermediación
laboral gestionadas por los SPEA y por el propio SEPE en las ciudades autónomas de Ceuta y
Melilla, con la finalidad de incrementar las oportunidades de retorno al mercado de trabajo.
Además, el programa ofrece una ayuda económica de acompañamiento (política pasiva de empleo)
gestionada por el SEPE, vinculada a la participación en las mencionadas políticas activas de
empleo.
En el gráfico 3 se muestran las competencias en materia de políticas activas y pasivas de empleo,
en relación con el PAE:
Programa de Activación para el Empleo 23
GRÁFICO Nº 3
COMPETENCIAS EN MATERIA DE POLÍTICAS ACTIVAS Y PASIVAS DE EMPLEO EN RELACIÓN CON EL PAE
Como consecuencia del mencionado Acuerdo firmado por el Gobierno y los interlocutores sociales,
se aprobó el PAE, que fue prorrogado hasta en dos ocasiones, según el siguiente detalle:
Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el Programa de
Activación para el Empleo (en adelante PAE inicial). El plazo para la presentación de la
solicitud de incorporación al programa, se fijó entre el 15 de enero de 2015 y el 15 de abril
de 2016.
Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril, por el que se prórroga el Programa de Activación
para el Empleo (en adelante primera prórroga). El plazo para la presentación de la solicitud
de incorporación al programa, se fijó entre el 16 de abril de 2016 y el 15 de abril de 2017.
Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prórroga y modifica el Programa de
Activación para el Empleo (en adelante segunda prórroga). El plazo para la presentación de
24 Tribunal de Cuentas
la solicitud de incorporación al programa, se fijó dentro del año siguiente contando a partir
del 1 de mayo de 2017”.
La distribución de competencias para la gestión del PAE, establecida en el Real Decreto-ley
16/2014 anteriormente citado, es la siguiente:
a) Servicio Público de Empleo Estatal:
1. La gestión administrativa de la ayuda económica prevista en el PAE, que incluye: la
recepción de las solicitudes; el control de requisitos e incompatibilidades; la resolución
de reconocimiento o denegación del derecho a la admisión en el programa; y la
resolución sobre las bajas y las reincorporaciones al mismo. El plazo máximo para que
el SEPE dicte la resolución de incorporación al PAE es de 3 meses desde que se
efectuó la solicitud.
2. El pago de la ayuda económica de acompañamiento y, en su caso, la exigencia de la
devolución de las cantidades indebidamente percibidas, así como las compensaciones
por este motivo en la prestación o el subsidio por desempleo o en la renta activa de
inserción.
3. El desarrollo de las acciones de mejora de la empleabilidad en el ámbito de las políticas
activas de empleo que hayan de ser financiadas con cargo a los créditos
específicamente autorizados en su estado de gastos, como reserva de gestión directa,
por la Ley anual de Presupuestos Generales del Estado de conformidad con lo
establecido en el artículo 18.h).5º del Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo, que entró en vigor el 13
de noviembre de 201512.
4. Por último, con el fin de promover el correcto funcionamiento del programa y garantizar
las mismas posibilidades de acceso a todos sus potenciales beneficiarios, se habilita al
SEPE para establecer los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de
información con los SPEA, así como con las agencias de colocación cuando actúen en
colaboración con aquéllos.
b) Instituto Social de la Marina:
En el caso de que el solicitante admitido en el PAE sea un desempleado procedente del
Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, el ejercicio de las
competencias atribuidas al SEPE corresponde al Instituto Social de la Marina.
c) Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas:
Las CCAA, que han asumido el traspaso de la gestión realizada por el SEPE en el ámbito
del trabajo, el empleo y la formación, les corresponde, en relación con el PAE, el ejercicio
de las siguientes competencias:
12 El artículo 18.h) establece, en relación con las competencias del SEPE, la de “Gestionar los servicios y programas
financiados con cargo a la reserva de crédito establecida en su presupuesto de gastos”, y dentro de estos, el apartado 5º
se refiere a los “Programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a
todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar la efectividad de las
mismas, así como idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios”. Anteriormente
esta competencia estaba atribuida al SEPE por el artículo 13.h).4 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, que
se pronunciaba en los mismos términos respecto a la gestión de estos programas financiados con cargo a la reserva de
crédito establecida en su presupuesto de gastos.
Programa de Activación para el Empleo 25
1. La asignación de un tutor individual que confeccione un itinerario individual y
personalizado de empleo (IPE) al desempleado. El itinerario debe estar preparado en el
plazo de 1 mes desde la presentación de la solicitud de admisión al PAE.
La información sobre los servicios o programas que configuran el itinerario individual
deberán incorporarse al SISPE en el plazo máximo de 1 mes desde su inicio. Asimismo,
los SPEA deben comunicar al SEPE: la identidad del tutor individual; los itinerarios
asignados; el seguimiento de su cumplimiento y, en su caso, el incumplimiento de las
obligaciones contraídas por el beneficiario; el mantenimiento de la inscripción como
demandante de empleo; la búsqueda activa de empleo; y las colocaciones que se
realicen.
2. Las acciones de mejora de la empleabilidad para la realización del PAE, de conformidad
con lo previsto en los reales decretos de traspaso de competencias.
