La incorporación de directivas en materia de Derecho patrimonial por el legislador catalán (La relación entre las directivas comunitarias y la actividad legislativa de las Comunidades Autónomas)
| Autor | Juana Marco Molina |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho civil. Universidad de Barcelona |
| Páginas | 15-50 |
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INTRODUCCIÓN
La relación entre el Derecho comunitario y la actividad legislativa de las Comunidades Autónomas sólo se suscita respecto al llamado Derecho comunitario secundario o derivado y, particularmente, respecto a las directivas comunitarias. El Derecho comunitario calificado de primario es el Derecho sustantivo contenido en los propios tratados constitutivos de la UE(1). Frente a él, el Derecho derivado se caracteriza, negativamente, por ser externo a esas normas constitutivas, y, positivamente, por servir de instrumento a la consecución de los fines de aquéllas, además de por encontrar en ellas su fundamento, alcance y límites.
Dentro del Derecho derivado, existe una bipartición esencial entre reglamentos y directivas; así, frente a la directa aplicabilidad de los reglamentos en todos los Estados miembros (art. 249,2 TCE)(2), las directivas sólo les vinculan en cuanto al resultado perseguido (art. 249,3), que es, por regla general, la armonización de los Derechos nacionales siguiendo las pautas que ellas mismas establecen, pero dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios para su incorporación.
Ello implica que la directiva carece -por regla general(3)- de eficacia directa, requiriendo la mediación del propio Estado miembro, quien -dentro del plazo fijado en la propia directiva- debe incorporarla a su ordenamiento a través de un acto normativo(4) de transposición o de incorporación de su contenido.
Presupuesto lo anterior, nos proponemos analizar a continuación:
- A quién corresponde realizar el acto normativo de transposición en un Estado que, como el español, es descentralizado(5).
- Establecido el mayor o menor grado de intervención que, en la incorporación del Derecho comunitario derivado pueda corresponder a las Comunidades Autónomas, habrá que verificar en qué medida su posible participación se ha visto mediatizada por los límites que, con carácter general, ha venido imponiendo el Tribunal Constitucional a la actividad legislativa de las Comunidades Autónomas.
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LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL FAVORABLE A LA INCORPORACIÓN DE DIRECTIVAS COMUNITARIAS POR LAS CCAA(6)
Existe desde principios de los años noventa una consolidada jurisprudencia constitucional que reconoce a las Comunidades Autónomas la potestad de incorporar directivas dentro del ámbito de sus competencias. En cambio, hasta 1991, mantuvo el TC una concepción tan amplia y absorbente de la competencia reservada al Estado en materia de relaciones internacionales, que cualquier competencia autonómica se veía desplazada al Estado por el solo hecho de su conexión internacional. Paradigma de tal proceder sería la STC 252/1988, de 20 de diciembre (Ponente Fco. Rubio Llorente), que -aun reconociendo que las directivas no prejuzgan cuál sea la autoridad competente para su ejecución (fto. 1o.)(7,8)- desapodera a la Generalitat de Cataluña de sus competencias en materia de comercio y sanidad interiores (art. 12.1.5. y 17.1.EAC), ya que, por estar involucrado en la disposición estatal impugnada el comercio con otros Estados miembros de la UE, se entendían aquéllas transformadas en sanidad y comercio exteriores (art. 149.1.16 y art. 149.1.10 CE) y, consiguientemente, desplazadas al Estado(9).
De este modo, legitimaba el TC la sistemática invocación que venía -y viene- realizando el Abogado del Estado de los títulos competenciales «relaciones internacionales» (art. 149.1.3. CE) y «comercio exterior» (art. 149.1.10 CE) cada vez que la actividad legislativa del propio Estado o de las Comunidades Autónomas incide en el ámbito de alguna directiva comunitaria(10).
Es la STC 236/1991, de 12 de diciembre (Ponente Eugenio Díaz Eimil), que resuelve un conflicto de competencia en materia de control metrológico, la primera que se pronuncia con claridad a favor de las facultades de las CCAA para incorporar a su propio ordenamiento el Derecho comunitario. En apoyo de la referida competencia autonómica, aporta el TC los siguientes argumentos, que extraemos tanto de la STC citada como de las que sucesivamente profesan análoga doctrina:
1o. La dimensión exterior de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3.CE (competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales) que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior por remota que sea, ya que, si así fuera, se produciría una reordenación del propio orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA(11). Más concretamente, ese proceder, que se descarta, habría de determinar, dada la progresiva ampliación de la esfera material de intervención de la Comunidad Económica Europea, un vaciamiento notable del área de competencias que la CE y los Estatutos de Autonomía atribuyen a las CCAA(12).
