Incidència de la crisi econòmica sobre les finances de la Generalitat
| Autor | Núria Bosch Roca |
| Cargo | Catedràtica d'economia pública a la Universitat de Barcelona |
| Páginas | 2-19 |
INCIDÈNCIA DE LA CRISI ECONÒMICA SOBRE LES FINANCES DE LA GENERALITAT
Núria Bosch Roca*
Resum
Aquest article té per objectiu analitzar la incidència de la crisi econòmica que es va iniciar el 2007 sobre les nances
de la Generalitat de Catalunya, així com les polítiques de consolidació scal aplicades. La crisi va afectar greument
els ingressos impositius de la Generalitat, principalment l’impost sobre transmissions patrimonials lligat al sector
immobiliari. Les polítiques de consolidació scal aplicades pel cantó dels ingressos s’han vist condicionades pel poder
tributari de la Generalitat, sense capacitat normativa sobre els grans impostos, llevat de l’IRPF, i l’escassa capacitat de
gestió tributària, que porta les nances de la Generalitat a estar sotmeses al sistema de bestretes. La conseqüència de
tot plegat va ser una reducció important de la seva despesa, que va afectar els serveis de l’estat del benestar (sanitat,
educació). Contràriament, les despeses nanceres van augmentar notablement per la generació de dècit i endeutament.
Amb tot, es pot concloure que la retallada de la despesa en serveis bàsics no ha estat només a causa de la crisi sinó també
de les deciències del model de nançament autonòmic i dels objectius de dècit xats per l’Estat, més baixos dels que
correspondrien pel volum competencial de la Generalitat.
Paraules clau: crisi econòmica; consolidació scal; dècit públic; endeutament.
IMPACT OF THE ECONOMIC CRISIS ON CATALAN GOVERNMENT FINANCES
Abstract
The purpose of this article is to analyse the impact that the economic crisis, which began in 2007, and the scal
consolidation policies subsequently adopted have had on the nances of the Catalan government (Generalitat of
Catalonia). The crisis seriously affected the Generalitat’s tax revenues, mainly the Property Transfer Tax linked to the
real estate sector. The scal consolidation policies applied on the revenue side have been determined by the taxing
power of the Generalitat, which has no regulatory power over major taxes, except Personal Income Tax (IRPF), and
very limited powers with regard to tax administration, which means the Generalitat’s nances are subject to the advance
payment system. Consequently, there has been a signicant reduction in Catalan government expenditure, which has
hit the welfare state services (health and education). Financial expenditure, on the other hand, increased considerably
by generating decit and debt. It may therefore be concluded that spending cuts on basic services have not only been
caused by the crisis but also by the shortcomings of the regional nancing model and the decit targets set by the
central government, lower than what would correspond to the Generalitat’s responsibilities.
Key words: economic crisis; scal consolidation; public decit; debt; indebtedness.
* Núria Bosch Roca, catedràtica d’economia pública a la Universitat de Barcelona i directora de la Càtedra de Federalisme Fiscal de
l’Institut d’Economia de Barcelona (IEB) de la UB, carrer del Tinent Coronel Valenzuela, 1-11, 08034 Barcelona. nbosch@ub.edu,
@nboschroca.
Article rebut el 23.01.2018. Avaluació cega: 20.02.2018 i 01.03.2018. Data d’acceptació de la versió nal: 06.03.2018.
Citació recomanada: Bosch Roca, Núria. «Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat». Revista Catalana
de Dret Públic, núm. 56 (juny 2018), p. 1-18, DOI: 10.2436/rcdp.i56.2018.3092.
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 2
Sumari
1 Introducció
2 Fases de la crisi econòmica a Espanya
3 Els ingressos no nancers
3.1 Evolució
3.2 Els ingressos impositius i les polítiques de consolidació scal
3.2.1 El poder tributari de la Generalitat
3.2.2 Evolució
4 Les despeses
5 El dècit públic
5.1 Evolució
5.2 El dècit cíclic i el dècit estructural
6 Endeutament
6.1 Evolució
6.2 El Fons de Liquiditat Autonòmica (FLA)
7 Resum i conclusions
Referències bibliogràques
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 3
1 Introducció
La crisi econòmica que esclata el 2007 ha estat llarga i prolongada. Actualment es pot dir que ja s’ha arribat
al nal del túnel, però amb tot i això l’economia espanyola encara té assignatures pendents per poder dir que
s’està en una situació completament satisfactòria.
La crisi ha tingut diferents fases i ha incidit molt negativament sobre les arques públiques. En aquesta línia,
l’objectiu d’aquest article és analitzar com la crisi viscuda ha incidit sobre les nances de la Generalitat de
Catalunya i com s’ha intentat pal·liar.
L’article compta amb set apartats, el primer dels quals és aquesta introducció. El segon apartat aborda les
dues fases en què a grans línies es pot dividir la crisi econòmica viscuda i les principals mesures endegades
en l’àmbit estatal en cadascuna. L’evolució dels ingressos no nancers de la Generalitat s’aborda en
l’apartat tercer, fent especial èmfasi en com la crisi va afectar els seus ingressos impositius i les mesures de
consolidació scal aplicades. L’apartat quart analitza les despeses de la Generalitat al llarg de la crisi, així
com les polítiques de consolidació scal que es van aplicar pel cantó de la despesa. L’evolució del dècit
públic i de l’endeutament s’examinen en els apartats cinquè i sisè, respectivament. Finalment, el setè apartat
és de resum i conclusions.
2 Fases de la crisi econòmica a Espanya
L’origen de la crisi econòmica no té lloc a Espanya, sinó als EUA el 2007 amb les hipoteques denominades
subprime, però ràpidament s’estén a Europa i a Espanya, i provoca l’esclat de la bombolla immobiliària
existent a l’Estat espanyol, ocasionada per uns preus que creixien constantment per sobre del seu valor real.
L’esclat d’aquesta bombolla immobiliària és el que origina la crisi a Espanya. Sembla que, amb tot, l’esclat
hauria tingut lloc ns i tot sense la crisi econòmica internacional, en haver-hi un model econòmic basat en la
construcció i no en sectors econòmics productius i competitius. Per tant, la crisi apareix quan el sector de la
construcció va deixar de créixer i tots els subsectors que en depenen.
La bombolla immobiliària es va produir per una política de diners fàcils. Els tipus d’interès eren baixos i es
donaven les hipoteques fàcilment, moltes vegades sense garantia, però es creia que hi havia la garantia de
l’immoble, el valor del qual s’incrementava contínuament. Això va fer augmentar la demanda d’habitatges.
A més, també van inuir en aquest increment la immigració i la compra d’habitatges per part del turisme.
Així mateix, les mesures de liberalització del sòl dutes a terme pel Govern del PP hi van inuir.
Amb tot, el Govern espanyol no va fer res per evitar la bombolla, ja que ell també se’n beneciava en
suposar-li molts més ingressos impositius.
Podem destacar les següents fases de la crisi que s’ha viscut:
1a fase: 2007-2009. Malgrat que el 2007 ja s’observen símptomes d’esgotament, no és ns al 2008 que el
PIB creix a una taxa més baixa que el 2007, la qual cosa donaria pas a un creixement negatiu del PIB el
2009 (del -3,33%, quadre 1). Així mateix, la taxa d’atur passa del 8,8% el 2007 al 14,9% el 2008 i al 19,2%
el 2009.1 Els anys 2008 i 2009 el Govern espanyol de Zapatero va encarregar-se d’afrontar la nova situació
amb polítiques d’expansió scal. Així, l’executiu va posar en marxa mesures scals de suport a les famílies
per un valor de 14.000 milions d’euros, i a les empreses per un valor de 17.000 milions, als quals se sumaren
uns altres 29.000 milions en crèdits a través de l’Institut de Crèdit Ocial (ICO).
