El derecho a la informacion medioambiental: el convenio de aarhus y el derecho español
| Autor | Carlos Yáñez Díaz |
| Cargo | Letrado de la Comunidad de Madrid Servicio Jurídico en la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio |
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La configuración de España como un Estado democrático -art. 1.1 CE- implica, como señala GARRORENA MORALES1, tres contenidos fundamentales, en primer lugar un concreto criterio respecto del problema de la residencia de la soberanía, en segundo lugar una concepción plural de la sociedad y, por último, una visión participativa del poder político.
A la hora de concretar esta visión participativa el constituyente configuró como un derecho fundamental en el art. 23 CE el derecho a la participación política, tanto de forma directa como esencialmente a través del mecanismo de la representación por medio de la elección de representantes en elecciones periódicas por sufragio universal.
No obstante la Constitución también recoge formulas de participación directa, si bien muestra una clara desconfianza hacia las mismas, como resulta de la regulación del referéndum consultivo art. 92 CE o la iniciativa legislativa popular art. 87.3 CE.
En cualquier caso la Constitución establece igualmente de una manera rotunda la necesidad de articular mecanismos participativos de los ciudadanos en la vida pública, no solo en el Preámbulo Constitucional donde establece el objetivo constitucional de «Establecer una sociedad democrática avanzada» sino señaladamente en el art. 9.2 CE cuando impone a los poderes públicos «...promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social».Page 127
La amplitud del precepto es evidente si bien en cuanto a la Administración Pública tiene una concreción mucho más precisa en el art. 105 CE, donde se remite a la Ley la regulación de la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas que les afecten, el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas y el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando cuando proceda la audiencia al interesado.
De esta forma la Constitución no duda en remitir a la legislación administrativa la garantía de una serie de derechos que, sin tener la consideración de derechos fundamentales2 , sí constituyen mecanismos esenciales para garantizar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones por la Administración Pública.
Esta conexión de los derechos del art. 105 CE con la democracia participativa que implanta y exige la Constitución es destacada por TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ3 -a propósito del procedimiento administrativo- indicando que «Sobre estas bases, aunque difusamente todavía, el procedimiento administrativo se presenta como uno de los cauces posibles para hacer efectiva una democratización de los mecanismos de decisión, que las instancias propiamente políticas, por su actuación cada vez mas intermitente, y por su concreción al ámbito de las grandes decisiones, distan mucho de poder asegurar por si solas...».
La conexión entre el derecho a la participación política y el acceso a los archivos y registros administrativos es evidente. Sólo el pleno conocimiento de los datos de hecho permite la formación por los ciudadanos de una voluntad que les lleve a participar en los asuntos públicos de una manera consciente y eficaz.Page 128
Como destaca Parejo Alfonso4 mientras el apartado c) del art. 105 CE menciona la condición de interesado para poder tener acceso al derecho de audiencia en un procedimiento y por tanto exige una relación especial con el objeto del procedimiento, no sucede así en los apartados a) y b) de dicho articulo que reconocen el derecho a la audiencia de los ciudadanos en la elaboración de disposiciones administrativas que les afecten y el acceso de los mismos a los archivos y registros administrativos.
Pese a ello la STC 119/95, de 17 de julio ha supuesto una clara restricción a la consideración de la existencia de mecanismos de participación democrática distintos de la representación y de los escasos vestigios de democracia directa reconocidos en el texto constitucional. Para el Tribunal Constitucional «Se trata, como es fácil apreciar, de formas de participación que difieren no sólo en cuanto a su justificación u origen, sino también respecto de su eficacia jurídica que, por otra parte, dependerá en la mayoría de los casos de lo que disponga el legislador (aunque en su labor configuradora esté sometido a límites como los derivados de la interdicción de la arbitrariedad -art. 9.3 C.E.- y el derecho de igualdad -art. 14 C.E.-). No puede aceptarse, sin embargo, que sean manifestaciones del derecho de participación que garantiza el art. 23.1 de la Constitución, pues no sólo se hallan contempladas en preceptos diferentes de la Constitución, sino que tales preceptos obedecen a manifestaciones de una ratio bien distinta: en el art. 23.1 C.E. se trata de las modalidades -representativa y directa- de lo que en el mundo occidental se conoce podr democracia política, forma de participación inorgánica que expresa la voluntad general, mientras que en los restantes preceptos a que se ha hecho alusión -si se exceptúa el jurado, cuya naturaleza no procede abordar aquí- se da entrada a correctivos particularistas de distinto orden».