En el gráfico 4 se detalla el esquema general del procedimiento de recepción de solicitudes e
incorporación al PAE:
GRÁFICO Nº 4
ESQUEMA GENERAL DEL PROCEDIMIENTO DE RECEPCIÓN E INCORPORACIÓN AL PAE
En relación con la distribución de competencias, hay que tener en cuenta las siguientes Sentencias
del Tribunal Constitucional (STC):
26 Tribunal de Cuentas
a) STC 153/2017, de 21 de diciembre, por la que se resuelve el recurso de
inconstitucionalidad 1571-2015, interpuesto por el Gobierno Vasco respecto de diversos
preceptos del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el
Programa de Activación para el Empleo.
b) STC 156/2017, de 21 de diciembre, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad 3849-
2016, interpuesto por el Gobierno Vasco en relación con el Real Decreto-ley 1/2016, de 15
de abril, por el que se prórroga el Programa de Activación para el Empleo.
Ambos recursos de inconstitucionalidad se refieren, fundamentalmente, a cuestiones relativas a las
competencias sobre el empleo y a la nulidad de los preceptos legales que atribuyen diversas
funciones ejecutivas al SEPE y regulan las relaciones de este con los SPEA.
El Tribunal Constitucional decidió estimar parcialmente ambos recursos de inconstitucionalidad,
declarando inconstitucional y nula la referencia al Servicio Público de Empleo Estatal, recogida en
varios artículos de las mencionadas disposiciones reguladoras del PAE.
No obstante lo anterior, en el apartado de fundamentos jurídicos de la STC 153/2017 se recoge que
Por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), la declaración de
inconstitucionalidad y nulidad contenida en la presente sentencia no afecta a las situaciones
jurídicas consolidadas, debiéndose considerar como tales las establecidas mediante actuaciones
administrativas firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante sentencia con
fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional)”, circunstancia
que se contiene en idéntico sentido en el apartado de fundamentos jurídicos de la STC 156/2017.
Por tanto, es a partir de la fecha de publicación de las STC citadas (17 de enero de 2018) cuando
se modifica el régimen competencial recogido en los Reales Decretos-leyes recurridos, afectando a
las solicitudes de incorporación al programa que se produjesen a partir de la misma. Y dado que
cuando se publicaron dichas sentencias, el plazo para la presentación de las solicitudes al
programa inicial (15 de enero de 2015 a 15 de abril de 2016) y la primera prórroga (16 abril de 2016
a 15 de abril de 2017), así como la admisión de los beneficiarios, ya estaban cerrados, en función
del principio constitucional de seguridad jurídica, no se han visto afectadas las situaciones jurídicas
consolidadas.
En relación con el Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prorroga y modifica el
Programa de Activación para el Empleo, y en el que se fijó como plazo para la presentación de la
solicitud de incorporación al programa, un año contado a partir del 1 de mayo de 2017, la
Generalitat de Catalunya interpuso el recurso de inconstitucionalidad 4007-2017, sin que a la fecha
de redacción del presente Informe se haya producido fallo alguno por parte del Tribunal
Constitucional.
Ante esta situación, el SEPE solicitó a la Abogacía del Estado en el Ministerio de Empleo y
Seguridad Social, un informe sobre la vigencia del Real Decreto-ley 7/2017 precitado tras las STC
referidas anteriormente. El 18 de enero de 2018 se emitió el informe solicitado, en cuya conclusión
tercera se recoge que El Real Decreto Ley 7/2017, de 28 de abril que prórroga y modifica el
Programa de Activación para el Empleo, hasta que se resuelva el recurso de inconstitucionalidad
4.007/2017 (promovido por la Generalidad de Cataluña), mantiene formalmente su vigencia, en
todas su previsiones, porque no ha sido objeto de declaración de inconstitucionalidad…”.
Programa de Activación para el Empleo 27
I.7.2. Requisitos de los beneficiarios del Programa de Activación para el Empleo
El Real Decreto-ley 16/2014 regula en su artículo 213 los requisitos que, a la fecha de su solicitud,
han de cumplir los desempleados para ser beneficiarios del PAE. Se trata de aspectos relativos a la
situación familiar, económica y de desempleo del solicitante, entre los que destacan el transcurso
de, al menos, 6 meses desde el agotamiento de alguna de las ayudas o prestaciones concedidas
por cualquier Administración Pública; la permanencia de la inscripción como demandante de
empleo durante 360 días en los 18 meses inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud;
carecer de rentas, de cualquier naturaleza, superiores en cómputo mensual al 75% del salario
mínimo interprofesional; o, acreditar responsabilidades familiares.
Por su parte, el artículo 314 recoge las obligaciones de activación necesarias para la incorporación y
mantenimiento en el programa, entre las que cabe destacar la suscripción por el solicitante de un
compromiso de actividad en pos de la inserción laboral y la acreditación ante el SEPE la realización
de, al menos, tres acciones de búsqueda activa de empleo (BAE) durante el plazo de un mes a
partir de la presentación de la solicitud.
Asimismo, en el artículo 515 se prevén diversas circunstancias que provocan la baja (definitiva o
temporal) en el programa, existiendo, en este último caso, la posibilidad de reincorporación al
mismo. Dentro de las causas de baja definitiva, cabe mencionar: el incumplimiento de las
obligaciones derivadas del compromiso de actividad; la incomparecencia ante un requerimiento del
SEPE o SPEA; la no renovación de la demanda de empleo; no acreditar la búsqueda activa de
empleo; rechazar una oferta de colocación adecuada o la participación en programas de empleo,
acciones de promoción, formación o reconversión profesional; trabajar por cuenta ajena a tiempo
completo o parcial por un plazo igual o superior a 90 días, cuando la empresa no proceda a
descontar del salario que perciba el trabajador la ayuda económica que este perciba; trabajar por
cuenta propia por un periodo superior a 180 días, entre otros.
En cuanto a las bajas temporales en el programa, se producen: cuando el beneficiario trabaje por
cuenta ajena a tiempo completo o parcial por un plazo inferior a 90 días, siempre que la empresa
no proceda a descontar del salario que perciba el trabajador la ayuda económica que este perciba;
cuando se trabaje por cuenta propia por un periodo inferior a 180 días; o por la pérdida de los
requisitos de rentas o responsabilidades familiares.
