El control indirecto del Parlamento a traves del tribunal de cuentas
| Autor | Alberto Palomar Olmeda, Herminio Losada González |
La Constitución y la polémica naturaleza jurídica del Tribunal de Cuentas
Dos preceptos dedica la Constitución de 1978 al Tribunal de Cuentas:
En primer lugar, dentro del Título VII, ('Economía y Hacienda'), el artículo 136, a cuyo tenor:
'1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del Sector Público.
Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.
2. Las cuentas del Estado y del Sector Público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste.
El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidadesen que, a su juicio, se hubiere incurrido.
3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces.
4. Una Ley Orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas'.
En segundo lugar, dentro del Capítulo III del Título VIII ('De la organización territorial del Estado') el artículo 153, letra d), de donde resulta que 'El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercera:... d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario'.
De estos preceptos ha de partirse necesariamente a la hora de intentar dilucidar el siempre vidrioso problema de la naturaleza jurídica del Tribunal de Cuentas.
Ante todo, es evidente que la configuración del Tribunal de Cuentas como un poder independiente, (lo que algunos han llegado a denominar 'Cuarto Poder'), queda absolutamente descartada a la vista del Texto constitucional, como ya lo pusiera en su día de relieve Santamaría Pastor al analizar el proyecto de Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas[21].
Sucede, en efecto, que el término 'independencia' que se emplea en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (LOTCu) con radical contundencia ('El Tribunal de Cuentas ejercerá sus funciones con plena independencia y sometimiento al ordenamiento jurídico') no puede ser interpretado sino en relación con el artículo 136.1 de la Constitución que establece con toda claridad que el Tribunal de Cuentas 'dependerá directamente de las Cortes Generales'.
De esta foma la 'independencia' que se consagra en la LOTCu ha de entenderse en el marco de la posición constitucional que ocupa el Tribunal de Cuentas como institución a través de la cual el Parlamento ejercita el control de la actividad económico-financiera del sector público, y muy especialmente del Sector público estatal.
En este sentido, cabe destacar que la generalidad de la doctrina es coincidente en interpretar que la Constitución pretende garantizar al Tribunal de
Cuentas su independencia respecto del poder Ejecutivo, aspecto éste importante, si se tiene en cuenta que esa independencia no ha sido ni mucho menos una constante histórica.
Qué duda cabe que la configuración (en la Constitución y en la LOTCu) del Tribunal de Cuentas como plenamente independiente frente al Ejecutivo y la Administración es un acierto, por la elemental razón de que si se quiere mantener una mínima credibilidad en sus funciones, el órgano fiscalizador no pude depender del órgano fiscalizado.
Pero, además, esta configuración es totalmente acorde con un sistema de gobierno parlamentario como el que establece nuestra Constitución, donde el control de las cuentas públicas aparece como un elemento clave del sistema.
Ahora bien, aunque exista conformidad en que el Tribunal de Cuentas debe ser independiente frente a los órganos que fiscaliza, queda en pie el espinoso problema de la posición constitucional del Tribunal de Cuentas, en particular por lo que toca a sus relaciones con las Cortes Generales, de las que, en palabras textuales del artículo 136.1 de la Constitución (que viene a reproducir el artículo 1.2 in fine de la LOTCu) 'dependerá directamente'.
No faltan autores que han sostenido la tesis de la dependencia orgánica del Tribunal de Cuentas respecto de las Cortes Generales, de suerte que, a lo sumo, el Tribunal de Cuentas gozará frente a las Cortes de una dependencia meramente funcional.
En esta línea, cabe citar a Santamaría Pastor[22] que, tras reconocer que el
Tribunal de Cuentas debe ser completamente independiente frente a la Administración advierte que 'frente a las Cortes Generales, el Tribunal debe ser independiente en cuanto se refiere al contenido de su función, pero no, en absoluto, en todo lo demás. Lo que las Cortes no deben es tener el poder de determinar directa o indirectamente el contenido material de las resoluciones e informes que el Tribunal elabore. Pero ahí acaba su independencia'.
Y en coherencia con su tesis, el citado autor llega a rechazar que el Tribunal de Cuentas goce de potestad autoorganizatoria (reconocida en el artículo 3 de la LOTCu), afirmando por contra que 'deben ser las cortes Geneales a través del órgano adecuado, quien regule y condicione todo el régimen interno del Tribunal...' 'pues la independencia radical de las organizaciones es una invitación permanente a la ineficacia'.
