Reforma de la política agraria en los países que se incorporarán próximamente a la UE: El papel de la prospectiva

Antecedentes

Con la incorporación de los países candidatos de Europa Central y Oriental (PECO), más Chipre y Malta, el número de consumidores en la Unión Europea aumentará en 100 millones. En torno al 22% de los trabajadores de los PECO (es decir unos 9,5 millones de personas) se dedica a la agricultura, comparado con el 5% (8,2 millones) en la UE-15. Por tanto, con la incorporación de los nuevos estados miembros, el número de personas que trabajan en el sector agrícola se duplicará. La contribución de la agricultura al PIB en los países de próxima incorporación varía del 3,8 al 21%. Es de esperar que las tendencias futuras tengan un impacto directo en el sector agrícola de los nuevos miembros, dado que la Política Agrícola Común y los acuerdos de la OMC afectarán a los agricultores. La reforma de la Política Agrícola Común (PAC) se está reorientando hacia el apoyo a las rentas en contrapartida al cumplimiento de los criterios relacionados con el medio ambiente y la calidad de los alimentos. La agricultura en los países próximos a incorporarse a la UE tendrá que ajustarse a la PAC y a los cambios que se prevén, con el fin de beneficiarse de los nuevos desarrollos, tales como ayudas a las rentas de los agricultores que obtengan productos de alta calidad utilizando prácticas respetuosas con el medio ambiente.

La incorporación en 2004 de 10 nuevos estados miembros duplicará el número de personas dedicadas a la agricultura en la UE

La prospectiva es una herramienta política que utiliza un enfoque de abajo a arriba, en vez del tradicional de arriba a abajo. Su flexibilidad significa que se puede aplicar de diferentes modos para adaptarse a las necesidades especiales de cualquier sociedad o incluso a un sector determinado de la economía, por lo que se utiliza ampliamente en todo el mundo. Otra característica de la prospectiva es que está fundada en una "base de conocimiento", un concepto que se ha hecho muy popular en la planificación política moderna. La prospectiva reúne a la Investigación, la Ciencia y la Tecnología, de modo que permite un enfoque más científico de los problemas políticos.

La prospectiva es una herramienta política flexible de abajo a arriba, que puede adaptarse a las necesidades de diferentes sociedades o sectores económicos

El primer proyecto piloto de eforesee1 ha destacado tres posibles caminos en el sector agrícola, para los países próximos a acceder a la UE durante el período posterior a la incorporación.

Retos actuales de la agricultura en los PECOCon el fin de estimar la posible configuración de las áreas rurales, en el año 2006, en los nuevos países miembros, es necesario examinar las tendencias y desarrollos que configuran el futuro de la agricultura de los países candidatos (incluyendo la pesca) así como otras actividades que coexisten o que se desarrollarán en el sector agrícola (por ejemplo turismo, industria, construcción, segundas viviendas, etc. ). Los factores que pueden afectar a la agricultura son:

Con el fin de prever cómo serán las economías en los nuevos estados miembros en 2006, primero es necesario examinar las tendencias pasadas y los desarrollos actuales

La necesidad de cumplir con el Acquis Communautaire y con la Política Agraria Común (propuestas de la UE de subvenciones reducidas durante un periodo de transición).La Política Agraria Común, a través de las reformas previstas conducentes a la re-nacionalización de los mecanismos de apoyo a las rentas, la extensión de la producción2, etc. El contexto internacional de liberalización del comercio, bajo los auspicios de la OMC. La tecnología de la producción agrícola y principalmente las perspectivas de la biotecnología, a través de su efecto sobre el volumen de producción y sobre el coste medio de producción. La demanda de productos agrícolas a nivel mundial y, en particular, la diferenciación de la demanda hacia productos orgánicos y/o modificados genéticamente. El número de agricultores, su nivel educativo, la media de edad, el número y tamaño de las explotaciones agrícolas y el modo en que están gestionadas, así como el desarrollo de los servicios de extensión (difusión de los resultados de la investigación, información relativa a la eliminación de productos, etc.), mediante una posible reorientación hacia la alta calidad y la reducción de las cantidades. La nueva orientación de los países hacia la participación en la economía mundial del conocimiento, mediante el uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC).Otros factores que pueden afectar a otras actividades económicas en el sector agrario, además de la agricultura y la pesca son: a) Patrones de crecimiento de la renta regidos, a nivel mundial y a nivel local, por la demanda de servicios en el sector turístico, así como las posibilidades de que países como Chipre, por ejemplo, organicen servicios turísticos de calidad en zonas rurales; y b) Desarrollo económico en el país mediante la ampliación de la construcción (casas de vacaciones, etc.) en zonas rurales y el desarrollo relacionado de actividades industriales y comerciales.