Por último, con el fin de dotar de un incentivo que pueda coadyuvar a la inserción y contratación
laboral del colectivo de beneficiarios del PAE, en el artículo 8 se recoge la posibilidad de
compatibilizar la percepción de la ayuda económica de acompañamiento con un contrato de trabajo
por cuenta ajena con una empresa privada, siempre que esta descuente la cuantía de la ayuda
económica del importe del salario que corresponda percibir al trabajador, durante un máximo de 5
meses.
Tras el agotamiento del PAE inicial, se acordaron dos prórrogas consecutivas que recogieron
algunas modificaciones en los requisitos y obligaciones de activación, con el fin de ampliar el
colectivo y facilitar el acceso al programa de los posibles beneficiarios. Entre los aspectos
modificados, cabe mencionar los que se recogen en el cuadro siguiente:
13 En el anexo 1 se transcribe el artículo 2 (Beneficiarios) del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se
regula el Programa de Activación para el Empleo.
14 En el anexo 2 se transcribe el artículo 3 (Obligaciones de activación) del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre,
por el que se regula el Programa de Activación para el Empleo.
15 En el anexo 3 se transcribe el artículo 5 (Baja y reincorporación al programa y a la ayuda económica) del Real Decreto-
ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el Programa de Activación para el Empleo.
28 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 3
MODIFICACIONES MÁS SIGNIFICATIVAS INTRODUCIDAS POR LAS PRÓRROGAS DEL PROGRAM A INICIAL EN
LOS REQUISITOS Y OBLIGACIONES LOS BENEFICIARIOS DEL PAE
PAE INICIAL
(Real Decreto-ley 16/2014)
1ª PRÓRROGA
(Real Decreto-ley 1/2016)
2ª PRÓRROGA
(Real Decreto-ley 7/2017)
Transcurso de, al menos, 6 meses
desde el agotamiento
de alguna de
las ayudas o prestaciones que se
citan
Sin cambios
Transcurso de, al menos, 1 mes
desde el agotamiento de alguna de
las ayudas o prestaciones que se
citan
Estar
inscrito como demandante de
empleo a fecha de
1 de diciembre
de 2014.
Estar inscrito como demandante de
empleo a fecha de
1 de abril de
2016.
Se admiten solicitudes de personas
en situación de desempleo a 1 de
diciembre de 2014
y reúnan los
requisitos
(Disposición trans itoria
única).
Antigüedad de la inscripción de la
demanda de empleo: 1 de mayo de
2017.
Se admiten solicitudes de personas
en situación de desempleo a 1 de
diciembre de 2014 o
1 de abril de
2016 y reúnan los requisitos
(Disposición tra nsitoria única).
Permanencia como demandantes de
empleo durante 360 días
en los 18
meses inmediatamente anteriores a
la solicitud.
Sin cambios
Permanencia como demandantes de
empleo durante 270 días en los 18
meses inmediatamente anteriores a
la solicitud.
Transcurso mínimo de 6 meses
desde la percepción de rentas
mínimas, salarios sociales o ayudas
análogas de asistencia social.
Sin cambios
Transcurso mínimo de 1 mes desde
la percepción de rentas mínimas,
salarios sociales o ayudas análogas
de asistencia s ocial.
Acreditar ante el SEPE las acciones
para la búsqueda activa de empleo Sin cambios Acreditar ante el SPEA las acciones
para la búsqueda activa de empleo.
Fuente: Elaboración propia.
I.7.3. Financiación del Programa de Activación para el Empleo
La financiación del PAE se recoge en el artículo 9 del Real Decreto-ley 16/2014. Cabe distinguir
entre los recursos financieros destinados al pago de la ayuda económica de acompañamiento, y
aquellos cuya finalidad es la financiación del diseño, la asignación y el seguimiento del IPE, así
como las acciones de inserción incluidas en el PAE.
a) Ayuda económica de acompañamiento:
De acuerdo con lo dispuesto en el precitado artículo 9, “La financiación de la ayuda
económica recogida en el artículo 7 se incluirá dentro de la acción protectora por desempleo
y se realizará con cargo al presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal”.
El coste de la ayuda económica, según consta en la Memoria del análisis de impacto
normativo del Real Decreto-ley 16/2014, se estimó que ascendería a 1.032.100.020 euros,
distribuyéndose el gasto entre los años 2015 y 2016 según se indica en la Memoria citada
(850.189.500 euros en 2015; y los restantes 181.910.520 euros en 2016). Teniendo en
cuenta que el PAE se aprobó el 19 de diciembre, los importes de la ayuda de
acompañamiento que regula no pudieron tenerse en cuenta en la elaboración de los
Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, al estar prácticamente finalizada su
tramitación.
Programa de Activación para el Empleo 29
Por lo anterior, para la implementación de estos recursos se aplicó lo establecido en el
artículo 55 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), que
determina que cuando haya que realizarse un gasto con cargo al Presupuesto del Estado
que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente y no exista crédito adecuado y su
dotación no sea posible a través de las restantes modificaciones presupuestarias, deberá
procederse a la tramitación un crédito extraordinario. Por su parte, el artículo 56 señala que
la financiación de los créditos extraordinarios en los organismos autónomos únicamente
podrá realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior
que no haya sido aplicada al presupuesto del organismo, o con mayores ingresos sobre los
previstos inicialmente.
