Indemnización como modo de reparación del daño causado por la Administración Pública
| Autor | Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso-administrativo) y Javier Fuertes (Magistrado) |
En el seno del art. 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público se desarrollan las dos maneras de llevar a cabo la reparación del daño causado, constituyendo la indemnización el primer método de consumar la reparación.
Para una mayor claridad de este concepto debemos remitirnos a lo establecido en el art. 1108 del Código Civil , según el cual: “la indemnización de daños y perjuicios, no habiendo pacto en contrario, consistirá en el pago de los intereses convenidos, y a falta de convenio, en el interés legal”.
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El primer requisito para que nazca este derecho deriva de lo desarrollado por el art. 32.1 LRJSP 40/2015 y se basa en la producción efectiva de una lesión en los bienes o derechos, lesión que debe poder ser susceptible de evaluación económica e individualización con respecto a una persona concreta o grupo de personas.
Sobre esta cuestión resulta de especial interés ver lo desarrollado por la jurisprudencia. En este sentido, expone la STSJ Murcia de 27 febrero de 2003 [j 1] lo siguiente:
Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siendo solo indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley, calculándose la indemnización con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado, calculándose la cuantía con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de lo dispuesto para los intereses de demora en la Ley General Presupuestaria . Para que el daño sea indemnizable, además, ha de ser real y efectivo, evaluable económicamente y individualizado en relación con una persona o grupo de personas ( art. 132 LRJSP ), debe incidir sobre bienes o derechos, no sobre meras expectativas, debe ser imputable a la Administración y por último debe derivarse, en una relación de causa a efecto, de la actividad de aquélla, correspondiendo la prueba de la concurrencia de todos estos requisitos al que reclama. Según lo expuesto, son tres los requisitos que deben concurrir para tener derecho a la indemnización por razón de responsabilidad patrimonial de la Administración, a saber:
1) Existencia y realidad de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona, y que el interesado no tenga el deber jurídico de soportarlo.
2) Que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y no producido por fuerza mayor.
3) Relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño o lesión. La jurisprudencia ha exigido tradicionalmente que el nexo causal sea directo, inmediato y exclusivo. Lo cual supone desestimar sistemáticamente todas las pretensiones de indemnización cuando interfiere en aquel, de alguna manera, la culpa de la víctima o de un tercero.
El segundo de los requisitos se constituye en torno a la causa de imputación, la misma debe tener como base que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.
Es decir, la actuación debe quedar comprendida en una de las siguientes actividades con exclusión de los supuestos de fuerza mayor:
- Funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos
- Riesgo derivado de la actividad administrativa
- Enriquecimiento sin causa a favor de la Administración
- Actuaciones que los particulares no tengan el deber jurídico de soportar.
El tercer requisito consiste en que nos encontremos ante un supuesto en el que la posición del sujeto al que se le imputa la conducta este ocupada por una persona o ente que actúe -cualquiera que sea la forma que revista ésta actuación: disposición general, acto administrativo , actuación material u omisión- sujeta a Derecho Administrativo, bien sea autoridad, funcionario o contratado siempre y cuando o realice en la esfera de sus atribuciones o competencias.
El cuarto requisito desarrollado en el art. 34.1 LRJSP 40/2015 consiste en la necesidad de que la lesión patrimonial sea antijurídica, antijuricidad que se desprenderá del hecho de que las lesiones o daños causados en el particular no tenga ningún deber jurídico de soportar.
Asimismo se establece que “no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos”.
En este sentido, el Fundamento cuarto de la STSJ Andalucía de 27 de enero de 2012 [j 2] establece:
Criterios de valoración de la indemnización por el daño causado por la Administración PúblicaEl funcionamiento normal de la Administración y las exigencias del principio de legalidad suponen un margen interpretativo que puede dar lugar a conflictos y que puede motivar resoluciones judiciales contrarias a la Administración; pero eso no puede convertir el conflicto mismo en fuente de responsabilidad, ya que, de lo contrario, el puro ejercicio de la potestad administrativa se convertiría en una actividad de riesgo, convirtiéndose en un elemento disuasorio contrario al interés general al que sirve la Administración. En definitiva, todos tenemos el deber de soportar una posible interpretación de la legalidad por la Administración en el ejercicio de su competencia contraria a nuestros intereses, sin que eso sea fuente de responsabilidad salvo que esa discrepancia interpretativa carezca de fundamento y no pueda ser reconocida como razonable […]. Es en relación con la antijuridicidad del daño en tales casos que se ha incidido de manera especial en la jurisprudencia que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados.
Siguiendo lo establecido por el apartado segundo del art. 34 LRJSP 40/2015 :
La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.
En este sentido se pronuncia la SAN de 8 marzo 2012 [j 3] en su Fundamento Segundo:
Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley ( art. 141.1 [actual art. 34 Ley 40/2015 ]), y la indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado ( art. 141.2 [actual art. 34 Ley 40/2015 ).
Asimismo, la Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 4 de Marzo de 1998 [j 4] establece lo siguiente:
Es indispensable que entre los requisitos, el daño que se invoque, además de ser evaluable económicamente, sea real y efectivo, y esa realidad o efectividad no sólo ha de tenerse en cuenta cuando se trate de consecuencias lesivas, que sean pretéritas y actuales, sino también de futuro acontecimiento, pero siempre que deriven de una necesaria actualidad, de una producción indudable y necesaria por su acaecimiento en el tiempo y no cuando se trate de acontecimientos autónomos, como simple posibilidad, que no certeza, de su posterior producción, dado su carácter aleatorio y contingente, que es lo que sucede cuando nos encontramos en el ámbito de las simples expectativas. También debe considerarse que según establece la STS de 30 de noviembre de 2011 [j 5] pesa sobre el perjudicado la carga de la prueba de la concurrencia de los requisitos legales para que surja la obligación de indemnizar (entre otras, STS de 16 octubre de 2007 [j 6] y STS de 5 de marzo de 2008 [j 7]). Queda claro de la lectura del anterior precepto legal y del art. 1106, CC , que inicialmente es indemnizable no solo el daño emergente sino también el lucro cesante y que lo indemnizable es el daño que habrá de ocurrir en el porvenir pero cuya producción sea indudable y necesaria. Respecto a este último concepto es donde surgen mayores complicaciones en la práctica, en tanto que a la hora de determinar...
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