STS, 21 de Febrero de 2007

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, se ha seguido el recurso número 104/1998, promovido por DOÑA Blanca y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE SANTA BRÍGIDA, sobre Estudio de Detalle promovido para la apertura de vía interior y la reparcelación de parcelas de la Urbanización Cuesta de La Grama.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 23 de septiembre de 2002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS:

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Blanca contra el acto administrativo a que se refiere el antecedente de hecho primero de la presente sentencia.

No procede hacer expreso pronunciamiento sobre las costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DOÑA Blanca, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 12 de febrero de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 25 de marzo de 2003 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "se case la recurrida, y se declare la procedencia de la demanda articulada por esta representación, en los términos interesados en la súplica de la misma".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 7 de septiembre de 2005, ordenándose también, por providencia de 28 de noviembre de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, teniéndose por caducado dicho trámite por providencia de fecha 12 de septiembre de 2006.

Por providencia de fecha 17 de enero de 2007 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 7 de febrero de 2007, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sala de Las Palmas de Gran Canaria) dictó en fecha de 23 de septiembre de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 104/1998, por medio de la cual se desestimó el formulado por Dª. Blanca contra la el Acuerdo del Pleno Ayuntamiento de Santa Brígida (Las Palmas), adoptado en su sesión de fecha 27 de noviembre de 1997, por la que se denegó la aprobación inicial del Estudio de Detalle (ED) promovido por la recurrente para la ordenación de parcelas en la zona alta de la Urbanización Cuesta de la Grama, de dicho término municipal.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, limitándose la sentencia de instancia a dejar constancia de las manifestaciones de la actora, exponer las características y finalidad de los Estudios de Detalle, y concluir señalando que "con fecha de 5 de septiembre de 1997 se dictó Decreto de suspensión de licencias. En la demanda se realiza una crítica al Decreto sin que conste que fuera impugnado por la actora en su día.

Se argumenta acerca de que se han ido concediendo otras licencias. Desde luego cierto es que no cabe invocar la igualdad en caso de ilegalidad, en caso de que ésta se haya producido..

Como quiera que el estudio de detalle: modifica el parcelario vigente, el aprovechamiento urbanístico y según perito procesal "el área que el estudio de detalle ordena sin poder hacerlo, urbanísticamente hablando, en suelo rústico representa entre un 5 y un 10 % del Area que el mismo ordena en suelo urbano. La superficie de la vía que sustancia la redacción del estudio de detalle que se encuentra en suelo rústico supone entre un 20 y un 30 % de la superficie total de la vía".

Contra esa sentencia ha interpuesto la recurrente Dª. Blanca recurso de casación, esgrime, tres motivos de impugnación, articulando los dos primeros al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de las que rigen los actos y garantías procesales, y, el tercero, al amparo del artículo 88.1, apartado d) de la misma LRJCA, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo la parte recurrente (88.1.c) considera infringidos los artículos 1218 del Código Civil (CC) y 597 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC) al apartarse la sentencia de instancia de los criterios de valoración de las pruebas de valor tasado --- considerando como tal la documental obrante en el expediente administrativo---, alejándose de la lógica y racionalidad procesal, con vulneración, asimismo de la doctrina contenida en la STS de 3 de febrero de 1998 .

Se refería, en concreto, la recurrente al Informe evacuado por el Jefe de Servicio de Ordenación Urbanística en fecha de 31 de marzo de 1997 y a la Resolución dictada por la Dirección General de Urbanismo del Gobierno de Canarias, de 2 de abril de 1997, que apostaban por la aprobación de un ED para lograr la adecuada ordenación del conjunto de parcelas afectadas una vez suscrito un convenio urbanístico con el Ayuntamiento. Y concluía señalando que la interpretación de la Sala de instancia le había producido indefensión que justificaba con cita de abundante jurisprudencia.

En el segundo motivo (igualmente al amparo del artículo 88.1 .c) la recurrente consideraba vulnerado el artículo 24.1 de la Constitución (CE) en relación con el 43 de la citada LRJCA, al incurrir la sentencia de instancia en incongruencia omisiva al no resolver la misma la pretensión deducida en relación con las determinaciones del Plan Insular de Ordenación Territorial (PIOT) ---en concreto, se impugnaba la afectación de los terrenos por un Área Insular de Protección---; impugnación que en la demanda constaba formulada al amparo del artículo 26 de la citada LRJCA .

Y en el tercer motivo (88.1.d) se opone a la aplicación del Decreto de suspensión de licencias (por vulnerar la jurisprudencia que cita; por estar pendiente la aprobación de un Plan Especial de Reforma Interior desde hace siete años habiéndose concedido licencias; porque en todo caso la suspensión debió limitarse a las zonas afectadas por el planeamiento a modificar; y, por que el Ayuntamiento ha ido contra lo señalado por la Administración autonómica, que le vinculaba al contar la misma con personalidad única); insiste en la falta de respuesta a la impugnación indirecta del PIOT, que considera anulado por las SSTS de 12 de marzo y 6 de mayo de 2002, considerando, en todo caso, mínima la afectación a través de un Área Insular Protegida; y, en fin, se opone a la argumentación relacionada con los planos parcelarios aportados.

Por razones de lógica jurídica hemos de comenzar el examen por el motivo segundo, a la vista de la incongruencia en que el mismo se fundamenta.

En el segundo motivo (formulado al amparo del artículo 88.1 .c) la recurrente ---como ya hemos expuesto--- consideraba vulnerado el artículo 24.1 de la Constitución (CE) en relación con el 43 de la citada LRJCA, al incurrir la sentencia de instancia en incongruencia omisiva al no resolver la pretensión deducida en relación con las determinaciones del Plan Insular de Ordenación Territorial (PIOT) ---en concreto, se impugnaba la afectación de los terrenos por un Área Insular de Protección---; impugnación que en la demanda constaba formulada al amparo del artículo 26 de la citada LRJCA .

El motivo ha de ser acogido por la Sala.

Venimos concretando tal vicio procesal en los siguientes términos: se produce "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones sí exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero ).

Para determinar si existe incongruencia omisiva en una resolución judicial, no basta genéricamente con confrontar la parte dispositiva de la Sentencia con el objeto del proceso delimitado por sus elementos subjetivos (partes) y objetivos (causa de pedir y "petitum"), a fin de comprobar si el órgano judicial dejó imprejuzgada alguna cuestión, sino que, además, "es preciso ponderar las circunstancias realmente concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva" (SSTC 5/2001, de 15 de enero, 237/2001, de 18 de diciembre, y 27/2002, de 11 de febrero ). Pues la exigencia de congruencia "no comporta que el Juez haya de quedar vinculado rígidamente al tenor literal de los concretos pedimentos articulados por las partes en sus respectivos escritos forenses o a los razonamientos o alegaciones jurídicas esgrimidas en su apoyo" (STC 182/2000, de 10 de julio ).

Obviamente, en el supuesto de autos la incongruencia omisiva concurre, ya que mientras del examen de la demanda se deduce la impugnación, por vía de recurso indirecto, del PIOT (fundamentada en la indebida inclusión en un Área Insular Protegida de 25 metros de la urbanización), del examen de la sentencia, sin embargo, no se aprecia respuesta alguna expresa o implícita a tal pretensión, derivando de ello la correspondiente indefensión. El análisis de la demanda no ofrece dudas, ya que incluso reproduce el artículo 39 de la LRJCA de 1956, entonces en vigor. Los escuetos razonamientos de la sentencia de instancia en modo alguno cumplen los parámetros de congruencia requeridos por las leyes procesales, por lo que, como hemos expuesto, el motivo ha de ser acogido y la sentencia casada, sin que tengamos que analizar directamente los otros dos motivos planteados, sin perjuicio, todo ellos de los razonamientos que hagamos en el examen del recurso deducido en la instancia.

En la STS de 16 de febrero de 2002 señalamos que "Conforme al artículo 39.2 de la LJCA (artículo

26.1 de la LJCA 29/1998, de 13 de julio ) además de la impugnación directa de las disposiciones generales de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundado en que tales disposiciones no son conforme a Derecho e incluso la propia impugnación indirecta de las disposiciones generales autoaplicativas o que se ejecutan por sí mismas, cuando hubieran de ser cumplidas directamente por los interesados, sin necesidad de un acto previo de requerimiento o sujeción individual (artículo 39.3 LJCA ). Esa impugnación es la que inequívocamente efectuó en la instancia la parte hoy recurrente, en el primero de sus argumentos de fondo, pidiendo la nulidad de un acto de ejecución de un Plan Parcial fundamentándose en la nulidad de éste, en lo que afecta a la inclusión, que considera indebida, de las fincas de los actores".

Casada, pues, la sentencia procede que analicemos el recurso formulado, de conformidad con lo establecido en el artículo 95.2 c) y d), dentro de los términos en los que aparece planteado el debate.

Tres son las fundamentos que se ponen de manifiesto en el Acuerdo municipal recurrido para denegar la aprobación inicial del ED promovido por la recurrente para la apertura de vía interior y la reparcelación de parcelas de la Urbanización Cuesta de la Grama:

1. La vigencia del Decreto municipal 590/97, de 5 de septiembre, por el que se suspendió el otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en los ámbitos territoriales de las Urbanizaciones Cuesta de la Grama, La Montañeta, La Grama y La Concepción, para la ordenación de las citadas urbanizaciones, siendo el plazo de suspensión de seis meses a partir de la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia, que había tenido lugar en fecha de 17 de septiembre anterior.

2. La afectación de una franja de 25 metros de la Urbanización por parte de un Área Insular Protegida prevista en el PIOT de Gran Canaria (Plano nº 5), exponiéndose en el Acuerdo que ello coincide con el criterio del equipo de planeamiento del Ayuntamiento con la finalidad de proteger la zona alta de la urbanización, suavizando el encuentro de la misma con el suelo rústico protegido. Y,

3. La confusión en el plano parcelario diligenciado por la CUMAC, considerando que el mismo no es el vigente, siéndolo, sin embargo, el catastral remitido a la CUMAC.

La recurrente se opone con sus alegaciones a los fundamentos del Acuerdo impugnado, y, a ellos, hemos de responder:

1. La alegación de que la suspensión de otorgamiento de licencias en el municipio de Santa Brígida está pendiente desde la fecha de aprobación y efectos de las Normas Subsidiarias del municipio ---en concreto el 7 de febrero de 1991---, no resulta de recibo, ya que ello no es contradictorio con la suspensión que se cita en el Acuerdo impugnado, y que data desde la fecha del Decreto municipal invocado (590/97, de 5 de septiembre ). Si bien se observa, el informe, al que la recurrente se refiere, del Jefe de Servicio de Ordenación Urbanística de fecha 31 de marzo de 1997 es anterior a la del Decreto municipal suspensivo, lo cual explica ---como se señala en el Informe de referencia--- que dicho Servicio, en la citada fecha, no tuviera conocimiento de suspensión alguna.

   Por otra parte la situación fáctica a la que la recurrente se refiere, de haberse venido otorgando licencias durante siete años sin restricción alguna (esto es, desde la aprobación de las Normas Subsidiarias) resulta de todo punto lógica, pues la suspensión, se insiste, solo se ha producido con el Decreto municipal, cuya anulación o suspensión no consta.

2. Como segunda argumentación se expone la situación urbanística existente; esto es, unas Normas Subsidiarias, que datan de 1991 y la ausencia de redacción y aprobación del correspondiente Plan Especial de Reforma Interior (PERI) cuya ejecución, sin embargo y, según se expone, se encuentra garantizada mediante la suscripción de un Convenio Urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento y la promotora de la Urbanización (a la sazón, la entidad Faneque, S. A.) en fecha de 12 de noviembre de 1996; esto es, tal convenio garantiza los costes de ejecución de la urbanización pendiente de ejecutar a cambio de la cesión al Ayuntamiento de las once parcelas edificables, que en el Convenio se describen mas otra parcela de protección paisajística.