En el caso de la ayuda económica de acompañamiento del PAE, cumpliéndose las
circunstancias mencionadas, se propuso su financiación con cargo al remanente de
tesorería que tendría el SEPE en 2014, dado que no se aplicó ninguna cantidad de éste en
su presupuesto.
Por tanto, para la ejecución del PAE, se aprobó por acuerdo del Consejo de Ministros
(competencia atribuida por el artículo 61.1.b) de la LGP) un crédito extraordinario por
importe de 850.189.500 euros.
En cuanto a la ejecución presupuestaria, la ayuda económica se incluye dentro de la acción
protectora por desempleo, financiándose con cargo al presupuesto de gastos del SEPE, en
el programa 251M “Prestaciones a los desempleados”. Su ejecución presupuestaria, en el
periodo 2015-2016, se detalla en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº 4
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DE LA AYUDA ECONÓMICA DE ACOMPAÑAMIENTO DEL PAE EN EL PERIODO
2015-2016
(Importes en euros)
EJERCICIO CRÉDITOS
INICIALES MODIFICACIONES
DE CRÉDITO CRÉDITOS
DEFINITIVOS OBLIGACIONES
RECONOCIDAS
GRADO DE
EJECUCIÓN
(%)
2015 0,00 850.189.500,00 850.189.500,00 160.582.136,23 18,89
2016 350.000.000,00 (59.308.824,95) 290.691.175,05 124.995.114,90 43,00
Diferencia 350.000.000,00 (909.498.324,95) (559.498.324,95) (35.587.021,33) -
Fuente: Presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal.
Como se observa en el cuadro, en el ejercicio 2016 el crédito definitivo disminuyó en
559.498.324,95 euros (un 65,81%), mientras que las obligaciones reconocidas se redujeron
en 35.587.021,33 euros (un 22,16%).
Los reintegros derivados de esta ayuda correspondientes a los ejercicios 2015 y 2016
fueron, respectivamente, 424.876,66 y 708.027,58 euros, cantidades que fueron imputadas
a los respectivos presupuestos de gastos como minoración de las obligaciones reconocidas.
La cuantía de esta ayuda se establece en el 80% del Indicador Público de Renta de Efectos
Múltiples (IPREM) mensual vigente en cada momento (532,51 euros en 2015 y 537,84 en
2016), fijándose en 426 euros para 2015 y 430,27 euros para 2016, durante un plazo
máximo de 6 meses.
30 Tribunal de Cuentas
De conformidad con los datos contenidos en la memoria que se acompaña al expediente de
crédito extraordinario aprobado por el Consejo de Ministros para financiar la ayuda
económica de acompañamiento, el SEPE estimó la existencia de un total de 403.795
beneficiarios durante toda la vigencia del programa inicial (15/01/2015 a 15/04/2016), cifra
que se quedó muy lejos de las 107.892 personas que, finalmente, resultaron beneficiarias.
Por su parte, el número de beneficiarios de la primera prórroga del programa fue de 47.272,
y de 114.505 en la segunda prórroga.
En el cuadro siguiente se recoge la distribución de dichos beneficiarios por CCAA y
ciudades autónomas:
Programa de Activación para el Empleo 31
CUADRO Nº 5
DISTRIBUCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS DEL PAE POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y CIUDADES
AUTÓNOMAS
COMUNIDAD / CIUDAD
AUTÓNOMA
PAE INICIAL PRIMERA PRÓRROGA SEGUNDA PRÓRROGA
16
BENEFICIARIOS
% BENEFICIARIOS % BENEFICIARIOS %
ANDALUCÍA 37.228
34,50 18.244 38,59
42.821
37,40
ARAGÓN 1.699
1,60 476 1,00
1.282
1,12
C. F. DE NAVARRA 232
0,22 56 0,12
185
0,16
CANARIAS 10.334
9,58 4.333 9,17
9.995
8,73
CANTABRIA 518
0,48 191 0,40
590
0,52
CASTILLA Y LEÓN 3.371
3,12 1.187 2,51
3.863
3,37
CASTILLA-LA MANCHA 8.969
8,31 4.158 8,80
7.680
6,71
CATALUÑA 7.931
7,35 3.015 6,38
8.771
7,66
CEUTA 1.348
1,25 588 1,24
1.003
0,88
COMUNIDAD DE MADRID 5.294
4,91 1.938 4,10
5.910
5,16
COMUNIDAD VALENCIANA 14.677
13,60 6.438 13,62
14.965
13,06
EXTREMADURA 4.134
3,83 1.824 3,86
4.538
3,96
GALICIA 4.299
3,98 1.700 3,60
4.704
4,11
ILLES BALEARS 649
0,60 192 0,41
425
0,37
LA RIOJA 275
0,25 111 0,23
334
0,29
MELILLA 377
0,35 287 0,60
684
0,60
PAÍS VASCO 316
0,29 83 0,18
394
0,34
PRINCIPADO DE ASTURIAS 908
0,84 349 0,74
972
0,85
REGIÓN DE MURCIA 5.333
4,94 2.102 4,45
5.389
4,71
TOTAL 107.892
100,00 47.272 100,00
114.505
100,00
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
En cuanto al impacto del PAE por sexo17, se observa una mayor incidencia del mismo en
las mujeres que en los hombres, como se puede observar en el siguiente gráfico:
16 Datos extraídos por el Servicio Público de Empleo Estatal referidos al 10 de mayo de 2018.
17 En el anexo 4, se detalla la distribución de los beneficiarios por sexo y Comunidad Autónoma.
32 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO Nº 5
DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIARIOS POR SEXO
b) Diseño, asignación y seguimiento del itinerario individual y personalizado de empleo, así
como acciones de inserción incluidas en el PAE:
Estas acciones se incluyen dentro de las políticas activas de empleo, y de acuerdo con el
artículo 9 del Real Decreto-ley 16/2014 se financian con cargo a los presupuestos de las
respectivas CCAA.