La economía rural también se verá afectada por las tendencias generales de las rentas y el crecimiento de otras industrias, como el turismo, la construcción, etc.

Finalmente, es necesario determinar la relación entre la agricultura y otras actividades económicas en zonas rurales, la posible importancia decreciente de la agricultura en relación con otras actividades económicas y los modos de correlación entre ellas, dado que estas conexiones afectarán al nivel de desarrollo rural en cada región. Los desarrollos a nivel europeo, administraciones nacionales y locales, en relación con su capacidad para planificar y promover el proceso de desarrollo, serán importantes para el desarrollo rural. La capacidad de los gobiernos, el sector privado y las autoridades locales para participar con éxito en planes de desarrollo contribuirá decisivamente a configurar las zonas rurales en el periodo posterior a la incorporación.

Tendencias previstas en la Política Agrícola Común a nivel local y a nivel mundialLa UE es actualmente el mayor importador y exportador mundial de productos agrícolas. Sin embargo, la competencia hace que sea imposible que los agricultores establezcan sus propios precios y los consumidores puedan elegir productos de una variedad de orígenes. Cada vez se presiona más a los agricultores para que actúen como guardianes del medio ambiente, prestando así un servicio a la sociedad que los mecanismos del mercado no les compensan. Claramente una política agrícola que se concentre únicamente en la producción sería incapaz de satisfacer estas demandas contrapuestas. La reforma provisional de la PAC, respuesta de la Comisión Europea a los nuevos retos de la agricultura, se acordó por los estados miembros en junio de 2003. Esta reforma está dirigida a eliminar los pagos directos y a fomentar la producción de productos que satisfagan la demanda del mercado. La reforma provisional concede más fondos para los servicios adicionales que los agricultores ofrecen a la sociedad. Mediante el mecanismo de "modulación", el 20% de los pagos directos se puede transferir a medidas de desarrollo agrícola. Estos fondos pueden concederse para medidas agro-medioambientales en zonas menos favorecidas, para inversiones en explotaciones agrícolas o para marketing o transformación de la producción. Otros campos cubiertos incluyen el bienestar animal y la producción de alimentos de calidad.

La UE es actualmente el mayor importador y exportador mundial de productos agrícolas, por lo que el sector es extremadamente importante tanto para los consumidores como para los productores

La importancia de la innovación en la UE ampliadaLa innovación incorpora una nueva dinámica a la competencia del sector agrícola y alimentario y puede desarrollarse más en asociación con la industria, la investigación y las políticas al consumidor. La política comunitaria para garantizar orígenes controlados y posibilidad de seguimiento de los productos alimentarios puede implementarse de modo que permita que, tanto la agricultura como los sectores alimentarios, presten una mayor contribución a la economía basada en el conocimiento. La Unión Europea está a punto de experimentar una ampliación histórica, para la cual se firmó un acuerdo en Atenas en abril de 2003. La ampliación va a crear un marco dinámico para el desarrollo de la Política Agrícola Común. Además, las negociaciones sobre una mayor liberalización del comercio, en agricultura y alimentación, han conducido ya a la reforma provisional de la PAC.

En el contexto cada vez más competitivo, que probablemente caracterizará al sector agrícola en el futuro, centrarse en los productos de mayor valor añadido será cada vez más importante

La agricultura europea puede esperar enfrentarse a una fuerte competencia tanto dentro como fuera de sus fronteras. Es preciso que se mantenga una producción eficaz, con el fin de mantener el bienestar y la prosperidad en las zonas rurales respetando, al mismo tiempo, el bienestar de las personas y de los animales y preservando el medio ambiente. Se espera que la UE se centre en una producción agrícola de creciente valor añadido. Una innovación y una competitividad reforzadas serán de máxima importancia para una política que garantice una posición fuerte de la agricultura y del sector alimentario europeos en un mercado mundial.