1 Vegeu Arriba, de i Kirby (2014).
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 4
Quadre 1
Evolució del PIB nominal
(Milions d’euros)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
CATALUNYA 189.854 203.403 209.005 202.028 203.324 200.185 195.209 193.126 196.866 205.017 212.804
ESPANYA 1.007.974 1.080.807 1.116.225 1.079.052 1.080.935 1.070.449 1.039.815 1.025.693 1.037.820 1.079.998 1.118.522
% Variació
interanual
Catalunya 7,14 2,75 -3,34 0,64 -1,54 -2,49 -1,07 1,94 4,14 3,80
Espanya 7,23 3,28 -3,33 0,17 -0,97 -2,86 -1,36 1,18 4,06 3,57
Font: IGAE
2a fase 2010-2013. A partir del 2010 el Govern de Zapatero aposta per les polítiques d’austeritat. El 2009
el dècit del sector públic espanyol va assolir un rècord històric en arribar a l’11,1% del PIB. Per tant, les
directrius que arribaven de Brussel·les anaven dirigides al control del dècit i el deute públic, en detriment
del creixement i l’ocupació. La política econòmica va anar derivant cap a profundes retallades de despesa per
complir els objectius de dècit establerts per la Unió Europea (UE).
Un primer error del Govern de Zapatero va ser negar la crisi en el seu inici, quan tots els països ja estaven
adoptant mesures. El Govern espanyol va actuar tard, però també malament. Les primeres mesures adoptades
l’única cosa que van fer va ser incrementar la despesa, però no era el tipus de despesa que reactivava
l’economia, amb la qual cosa l’únic que va generar és un gran dècit públic. Tampoc es van fer en el
seu moment les reformes estructurals necessàries (mercat de treball, sector nancer, sistema de pensions,
Administració pública...).
La pressió de la UE per controlar el dècit públic porta a la reforma de l’article 135 de la Constitució
Espanyola (CE) el 27 de setembre de 2011. La reforma és conseqüència de la nova normativa europea en
matèria scal aprovada el 2011 (Six-Pack). L’estabilitat pressupostària es basa en el dècit estructural, el
límit màxim del qual es xa en el 0,5% del PIB, però pot arribar a l’1% si el deute públic és inferior al 60%
del PIB i no hi ha risc d’insostenibilitat nancera a llarg termini. Alhora s’estableix que l’excés de deute s’ha
d’eliminar a un ritme d’1/20 part cada any durant un període de 20 anys.
Així doncs, la reforma de l’article 135 de la CE implica adoptar les mesures anteriors. Es consagra el principi
d’estabilitat pressupostària. S’estableix la impossibilitat d’incórrer en dècits estructurals que superin els
establerts per la UE. Es determina la prioritat del pagament dels interessos i el capital del deute públic i
s’estableix que aquest article es desenvoluparà en una llei orgànica.
Per altra banda, el 20 de novembre del 2011 Rajoy guanya les eleccions generals, però la política econòmica
que desenvolupa el nou Govern segueix la mateixa tònica d’austeritat i retallades. D’aquesta etapa de Rajoy
cal destacar que el 27 d’abril del 2012 s’aprova la Llei orgànica d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat
nancera (LOEPSF), que desenvolupava l’article 135 de la CE. La LOEPSF estableix el següent:
- Cap Administració podrà incórrer en dècit estructural a partir de l’any 2020. En cas de reformes
estructurals, es pot arribar a un dècit estructural del conjunt de les administracions públiques del
0,4% del PIB.
- Fixa un límit de deute públic del 60% del PIB (a assolir el 2020), distribuït entre els tres nivells de
govern: Estat (44% del PIB), comunitats autònomes (CA) (13% del PIB), ens locals (3% del PIB).
- La despesa de les administracions públiques (excloent-hi interessos, prestacions d’atur i despesa
nançada amb ingressos nalistes) no pot superar la taxa de creixement del PIB de mitjà termini de
l’economia espanyola. Aquesta regla s’aplicarà ns i tot en el cas d’obtenir majors ingressos dels
previstos, ja que es destinaran a reduir el nivell de deute públic. Així mateix, els superàvits que es
produeixin es destinaran a amortitzar el deute.
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 5
- S’estableix el principi de prioritat absoluta del pagament dels interessos i el capital del deute públic
davant de qualsevol altra despesa.
- L’Estat s’estableix la facultat de xar els objectius d’estabilitat pressupostària i de deute públic de
les CA i de cadascuna d’elles.
Aquest últim punt ha comportat una forta restricció per a les nances de les CA, ja que l’Estat els ha xat uns
objectius de dècit molt baixos, sense tenir en compte que tenen les despeses de l’estat del benestar, llevat
de les pensions, i suposen un terç del total de la despesa pública. A més a més, si no compleixen els objectius
de dècit, la LOEPSF estableix una sèrie de mesures de caràcter preventiu, correctiu i coercitiu per obligar
les CA a complir-los.
En denitiva, des del 2010 comença una política econòmica de consolidació scal, primer per part del
Govern de Zapatero i posteriorment del de Rajoy. Les mesures preses (reducció de la despesa pública, pujada
d’impostos, introducció de copagaments i restriccions a l’accés de determinats serveis públics, reducció del
nombre d’empleats públics i de les seves retribucions, no actualització de les pensions, etc.) van portar a una
forta reducció de la demanda interna en ser aplicades enmig d’una recessió. Els efectes van ser creixements
negatius del PIB i major atur.2 Zubiri (2012) analitza el debat sobre si la millor via per sortir de la recessió
és una política scal expansiva o la consolidació scal. Investigacions empíriques indiquen que una política
scal expansiva produeix un increment del PIB, que Zubiri quantica per al cas espanyol en un multiplicador
que se situa al voltant de l’1,5. En canvi, la consolidació scal redueix el PIB. El Fons Monetari Internacional
(FMI) estima que per cada punt de consolidació el PIB es redueix en 0,5 punts.
Finalment, no va ser ns al 2014, segons es pot veure en el quadre 1, que el PIB nominal no va tornar a tenir
un creixement positiu.
3 Els ingressos no nancers3
3.1 Evolució
El quadre 2 exposa els ingressos no nancers de la Generalitat i els seus components en el període 2007-2014.
Inclou tot el sector públic administratiu de la Generalitat: els diferents departaments, les entitats autònomes
administratives, el Servei Català de la Salut, l’Institut Català de la Salut i l’Institut Català d’Assistència i
Serveis Socials. Així mateix, del total d’ingressos s’han exclòs la participació dels ens locals en els ingressos
de l’Estat (PIE) i el fons agrícola europeu (FEAGA), ja que la Generalitat fa una funció intermediària
d’aquests recursos entre l’Administració pagadora i el receptor.
Els ingressos no nancers s’han descompost en tres components: els recursos provinents del model de
nançament, els recursos propis i les transferències, excloses les corresponents al model de nançament.
Els ingressos del model de nançament es basen en dos pilars: els tributs cedits i les transferències. Dins
dels tributs cedits, per una banda, hi ha els impostos amb el rendiment cedit parcialment (50% de l’IRPF,
50% de l’IVA, 58% dels impostos especials, IE) i, per l’altra, els tributs amb el rendiment cedit totalment
(impost sobre patrimoni, impost sobre successions i donacions, impost sobre transmissions patrimonials i
actes jurídics documentats, impost sobre l’electricitat, impost sobre determinats mitjans de transport i taxa
del joc).
Pel que fa al grup dels ingressos propis, s’hi comptabilitzen els impostos propis, és a dir, els creats per la
Generalitat, les taxes i altres ingressos (exceptuant la taxa del joc, que gura dins dels recursos del model de
nançament), els ingressos patrimonials i l’alienació d’inversions reals.
2 Vegeu Uxó (2014).
3 Per a una anàlisi exhaustiva dels ingressos de la Generalitat durant el període 2007-2014 i de les polítiques de consolidació scal
pel cantó dels ingressos, vegeu Departament d’Economia i Coneixement (2016a).