No obstante, las CCAA utilizarán, en la ejecución del PAE, las cantidades procedentes del
presupuesto de gastos del SEPE que les sean asignadas como consecuencia de los
criterios aprobados en la respectiva Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales,
en los términos dispuestos en las normas o convenios que fijen, entre otras cuestiones las
condiciones de gestión de estos fondos, de acuerdo a lo establecido en el artículo 86 de la
LGP, que regula los créditos gestionados por las CCAA. Asimismo, el Real Decreto-ley
16/2014 contempla la posibilidad de que las CCAA puedan destinar recursos propios
adicionales para financiar la adecuada gestión del PAE.
La Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, celebrada el día 13 de abril de
2015, fijó los criterios de distribución territorial de las subvenciones del ámbito laboral
financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, destinadas a la ejecución
de las competencias del PAE en el ejercicio económico 2015, para su gestión por las CCAA
con competencias asumidas.
Las Órdenes ESS/1978/2015, de 17 de septiembre, y ESS/2760/2015, de 18 de diciembre,
por las que se distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 2015, para su
gestión por las comunidades autónomas con competencias asumidas, subvenciones del
ámbito laboral financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, destinadas
a la ejecución de las competencias del Programa de Activación para el Empleo, fijaron los
criterios de dicha distribución, en los que se recogía que el 40% de los fondos destinados a
la financiación del PAE, por un montante total de 128.888.519,00 euros, se asignarían en
función del número de potenciales beneficiarios tenido en cuenta para elaborar la Memoria
de Análisis de Impacto Normativo del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre; y el
60% restante, se distribuiría entre las CCAA en función de la inserción de los beneficiarios
del citado Programa, en el período comprendido entre el 15 de febrero y el 31 de julio de
2015.
Estos recursos, tienen el carácter de fondos de empleo de ámbito nacional a los efectos de
lo dispuesto en el artículo 21 del Real Decreto Legislativo 3/2015, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Empleo, por lo que es el Estado, a través del SEPE, quien tiene
las competencias en esta materia, figurando los fondos en su presupuesto debidamente
63,00%
37,00%
Beneficiarios PAE inicial por sexo
MUJERES
HOMBRES
64,59%
35,41%
Beneficiarios 1ª Prórroga por sexo
MUJERES
HOMBRES
Programa de Activación para el Empleo 33
identificados y desagregados. Asimismo, se les aplica lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17
de noviembre, General de Subvenciones.
Con cargo a los fondos distribuidos se podrá financiar los gastos destinados a garantizar
que todo beneficiario del PAE disponga de un tutor que elaborará el IPE, realizará el
seguimiento de dicho itinerario, controlará las obligaciones adquiridas por el beneficiario en
el compromiso de actividad y propondrá las medidas de activación necesarias para
posibilitar la inserción laboral del trabajador en los términos previstos en el artículo 6 del
Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre.
La asignación de un tutor a cada beneficiario del PAE se podrá realizar con sus propios
medios o bien con la colaboración público-privada (concesión de subvenciones públicas,
contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma
jurídica ajustada a derecho).
En todo caso, los servicios públicos de empleo u órganos de las CCAA con competencias
en la ejecución del PAE, podrán utilizar agencias de colocación para garantizar la
asignación de un tutor a cada beneficiario, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto
1796/2010, de 30 de diciembre, por el que se regulan las agencias de colocación.
Las subvenciones se imputaron al programa presupuestario 241A “Fomento de la inserción
y estabilidad laboral”, siendo las cuantías asignadas, distribuidas por CCAA, las recogidas
en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº 6
CUANTÍAS DE LAS SUBVENCIONES IMPUTADAS AL PROGRAMA PRESUPUESTARIO 241A “FOMENTO DE LA
INSERCIÓN Y ESTABILIDAD LABORAL”, DISTRIBUIDAS POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS
(Importes en euros)
COMUNIDADES AUTÓNOMAS ASIGNACIÓN
ANDALUCÍA 38.451.189,53
ARAGÓN 2.781.293,96
C. F. DE NAVARRA 733.650,90
CANARIAS 11.076.035,06
CANTABRIA 993.770,52
CASTILLA Y LEÓN 5.578.834,33
CASTILLA-LA MANCHA 9.860.872,94
CATALUÑA 12.548.141,01
COMUNIDAD DE MADRID 8.850.297,17
COMUNIDAD VALENCIANA 16.435.429,39
EXTREMADURA 5.389.237,90
GALICIA 6.556.607,58
ILLES BALEARS 1.193.949,53
LA RIOJA 550.845,36
PRINCIPADO DE ASTURIAS 1.687.969,00
REGIÓN DE MURCIA 6.200.394,82
TOTAL 128.888.519,00
Fuente: Órdenes de distribución del Programa de Activación para el Empleo.
34 Tribunal de Cuentas
Debe señalarse que en el cuadro anterior no se incluye al País Vasco debido a que recibe la
asignación para las políticas activas de acuerdo a lo establecido en el Real Decreto 1441/2010, de
5 de noviembre, sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco
en materia de ejecución de la legislación laboral en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación
profesional para el empleo, que realiza el Servicio Público de Empleo Estatal.