Partiendo de esta premisa y respecto del trámite de información pública de un plan urbanístico (supuesto objeto de recurso de amparo en dicha sentencia) el Tribunal concluye que «Se trata dePage 129 una participación en la actuación administrativa -prevista ya, por cierto, en la legislación anterior a la Constitución-, que no es tanto una manifestación del ejercicio de la soberanía popular cuanto uno de los cauces de los que en un Estado social deben disponer los ciudadanos -bien individualmente, bien a través de asociaciones u otro tipo de entidades especialmente aptas para la defensa de los denominados intereses «difusos»- para que su voz pueda ser oída en la adopción de las decisiones que les afectan. Dicho derecho, cuya relevancia no puede ser discutida, nace, sin embargo, de la Ley y tiene -con los límites a que antes hemos aludido- la configuración que el legislador quiera darle; no supone, en todo caso, una participación política en sentido estricto, sino una participación -en modo alguno desdeñable- en la actuación administrativa, de carácter funcional o procedimental, que garantiza tanto la corrección del procedimiento cuanto los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. El hecho mismo de que muchas de estas formas de participación se articulen, como se ha dicho, a través de entidades de base asociativa o corporativa pone de relieve su diferente naturaleza respecto de la participación política garantizada por el art. 23 C.E.; ésta, según tiene declarado este Tribunal, es reconocida primordialmente a los ciudadanos -uti cives- y no en favor de cualesquiera categorías de personas (profesionalmente delimitadas, por ejemplo, SSTC 212/1993 y 80/1994 y ATC 942/1985). Este hecho manifiesta, igualmente, que no estamos ante cauces articulados para conocer la voluntad de la generalidad de los ciudadanos -en los distintos ámbitos en que territorialmente se articula el Estado- precisamente en lo que tiene de general, sino más bien para oír, en la mayor parte de los casos, la voz de intereses sectoriales de índole económica, profesional, etc. Se trata de manifestaciones que no son propiamente encuadrables ni en las formas de democracia representativa ni en las de democracia directa, incardinándose más bien en un tertium genus que se ha denominado democracia participativa.»
Esta sentencia merece ser criticada ya que, desde un planteamiento de defensa a ultranza de la democracia representativa, conlleva una aminoración de otros elementos de participación democrática, como los que nos ocupan o el propio derecho de petición del art. 29 CE que, sin duda, son elementos a tener en cuenta para conseguir la sociedad democrática avanzada que propugna el Preámbulo constitucional. Si no queremos que la formula quedePage 130 tan vacía como la Constitución Soviética de 1977 en la que se inspiró, no deben rechazarse otros cauces de actuación de la soberanía por su verdadero titular, el pueblo, máxime cuando nos hallamos inmersos en un cambio tecnológico que posibilita una mayor participación ciudadana en la dirección de la sociedad y cuando la democracia «clásica» basada en grandes partidos políticos, comienza a dar signos de agotamiento, así mayores índices de abstención electoral, criticas a la «partitocracia», etc.
Por contra resulta mucho más acorde con el espíritu constitucional la sentencia de 20 de marzo de 1999 de la Sala 3.ª (Sección 6.ª) del Tribunal Supremo cuando señala: «El art. 105 b) de la Constitución (...) remite expresamente a la configuración legal el ejercicio del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos como un derecho no fundamental, aunque relacionado con el de participación política, con el de libertad de información y con el de tutela judicial efectiva. Refleja una concepción de la información que obra en manos del poder público acorde con los principios inherentes al Estado democrático (en cuanto el acceso a los archivos y registros públicos implica una potestad de participación del ciudadano...
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