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 6
L’evolució dels ingressos en el període 2007-2014 ve condicionada per tres factors: els recursos addicionals
que va portar el nou model de nançament autonòmic del 2009, la crisi econòmica i l’impacte de les mesures
de consolidació scal. En aquest període es partia d’una situació pròspera a causa dels ingressos scals que
va portar la bombolla immobiliària, i el 2007 encara es pot situar en aquest context. El 2008 els ingressos no
nancers ja van davallar un 1,2% per la menor recaptació impositiva. No obstant això, el 2009 s’incrementen
un 12% respecte al 2008 per l’efecte del nou model de nançament que va portar recursos addicionals. És a
partir del 2010 quan la crisi es deixa sentir amb més intensitat, i els ingressos nancers decreixen, amb un
pic el 2012, en què superen 20.000 milions d’euros pels recursos procedents de les concessions i la venda
d’actius.
Quadre 2
Evolució dels ingressos no nancers de la Generalitat de Catalunya*
(Milions d’euros)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Model de nançament 19.921 19.527 21.441 18.538 17.543 17.859 17.998 17.419
% Model / Total 91,47 90,76 89,00 87,00 89,40 88,85 90,77 89,79
Ingressos propis 459 468 515 571 567 1.251 9 11 1.062
% Ingressos propis / Total 2,11 2,18 2,14 2,68 2,89 6,22 4,59 5,47
Transferències ** 1.398 1.520 2.136 2.198 1.513 990 920 919
% Transferències **/ Total 6,42 7,06 8,87 10,32 7,71 4,93 4,64 4,74
TOTAL 21.778 21.515 24.092 21.307 19.623 20.100 19.829 19.400
(*) Els ingressos es comptabilitzen segons el criteri de caixa, que considera les bestretes de l’any i les liquidacions de dos anys anteriors.
Inclouen tot el sector públic administratiu de la Generalitat: els diferents departaments, les entitats autònomes administratives, el
Servei Català de la Salut, l’Institut Català de la Salut i l’Institut Català d’Assistència i Serveis Socials.
(**) Sense considerar les vinculades al model de nançament, el FEAGA i la PIE.
Font: Departament d’Economia i Coneixement (2016a).
El model de nançament aporta al voltant del 90% dels recursos no nancers de la Generalitat. El 2008 i
el 2009 ja la crisi va comportar una davallada dels tributs cedits, com es pot veure en el quadre 3, però una
estimació a l’alça de les bestretes per part del Ministeri d’Hisenda4 i l’increment addicional de recursos que
va aportar el nou model aprovat el 2009 (1.995 milions d’euros) van compensar la davallada dels ingressos
impositius i, per tant, la crisi no es va fer sentir ns al 2010. A més a més, el 2011 s’agreuja pel retorn de les
liquidacions negatives dels anys 2008 i 2009 per un import de 691 i 2.478 milions d’euros, respectivament.5
El retorn es va fer en diferents anualitats, 138 milions el 2011, i 303 milions en cadascun dels tres anys
posteriors.
Els ingressos propis tenen una rellevància menor, ns al 2011 no sobrepassaven el 3% dels ingressos
nancers. A partir d’aquest any incrementa la seva importància relativa (arriba al 6,22% el 2012) pel procés
de consolidació scal que porta a un increment dels ingressos patrimonials i de l’alienació d’inversions reals,
així com l’augment de les taxes per sobre l’increment general de preus. El 2012 els ingressos patrimonials
van créixer pels canvis en la concessió de la gestió d’Aigües Ter Llobregat i dels Túnels de Vallvidrera i
del Cadí. També es van incrementar aquests recursos el 2013 i el 2014 per la venda d’immobles. Entre els
impostos propis, amb un pes molt residual (vegeu quadre 3), cal destacar l’impost sobre grans establiments
comercials i a partir de 2013 l’impost sobre estades en establiments turístics.
4 El Ministeri d’Hisenda fa una estimació dels recursos que transferirà mensualment en forma de bestretes a la Generalitat per als
següents conceptes: els impostos compartits (IRPF, IVA i IE), l’impost sobre l’electricitat, el Fons de Garantia dels Serveis Públics
Fonamentals i el Fons de Suciència Global. Les bestretes són per un import del 98% de les previsions. Al cap de dos anys, quan
l’Estat ja coneix els recursos denitius dels conceptes anteriors, liquida a la Generalitat la diferència entre els imports denitius i la
bestreta realitzada l’any t-2.
5 Els anys 2008 i 2009 es van estimar malament les bestretes del model de nançament, de manera que els imports denitius van
ser inferiors a la previsió feta, cosa que va comportar liquidacions negatives.
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 7
Les transferències corrents i de capital fora del model de nançament és el tercer pilar en què s’han desglossat
els ingressos no nancers del quadre 2. Es constata com a partir del 2011 s’inicia una davallada del seu pes
relatiu (entre 2010 i 2012 passa del 10,32% al 7,71%) per la reducció de les transferències provinents de
l’Estat com a conseqüència de la política de contenció de la despesa que inicia. Principalment disminueixen
les transferències corrents per programes educatius i beques, per la dependència i les transferències de capital
en programes d’habitatge i infraestructures.
3.2 Els ingressos impositius i les polítiques de consolidació scal
3.2.1 El poder tributari de la Generalitat
Per poder valorar l’abast de les polítiques de consolidació scal aplicades per la Generalitat pel cantó dels
ingressos, és necessari conèixer la capacitat normativa de què disposa. Cal esmentar la Llei 22/2009, de 18
de desembre, per la qual es regula el sistema de nançament de les CA de règim comú i ciutats amb Estatut
d’autonomia i es modiquen determinades normes tributàries, i la Llei orgànica 3/2009, de 18 de desembre,
de modicació de la Llei orgànica 8/1980, de 22 de setembre, de nançament de les CA.
Les CA disposen de certa capacitat normativa sobre la totalitat dels tributs cedits totalment, excepte en
l’impost sobre l’electricitat. En la taula 1 es mostren els elements de cadascun dels tributs cedits totalment
sobre els quals les CA poden prendre decisions.
La Llei 22/2009 estableix l’abast de la cessió i els punts de connexió de cadascun dels tributs cedits totalment.
Aquests punts de connexió són els que determinen a quina comunitat autònoma correspon el rendiment de
cada tribut. Per exemple, en el cas dels impostos relacionats amb les transmissions immobiliàries, el criteri
que s’utilitza per determinar el rendiment que li correspon a cada comunitat autònoma (punt de connexió) és
el del lloc on radica l’immoble i, en el cas dels impostos personals, el criteri és el de la residència habitual
del subjecte passiu.
Els tributs cedits totalment són gestionats per la Generalitat amb l’excepció de l’impost sobre mitjans de
transport, l’impost sobre vendes minoristes de determinats hidrocarburs i l’impost especial sobre l’electricitat.6
La resta dels impostos cedits totalment són gestionats per l’Agència Tributària de Catalunya (ATC), tal com
preveu l’Estatut, i que va començar a funcionar l’1 de gener de l’any 2008.
Taula 1
Competències de la Generalitat sobre els tributs cedits
Impost % Rendiment Capacitat normativa Gestió
Patrimoni 100% Mínim exempt ATC
Tipus de gravamen
Deduccions i bonicacions de la quota compatibles amb la
normativa estatal
Successions i donacions 100% Reduccions de la base imposable ATC
Tarifa
Quanties i coecient de patrimoni preexistent
Deduccions i bonicacions de la quota compatibles amb la
normativa estatal
Transmissions patrimonials 100% Tipus de gravamen sobre: ATC
Concessions administratives
6 Ateses les particularitats de la seva gestió, l’Agència Estatal d’Administració Tributària (AEAT) recapta tot l’impost i distribueix
la totalitat del seu rendiment a les CA en funció del percentatge relatiu de consum net d’energia elèctrica.
