Informe sobre borrador del anteproyecto de la LEF

AutorAbogacía General del Estado
Páginas232-250

    Dictamen de la Abogacía General del Estado de fecha 13 de de mayo de 2002 (ref.: A.G. Servicios Jurídicos Periféricos 1/02). Ponente: Pilar Cancer Minchot.

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I Líneas generales del borrador

Desde un punto de vista muy general, debe destacarse que, sin perjuicio de las modificaciones, algunas sustanciales, introducidas por el borrador, éste es eminentemente conservador, ya que:

- Mantiene la relación trilateral «expropiante-expropiado-beneficiario» tradicional en nuestra legislación.

- Mantiene como sujeto expropiante únicamente a las Administraciones Públicas de carácter territorial (con excepciones, como veremos).

- Mantiene un procedimiento expropiatorio cuyas fases son sustancialmente idénticas a las ahora existentes para el procedimiento general en la Ley de Expropiación Forzosa: declaración de utilidad pública o interés social; acuerdo de necesidad de ocupación; determinación del justiprecio; pago y ocupación.

Y dentro de la tradicionalmente denominada «pieza separada de determinación del justiprecio» (aquí, simplemente, «Procedimiento para la determinación de la indemnización expropiatoria»), debe destacarse que:

- Se mantiene el intercambio de las hojas de valoración (idénticas a las tradicionales «hojas de aprecio»);

- E igualmente se mantiene la resolución de las controversias por un Órgano administrativo colegiado de composición mixta (personal al servicio de la Administración y personas provenientes del sector privado; si bien el texto utiliza la terminología «sometido al principio de jerarquía administrativa»), con presidencia por persona independiente (ahora, jurista de reconocida competencia y no Magistrado): se trata las «Juntas de Valoración» en el ámbito de la Administración del Estado, así llamadasPage 233 frente a los tradicionales Jurados Provinciales de Expropiación; dejando a las Comunidades Autónomas, como se verá, competencia para regular sus propios órganos equivalentes, dentro de unos principios generales de organización y funcionamiento.

- Mantiene un capítulo dedicado a «procedimientos especiales» que, como se indica más adelante, los desarrolla en el modo tradicional; sin inclinarse, bien por el establecimiento de garantías mínimas, dejando su regulación a la legislación sectorial; bien por integrar en su texto, en forma completa, todos los procedimientos especiales que pudieran hallarse en tal legislación sectorial.

Así, podríamos decir que el texto no responde a una revolución en los conceptos esenciales configuradores de la institución, sino que, respetando las líneas básicas de ésta, se limita a un intento de adaptarla a la estructura nacional de España y a la propia organización estatal; y a tratar de resolver una serie de carencias o defectos aplicativos detectados, unos por el propio Estado (de forma inmediata, a través de la Intervención General de la Administración del Estado), y otros denunciados desde tiempo atrás por la doctrina.

II Objetivos de la intervención general de la administración del estado y su manifestación en el texto

La primera aproximación al borrador del anteproyecto presentado pasa por observar cuáles han sido las líneas en que se ha manifestado el objetivo de control presupuestario que, a instancias de la Intervención General de la Administración del Estado, ha provocado la asunción de la iniciativa por el Ministerio de Hacienda.

Sintetizando el informe de la IGAE, podría decirse que éste denunciaba el procedimiento expropiatorio en dos aspectos, fundamentalmente: por una parte, en la imposibilidad de determinar en el momento de la presupuestación de la actuación expropiatoria la cuantía global de gastos que ésta va a generar, debido al diferimiento en su determinación y pago, lo que deviene en la «ineficacia práctica de la obligación presupuestaria de retención de crédito» (la «falta de planificación presupuestaria» y la «insuficiencia crónica de crédito para atender las obligaciones no presupuestadas», a que se refiere la Exposición de Motivos); y, en especial, la elevada generación de intereses y la «falta de previsión de la deuda financiera» que los mismos suponen (consecuencia importante, pero no única, de tal diferimiento, pues el mismo genera igualmente indeterminación en cuanto a la obligación principal).

El informe venía a implicar que el diferimiento genera un problema concomitante, cual es el desinterés en el control del gasto por parte delPage 234 órgano gestor encargado de la obra pública, por un pago que pertenece a un futuro lejano. La razón fundamental que produce este diferimiento está en el generalizado uso del procedimiento de urgencia (art. 52 LEF), en que la ocupación precede a la determinación de la indemnización expropiatoria, con la consecuencia de que esta determinación pasa a un segundo plano, dilatándose en el tiempo la constatación de las exactas características de los bienes que determinan su valor y, en general, retrasándose sobremanera el pago e incrementándose la carga de intereses.

