La incidencia de la política ambiental comunitaria sobre la ordenación del territorio a través de los nuevos instrumentos de planificación y gestión
| Páginas | 505-515 |
Page 505
La presente comunicación tiene por objeto poner de relieve la incidencia que ha tenido la política medioambiental comunitaria sobre la ordenación del territorio, señalando la interrelación existente entre ambas materias dentro del proceso de europeización del Derecho Administrativo que se ha venido produciendo en España en las últimas décadas. Este fenómeno ha quedado influido por la aparición de nuevos instrumentos de planificación y gestión, que han sido introducidos por la normativa comunitaria en nuestro ordenamiento jurídico mediante la adaptación de conceptos de contenido ambiental, entre los cuales se encuentran, por ejemplo, el registro de demarcaciones hidrográficas o la red Natura 2000, que, a pesar de actuar en un plano jurídico organizativo-administrativo, tienen un reflejo directo en materia de ordenación del territorio.
Page 506
La política ambiental comunitaria1 ha adquirido paulatinamente una vis expansiva que ha derivado en una mayor influencia de la Unión Europea y sus instituciones en la legislación sectorial de los Estados miembros. En los últimos tiempos, esta situación ha quedado expuesta a través del desarrollo de instrumentos de planificación y gestión medioambiental, que inciden en las competencias normativas de estos Estados. En este sentido, ni siquiera materias como el urbanismo o la ordenación territorial, cuyos títulos competenciales han estado ligados tradicionalmente a los Estados miembros –y de manera específica en el ordenamiento jurídico español, a la Administración autonómica y local–, se han visto al margen de este proceso.
La actuación comunitaria en materia de ordenación del territorio ha gozado progresivamente de un mayor reconocimiento institucional2. Como señala González-Varas Ibáñez, «desde una perspectiva europea, la ordenación del territorio es en parte realidad y en parte un tema de actualidad no consagrado en el plano de la eficacia normativa», destacando este autor que asuntos como la cooperación transfronteriza, los documentos y programas de la Unión Europea en materia de ordenación del territorio o las competencias sectoriales (en las cuales centramos ahora nuestra atención), suponen una realidad que evidencia la existencia de una ordenación europea del territorio, a pesar de que no se ha conseguido hasta el momento establecer una competencia europea en materia de ordenación del territorio como tal, sino que ésta se ha configurado como lege ferenda, aunque de interés creciente3.
Page 507
En todo caso, es preciso partir de la naturaleza vinculante de las disposiciones comunitarias en materia de medio ambiente y de la obligación que tienen los Estados miembros de adaptar sus preceptos como resultado de la competencia que tiene atribuida la Unión Europea en esta materia, tal y como se recoge en el Título XX del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) bajo la rúbrica «Medio Ambiente». Así, el artículo 191.1 del TFUE establece que la política de la Unión en el ámbito medioambiental contribuirá a alcanzar la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; la protección de la salud de las personas; la utilización prudente y racional de los recursos naturales; el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente, y, en particular, a luchar contra el cambio climático4.
En todo caso, la ordenación del territorio y la política ambiental constituyen una alianza indisoluble, complementándose ambas de manera instrumental en la consecución de los fines que persiguen. Esta circunstancia supone la constatación de una realidad pluriterritorial y compleja, donde la Unión Europea progresivamente ha ampliado su esfera reguladora a través de su política ambiental, introduciendo obligaciones que han de ser cumplidas por los Estados miembros. Esta integración de normas, competencias, funciones y estrategias no siempre resulta sencilla de coordinar, pues al carácter horizontal de las disposiciones comunitarias se añade la dificultad de contextualizar el ámbito donde estas políticas se integran, teniendo en cuenta las características específicas de cada región.
El Derecho comunitario ha adoptado desde hace años una política ambiental que incide en la planificación y ordenación del territorio. Pese a que la ordenación territorial en España es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, la Unión Europea a través de sus políticas sectoriales ha intervenido notoriamente en la planificación y gestión del suelo, introduciendo conceptos novedosos o señalando una serie de criterios que han de ser seguidos rigurosamente por los Estados.
Page 508
Al hilo de esta cuestión, cabe recordar, no obstante, cómo esta situación a escala europea encuentra su corolario en nuestro ordenamiento jurídico dentro del marco de relaciones entre las Comunidades Autónomas y el Estado, y la necesidad que existe de ordenar la actuación de ambas Administraciones cuando ésta se desarrolle sobre un mismo espacio en ejecución de sus competencias exclusivas en materia de ordenación territorial o de legislación básica sobre el medio ambiente, respectivamente5.
En lo que a la legislación medioambiental estrictamente se refiere, la evaluación ambiental estratégica presente en la Directiva 2001/42/CE6, inspirada en los principios de prevención y cautela, impone restricciones a la aprobación de planes y programas, y condiciona la traslación jurídica de iniciativas que tengan que ver con la ordenación territorial. Por ello hay que tener en cuenta el alcance jurídico de esta norma en la articulación de los planes e instrumentos de gestión de los recursos naturales.
De otro lado, los espacios naturales protegidos constituyen un aspecto central de la regulación ambiental comunitaria. A nivel europeo, destacan diversas directivas que, de una manera u otra, inciden intensamente en este diseño territorial. Así encontramos la Directiva 79/409/CEE7, relativa a la protección de las aves silvestres, a través de las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPAS), que establece un régimen de protección en un espacio determinado en función de las características objetivas que queden estipuladas en la Directiva y hayan sido posteriormente perfiladas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (especialmente en los asuntos marismas de Santoña y Lappel Bank)8. Aunque el objeto de esta Directiva va dirigido a proteger a las aves migratorias, actúa sobre el territorio al
Page 509
pretender garantizar las mejores condiciones naturales para estas especies como lugar de acogida y punto de encuentro para realizar sus funciones vitales.
También la Directiva 92/43/CEE9, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestre, apunta en esta dirección al intentar garantizar la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros, creando una red ecológica denominada Natura 2000 que contempla una serie de lugares dirigidos a garantizar el mantenimiento o restablecimiento de un estado de conservación favorable en pro de la biodiversidad10.
De manera paralela, la función básica de sendas directivas consiste en favorecer las mejores condiciones para establecer un desarrollo sostenible, pues se pretende conciliar la conservación de la biodiversidad con el uso del territorio11.
La repercusión del Derecho europeo mediante estas disposiciones es tan grande que, tal y como se ha llegado a afirmar en relación con la Directiva de aves (STJUE de 28 de febrero de 1991, caso de los diques de Leybucht), «la facultad de los Estados miembros de reducir la superficie de una zona de protección especial sólo puede justificarse por razones excepcionales» que respondan a «un interés general superior al del objetivo ecológico contemplado en la Directiva»12, de donde se extrae la influencia que estas zonas tienen a la hora de ordenar los usos del suelo ya que, aun cuando no es su finalidad, actúan en esta línea13.
Otro instrumento normativo que conviene resaltar a pesar de haberse promulgado ad extra de la Unión Europea –pues aunque no emana de las instituciones comunitarias, sí actúa en un plano europeo– es el Convenio Europeo del
Page 510
Paisaje de Florencia del año 200014. Este Convenio tiene un reconocido carácter territorial, siendo también una de sus características más reconocibles el entender al paisaje como un elemento propiamente ambiental, e incide en su protección, superando una regulación anterior difusa que hacía hincapié en la defensa del mismo, principalmente a través de la regulación sectorial (urbanismo, montes, costas, aguas...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba