Incidencia sobre la Hacienda local
| Autor | Francisco Javier Durán García |
| Páginas | 187-212 |
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La Estrategia del Norte de Europa prioriza sus esfuerzos en reorganizar las plantas territoriales nacionales a fin de actualizar la estructura municipal y conseguir reducir su fragmentación histórica y los problemas que de ella derivan. No se trata, por tanto, de reformas que pretendan per se la modificación inmediata del modelo particular de financiación local que rige en los Estados que optan por aplicarla.
Dicho lo anterior, a la vista de los procesos ya desarrollados, cabe afirmar que la aplicación de estas reformas incide sobre el régimen de Hacienda local en mayor o menor medida. De esta forma, aunque no se puede definir un modelo financiero propio para esta Estrategia, si se puede analizar la repercusión de la misma en los diferentes sistemas nacionales y especialmente los efectos comunes. Este análisis permitirá proyectar algunas de las consecuencias económicas que, con bastante
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probabilidad, puede tener sobre la Hacienda local en otros países que optasen por aplicar dicha Estrategia.
En la relación de esta estrategia territorial con la materia competencial encontramos un patrón que se repite en la mayoría de los países que han fusionado sus plantas locales, esto es, alcanzar mayor tamaño para el Municipio para así asumir mayor delegación de competencias. Sin embargo en materia financiera esta relación no sigue una tendencia tan pronunciada como en cuestiones competenciales, pues los modelos hacendísticos con los que incide son más variados. Así, encontramos un elenco de modelos que va desde Inglaterra, con su Hacienda local prácticamente dependiente de las transferencias del Estado, hasta Suecia, donde los Municipios gozan de una amplía cota de autonomía fiscal, pasando por Alemania que articula un complejo sistema de tributos propios y de transferencias desde otros niveles. De este modo, la primera característica que podemos atribuir a esta relación es el respeto que en el marco de esta Estrategia territorial se hace de los modelos financieros particulares.
Dicho lo anterior, a pesar de esta disparidad de modelos en origen, podemos encontrar puntos comunes donde, además de los acuerdos económicos transitorios que acompañan el procedimiento, la Estrategia incide sobre la Hacienda local en la mayoría de los Estados y, lo que es más importante, que están vinculados a la consolidación de las nuevas estructuras locales aprobadas.
3.3.1.1. ADAPTABILIDAD DE LA ESTRATEGIA
La Hacienda local en Europa no guarda un patrón uniforme sino que es el resultado para cada Estado de la suma de aportaciones desde la teoría del federalismo fiscal, por una parte, marcando postulados a favor de centrar la tributación local en la imposición sobre la propiedad y, por otra, apostando por tributar bajo el principio del beneficio; más los condicionantes del marco jurídico político establecido por la evolución histórica y por el modelo de gobierno particular de cada Estado, ya federales ya unitarios.
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A pesar de esta heterogeneidad, revisando el estudio de GIMÉNEZ MONTERO417en base a datos más recientes ofrecidos por los informes GOLD I418y II419y por VILALTA FERRER420, podemos apuntar algunos problemas comunes que comparte la financiación local en Europa. No obstante, como observaciones previas debemos advertir, primero, que estos datos exceden al grupo de países que conforman la Estrategia del Norte puesto que se refieren al conjunto de Europa. Segundo, en tanto que se trata de medias porcentuales, cabe adelantar que España se desvía en algunos casos. A salvo las consideraciones oportunas, podemos distinguir los siguientes:
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La importancia relativa de las Haciendas locales dentro del conjunto de cada Estado. Así lo evidencia el promedio de gasto público local que, sólo en los mejores casos, está en torno al 23% sobre el total de gasto público del conjunto de las Administraciones.
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Existe una dependencia financiera generalizada, en mayor o menor grado, hacia el resto de niveles. Este problema se pone de manifiesto a la vista del desequilibrio financiero invariable que se da entre las obligaciones de gasto y la capacidad financiera local, ya que los ingresos locales sólo alcanza el 13% del total de ingresos públicos.
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En materia de gasto, existe una preeminencia exorbitante de los bienes corrientes y servicios dentro del presupuesto municipal, de tal manera que sólo una cuarta parte se destina a gastos de inversión -porcentaje que varía entre el 70 y el 90% según cada Estado-.
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El gasto local se centra en dar cobertura al Estado del Bienestar. En concreto, casi el 70% del gasto se destina a tareas relativas a la educación, la sanidad, la protección social, la vivienda y el urbanismo. España, sin embargo, rompe esta pauta común porque no es significativo su gasto en sanidad ni en educación.