El marco de la innovación en la UELa reforma provisional a la que se aludía antes comprende la última etapa antes de que se otorguen nuevas prioridades a la Política Agrícola Común (PAC). Conceder una mayor prioridad al desarrollo agrícola tiene como objetivo dar mayor importancia al énfasis creciente en las necesidades concretas del consumidor y de la sociedad, así como en las fuerzas del mercado, la seguridad y la calidad de los alimentos, la protección del medio ambiente, el cambio de los métodos de producción y la promoción general del desarrollo rural. Un papel más importante de la innovación en este marco se contempla como una evolución normal.

Conceder una mayor prioridad al desarrollo agrícola implica dar mayor énfasis a la seguridad y la calidad de los alimentos, la protección del medio ambiente, etc., otorgando así un papel más importante a la innovación

El Consejo Europeo de Lisboa (marzo, 2002) y de Santa Maria da Feira (junio, 2000) decidió que el Espacio Europeo de Investigación debería ser muy reforzado, con el fin de ampliar el empleo y el progreso económico en el marco del desarrollo sostenible, de modo que, en los próximos 10 años, la UE llegue a ser la economía basada en el conocimiento más competitiva del mundo. El Consejo Europeo de Barcelona confirmó que la investigación, el desarrollo y la innovación son áreas prioritarias. Las tecnologías de punta son necesarias para impulsar el esfuerzo general en innovación y en I+D.

La innovación es vital para la competitividad de las empresas y un elemento esencial de la política empresarial, incluyendo la Política Agrícola Común. La investigación es el principal contribuyente a la innovación, que también es uno de los principales objetivos de la política de investigación de la UE para crear el Espacio Europeo de Investigación.

Las siguientes áreas son de especial importancia en este contexto:

Seguridad alimentaria Seguimiento y documentación Calidad de los alimentos Nuevos productos y procesos de producción El entorno laboral El bienestar de los animales.Innovación en agriculturaEl sector agrícola es en cierto sentido único entre los sectores de la economía, especialmente por su susceptibilidad respecto al clima. Las fuertes sequías y el mal tiempo pueden afectar seriamente a la producción agrícola. La aplicación de la biotecnología podría aumentar la resistencia de los cultivos al estrés biótico y abiótico, incluyendo las plagas y las enfermedades; mejorar la calidad y el valor nutritivo de los productos; y suministrar al mercado productos agrícolas nuevos. Las nuevas técnicas pueden ayudar a los científicos a crear nuevas formas de inputs agrícolas que pueden ser más baratos, más productivos y más respetuosos con el medio ambiente. La utilización de la tecnología de la información podría contribuir a salvar las distancias, a difundir la información y a proporcionar asesoramiento directo a la población rural en zonas remotas sobre materias de su interés.

Debido a las particularidades de la agricultura, el proceso de innovación se ha de desarrollar en un marco legal que garantice la libre circulación del conocimiento, refuerce las inversiones en nuevas tecnologías, y fomente las iniciativas emprendedoras entre los agricultores

Debido a las particularidades de la agricultura, el proceso de innovación debería desarrollarse en un marco legal que: a) garantice la libre circulación del conocimiento, b) refuerce las inversiones en aplicaciones de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), y c) fomente las iniciativas emprendedoras entre los agricultores y los empresarios agrícolas. También se necesita una población rural bien formada y con aptitudes profesionales, directivos y personal en las agroempresas y en los servicios agrícolas con una buena formación, así como una sólida infraestructura que sirva a las zonas rurales.

Un mayor esfuerzo de innovación en el sector agrícola de EuropaEl sector alimentario europeo tiene un considerable interés público dado que los ciudadanos europeos son todos consumidores de sus productos- y es vital para la economía en algunos países y regiones. A ello se añade el papel que el agricultor tiene como gestor del campo y de la naturaleza, así como su importancia para el desarrollo rural y su contribución a la producción de energía/no alimentaria.

Los retos para la agricultura y las industrias alimentarias de Europa, en cuanto a innovación, se centran en garantizar una agricultura competitiva, multifuncional y sostenible, tanto en términos económicos como medioambientales, y en mejorar la seguridad alimentaria, la salud y la nutrición.

La política agrícola de la Unión Europea está orientada hacia una nueva PAC con una economía menos distorsionada por las subvenciones a la producción y al marketing de productos agrícolas, mientras que simultáneamente se garantice el desarrollo mediante medidas especiales de desarrollo rural.

La finalidad principal de la política de desarrollo debe ser la reestructuración y la mejora del sector agrícola, con el objetivo de enfrentarse con éxito tanto al reto europeo como a una competencia internacional más amplia y aprovechar los acuerdos comerciales de la OMC y la incorporación a la UE. Se podría argumentar que, para aplicar la visión compartida preferente que se deriva de los proyectos piloto, se necesita gastar mucho dinero, dinero que actualmente no está disponible. Sin embargo, esto es quizás solo una cuestión de prioridades, ya que anualmente se gastan millones en medidas de apoyo a la agricultura, parte de los cuales podrían dedicarse a reestructurar la agricultura con medidas compatibles con el Acquis, respetando, al mismo tiempo, los compromisos adquiridos en la OMC.

Necesidad y posibilidades de la prospectiva Durante la última década, la prospectiva se ha convertido en un modo muy visible y generalizado de informar el proceso de toma de decisiones relacionado con la planificación de la política tecnológica (principalmente a nivel nacional). Se utiliza para sistematizar el debate sobre las perspectivas y deseos futuros, regidos por la ciencia y la tecnología, con vistas a influir sobre las decisiones y las acciones del presente. Es particularmente útil como medio de mejorar el know-how de un amplio conjunto de participantes en los nuevos desarrollos en C+T así como en las necesidades sociales y empresariales. Los "resultados" tácitos y tangibles de la prospectiva se reconocen como aportaciones valiosas para establecer las prioridades en las iniciativas públicas y/o privadas, para construir visiones de futuro, para formar redes, y para educar y difundir el conocimiento entre actores relevantes, especialmente entre los políticos (Luk Van Langenhove, 2002).

Durante la última década, la prospectiva se ha convertido en un modo muy visible y generalizado de informar el proceso de toma de decisiones relacionado con la planificación de la política tecnológica

Los escépticos pueden argumentar que la estrategia y los métodos y procesos de planificación política adecuados ya están bien establecidos a todos los niveles de la toma de decisiones pública y privada. Pero las reglas del juego están cambiando radicalmente, erosionando el valor de los métodos de planificación más racionales y lineales del desarrollo político, acentuando la necesidad de métodos interactivos en tiempo real, del tipo que tipifica la prospectiva.

Las características de las nuevas prácticas de planificación de tipo prospectivo muestran lo que se podría llamar un nuevo paradigma, en el que predominan los métodos interactivos y participativos de análisis y estudio exploratorios. Los métodos no son "nuevos" en el sentido más estricto, ya que se han utilizado durante varias décadas. Tampoco reemplazan a las formas más tradicionales de planificación o a las concienzudas investigaciones académicas de despacho o de campo. Sin embargo, su uso cada vez se está extendiendo más y constituyen un elemento decisivo en los ejercicios de planificación. Un factor determinante de esta tendencia parece ser el hecho de que la aceleración del cambio en la sociedad, en los mercados, en la tecnología y en la ciencia está presionando sobre los sistemas racionales de planificación, cuya utilidad depende de largos periodos de relativa estabilidad.

La prospectiva facilita un sistema de planificación orientado a tratar con nuevas consideraciones de modos más cercanos a las condiciones de la "vida real". En resumen, el tema central en este contexto es cómo seleccionar y acceder al conocimiento relevante en unos tiempos de sobrecarga informativa. Hay una variedad de modos distintos de abordar esta cuestión, uno de las cuales es mediante ejercicios de prospectiva. Varios países han seguido esta idea para identificar las grandes tendencias tecnológicas y sociales y evaluar su impacto en la sociedad y en la economía. La razón subyacente es proyectar estrategias políticas adecuadas que aborden los grandes retos socio-tecnológicos en el momento oportuno.

Palabras clave

agricultura, prospectiva, Política Agrícola Común, ampliación

Notas1. Eforesee es un proyecto, de dos años de duración, que va a abordar los retos a los que se enfrentan los políticos al implementar actividades de prospectiva en economías más pequeñas y en regiones. En particular examina el posible papel de la prospectiva para tratar los cambios estructurales en la economía que acompañan al proceso de Adhesión, así como la integración de los nuevos estados miembros en el Espacio Europeo de Investigación. Para obtener más información véase: http://www.eforesee. info/

2. Es decir haciéndola menos intensiva.