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 8
Transmissions de béns mobles i immobles
Constitució i cessió de drets reals, excepte drets reals de garantia
Arrendament de béns mobles i immobles
Deduccions i bonicacions de la quota sobre els actes dels quals es
disposa de capacitat sobre el tipus de gravamen compatibles amb la
normativa estatal
Actes jurídics documentats 100% Tipus de gravamen dels documents notarials ATC
Deduccions i bonicacions de la quota sobre els documents
dels quals es disposa de capacitat sobre el tipus de gravamen
compatibles amb la normativa estatal
Tributs sobre el joc 100% Exempcions ATC
Base imposable
Tipus de gravamen i quotes
Bonicacions
Meritació
Aplicació dels tributs
Determinats mitjans de
transport
100% Increment dels tipus de gravamen estatals ns a un 15% AEAT
Vendes minoristes de
determinats hidrocarburs
100% Tipus de gravamen dintre unes bandes AEAT
Tram autonòmic de l’IRPF 50% Mínim personal i familiar amb una banda del +-10% AEAT
Escala aplicable a la base general mantenint una estructura
progressiva
Deduccions de la quota per:
- Circumstàncies personals i familiars
- Inversions no empresarials i aplicació de renda
- Subvencions i ajuts públics no exempts rebuts de les comunitats
autònomes rendes que s’integren en la base de l’estalvi)
- Augments o disminucions en els percentatges de deducció de
l’habitatge habitual
ATC: Agència Tributària de Catalunya
AEAT: Agència Estatal d’Administració Tributària
Font: Departament d’Economia i Coneixement (2015), p. 16.
Quant a la capacitat normativa dels governs autonòmics sobre els tributs cedits parcialment, la Llei 22/2009
fa referència al tram autonòmic de l’IRPF, i especica els elements sobre els quals les CA poden incidir:
el mínim personal i familiar, l’escala de gravamen de la base general, les deduccions de la quota i els
percentatges de deducció de l’habitatge habitual. Les CA no tenen capacitat normativa sobre l’IVA ni els IE.
De la descripció feta sobre el poder tributari de la Generalitat, es pot constatar que la capacitat normativa
sobre els tributs cedits és limitada, igual que la capacitat de gestionar-los, que és inexistent pel que es refereix
als grans impostos, és a dir, els que recapten més recursos. Així, el pes dels ingressos dels impostos cedits
sobre els quals la Generalitat té capacitat normativa és d’un 58% i només és d’un 13% si és tenen en compte
els impostos sobre els quals té capacitat de gestió.7 Aquest fet li crea una gran dependència del Govern
espanyol, ja que el Govern de l’Estat li ha de transferir tots els recursos que gestiona l’Agència Estatal
7 Vegeu Departament d’Economia i Finances (2016a), p. 72.
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 9
d’Administració Tributària (AEAT) a través de bestretes mensuals de les previsions de recaptació estimades
(vegeu la nota 4). Si durant l’exercici els ingressos impositius creixen per sobre les previsions, la Generalitat
no se’n benecia ns al cap de dos anys, quan es fa la liquidació denitiva dels impostos.
Per altra banda, les CA també tenen poder per crear nous impostos sempre que no gravin fets imposables
gravats per l’Estat. Aquest fet fa que sigui realment difícil trobar espais no gravats ja per l’Estat i provoca que
molts impostos creats per les CA acabin suspesos pel Tribunal Constitucional (TC) per recursos presentats
per l’Estat perquè graven matèria estatal o per altres fets que poden qüestionar la seva constitucionalitat.
3.2.2 Evolució
Cal dir que els ingressos dels quadres 2 i 3 es comptabilitzen segons el criteri de caixa, que considera les
bestretes de l’any i les liquidacions de dos anys anteriors (vegeu la nota 4). Com s’ha dit abans, aquest
sistema és criticable perquè si tenen lloc increments de recaptació impositiva, la Generalitat no se’n benecia
ns a dos anys després. Per tant, es produeix un desajust en el cicle econòmic. Per aquesta raó cal tenir en
compte aquest factor a l’hora de valorar l’evolució dels ingressos impositius del quadre 3.
Quadre 3
Evolució dels ingresos impositius de la Generalitat de Catalunya*
(Milions d’euros)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
IMPOSTOS CEDITS 16.130 15.566 14.917 12.137 16.954 20.697 16.370 16.786 17.396
IVA 4.187 4.317 3.273 2.439 4.539 6.502 5.047 5.320 5.259
IE 1.370 1.275 1.415 1.465 2.072 2.325 2.106 2.249 2.087
ITP i AJD 3.199 1.743 1.429 1.398 1.232 1.091 1.048 1.275 1.474
IP 454 537 213 13 305 563 431 462
ISD 844 1004 920 659 398 395 347 349 484
IDMT 369 212 143 137 100 73 50 55 69
Impl. elec. 207 235 262 280 279 256 274 344 269
Imp. s/vendes minoristes de
determinats hidrocarburs **
311 303 279 273 265 309 83
IMPOSTOS PROPIS 11 13 12 14 14 16 52 58 97
TOTAL IMPOSTOS 16.141 15.579 14.929 12.151 16.968 20.713 16.422 16.844 17.493
(*) Els ingressos es comptabilitzen segons el criterio de caixa, que considera les bestretes de l’any i les liquidacions de dos anys
anteriors.
(**) A partir del 2013 s’integra dins l’impost d’hidrocarburs (IE).
IE: impostos especials; ITP i AJD: impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentals; IP: impost sobre patrimoni.
ISD: impost sobre succecions i donacions; IDMT: impost sobre determinats mitjans de transport.
Font: Pressupostos liquidats. Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques.
El quadre 3 mostra com els ingressos scals cauen notablement el 2008, el 2009 i el 2010: passen de 16.141
milions d’euros el 2007 a 12.151 milions el 2010. La caiguda en el consum per la crisi redueix en quasi un
50% els recursos proporcionats per l’IVA entre 2008 i 2010. Així mateix, l’esclat de la bombolla immobiliària
afecta particularment l’impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats, que passa de
3.199 a 1.398 milions d’euros entre 2007 i 2010. A més a més, per la Llei 4/2008, de 23 de desembre,
l’Estat decideix bonicar el 100% de la quota de l’impost sobre patrimoni. La mesura es justica per la poca
justícia redistributiva que s’atribueix a l’impost, ja que els grans patrimonis tenen instruments per eludir-lo.
Així, a partir de 2009 desapareix l’impost. L’Estat va compensar les CA amb una transferència, que en el
cas de la Generalitat va ser de 537 milions d’euros, equivalent a la recaptació que havia assolit l’impost el
2008. També cau notablement l’impost sobre determinats mitjans de transport per la caiguda de la venda
d’automòbils per la crisi i l’impost sobre successions i donacions per l’efecte de la pèrdua de valor dels actius
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 10
i també per les mesures que va aplicar la Generalitat per disminuir la pressió scal de l’impost, que es van
intensicar a partir del 2011.
Amb tot, aquesta tendència decreixent dels ingressos impositius es trenca el 2011 i el 2012. El 2011 s’arriba
a la xifra de 16.968 milions d’euros, per l’efecte de l’aplicació del model de nançament aprovat el 2009.
Els anys 2009 i 2010 els recursos impositius es van rebre segons l’estructura anterior, i no és ns al 2011 que
els recursos addicionals8 es consoliden en la nova estructura d’ingressos, és a dir, les bestretes corresponents
als impostos cedits es donen segons els percentatges de participació del nou model.9 Així s’incrementa la
recaptació de l’IRPF, l’IVA i els IE pels nous percentatges de participació, que passen del 33% al 50%, del
35% al 50% i del 40% al 58%, respectivament. També el 2011 entra en vigor l’augment de la tarifa de l’IRPF
aprovada per la Generalitat el 2010.
El 2012, els ingressos scals tornen a créixer i assoleixen 20.713 milions d’euros, degut una altra vegada
a l’efecte del model de nançament del 2009 (el 2012 es reben les liquidacions dels impostos compartits
corresponents al 2010, quan encara se n’havien calculat les bestretes segons el sistema de nançament
anterior al 2009) i la política de consolidació scal de l’Estat que incrementa el tipus de l’IVA i dels IE.
Ara bé, l’augment de recursos d’aquests impostos no va representar un increment real de recursos per a
la Generalitat, ja que els increments es fan descomptar del Fons de Suciència Global. Alhora es torna a
introduir l’impost sobre patrimoni.
No obstant això, el 2013 la recaptació impositiva torna a davallar, ja que la crisi i les polítiques restrictives de
consolidació scal perjudiquen l’ocupació i el consum, per la qual cosa els ingressos dels dos grans impostos
estatals, l’IRPF i l’IVA, disminueixen notablement.
A partir del 2013 els ingressos impositius es recuperen i superen ja la recaptació prèvia a la crisi, la del 2007,
per arribar a 17.493 milions d’euros el 2015. Amb tot, l’impost sobre transmissions patrimonials i actes
jurídics documentats, si bé es recupera respecte als anys pitjors de la crisi, no assoleix el 2015 encara ni una
recaptació equivalent al 50% de la que obtenia el 2007, malgrat que durant 2010, 2013 i 2014 la Generalitat
va establir mesures (pujades de tipus) per compensar la seva davallada recaptatòria. Tampoc es recupera la
recaptació de l’impost sobre determinats mitjans de transport d’abans de la crisi, efecte en el qual també
inueix el fet que els cotxes nous tributen menys.
Pel que fa als impostos propis, la Generalitat ha creat durant aquest període nous impostos per incrementar
els recursos, però molts d’ells han estat suspesos pel TC.
Fins a l’any 2012, els ingressos per tributs propis provenen bàsicament de l’impost sobre grans establiments
comercials. El 2012 es va crear la taxa sobre receptes mèdiques (euro per recepta) amb la nalitat de ser un
tiquet moderador. No obstant això, el TC la va declarar inconstitucional per la Sentència 71/2014, de 6 de
maig, i va obligar la Generalitat a retornar la recaptació obtinguda els anys de vigència de la taxa.
El 2013 el Govern català crea l’impost sobre estades en establiments turístics, la qual cosa va provocar un
notable increment en els ingressos dels impostos propis, que van passar de 16 milions d’euros el 2012 a 52
milions el 2013.
Per aquest temps també cal mencionar l’impost sobre els dipòsits en les entitats de crèdit, un altre dels
tributs suspesos pel TC. L’impost va entrar en vigor l’any 2013 i, com que es merita a 31 de desembre, es va
començar a cobrar el 2014. De fet, va ser l’únic any en què es va cobrar. El TC el va anul·lar per la Sentència
107/2015, de 28 de maig.
També el 2014 van entrar en vigor, amb efectes recaptatoris a partir de 2015, una sèrie d’impostos ambientals:
l’impost sobre l’emissió d’òxids de nitrogen a l’atmosfera produïda per l’aviació comercial, l’impost sobre
l’emissió de gasos i partícules a l’atmosfera produïda per la indústria, l’impost sobre la provisió de continguts
per part de prestadors de serveis de comunicacions elèctriques i l’impost sobre la producció d’energia
elèctrica d’origen nuclear. No obstant això, aquests dos últims han estat suspesos pel TC.
8 Aquests recursos van ser de 1.995 milions d’euros el 2009 i de 2.415 el 2010.
9 Tot això es va compensar amb els ingressos de transferències corrents provinents de l’Estat.
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 11
L’any 2015 també va entrar en vigor l’impost sobre els habitatges buits. Aquest impost el Govern espanyol
el va portar al TC i va estar suspès durant 5 mesos i passat aquest temps el TC va aixecar la suspensió.
Actualment s’està pendent de la sentència. Si fos declarat inconstitucional, s’hauria de retornar tot el que s’ha
ingressat per l’impost més els interessos.
Finalment, l’any 2017 es van crear més impostos propis: l’impost sobre begudes ensucrades, l’impost sobre
els actius no productius de les persones jurídiques, l’impost sobre emissions de diòxid de carboni dels vehicles
de tracció mecànica i l’impost sobre el risc mediambiental de la producció, la manipulació i el transport, la
custòdia i l’emissió d’elements radiotòxics; estan aquests dos últims suspesos pel TC.
Per tant, les polítiques de consolidació scal de la Generalitat per incrementar els ingressos s’han vist
condicionades per la limitació del seu poder tributari. Sobre els grans impostos cedits parcialment, llevat
de l’IRPF, no té cap tipus de capacitat normativa. La capacitat sobre l’IRPF ja l’ha exercida, exigint uns
dels tipus marginals més alts de l’Estat. Pel que fa als impostos cedits totalment, en estar relacionats amb el
sector immobiliari ha caigut notablement la recaptació, malgrat que el Govern català ha incrementat el tipus
impositiu.
La creació de nous impostos s’ha fet reiteradament, però amb molts casos s’ha topat amb els recursos de
l’Estat al TC, que els ha acabat suspenent.
Finalment, la gestió no ajuda tampoc a la suciència d’ingressos, ja que pel fet de gestionar-ho l’AEAT,
s’està sotmès al sistema de bestretes, que com s’ha comentat té molts defectes.
4 Les despeses10
D’acord amb el que s’ha comentat en l’apartat 2, a l’inici de la crisi la política va ser expansiva i no va ser
ns a partir del 2010 que es van aplicar restriccions en la despesa pública. Així ho mostra el quadre 4 amb
la despesa de la Generalitat de Catalunya en el període 2007-2015. Es presenta la despesa total per grans
funcions, i també es mostra de manera individualitzada la despesa sense la funció «deute públic» (pagament
d’interessos i amortitzacions del deute), la despesa no nancera, el pagament d’interessos i la despesa no
nancera sense els interessos. D’aquesta manera es pot observar millor quina és la despesa real sense l’efecte
de les despeses nanceres que s’incrementen notablement per la crisi econòmica.
Quadre 4
Despeses per funcions de la Generalitat de Catalunya
(Milions d’euros)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Serveis públics bàsics 1.826 2.156 2.296 2.349 2.242 2.115 2.063 2.088 2.182
Actuacions de protecció i
promoció social
2.336 2.890 3.445 3.586 3.550 2.970 2.679 2.998 3.325
Producció de béns públics de
caràcter preferent
14.620 15.685 19.106 16.441 16.170 14.408 13.636 14.270 16.088
* Sanitat 8.651 9.167 12.164 9.567 9.831 8.729 8.186 8.926 10.294
* Educació 5.544 6.065 6.508 6.426 5.963 5.388 5.179 5.067 5.504
* Cultura 425 453 434 448 376 291 271 277 290
Actuacions de caràcter
econòmic
2.844 4.317 3.754 3.699 3.096 2.542 2.420 2.410 2.534
Actuacions de caràcter general 6.827 5.798 6.544 6.520 10.236 12.338 16.804 12.378 11.816
* Deute públic 1.691 1.328 2.158 2.714 6.304 7.866 10.744 7.609 6.545
10 Per a una anàlisi exhaustiva de les despeses de la Generalitat en el període 2007-2014 i de les polítiques de consolidació scal
aplicades, vegeu Departament d’Economia i Coneixement (2016b).
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 12
TOTAL 28.453 30.846 35.145 32.595 35.294 34.373 37.602 34.144 35.945
TOTAL SENSE DEUTE
PÚBLIC
26.762 29.518 32.987 29.881 28.990 26.507 26.858 26.535 29.400
TOTAL DESPESES NO
FINANCERES
25.721 28.327 32.515 29.411 29.480 26.916 26.495 27.239 29.103
PAGAMENT D’INTERESSOS 578 705 797 919 1.479 1.743 1.761 1.923 1.202
TOTAL DESPESES NO
FINANCERES SENSE
INTERESSOS
25.143 27.622 31.718 28.492 28.001 25.173 24.734 25.316 27.901
Font: Pressupostos liquidats. Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques.
