El incumplimiento obligado de la parcela mínima como supuesto de vinculación singular y no de fuera de ordenación
| Autor | Vicente Laso Baeza |
| Cargo | Laso & Asociados Despacho Jurídico y Urbanístico |
| Páginas | 530-543 |
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El objeto del recurso interpuesto contra la Resolución de 29 de julio de 2016 consiste, como se expresa en su Fundamento de Derecho 1, en determinar si es inscribible una segregación de una porción de finca urbana cuando la superficie de la finca resto tras la segregación es inferior a la parcela mínima fijada por el planeamiento aplicable.
Así se plantea tomando como hechos a tener en cuenta, de un lado, la formalización de una escritura pública de segregación y cesión a favor del Ayuntamiento de Hoyo de Manzanares de una porción de terreno destinada a viales y, de otro, la aceptación de la cesión por su Alcalde, expidiéndose certificación por el Secretario municipal de aprobación de expediente de segregación y cesión de viales con expresión de que la finca resto, ocupada por una vivienda unifamiliar, quedaba en situación de fuera de ordenación.
Denegada la inscripción e interpuesto el recurso gubernativo, después de rechazar la resolución la falta de motivación de la nota alegada por la recurrente, trata, en primer lugar, en el Fundamento de Derecho 3, la legalidad de la operación pretendida.
A tal fin, una vez citados los artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 99 del Reglamento Hipotecario, así como la doctrina de la Dirección General sobre la calificación de los documentos administrativos (Resoluciones de 8 de noviembre de 2011, 27 de febrero de 2012, 22 de junio de 2013 y 30 de junio de 2016), se sostiene al respecto lo siguiente:
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El Registrador puede calificar la congruencia de la resolución con el procedimiento seguido y sus trámites e incidencias esenciales, circunstancia que «no le convierte en órgano revisor de la legalidad administrativa, tarea que obviamente es de carácter jurisdiccional (...)».
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En concordancia con el artículo 62.1.e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,1
la validez de la calificación estará sujeta al carácter ostensible de la omisión del trámite y, a su vez, a su condición esencial, es decir, alcanzando tal conclusión de manera «manifiesta y palpable sin necesidad de una particular interpretación jurídica» y sin extenderse a valorar la adecuación del procedimiento seguido respecto de otro posible «siempre que sean ambos procedentes».
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Con referencia a la Resolución de 19 de mayo de 2010 y dado el carácter normativo de los instrumentos de planeamiento reconocido tanto en ella como en la jurisprudencia del Tribunal Supremo2, la extensión del acto de calificación a la verificación de la conformidad a la Ley de la práctica del asiento en cada caso pretendido es igualmente predicable en relación con tales instrumentos y su relación interna en orden al cumplimiento del principio de jerarquía normativa, lo que así quedó plasmado en tal resolución al confirmar la calificación ante la
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existencia de «un defecto esencial ostensible del procedimiento seguido, (...) (al) desarrollar(se) urbanísticamente, como suelo urbanizable, a través de un plan parcial, un suelo clasificado como no urbanizable por normas de superior jerarquía».
A partir de lo anterior, la Resolución de 29 de julio de 2016 se ocupa en el Fundamento de Derecho 4 del caso particular apuntado, a cuyo fin se refiere a las circunstancias determinantes de la necesaria tramitación de una modificación del planeamiento general del término municipal de Hoyo de Manzanares en orden a la conexión de un determinado sistema general viario preexistente con un viario de nueva creación de tal manera que no se viera afectada la urbanización La Berzosa.
En razón de lo anterior, el objeto de la modificación puntual consistió en la alteración aislada y puntual de las determinaciones de los usos permitidos en el planeamiento a fin de obtener el viario que permitiera la ejecución de un concreto acceso, lo cual, según la Resolución, justificaba que «la segregación de la finca registral y la posterior cesión gratuita de la finca segregada al Ayuntamiento obedece al cumplimiento de la modificación puntual de las Normas Subsidiarias y por lo tanto, que la licencia administrativa otorgada no contraviene, clara, objetiva y ostensiblemente, las normas superiores del Planeamiento de Hoyo de Manzanares».
Paralelamente, en la resolución se hace hincapié en que, si bien la finca resto quedó en situación de fuera de ordenación por tener una superficie inferior a la mínima, ello no era equivalente a la autorización de una segregación que supusiera el incumplimiento del plan pues, además de tratarse de una institución expresamente prevista por el artículo 64.b) de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM), sus consecuencias jurídicas fueron conocidas y asumidas por el interesado.
A estos efectos la resolución realiza un recorrido por los antecedentes históricos de la situación de fuera de ordenación desde su previsión inicial en el artículo 48 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, figura cuya razón de ser sitúa en la necesidad de dar respuesta a las situaciones transitorias de disconformidad con la ordenación debidas a la alteración de los instrumentos de planeamiento imponiendo una serie de limitaciones llamadas a evitar el incremento del coste de expropiación, destacando, a su vez, como «factor clave», su no «indemnizabilidad» al permitir su subsistencia inmediata, ello más allá de que su régimen jurídico conduzca en último término a la «extinción natural de la construcción o instalación así calificada».
Por todo ello, en fin, concluye la resolución afirmando que «no puede mantenerse la existencia de defecto esencial ostensible en la resolución administrativa que ampara las operaciones contenidas en el documento calificado, licencia que, por otra parte permite cumplir el mandato impuesto al registrador por el artículo 26.2 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7, 2015, de 30 de octubre, en cuanto a la exigencia de la acre-ditación documental de la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, en su caso, la división o segregación conforme a la legislación que le sea aplicable».
Aún cuando se comparte plenamente el pronunciamiento final de la resolución comentada, una primera consideración que necesariamente ha de realizarse es la que se desprende de la identificación inicial que en ella se hace sobre el
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objeto susceptible de recibir el tratamiento propio de las situaciones de fuera de ordenación.
En este sentido, la resolución hace suyo el contenido de la certificación expedida por el Secretario municipal en la que se afirma que la finca resto después de la segregación participa de «la particularidad de que, al tener una superficie inferior a la mínima requerida urbanísticamente, queda fuera de ordenación», circunstancia que da lugar a la ya referida exposición, por parte de aquella, de sus antecedentes históricos desde la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 a fin de enmarcar la afirmación de que no por ello la segregación autorizada supone el incumplimiento del planeamiento municipal.
Pues bien, lo que quiere ponerse de manifiesto es que, al vincular la situación de fuera de ordenación con la dimensión de la finca resto inferior a la de la parcela mínima según las previsiones del planeamiento, la nota de calificación introduce en realidad un falso debate que la resolución, después, acoge acríticamente.
Y es que, en efecto, la situación de fuera de ordenación no es en ningún caso predicable respecto de las dimensiones de las parcelas sino, como resulta históricamente de la legislación urbanística y así se recoge en el artículo 64.b) de la LSCM invocado en la resolución, «de las instalaciones, construcciones y edificaciones erigidas con anterioridad que resulten disconformes con la nueva ordenación». Es decir, «se refiere a las consecuencias consumadas por la aplicación de un Plan anterior (...) concertadas en la existencia de edificios, instalaciones o industrias construidas o levantadas en ejecución de aquel primer Plan».3Tal posición habría permitido, por sí sola, zanjar ya de entrada la objeción opuesta en la nota de calificación, eludiéndose así, para dar amparo al asiento pretendido, la «equiparación» efectuada en la resolución con la situación de fuera de ordenación a fin de «salvar» lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 26 del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7, 2015, de 30 de octubre (TRLSU), así como en los artículos 145.2 y 146 de la citada LSCM4.
Las construcciones y no las parcelas son, por lo tanto, en los términos del párrafo segundo del artículo 64.b) de la LSCM, las susceptibles de ser «identificadas» por el planeamiento como disconformes con la nueva ordenación, lo cual, como enseguida se verá, determina la aplicación de un distinto régimen indemnizatorio.
Por ello, más bien, el rechazo de la inscripción escondía la paradoja de que, mientras por un lado se esgrimía el incumplimiento del planeamiento a fin de no dar lugar a una parcela inferior a la mínima, por otro amparaba el incumplimiento de su ejecución al menos entendida en un plano estrictamente jurídico por cuanto, sin llegar a evitar la ejecución material de la ordenación mediante...
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