   Partiendo de tal situación se considera que la suspensión resulta, a todas luces injustificada, dado el tiempo transcurrido desde la aprobación de las Normas, el haberse garantizado la ejecución de la urbanización mediante Convenio, y la escasa idoneidad de los terrenos para reserva de equipamientos; por ello se considera vulnerada la doctrina jurisprudencial que se cita en relación con la suspensión de las licencias y, por otra parte, se apela a la doctrina de los actos propios y de la personalidad única de la Administración ---que conecta con los de buena fe y coordinación de la actuación administrativa---, considerando que el Ayuntamiento demandado se encontraba vinculado por los actos que se citan de la Administración autonómica, esto es, el Informe evacuado por el Jefe de Servicio de Ordenación Urbanística en fecha de 31 de marzo de 1997, y a la Resolución dictada por la Dirección General de Urbanismo del Gobierno de Canarias, de 2 de abril de 1997.

   Tampoco esta argumentación resulta de recibo en relación con la fundamentación de la suspensión decretada por el Ayuntamiento. En realidad lo que la recurrente impugna ---presumiblemente por vía indirecta--- es el Decreto municipal nº 590/97, de 5 de septiembre, que determinó la suspensión de referencia, y no el propio acto denegatorio de la aprobación inicial del ED. Los argumentos que se utilizan no son de aplicación al supuesto de autos. Partiendo de la diferente personalidad jurídica de la Administración local y autonómica ---sin perjuicio de su necesaria coordinación---, y de la garantía institucional de autonomía de que está investida la Administración local, debemos señalar que en el supuesto de autos ni el Informe del Jefe de Servicio ni la Resolución del Director General eran vinculantes para el Ayuntamiento demandado. Por todas ---y como mas reciente--- podemos citar la STC 240/2006, de 20 de julio, en la que, tras una reiteración de los anteriores pronunciamientos sobre la materia, se recuerda que "En esta línea hemos sostenido con posterioridad que, aun cuando las exigencias de la autonomía local se proyectan intensamente sobre las decisiones en materia de planeamiento urbanístico, tarea que corresponde fundamentalmente al municipio, las leyes reguladoras de la materia pueden prever la intervención de otras Administraciones en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que se atribuyan, de conformidad con el bloque de constitucionalidad, a las Administraciones supraordenadas (STC 51/2004, de 13 de abril, FJ 12 )".

   En fin, evidente es que en la aprobación del ED que se pretendía no laten intereses supralocales que pudieran sostener y habilitar la intervención autonómica que se intenta ---dejando al margen la cuestión relativa al PIOT, a la que luego haremos referencia---; e incluso, si se examinan los actos autonómicos invocados, de los mismos no pude deducirse ---como no podía ser de otra forma--- una imposición que impidiera la suspensión acordada, ya que los mismos se mueven en el terreno de la recomendación institucional, e, incluso, en el de la advertencia de ilegalidad, señalando el Informe que "dudosamente podría justificarse una suspensión cautelar" y la Resolución del Director General que "se considera poco justificable que tal acuerdo de suspensión pueda adoptarse con carácter previo a la aprobación inicial del Plan", pero, obviamente, sin poder impedir la decisión suspensiva local, la cual, por otra parte, no consta que fuera impugnada.

3. En su tercera argumentación la recurrente se refiere a la fundamentación del Acuerdo impugnado de estar incluida una franja de 25 metros del ámbito del ED en un Área Insular Protegida (AIP) del PIOT de Gran Canaria, haciendo referencia a su escasa cuantía, a su nula repercusión respecto del resto de la ordenación propuesta, así como a su improcedencia por ilegalidad, aspecto este, como ya sabemos, que le lleva a la impugnación indirecta del PIOT en el aspecto concreto que referimos.

   Se apela por la recurrente a que (1) la normativa autonómica aplicable (la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias ) impide considerar ninguna propiedad litigiosa como espacio natural; igualmente (2) a la existencia de un error de cartografía, por cuanto en el ámbito de la Urbanización de la Cuesta de la Grama tal afectación por el PIOT, como AIP, solo afectaría a los 70.143 m2 correspondientes a la parcela cedida por el promotor al Ayuntamiento en el Convenio, debido, justamente, a su valor paisajístico; en todo caso (3), critica el precepto autonómico que fundamenta la AIP (artículo 78 de la citada Ley 12/1994 ), dada su amplitud protectora, y pone de manifiesto la falta de concreción del PIOT en relación con las finalidades del precepto, lo que le limita el derecho de defensa al desconocer la causa de la protección decidida, añadiendo, por otra parte que, en todo caso, la zona carece de los valores que se le adjudican.