Fins al 2009 la despesa creix i passa de 28.453 a 35.145 milions d’euros del 2007 al 2009, i de 26.762 a
32.987 si no es té en compte la despesa de la funció «deute públic». El 2009 hi ha també l’efecte del nou
model de nançament, que va permetre aprovar un crèdit extraordinari. Però a partir del 2010, a causa de la
davallada dels ingressos impositius, comencen les polítiques de consolidació scal i s’ha de complir la Llei
d’estabilitat pressupostària, per la qual cosa la despesa en les diferents polítiques comença a disminuir, llevat
de la inclosa dins de la funció «deute públic», que s’incrementa substancialment pels dècits generats, i no
és ns al 2015 quan aquesta tendència canvia.
A partir del 2008 el Banc Central Europeu rebaixa el tipus d’interès d’intervenció, però aquest fet no
compensa els dècits que es generen i l’increment del deute públic. Es pot veure en el quadre 4 l’augment
experimentat pel pagament d’interessos, que es triplica entre 2007 i 2012-2013, i per la funció «deute públic».
També aquests anys creixen les operacions de renançament del deute. Tot això va en detriment de les altres
polítiques de despesa.
Si s’analitza la despesa inclosa en la funció «producció de béns públics de caràcter preferent», que inclou
les polítiques de despesa en sanitat, ensenyament i cultura, es veu com del 2009 al 2010 disminueix en
2.665 milions d’euros en passar de 19.106 a 16.441 milions. Aquesta despesa segueix disminuint els anys
posteriors, per arribar al seu punt més baix el 2.013 amb 13.636 milions. El 2014 i el 2015 ja es recupera i
aquest últim any assoleix 16.088 milions. No obstant això, si el 2009 representava el 54% de la despesa total,
el 2015 només representa el 45% i, doncs, ha perdut pes relatiu.
Les polítiques de consolidació scal més rellevants endegades a partir de 2010 van implicar el següent:
- Any 2010: contenció de partides d’estudis, dictàmens i protocol; congelació de les retribucions
d’alts càrrecs.
- Any 2011: reducció dels ajuts universals per lls a càrrec; mesures en matèria de personal (suspensió
de les aportacions al pla de pensions dels treballadors del sector públic de la Generalitat); reducció
del 50% del fons d’acció social; reprogramació de les inversions en tots els àmbits.
- Any 2012: reducció de les retribucions del personal del sector públic de la Generalitat en un 5% de
mitjana, així com de complements salarials i benecis socials; reducció gairebé de totes les partides
pressupostàries. Així mateix, el 15 de maig d’aquest any s’aprova un pla d’ajust per reduir la despesa
en 1.500 milions d’euros, en què es concreten, entre altres mesures, la reducció de retribucions, la
reprogramació d’inversions i la venda de patrimoni públic.
Posteriorment, el Govern estatal aprova dos reials decrets llei que racionalitzaven la despesa educativa
i sanitària.11 En conseqüència, el 5 de juny de 2012 el Govern català aprova un altre ajust de 1.804
milions d’euros, dels quals 1.069 milions corresponen a l’impacte de les mesures estatals i 735
milions a la reducció de transferències i aportacions a les entitats del sector públic de la Generalitat,
reprogramació d’inversions i noves mesures salarials. Més tard, el Govern central suprimeix la paga
11 RDL 14/2012, de 20 d’abril, de mesures urgents de racionalització de la despesa pública en l’àmbit educatiu, i RDL 16/2012, de
20 d’abril, de mesures urgents per garantir la sostenibilitat del Sistema Nacional de Salut.
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 13
extra del mes de desembre dels treballadors públics, cosa que subsumeix la reducció salarial del 5%
prevista pel Govern català.
- Anys 2013 i 2014: es manté la supressió de la paga extra; el 2013 també s’apliquen mesures per ajus-
tar els cànons de drets de superfície que els departaments paguen a Infraestructures de la Generalitat.
A més de les mesures anteriors, també es van aplicar mesures de simplicació de l’estructura del sector públic
de la Generalitat, racionalització i redimensionament d’entitats, i es van produir diversos expedients de
regulació d’ocupació. Pel que fa a la reducció de les inversions, les de més impacte van ser a Infraestructures
Ferroviàries de Catalunya, que va passar de 1.001 a 101 milions d’euros entre 2008 i 2014 i a Infraestructures
de la Generalitat de Catalunya, que es va reduir de 1.260 a 250 milions entre 2010 i 2014.
5 El dècit públic
5.1 Evolució
El càlcul del dècit públic es fa en termes SEC, és a dir, d’acord amb el Sistema Europeu de Comptes
Regionals i Nacionals, que és la metodologia amb la qual s’ha d’avaluar el procés d’ajust i de consolidació
scal.
Quadre 5
Evolució del dècit. SEC 2010. Base 2010
(En percentatge sobre el PIB)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
CATALUNYA -0,85 -2,89 -2,51 -4,48 -4,11 -2,27 -2,15 -2,66 -2,84 -0,93
MITJANA CA -0,32 -1,71 -2,01 -3,17 -3,35 -1,87 -1,58 -1,78 -1,73 -0,84
OBJECTIU -0,02 -0,75 -0,75 -2,40 -0,75 -1,50 -1,30 -1,00 -0,70 -0,70
Nota: el 2007 l’objectiu de dècit estava xat en % del PIB nacional. A partir de 2008 es va establir en % del PIB regional.
Font: IGAE.
El quadre 5 mostra l’evolució del dècit de la Generalitat de Catalunya entre 2007 i 2016, així com el de
la mitjana de CA i l’objectiu xat pel Govern central. Es constata el notable increment del dècit que es
va produir entre el 2007 i el 2008, en passar del 0,85% al 2,89% del PIB per l’esclat de la crisi econòmica.
El 2009 millora lleugerament, passa al 2,51%, pels recursos addicionals del nou model de nançament i
l’estimació a l’alça de les bestretes dels impostos cedits. Amb tot, l’impacte de la crisi es torna a fer sentir el
2010, en què el dècit arriba al 4,48% del PIB, la xifra més alta de tot el període analitzat. El quadre 3 mostra
com els ingressos impositius assoleixen el seu mínim també aquest any.
A partir del 2010, les mesures de consolidació scal comencen a aplicar-se i, per tant, el dècit inicia el
descens. No obstant això, el 2014 i el 2015 hi ha un repunt perquè no es realitzen els ingressos patrimonials
previstos, certs ajustos comptables i el que s’ha de complir amb la sentència del TC sobre l’euro per recepta,
que suposa haver de tornar els ingressos obtinguts per aquesta taxa en els exercicis anteriors.
El 2016 es tanca amb un dècit del 0,93%, ja més a prop de l’existent en començar la crisi el 2007, del 0,85%
PIB.
Durant tot el període analitzat es pot veure com el dècit de la Generalitat de Catalunya ha estat per sobre del
de la mitjana del conjunt de CA, si bé la tendència és la mateixa. També es constata que en aquest període
mai s’ha complert l’objectiu de dècit. No obstant això, cal dir que els objectius establerts pel Govern
espanyol han estat molt injustos per a les CA, el qual ha centrifugat el dècit cap a les CA. Si es té en compte
que les autonomies tenen les competències de l’estat del benestar, llevat de la seguretat social, i gestionen un
terç de la despesa de tot el sector públic, els objectius xats no es corresponen amb aquestes responsabilitats.
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 14
Per tant, els objectius de dècit xats per l’Estat i les insuciències del model de nançament han estat
en part la causa que la Generalitat es veiés obligada a retallar la despesa dels serveis bàsics de l’estat del
benestar.
5.2 El dècit cíclic i el dècit estructural12
El dècit el podem descompondre en dècit cíclic i dècit estructural. El cíclic és la part del dècit públic
que s’explica per la situació de la conjuntura econòmica. Llavors, el dècit total menys el dècit cíclic
ens donarà el dècit ajustat al cicle, que, a la vegada, en restar-hi les mesures one-off ens proporcionarà
el dècit estructural (recordem que segons la Llei d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat nancera cap
Administració pot incórrer en dècit estructural a partir del 2020).