Desde este punto de vista, se observa una manifiesta intención en el borrador de reducir la referida imprecisión, vinculando en lo posible el momento de la determinación de la indemnización expropiatoria con la realización de la obra pública o actuación motivadora de la expropiación.

Sin perjuicio de su análisis más detallado al tratar cada uno de los artículos de la Ley, cabe destacar en este aspecto:

  1. Medidas para anticipar la determinación y pago de la indemnización expropiatoria

    1. El carácter excepcional que se pretende dar al procedimiento de urgencia (cuyo elemento definitorio más característico es que la determinación de la indemnización expropiatoria se produce tras la ocupación) constituye la primera medida en tal sentido: la generalización del procedimiento ordinario supone que el procedimiento contradictorio para la determinación de tal indemnización sea, por regla general, anterior siempre a la ocupación (art. 64 del proyecto, en relación con el 57, si bien veremos al analizar el texto que resulta un tanto ambiguo); ello, por sí sólo, agiliza la predeterminación del gasto derivado de la expropiación.

    2. La necesidad de que la elaboración de relación de bienes y derechos vaya acompañada de una «tabla indicativa de justiprecios que serán ofrecidos por el beneficiario» [art. 23 b)], lo cual ayuda a prefigurar el gasto final.

    3. La previsión expresa de la obligación de retener crédito, cuando la beneficiaria sea una Administración Pública (art. 25), de forma previa a la aprobación de la relación de bienes y derechos.

    4. La insistencia de la Ley en que, desde el inicio del expediente, se conozca una descripción de los bienes que van a ser expropiados lo más exacta posible, lo que incide decisivamente en la posibilidad de determinar su valor cuanto antes y con la mayor precisión: entre las previsiones que, orientadas a este fin, se contienen en el texto, se puede citar el artículo 22, referido a la correcta identificación de los bienes y derechos incluidos en la relación; el artículo 23, que incluye como documentación complementaria de la misma los planos que describan el estado material de dichos bienes; el artículo 29.2, que exige que el procedimiento para la determinación de la indemnización expropiatoria vaya «encabezado por la exacta descrip-Page 235ción del bien concreto que haya de expropiarse», acudiendo al auxilio del Catastro; y la posibilidad de realizar en cualquier momento (incluso antes de la hoja de valoración) actuaciones de comprobación material de las características del bien expropiado (art. 30).

    5. En este sentido abundan las previsiones de actuación en caso de demora en las remisiones de las hojas de valoración (arts. 35.4, 39.2 y 40).

    6. El establecimiento de una «prima por aceptación de la oferta» (art. 17 y concordantes) para estimular la adhesión de expropiado a la valoración del beneficiario, finalizando, pues, en tal momento el procedimiento para su determinación.

  2. Medidas para asegurar la limitación de la discrecionalidad en la valoración de bienes y derechos

    En este aspecto, se observan dos manifestaciones:

    1. Una, tendente a evitar la arbitrariedad en la determinación de la indemnización, cual es la supresión del «mutuo acuerdo o convenio expropiatorio», existente en al actualidad, y en el cual, al estar sometido al principio de libre autonomía de la voluntad, el beneficiario puede estar tentado de ofrecer un valor superior al valor real de los bienes y derechos para asegurar un pronto acuerdo, con lo que el procedimiento, indudablemente, se agiliza, pero a un alto coste: el texto suprime toda referencia al mutuo acuerdo, remitiendo el capítulo II para la determinación de la indemnización expropiatoria, bien al procedimiento de intercambio de hojas de valoración (Sección 2.ª), bien a la determinación por un órgano colegiado administrativo (Sección 3.ª).

      Además, en esta línea, el texto pretende impedir los acuerdos encubiertos, obligando al beneficiario a elaborar su hoja de valoración con sujeción a los criterios valorativos de la LEF (art. 33.1); permitiéndole aceptar o la valoración del expropiado sólo si se ajusta a los criterios de la Ley (art. 36.1); y, autorizando a tal beneficiario a revisar su hoja sólo «de forma motivada a la vista del acta de comprobación o de la hoja de valoración del expropiado, si se pusiera de manifiesto un error en los elementos que han servido de base a la valoración« (art. 38.1). Ya se verá al analizar el texto que, sin embargo, pese a estas proclamas, no se establece un régimen claro de control de tal actuación del beneficiario.

    2. Otra medida en tal sentido es el intento de establecer criterios de valoración...

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