2o. Tampoco es admisible la aplicación extensiva del título competencial «comercio exterior» (art. 149.1.10), reservado al Estado, pues tal aplicación acabaría por excluir igualmente a las CCAA en cualquier materia relacionada con el Derecho comunitario, ya que sería muy difícil encontrar normas comunitarias que no tuvieran incidencia en el comercio exterior(13). Para evitarlo, será preciso examinar la finalidad de las concretas directivas comunitarias en aplicación de las cuales se dictan las normas de Derecho interno con el fin de determinar su conexión con el título «comercio exterior» y, siendo aquélla sólo indirecta o remota, será insuficiente para justificar la intervención prevalente de dicho título(14).
Esta última afirmación enlaza con un principio más general, también extraído de la jurisprudencia constitucional: el del título competencial más específico, que conmina tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas a invocar en apoyo de sus competencias el título competencial que esté más estrechamente conectado con la materia objeto de la competencia reivindicada(15).
3o. En sentido estricto o técnico, el Derecho comunitario derivado no es Derecho internacional(16), ya que - como declaró la STC 165/1994, de 26 de mayo (Ponente Luis López Guerra), trascendental por su ulterior repercusión doctrinal y política(17)-, cuando España actúa en el ámbito de las Comunidades Europeas, lo está haciendo en una estructura jurídica que es muy distinta de la tradicional de las relaciones internacionales, pues el desarrollo del proceso de integración europea ha venido a crear un orden jurídico, el comunitario, que para el conjunto de los Estados componentes de las Comunidades Europeas puede considerarse a ciertos efectos como interno (fto. 4o. de la STC citada)(18).
La consecuencia inmediata de tal doctrina constitucional fue el reconocimiento de la legitimidad de las Oficinas de relación con las CEE que algunas CCAA y, en concreto, la vasca habían establecido en Bruselas: «las CCAA, en cuanto titulares de una autonomía de naturaleza política para "la gestión de sus propios intereses" [art. 137 CE] se hallan directamente interesadas en la actividad que llevan a cabo las Comunidades Europeas...En correspondencia con lo anterior, si se trata de un Estado complejo como el nuestro, aun cuando sea el Estado quien participa directamente en la actividad de las CEE y no las CCAA, es indudable que éstas poseen un interés en el desarrollo de esa dimensión comunitaria. Por lo que no puede sorprender, de un lado, que varias CCAA hayan creado, dentro de su organización administrativa, departamentos encargados del seguimiento y de la actividad de las instituciones comunitarias. Y de otro lado... que los entes territoriales hayan procurado establecer en las sedes de las instituciones comunitarias ...oficinas o agencias, encargadas de recabar directamente la información necesaria sobre la actividad de dichas instituciones [de la CEE] que pueda afectar, mediatamente, a las actividades propias de tales entes» (id. Fto, 4o. citado).
Ahora bien, al margen de esa consecuencia estrictamente relacionada con la cuestión de competencia resuelta por el TC en la expuesta decisión 165/94, interesa destacar dos repercusiones mediatas, pero de muy superior alcance, asimismo derivadas de esa doctrina de la identificación o, cuando menos, estrecha comunicación entre el orden comunitario y el interno:
1a. La primera hemos de dejarla sólo apuntada, no sólo porque sus consecuencias, más políticas que jurídicas, rebasan el ámbito del Derecho privado, sino, sobre todo, por las vacilaciones que, en cuanto a ella, manifiesta todavía la jurisprudencia constitucional. Así, es importante reseñar que la citada STC 165/1994 -e, incluso antes, otras como la también citada STC 80/1993 (vid. su fto. 3o.)- se aviene a reconocer la posible proyección exterior o internacional de la competencia autonómica, dado que no puede excluirse que, para llevar a cabo correctamente las funciones que tengan atribuidas, hayan de realizar las CCAA determinadas actividades no ya sólo fuera de su territorio, sino incluso fuera de los límites territoriales españoles.
No obstante, esa posibilidad cuenta con un límite evidente: la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales que, en cuanto materia jurídica, no se identifica en modo alguno -en contra de lo pretendido por el Abogado del Estado(19)- con el contenido más amplio que posee dicha expresión en sentido sociológico, esto es, como sinónimo de cualquier actividad exterior. Bien al contrario, de acuerdo con el Derecho internacional general, queda ceñida la referida competencia estatal exclusiva a la celebración de tratados, a la representación exterior del Estado, a la creación de obligaciones internacionales (respecto a otros sujetos públicos del Derecho internacional o a poderes públicos extranjeros) y a la responsabilidad internacional del Estado(20).
No es preciso, pues, proceder a una exposición exhaustiva de cuál sea la posible actividad exterior, ejecutiva o legislativa, de las Comunidades Autónomas, porque, como ha dicho el TC, lo...
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