La Comissió Europea ha elaborat una metodologia per al càlcul del dècit cíclic, la qual es basa en dues
variables: l’output gap, que és la diferència entre la producció efectiva i la potencial i s’expressa en percentatge
del PIB,13 i la sensibilitat del saldo pressupostari a la posició cíclica (semielasticitats), que recull la resposta
dels comptes públics al cicle econòmic.
Quadre 6
Dècit cíclic i dècit estructural
(En percentatge sobre el PIB)
2010 2011 2012 2013 2014
Dècit ajustat al cicle -3,68 -3,08 -0,90 -0,62 -1,42
Dècit estructural -3,41 -3,08 -1,89 -0,88 -1,33
Dècit estructural primari -2,89 -2,20 -0,98 0,13 -0,35
Font: Departament d’Economia i Coneixement (2016c).
El quadre 6 ens mostra el dècit ajustat al cicle, el dècit estructural i el dècit estructural primari
(l’estructural sense el pagament d’interessos) per a la Generalitat durant el període 2010-2014. Es constata
com les mesures one-off són importants l’any 2012 per la diferència que s’observa entre el dècit ajustat al
cicle i l’estructural. Aquest últim, entre 2010 i 2014, ha tingut un ajust del 0,52% de mitjana anual, molt a
prop del valor que recomana la UE, 0,5%. Si es mesura el dècit estructural sense els interessos, l’ajust ha
estat d’un 0,6% de mitjana anual.
6 Endeutament
6.1 Evolució
El quadre 7 ens mostra l’evolució de l’endeutament de la Generalitat en el període 2007-2016 en termes de
PIB. El 2007 el deute era relativament baix, 7,8% del PIB, uns 15.776 milions d’euros. En canvi, el 2016
s’elevava al 35,3% del PIB, i representava un total de 75.118 milions d’euros.
El dècit públic causat per la crisi econòmica explica gran part d’aquesta evolució i es constata que sembla que
a partir de 2014 l’endeutament s’estabilitza en millorar la situació econòmica. També cal dir que canvis en la
comptabilització del deute poden explicar certs increments. Aquests canvis són:14 a) l’ampliació del nombre
d’entitats que es comptabilitzen dins del sector públic de la Generalitat; b) la inclusió dins del perímetre SEC
d’operacions nanceres (facturatge i censos emtèutics) que ns al moment no es consideraven Administració
12 Vegeu Departament d’Economia i Coneixement (2016c).
13 Si l’output gap és positiu, indica que la producció és superior al nivell potencial i, si és negatiu, mostra que la producció és
inferior a la potencial.
14 Vegeu Departament d’Economia i Coneixement (2016c).
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 15
pública; c) la comptabilització dins de l’àmbit de l’Administració pública d’operacions público-privades que
abans no estaven classicades dins d’aquest àmbit.
Pel que fa al deute de la Generalitat en relació amb la resta de les CA, el quadre 7 també indica l’evolució
de l’endeutament del conjunt de CA, que segueix una pauta semblant al de la Generalitat, i el pes del deute
de la Generalitat en relació amb el conjunt de CA. Es constata com aquest pes creix del 2007 ns al 2011, en
què passa del 25,5% al 30,2% del total del deute autonòmic, per disminuir els anys posteriors ns a arribar
al 27,1% el 2016. Per tant, de les xifres també es dedueix que el deute català és superior al de la mitjana del
conjunt de CA.
Quadre 7
Evolució de l’endeutament segons el protocol del dècit excessiu
(En percentatge
sobre el PIB)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
CATALUNYA 7,8 10,0 12,7 17,5 22,0 26,8 30,1 32,7 35,4 35,3
TOTAL CA 5,7 6,7 8,6 11,5 13,6 18,2 20,5 22,9 24,4 24,8
OBJECTIU 29,8 32,7 30,4 35,2
CATALUNYA/
TOTAL CA (%)
25,5 28,0 27,5 28,7 30,2 27,7 27,6 27,1 27,6 27,1
Font: Banc d’Espanya i Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques.
Amb tot, les diferències del nivell de deute entre les CA són molt considerables, com es desprèn del gràc
1. L’interval va des de l’endeutament de la Comunitat Valenciana, que representa un 42,7% del seu PIB, ns
al 14,2% del País Basc.
Es poden trobar nombrosos treballs que analitzen els determinants dels nivells d’endeutament i dècit de les
diferents autonomies.15 Es conclou que les CA menys endeutades són les més beneciades pel sistema de
nançament autonòmic i pels fons de desenvolupament regional. Així doncs, Lago (2002) constata que les
regions que havien rebut més fons s’havien endeutat menys i havien fet un menor ús de la tributació pròpia.
També les comunitats de l’art. 151 estan més endeutades perquè van rebre les competències d’educació i
sanitat abans, i aquestes despeses, principalment les de sanitat, tenen un gran efecte expansiu.16
Gràc 1
42,7
36,5
35,1
29,9
28,5
23,0
22,7
22,3
21,8
20,4
19,0
18,8
18,6
18,1
16,3
14,4
14,2
ENDEUTAMENT SEGONS PDE, ANY 2016
% S/ PIB
Font: Banc d’Espanya.
15 Vegeu Bosch (2013).
16 Vegeu Mussons (2009).
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 16
6.2 El Fons de Liquiditat Autonòmica (FLA)
El Reial decret llei 21/2012 va crear el Fons de Liquiditat Autonòmica (FLA). L’increment del deute
autonòmic i els seus venciments, quan s’havien tancat els mercats nancers per a les autonomies, les posava
en una situació molt difícil. En aquest context la creació de l’FLA per part del Govern central pretenia ajudar
les CA a poder afrontar els venciments del seu deute.
La situació nancera de la Generalitat va provocar que es veiés obligada a adherir-s’hi, la qual cosa obliga
al compliment d’una sèrie de condicions scals i nanceres. Igualment, cada comunitat ha d’elaborar un pla
d’ajust que asseguri el compliment dels objectius del dècit i el reemborsament de les quantitats aportades al
fons. Aquest pla d’ajust s’actualitza anualment i el Ministeri d’Hisenda en fa un seguiment.
El setembre del 2017, la Generalitat tenia un deute de 76.381 milions d’euros, dels quals 53.005 milions
corresponien al nançament obtingut via FLA, el qual representava el 69% del seu deute.
7 Resum i conclusions
- L’esclat de la bombolla immobiliària és el que ocasiona la crisi econòmica a Espanya i es deixa notar
principalment a partir del 2008. El nostre model econòmic basat en la construcció i no en sectors competitius,
la política de diners fàcils i la falta de reformes estructurals són les causes que van inuir en l’extensió
ràpida de la crisi. La crisi es pot dividir en dos períodes: el primer, 2007-2009, en què s’aborda la crisi amb
polítiques expansives de despesa, però que encara la van agreujar perquè no era el tipus de despesa que
reactivava l’economia; el segon, 2010-2013, en què es comencen a adoptar les polítiques de consolidació
scal imposades per la UE. D’aquest període cal destacar la reforma de l’article 135 de la CE, en què es
consagra el principi d’estabilitat pressupostària i el seu posterior desenvolupament en la LOEPSF.
- Entre 2008 i 2009 el PIB de Catalunya va caure a una taxa negativa del 3,34%, i va assolir el seu valor
nominal mínim el 2013 amb un valor de 193.126 milions d’euros, mentre que el 2008 era de 209.005 milions.
A partir de 2014 va tornar a tenir taxes de creixement positives per arribar el 2016 a 212.804 milions d’euros.
- L’evolució dels ingressos no nancers en el període 2007-2014 ve condicionada pels recursos addicionals
del nou model de nançament que s’aprova el 2009, per la crisi econòmica i per les mesures de consolidació
scal. La crisi es comença a notar signicativament a partir del 2010, ja que el 2009 l’impacte de la crisi
va quedar compensat per l’aplicació del model de nançament autonòmic aprovat el 2009. Si el 2007 els
ingressos nancers de la Generalitat representaven 21.778 milions d’euros, el 2014 havien disminuït ns a
19.400 milions, malgrat les polítiques de consolidació scal aplicades per incrementar-los.
- Els ingressos no nancers de la Generalitat es poden desglossar en tres components: els provinents del
model de nançament, els ingressos propis i les transferències. Els recursos del sistema de nançament
aporten al voltant del 90% dels ingressos de la Generalitat. Per la crisi aquests recursos no van començar a
decaure signicativament, malgrat la davallada dels ingressos impositius, ns al 2010, ja que el 2008 i el
2009 hi va haver l’efecte d’una estimació errònia a l’alça de les bestretes per part del Ministeri d’Hisenda i
l’increment addicional de recursos que va portar el nou model de nançament.
- Els ingressos propis (els impostos propis, les taxes, els ingressos patrimonials i l’alienació d’inversions
reals) ns al 2011 no van sobrepassar el 3% dels ingressos no nancers. A partir d’aquest any el seu pes
s’incrementa (ns al 5%-6%) perquè les polítiques de consolidació scal condueixen a un increment dels
ingressos patrimonials i de l’alienació d’inversions reals. També es va crear l’impost sobre estades en
establiments turístics.
- La tercera pota dels ingressos no nancers de la Generalitat són les transferències de recursos fora del model
de nançament autonòmic. Durant el període analitzat disminueixen el seu pes relatiu per les polítiques
de contenció de despesa de l’Estat que afecten programes educatius i beques, dependència, habitatge
i infraestructures. Així doncs, entre 2007 i 2014, les transferències passen de representar el 6,42% dels
ingressos nancers al 4,74%.
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 17
- La crisi redueix notablement els ingressos impositius de la Generalitat, que passen de 16.141 a 12.151
milions d’euros entre 2007 i 2010. A partir d’aquest últim any es tornen a recuperar per arribar a 17.493
milions el 2015. Les polítiques de consolidació scal aplicades pel Govern català per augmentar els
ingressos impositius es veuen condicionades per la seva limitada capacitat normativa. Amb tot, cal destacar
que durant el període analitzat el Govern català ha incrementat el tipus marginal de l’IRPF i el de l’impost
sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats en diverses ocasions. Però aquest darrer, en
estar relacionat amb el sector immobiliari, no s’ha recuperat als nivells de recaptació previs a la crisi. També
la Generalitat ha creat nous impostos, però molts d’ells han acabat suspesos pel TC. Tampoc ajuda a la
suciència impositiva el fet que els impostos amb més volum de recaptació són gestionats per l’AEAT i, per
tant, es gaudeix del seu rendiment a través del sistema de bestretes, que té molts defectes, ja que si tenen lloc
increments de recaptació impositiva, la Generalitat no se’n benecia ns a dos anys després, quan es fa la
liquidació denitiva dels impostos.
- La primera etapa de la crisi econòmica, com ja s’ha dit, va comportar polítiques expansives de la despesa.
Així, entre 2007 i 2009 la despesa de la Generalitat creix, en passar de 28.453 a 35.145 milions d’euros.
També en aquest període hi ha l’efecte del nou model de nançament del 2009, que va comportar un
crèdit extraordinari. És a partir de 2010 que la despesa disminueix, ja que es comencen a aplicar polítiques
restrictives de consolidació scal. La davallada d’ingressos impositius, l’increment dels dècits públics i la
Llei d’estabilitat pressupostària obliguen a aplicar aquestes polítiques. La despesa en béns públics de caràcter
preferent (sanitat, educació, cultura) passa de 19.106 milions d’euros el 2009 a 13.636 milions el 2013. A
partir d’aquest any es torna a recuperar.
- L’evolució descrita dels ingressos no nancers i de les despeses explica el dècit públic observat durant el
període 2007-2016. El dècit de la Generalitat més alt del període s’obté el 2010, quan assoleix la xifra de
4,48% del PIB. A partir d’aquest any les polítiques de consolidació scal el redueixen, ns a arribar el 2016
al 0,93% del PIB. Durant tot el període el dècit de la Generalitat ha estat per sobre el de la mitjana de les
CA i només s’ha complert l’objectiu de dècit el 2013. També s’ha de dir que l’Estat espanyol ha centrifugat
el dècit cap a les CA, xant uns objectius de dècit molt baixos difícils de complir pel volum i la naturalesa
de les seves competències. Part de les retallades en la despesa poden venir explicades per aquest fet.
- La conseqüència de la generació del dècit ha estat l’augment de l’endeutament per part de la Generalitat,
que ha passat del 7,8% del PIB el 2007 al 35,3% el 2016. Per altra banda, el setembre del 2017 el 69% del
deute de la Generalitat corresponia al nançament obtingut via FLA.
- El 2016 Catalunya era la tercera comunitat més endeutada. Són moltes les causes que determinen
l’endeutament de la Generalitat, però a part de la crisi econòmica hi ha estudis que demostren que les CA menys
endeutades són les més beneciades pel sistema de nançament autonòmic i pels fons de desenvolupament
regional.
- Per concloure, es pot dir que la crisi econòmica ha perjudicat greument les nances de la Generalitat,
però també les deciències del sistema de nançament i les polítiques de l’Estat de consolidació scal,
centrifugant el dècit cap a les CA, les han empitjorat.
Referències bibliogràques
aRRiBa, Raúl de; KiRBy, Peadar. «Crisis en la periferia europea: política económica e impacto social en
España e Irlanda». A: sánchez andRés, Antonio; Tomás caRpi, Juan Antonio. Crisis y política económica en
España. València: Universitat de València; Pamplona: Thomson Reuters Aranzadi, 2014, p. 63-86.
Bosch, Núria. «Algunas reexiones en torno al gasto autonómico. ¿Han gastado demasiado las comunidades
autónomas?». A: Lago peñas, Santiago; maRTínez-Vázquez, Jorge (ed.). La consolidación scal en España:
el papel de las comunidades autónomas y de los municipios: Experiencias, retos y perspectivas. Madrid:
Instituto de Estudios Fiscales, 2013, p. 15-38.
depaRTamenT d’economia i coneixemenT. Anàlisi del model de nançament de les comunitats autònomes
(2009-2013). Barcelona: Generalitat de Catalunya, 2015. (Monograes; 18)
Núria Bosch Roca
Incidència de la crisi econòmica sobre les nances de la Generalitat
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 18
depaRTamenT d’economia i coneixemenT. El procés de consolidació scal (I): Els ingressos de la Generalitat
de Catalunya. Barcelona: Generalitat de Catalunya, 2016a. (Monograes; 19)
depaRTamenT d’economia i coneixemenT. El procés de consolidació scal (II): Les despeses de la Generalitat
de Catalunya. Barcelona: Generalitat de Catalunya, 2016b. (Monograes; 20)
depaRTamenT d’economia i coneixemenT. El procés de consolidació scal (III): L’evolució del dècit i del
deute de la Generalitat. Barcelona: Generalitat de Catalunya, 2016c. (Monograes; 21)
Lago, Santiago. «Nivelación interterritorial e ineciencia de las decisiones presupuestarias: reexiones para
el caso español». Hacienda Pública Española [Madrid: Instituto de Estudios Fiscales], vol. 3, núm. 162
(2002), p. 79-97.
mussons, Joan Maria. Diferències en el nivell d’endeutament de les CA: descentralització de competències
i suciència de recursos. Barcelona: Generalitat de Catalunya. Departament d’Economia i Finances, 2009.
(Papers de Treball; 6)
uxó, Jorge. «La política de consolidación scal en España y sus implicaciones macroeconómicas». A:
sánchez andRés, Antonio; Tomás caRpi, Juan Antonio. Crisis y política económica en España. València:
Universitat de València; Pamplona: Thomson Reuters Aranzadi, 2014, p. 87-110.
zuBiRi, Ignacio. «La efectividad de la política scal». Papeles de Economía Española [Madrid: Funcas],
núm. 133 (2012): Crisis y Reformas de la Economía Española, p. 19-38.