Por su parte, de conformidad con las órdenes de distribución de fondos para el ejercicio 2015, que
recogen lo dispuesto en el citado artículo 86 de la LGP, una vez finalizado el ejercicio económico
2015, y no más tarde del 31 de marzo de 2016, las CCAA debían remitir al SEPE la información
relativa a la totalidad de los compromisos de créditos adquiridos hasta el 31 de diciembre de 2015,
de las obligaciones reconocidas y de los pagos realizados, relativos a las subvenciones
gestionadas, financiadas con cargo a los Presupuestos de dicho organismo en 2015. Asimismo, se
establece que la ejecución de estas subvenciones por las CCAA, se ha de imputar al ejercicio para
el que se hayan distribuido territorialmente las mismas.
Con respecto a los remanentes de fondos no comprometidos resultantes al finalizar cada ejercicio,
el artículo 86 determina queseguirán manteniendo el destino específico para el que fueron
transferidos y se utilizarán en el siguiente ejercicio como situación de tesorería en el origen como
remanentes que serán descontados de la cantidad que corresponda transferir a cada Comunidad
Autónoma”. No obstante, se apostilla que “Si el gasto o actuación a la que corresponda el
remanente resulta suprimida en el presupuesto del ejercicio siguiente, se destinará aquél en primer
lugar a hacer efectivas las obligaciones pendientes de pago al fin del ejercicio inmediatamente
anterior y el sobrante que no estuviese comprometido se reintegrará al Estado”.
En el mismo sentido se pronuncia el artículo 21 del Real Decreto Legislativo 3/2015, que en
relación con el régimen presupuestario de fondos de empleo de ámbito nacional, establece que
“Será objeto de devolución al Servicio Público de Empleo Estatal los fondos con destino específico
que no se hayan utilizado para tal fin, salvo que por circunstancias excepcionales, sobrevenidas y
de urgente atención dichos fondos deban utilizarse para otros colectivos dentro de las finalidades
presupuestarias específicas, precisando en otro caso informe del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas. En todo caso, el Servicio Público de Empleo Estatal y el
correspondiente órgano de la comunidad autónoma acordarán la reasignación de tales fondos,
reasignación que en ningún caso dará lugar a la modificación del presupuesto de este organismo”.
El importe del remanente no comprometido por las CCAA de las subvenciones gestionadas del
PAE, ascendió, en el año 2015, a 84.908.792,27 euros.
En relación con el año 2016, el SEPE no dispone de información específica sobre la distribución de
fondos para las CCAA relacionada con el PAE, debido a que en la Conferencia Sectorial de Empleo
y Asuntos Laborales, celebrada el 18 de abril de 2016, los recursos correspondientes a la totalidad
de las políticas activas de empleo se distribuyeron sin establecer criterios específicos para el PAE.
Por tanto, los recursos destinados para la ejecución de las competencias del PAE, fueron
subsumidos en los globales para la financiación de las políticas activas, por lo que no se exigió a
las CCAA que rindiesen un estado justificativo de las subvenciones correspondientes a su
ejecución.
I.7.4. Régimen contable de la ayuda económica de acompañamiento del Programa de
Activación para el Empleo
El artículo 9 del Real Decreto-ley 16/2014, establece que la financiación de la ayuda económica de
acompañamiento se incluye dentro de la acción protectora por desempleo, y se realiza con cargo al
Programa de Activación para el Empleo 35
presupuesto del SEPE, motivo por el que la ayuda se registra contablemente de igual forma que el
resto de las prestaciones de desempleo.
El régimen contable general aplicable al SEPE, como organismo autónomo de la Administración
Institucional del Estado, está incluido en la Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, por la que se
aprueba el Plan General de Contabilidad Pública, con carácter de plan contable marco para todas
las Administraciones públicas y de aplicación obligatoria por las entidades integrantes del sector
público administrativo estatal; y la Orden EHA/2045/2011, de 14 de julio, por la que se aprueba la
Instrucción de contabilidad para la Administración Institucional del Estado.
El registro contable del pago de la nómina mensual sigue el procedimiento habitual del pago de
cualquier prestación del SEPE. Se inicia con la contabilización de las fases de ejecución
presupuestaria (retención del crédito por el importe estimado a abonar, autorización del gasto,
compromiso o disposición del gasto y el reconocimiento de la obligación) por el importe a pagar de
la nómina. El pago efectivo lo efectúa la Tesorería General de la Seguridad Social.
Con respecto a los deudores por prestaciones indebidamente percibidas, la normativa de aplicación
en relación con el registro contable establece el reconocimiento de un derecho de cobro no
presupuestario en el momento de la notificación de la liquidación al interesado por la que se declara
la existencia de una deuda por este concepto.
En relación con los reintegros de pagos indebidos, la mencionada Orden EHA/2045/2011, señala
en su Disposición adicional única, que las cantidades reintegradas como consecuencia de pagos
presupuestarios realizados indebidamente se imputarán, si se trata de presupuesto corriente, al
propio presupuesto de gastos con cargo al que se hubiesen reconocido las respectivas
obligaciones, minorando el importe de estas así como el de los correspondientes pagos; y si se
trata de reintegros de presupuestos cerrados, se considerarán como un recurso más de la entidad,
imputándose al presupuesto de ingresos del ejercicio en que se efectúe el reconocimiento del
derecho.
No obstante, el apartado uno de esta disposición señala que el tratamiento de los reintegros será el
descrito para las entidades que apliquen esta Instrucción de Contabilidad cuyo presupuesto de
gastos tenga carácter limitativo, “siempre que en la normativa presupuestaria específica por la que
se rijan no se disponga otro tipo de tratamiento para los reintegros de pagos indebidos”. Este
supuesto concurre en el SEPE, puesto que la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos
Generales del Estado para 2016, en materia de reintegros de prestaciones, en su Disposición final
sexta18, modifica la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, estableciendo que,
con efectos de 1 de enero de 2016, Los importes por impagados, retrocesiones o reintegros de
prestaciones económicas del Sistema de la Seguridad Social (…) se imputarán al presupuesto de
gastos corrientes en el ejercicio en que se reintegren, como minoración de las obligaciones
satisfechas en cualquier caso”.