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La estructura de la tributación local tiene como principales valedores, primero, la imposición sobre las rentas (personales, profesionales, empresariales y societarias) que alcanzan un promedio del 43% de los tributos municipales, y, segundo, las tasas por servicios que llegan al 23,9 %. Por su parte, contra lo que tradicionalmente se piensa, el gravamen sobre la propiedad inmobiliaria sólo se estima en el 15% de la recaudación tributaria. Al igual que en el punto anterior, España se apartaría de esta pauta pues la imposición sobre la propiedad inmobiliaria alcanza entorno al 25%421.
En mayor o menor medida, las Haciendas locales de todos los países europeos vienen enfrentándose al reto de dar solución a esta batería de problemas, muchos de ellos de carácter endémico. Es más, la progresiva fragmentación de las plantas locales favoreció que las Haciendas locales padecieran de manera amplificada las consecuencias de estos problemas de dependencia y de bajo posicionamiento dentro del conjunto de la Hacienda pública. En otras palabras, el inframunicipalismo que venían padeciendo la mayoría de los Estados suponía siempre un lastre más a los problemas financieros que venían afectando a los Municipios independientemente del modelo de Hacienda que regía en cada país. Sistemas diferentes pero problemas similares con tendencia creciente a cuenta de la fragmentación.
Como hemos apuntado, este esquema de problemas es compartido por el grupo de la Estrategia del Norte, países que desde sus primeras aplicaciones han intentado dar solución o, al menos, frenar el efecto potenciador del inframunicipalismo independientemente de su modelo hacendístico local. La fusión de Municipios no se presenta como una solución directa a los problemas de la Hacienda local, pero si como una herramienta útil para posicionar la institución municipal y, en muchos casos, esto sirve para contener el crecimiento de la subordinación financiera a niveles superiores. Esta Estrategia, por tanto, no cuestiona a priori el modelo de Hacienda local vigente en cada país, pero tras su aplicación otorga a los Municipios mayor tamaño y una mayor cartera de servicios, cualidades que les ofrecen una mejor posición para encarar sus relaciones financieras con el resto de niveles.
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Debemos atender al hecho de que esta estrategia territorial nació en el Norte pero se ha ido extendiendo por más países de Europa y que, a diferencia de otras estrategias, a día de hoy sigue aplicándose por nuevos Estados. Cabe preguntarse dónde está la clave del éxito de esta expansión, y quizás una de las respuestas está en la adaptabilidad que ofrece a diferentes modelos de gobierno, cualidad que ha permitido a esta Estrategia superar la heterogeneidad en materia financiera que caracteriza a la Hacienda local europea.
Como primera conclusión, cabe decir que las fusiones coactivas de Municipios se han venido aplicando con éxito en países con diferente modelo de financiación local, y han dado como resultado Municipios con mejor posición dentro del conjunto de la Hacienda pública. Una Estrategia territorial que abarca gran parte del espectro europeo y que sigue extendiéndose gracias a su ductilidad y que contribuye a frenar la dependencia financiera dentro del margen de autonomía otorgado por cada país.
3.3.1.2. ALCANCE DE LOS PRINCIPIOS FINANCIEROS
La aplicación de la Estrategia del Norte no sólo ha permitido mitigar los efectos del inframunicipalismo en la problemática común de las finanzas locales europea, también ha servido para afianzar la disposición de los principios financieros que proclama la CEAL como norma común a los diferentes sistemas hacendísticos422. En apartados anteriores ya quedó expuesto cómo influye esta Estrategia en el desarrollo de los principios fundamentales reconocidos en la base de la democracia local en Europa; no obstante, entendemos adecuado profundizar en la incidencia concreta que ha podido ejercer sobre los principios específicos que configuran la Hacienda local europea.
a) Sobre la autonomía financiera. En relación a este principio partimos de una realidad incontestable: a pesar de los procesos de fusión y de los progresos en autonomía local, los Municipios de los diferentes países analizados carecen de plena libertad para disponer sobre sus recursos y sobre sus gastos. Concretamente en materia financiera, los Municipios europeos muestran una clara dependencia económica del resto de niveles
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de gobierno. Además, según el sistema financiero establecido en cada país, el alcance de este espacio de autonomía puede ser limitado (Vg.: Finlandia) o puede ser extenso (Vg.: Alemania). Por lo tanto, la base para el ejercicio de la autonomía financiera siempre es limitada.
Aún así, a sabiendas de los límites constitucionales y legales propios de cada país, la Estrategia aporta dos condiciones que cooperan de mane-ra...
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