   Tampoco esta argumentación resulta de recibo, ni en relación con el Acuerdo municipal ni en relación con el PIOT que, en el particular expresado, indirectamente se impugna. El Informe pericial emitido en las actuaciones aclara bastante la situación; el perito reconoce las dificultades que surgen del examen del PIOT imputando al mismo el no contar con "la suficiente precisión cartográfica como para determinar si es colindante con la propiedad objeto de informe, o absorbe parte de la misma", pero, el examen de la documentación del PERI en tramitación le resuelven las dudas, poniendo de manifiesto, concretamente, la afectación por la AIP de referencia de una superficie de 3.395,49 m2 que se sitúan en la totalidad de la parcela 9 y una pequeña parte de la 8, afirmación que, no obstante, el perito realiza con mucha cautela dada la contradicción que supone que un suelo clasificado como urbano por el planeamiento municipal tenga, por otra parte, la categorización de protección paisajística desde la perspectiva medioambiental. Evidentemente, tal conclusión le lleva al perito a poner de manifiesto que, en realidad, el ED está ordenando ---en una cantidad que cifra entre un 7% y un 10% del total ordenado--- suelo rústico, lo que resulta inviable con lo previsto en el artículo 14 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76 ), a la sazón aplicable.

   En la misma STS antes citada de 16 de febrero de 2002 señalamos también que "la impugnación de un acto de aplicación de una norma fundado en la ilegalidad de ésta sólo permite, conforme a lo que es jurisprudencia consolidada de este Tribunal a la que estamos obligados a atenernos, declarar la nulidad del acto impugnado, en cuanto acto dimanante de la disposición ilegal. No podemos, sin embargo, declarar la nulidad de la disposición general atacada indirectamente ...".

   Pues bien, salvo con la pericial de referencia, con ninguna otra prueba hemos contado sobre el AIP concreta a que el litigio se refiere, sobre su motivación o delimitación y sobre los aspectos concretos de la misma de la que se discrepa, con lo que hemos de aceptar ---en cuanto a la incidencia de la citada AIP--- el Informe del arquitecto del Ayuntamiento de Santa Brígida que sirve de base al Acuerdo impugnado, que viene a ratificar el perito judicial, que, además, lo conecta con la clasificación urbanística obligatoriamente derivada de la protección ambiental de referencia.

   Con lo anterior respondemos a los planteamientos llevados a cabo por las partes en el litigio seguido en la instancia, en los términos en que el litigio se suscitó y desarrolló, resultando --- cuando menos sorprendente--- la falta de referencia a la sentencia de la misma Sala de 8 de enero de 1998 y a la posterior STS de 6 de mayo de 2002, que habían procedido a la anulación del Decreto 7/1995, de 27 enero, de la Consejería de Política Territorial del Gobierno de Canarias, que aprobó definitivamente el Plan Insular de Ordenación de la Isla de Gran Canaria, y el Decreto 42/1995, de 10 marzo, por el que se procedió a la corrección de errores materiales advertidos en el anterior.

   En todo caso, la subsistencia de los otros defectos del Acuerdo obliga a mantener su vigencia.

4. Por último la recurrente se opone a la argumentación municipal relativa al error del parcelario en vigor, aceptándose la modificación del mismo para el desarrollo del viario proyectado y considerando al parcelario catastral como meramente indicativo.

   Debe señalarse que no estamos en presencia de un mero error cartográfico sino de unas importantes diferencias en cuanto al ámbito del ED, cuya correcta delimitación ---como sería lógico--- tanto interna como externa debería clarificarse mediante la aprobación del PERI, aspecto este al que hace referencia el perito.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), sin que existan razones para una expresa imposición de las costas en la instancia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.