Por tanto, esta norma habilita al SEPE a registrar los reintegros de los pagos indebidos por
prestaciones como menor gasto del ejercicio corriente, cualquiera que sea el ejercicio del que
provengan, y supone, además, que el registro contable de dichos reintegros no esté sometido al
régimen general establecido para la Administración Institucional.
18 La Disposición final sexta se pronuncia en los mismos términos que la Disposición adicional trigésimo segunda de la
Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, que señalaba que “Los importes
por impagados, retrocesiones o reintegros de pagos indebidos de prestaciones del Sistema de Seguridad Social se
imputarán al presupuesto de gastos corrientes en el ejercicio en que se reintegren, como minoración de las obligaciones
satisfechas en cualquier caso”.
36 Tribunal de Cuentas
Esta excepcionalidad fue reflejada por este Tribunal de Cuentas en el Informe de Fiscalización del
Instituto Nacional de Empleo, ejercicio 1994, aprobado por su Pleno en sesión de 23 de enero de
1997, en el que se recoge que “Esta norma supone una excepción a los principios contables
aplicables, y puede servir para amparar la actual situación en que no es posible discriminar cual es
el origen de los reintegros que se producen. En el mismo sentido se pronunció este Tribunal de
Cuentas en el Informe de Fiscalización de los procedimientos de gestión y control de las
prestaciones por desempleo indebidamente percibidas, aprobado por su Pleno en sesión de 29 de
octubre de 2015, y en la Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 2016,
aprobada por el Pleno en sesión de 31 de mayo de 2018, en donde se indica también que este
proceder es contrario al principio contable de no compensación.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
II.1. ESTIMACIÓN INICIAL DE LOS BENEFICIARIOS Y EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
El colectivo beneficiario del PAE está integrado por aquellos parados de larga duración, en
situación de difícil empleabilidad y con especial necesidad de protección por soportar cargas
familiares, carecer de rentas y haber visto agotadas desde hace, al menos, 6 meses todas las
posibilidades que ofrece el sistema de protección, es decir, haber agotado la RAI, el PRODI o el
PREPARA, careciendo del derecho a una prestación contributiva o asistencial por desempleo.
II.1.1. Estimación inicial de los beneficiarios
El SEPE estimó en un total de 270.349 el número de personas inscritas en los registros de los
Servicios Públicos de Empleo que cumplirían los requisitos de elegibilidad para cuando empezara
el programa el 15 de enero de 2015, al cual se iría incorporando un flujo de otras 133.446 personas
hasta el 15 de abril de 2016. En suma, 403.795 potenciales beneficiarios19, podrían acreditar el
cumplimiento de los requisitos exigidos y podrían beneficiarse del programa.
Sin embargo, la estimación de los 403.795 potenciales beneficiarios quedó lejos de las 107.89220
personas que, finalmente, resultaron beneficiarias del PAE inicial.
En relación con los bajos ratios de solicitudes respecto a las estimaciones realizadas, según
informa el SEPE, hay que partir de que las estimaciones que se realizan en estos casos siempre
tienen el carácter de máximos, con el fin de asegurar que la financiación prevista es suficiente para
atender el gasto necesario. Asimismo, se debe tener en cuenta que al calcular los potenciales
beneficiarios no se puede conocer si cumplen todos los requisitos recogidos en la norma, como es
el caso de la carencia de rentas, o si perciben o han agotado salarios sociales de las CCAA.
Por otro lado, en opinión del SEPE, con carácter general, en este tipo de programas siempre existe
un porcentaje de potenciales beneficiarios que no solicitan la ayuda. No se conocen las causas de
esta falta de solicitud, ya que la única forma de tener conocimiento de ellas sería mediante una
encuesta personal, lo que dado las características del colectivo de desempleados a los que se
dirige, no resulta sencillo. Un hecho similar sucedió con programas anteriores como el PREPARA y
el PRODI.
19 Información obtenida de la memoria que se acompaña al expediente de crédito extraordinario aprobado por el Consejo
de Ministros para financiar la ayuda económica de acompañamiento.
20 Dato obtenido del listado de beneficiarios del PAE inicial solicitado por este Tribunal al SEPE.
Programa de Activación para el Empleo 37
En el cuadro siguiente, se recoge la diferencia existente entre los beneficiarios estimados y los
reales del PAE inicial, con detalle por CCAA:
CUADRO Nº 7
DIFERENCIA ENTRE LOS BENEFICIARIOS ESTIMADOS Y LOS REALES DEL PAE INICIAL, CON DETALLE POR
COMUNIDAD Y CIUDAD AUTÓNOMA
COMUNIDAD/CIUDAD
AUTÓNOMA ESTIMADOS21 REALES % DE REALES SOBRE
ESTIMADOS
ANDALUCÍA 110.856
37.228 33,58
ARAGÓN 8.135
1.699 20,89
C. F. DE NAVARRA 3.169
232 7,32
CANARIAS 34.138
10.334 30,27
CANTABRIA 4.393
518 11,79
CASTILLA Y LEÓN 18.398
3.371 18,32
CASTILLA-LA MANCHA 26.148
8.969 34,30
CATALUÑA 39.881
7.931 19,89
CEUTA 1.655
1.348 81,45
COMUNIDAD DE MADRID 30.123
5.294 17,57
COMUNIDAD VALENCIANA 50.028
14.677 29,34
EXTREMADURA 16.058
4.134 25,74
GALICIA 21.120
4.299 20,35
ILLES BALEARS 4.158
649 15,61
LA RIOJA 1.869
275 14,71
MELILLA 1.447
377 26,05
PAÍS VASCO 9.079
316 3,48
PRINCIPADO DE ASTURIAS 8.191
908 11,09
REGIÓN DE MURCIA 14.949
5.333 35,67
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
Si se comparan los datos de beneficiarios reales por cada CCAA con los estimados inicialmente, se
aprecia la falta de acierto en las previsiones respecto a algunas de ellas (País Vasco, Comunidad
Foral de Navarra, Principado de Asturias, Cantabria, La Rioja, Illes Balears y Comunidad de
Madrid), lo que podría ser consecuencia de factores muy diversos, como por ejemplo, la existencia
de una renta básica de ingresos mínimos con mejores condiciones que las de la ayuda económica
de acompañamiento del PAE, tal y como han puesto de manifiesto algunas CCAA, circunstancia
21 El reparto por CCAA se realiza teniendo en cuenta la aplicación de una fórmula cuyo resultado arroja decimales. A
efectos de garantizar la coincidencia con el total contenido en la de la memoria del expediente de crédito extraordinario
aprobado por el Consejo de Ministros para financiar la ayuda económica de acompañamiento (403.795 beneficiarios
estimados), se han efectuado los redondeos necesarios por el equipo fiscalizador.