Postura semejante es la sostenida por Pérez Royo[23], quien señala que el
Tribunal de Cuentas es una 'institución inequívocamente parlamentaria', de forma que representa al Poder legislativo en la fiscalización de la acción del poder ejecutivo, independientemente de la mayoría política gobernante.
No obstante, para la tesis dominante en la doctrina, la dependencia directa del Tribunal de Cuentas respecto de las Cortes Generales no convierte a aquél en un órgano parlamentario. En realidad, según los defensores de esta posición, la expresión 'dependencia directa' que se emplea en el artículo 136 de la Constitución tiene un alcance más político que jurídico, y viene determinada por los precedentes históricos.
Así, esa vinculación a las Cortes vendría explicada por la voluntad del legislador constituyente de garantizar la independencia plena del Tribunal de Cuentas frente al Poder Ejecutivo, para terminar con la precedente situación de dependencia, a pesar de las nominales y retóricas declaraciones de independencia que se contenían en la anterior Ley del Tribunal de Cuentas de 1953, en los artículos 2.º y 3.º.
En tal sentido, continuando con los precedentes legislativos, la doctrina recuerda que en el artículo 136.1 de la Constitución vigente se utiliza la misma expresión que empleara en su día la Constitución de 1931, cuyo artículo 120 establecía que 'el Tribunal de Cuentas de la República... dependerá directamente de las Cortes'[24].
En opinión del Fernández-Carnicero 'el ascendiente de la Constitución de 1931 jugó aquí una mala pasada'[25], pues la literalidad de la expresión 'dependencia directa' ha dado pie a sostener a algunos autores, como hemos visto, la tesis de la subordinación orgánica del Tribunal de Cuentas de las Cortes, cuando lo cierto es que la redacción del artículo 120 de la Constitución de 1931 lo único que pretendía es salvaguardar la independencia del Tribunal de Cuentas frente al Poder Ejecutivo, como lo demuestra el artículo 2.º del Reglamento Orgánico del Tribunal de Cuentas de la República de 1935, aprobado por las Cortes, que establecía que 'El Tribunal de Cuentas de la República... ejerce las atribuciones que le confiere su ley orgánica, con entera independencia del Poder Ejecutivo'.
Para el autor últimamente citado, que expresa una opinión generalizada entre la doctrina, el único sentido que cabe reconocer a la fórmula constitucional de dependencia directa del Tribunal respecto de las Cortes, es el de expresar el asentamiento democrático del Tibunal de Cuentas en el órgano de representación de la voluntad del pueblo español y de esa forma resaltar la íntima interdependencia entre la función de control del gasto público y la supremacía institucional del Parlamento.
Esta tesis, francamentente mayoritaria en nuestra doctrina, como queda dicho, encuentra apoyo también en la opinión de tratadistas extranjeros en relación con sus respectivos órganos de control, fundamentalmente la 'Cour des Comptes' francesa y la 'Corte dei Conti' italiana, incluso con posturas aún más radicales.
Así, Magnet[26] sostiene la tesis de que el control externo del Tribunal de Cuentas debe asimilarse al poder judicial, como una jurisdicción especial, de forma que la independencia de dicho órgano debe reconocerse no sólo frente al Poder Ejecutivo sino también frente al poder legislativo, por ser éste un poder esencialmente político, de suerte que la vinculación del órgano fiscalizador a éste frustraría la imparcialidad de sus funciones.
También Sandulli[27] se alinea en la tesis de los Tribunales de Cuentas entendidos como 'poderes' independientes.
No obstante, la generalidad de la doctrina italiana distingue entre 'órganos constitucionales independientes' y 'órganos auxiliares', considerando al Tribunal de Cuentas (Corte dei Conti) entre estos últimos, a la vista del artículo 100 de la Constitución italiana, lo que hace referencia a su posición secundaria en el ejercicio de la sobernaía estatal, como señala Biscaretti, siguiendo a Santi Romano[28], tesis que ha encontrado algún reflejo en nuestro país [29].
En cualquier caso, la postura dominante en la doctrina española rechaza la tesis del Tribunal de Cuentas como 'poder', e interpreta la 'dependencia directa' de las Cortes en el sentido ya expresado, es decir, la vinculación al Parlamento se interpreta en clave de garantía de independencia frente al Gobierno.
Se trata, en suma, de una tesis atractiva que intenta conciliar la vinculación constitucional del Tribunal de Cuentas a las Cortes Generales con la proclamación que se contiene en el artículo 5 de la LOTCu, conforme al cual 'el Tribunal de Cuentas ejercerá sus funciones con plena independencia y sometimiento al...
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