38 Tribunal de Cuentas
esta última que habría provocado que estos beneficiarios se decantasen finalmente por solicitar
dicha renta y no la ayuda del programa. Asimismo, según manifiesta el SEPE, lo anterior podría
justificar una desviación de más del 15% en las estimaciones de potenciales beneficiarios a nivel
nacional, ya que esta es la proporción que sobre el total de beneficiarios se estimó que
correspondería a las comunidades señaladas.
II.1.2. Evaluación del PAE
La Disposición adicional tercera del Real Decreto-ley 16/2014, que regula el PAE inicial, prevé la
realización, tres meses antes de la fecha de finalización de su vigencia, de una evaluación de los
resultados obtenidos con el fin de determinar su eficacia y, en su caso, valorar la necesidad de
prorrogarlo o de realizar cualquier tipo de adaptación. Asimismo, dispone que esta evaluación se
realice de forma conjunta entre el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, las autoridades
competentes de las CCAA y los interlocutores sociales.
En relación con la realización de la evaluación del PAE, conviene efectuar las siguientes
observaciones:
a) En el Informe sobre la gestión financiera del Programa de Activación para el Empleo, emitido
el 31 de marzo de 2016, no se incluía conclusión alguna sobre la eficacia del programa en
virtud de los datos recogidos en el mismo. Además, la evaluación se efectuó 3 meses más
tarde del plazo establecido.
b) La evaluación de la primera prórroga del PAE fue realizada únicamente por el SEPE, sin
incluir las valoraciones realizadas por las CCAA. Además, fue presentada a los agentes
sociales en marzo de 2017, por tanto, ya concluido el plazo para presentar dicha evaluación
conjunta.
Por otro lado, para la realización de estas evaluaciones, en el Anexo V de los Planes Anuales de
Políticas de Empleo para los años 2015 y 2016, se incluyeron dos indicadores relativos al PAE:
1. Número de personas distintas que han recibido la ayuda del PAE y se han colocado, con
posterioridad a su reconocimiento, durante el 2015, sobre el total de personas distintas que han
recibido la ayuda del Programa22.
En el cuadro siguiente se reflejan los datos sobre este indicador que el SEPE tuvo en cuenta en
la evaluación del PAE inicial y en la primera prórroga del programa:
22 Este indicador se incluye en el objetivo estratégico D, cuya finalidad es conocer el esfuerzo y eficacia de las acciones
que se realizan para reforzar la vinculación entre políticas activas y pasivas, como instrumento para promover la
activación e inserción de los desempleados y para mejorar su protección a través de un mejor aprovechamiento de los
recursos.
Programa de Activación para el Empleo 39
CUADRO Nº 8
DATOS UTILIZADOS POR EL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL PARA LA EVALUACIÓN DEL PAE
INICIAL Y DE LA PRIMERA PRÓRROGA, BENEFICIARIOS EMPLEADOS
COMUNIDAD/CIUDAD
AUTÓNOMA
Beneficiarios
PAE inicial
empleados
hasta marzo
2016
(A)
Beneficiarios PAE
inicial y primera
prórroga
empleados hasta
marzo 2017
(B)
Beneficiarios
PAE inicial
hasta marzo
2016
(C)
Beneficiarios
PAE inicial y
primera
prórroga hasta
marzo 2017
(D)
% Bos PAE
empleados / Bos
PAE inicial hasta
marzo 2016
(A/C)
% Bos PAE
empleados / Bos PAE
inicial y primera
prórroga hasta
marzo 2017
(B/D)
ANDALUCÍA 5.008 8.797 33.871 52.817
14,79
16,66
ARAGÓN 327 490 1.597 2.104
20,48
23,29
C. F. DE NAVARRA 57 73 215 287
26,51
25,44
CANARIAS 1.455 2.390 9.613 14.084
15,14
16,97
CANTABRIA 73 123 485 685
15,05
17,96
CASTILLA Y LEÓN 606 986 3.119 4.410
19,43
22,36
CASTILLA-LA MANCHA 1.277 2.127 8.296 12.484
15,39
17,04
CATALUÑA 1.323 2.067 7.375 10.516
17,94
19,66
CEUTA 86 205 1.254 1.848
6,86
11,09
COM. DE MADRID 1.032 1.612 4.868 6.895
21,20
23,38
COM. VALENCIANA 2.087 3.456 13.610 20.235 </