Incertidumbre científica y tecnologías relacionadas con el medio ambiente

AutorPanayotis Christidis y Dolores Ibarreta
CargoIPTS

Introducción

Aún cuando la ciencia ha hecho enormes avances en el análisis y evaluación de las cuestiones relativas al riesgo medioambiental, el debate referente a las acciones necesarias para garantizar un futuro sostenible para el planeta ha llevado a opiniones divergentes que abarcan un amplio espectro, desde el pesimismo extremo al optimismo excesivo. La visión pesimista de la tecnología ve el peligro de que el progreso tecnológico destruya el medio ambiente mientras que, por el otro lado, la visión optimista cree que la tecnología es la solución definitiva.

La velocidad y potencia de las modernas tecnologías de la información y la comunicación significan que el público y los responsables políticos pueden tener una gran cantidad de información disponible rápidamente sobre cualquier problema

El hecho de que los resultados científicos se usen para apoyar argumentos contrapuestos- y a menudo ambas partes utilizan los mismos resultados- no es un fenómeno nuevo. En el mundo de hoy, sin embargo, con la velocidad y la potencia que ofrecen los medios modernos de información y comunicación, un juicio posiblemente equivocado del riesgo puede influir en la opinión pública y estimular la acción política, sin dar tiempo a que la ciencia analice la situación en profundidad. Aprovechándose de ello, una amplia serie de grupos de presión puede influir en las decisiones políticas incluso a nivel nacional. Hay numerosos ejemplos disponibles, como las cuestiones del calentamiento mundial y los riesgos de los organismos modificados genéticamente (OMG), donde los responsables políticos en Europa y en EE.UU. apoyan posiciones muy diferentes como consecuencia de las diferentes presiones a que se ven sometidos.

El principio de precaución, que se sigue en la UE, sugiere que la cautela debe prevalecer en caso de incertidumbre científica. Sin embargo, a veces puede ser difícil alcanzar un consenso sobre los riesgos potenciales de las tecnologías inmaduras

El 'principio de precaución' sugiere que la cautela debe prevalecer en caso de incertidumbre científica. Este planteamiento minimiza el riesgo cuando hay indicios de peligro potencial en una cuestión relacionada con la tecnología, pero puede ralentizar el desarrollo si origina muchas falsas alarmas. Además, dado el marco existente de análisis y evaluación de la información científica, puede ser difícil alcanzar un consenso con respecto a los riesgos potenciales de tecnologías inmaduras. Por otra parte, en EE.UU. se defiende a menudo un enfoque de la gestión del riesgo basado en la ciencia, que no reconoce explícitamente un principio de precaución predominante. Ninguno de los dos sistemas, sin embargo, parece satisfacer la necesidad pública de intervenciones políticas que puedan garantizar el progreso tecnológico sin riesgos medioambientales.

El enfoque tomado por EE.UU. no reconoce un principio de precaución predominante

La percepción pública de la ciencia

Una reciente encuesta del Eurobarómetro (diciembre de 2001) sugiere que la percepción que el público tiene sobre el papel de la ciencia está influida de hecho por las discusiones en marcha sobre las cuestiones medioambientales y por el modo en que se presenta la información relacionada. Dos terceras partes de los europeos consideran que están frecuentemente mal informados acerca de la ciencia y la tecnología, aunque casi la mitad asegura que están interesados en el tema. Las áreas de mayor interés para los europeos son la medicina y el medio ambiente; el medio preferido para obtener información sobre los avances científicos es la televisión. Sin embargo, una cuarta parte de los encuestados consideraba que la información científica dada se presenta desde un punto de vista excesivamente pesimista y que los periodistas no están bien preparados.

Aunque muchos europeos consideran que la información científica que reciben es excesivamente pesimista, también son algo escépticos sobre los beneficios que aporta la ciencia

Muchos europeos piensan que comprenden cuestiones puntuales como el 'mal de las vacas locas' (76,6%) o el efecto invernadero (72,9%), mientras que algunas tecnologías permanecen muy oscuras para el público (por ejemplo, las nanotecnologías). La necesidad de un mayor control sobre la ciencia por parte de la sociedad parece ser cada vez mayor. Por ejemplo, el 80,3% de los europeos está de acuerdo con la idea de que 'las autoridades deberían obligar formalmente a los científicos a observar reglas éticas'. También es importante que este concepto de obligación sea compartido por gentes de todos los niveles de educación, incluso aquéllos que son relativamente entendidos en cuestiones científicas (quienes, prima facie, se espera que sean los que más confíen en los científicos).

El concepto de que 'los beneficios de la ciencia son mayores que sus efectos perjudiciales' es aceptado sólo por una pequeña mayoría de europeos, mientras que una cuarta parte sostiene la opinión contraria. Además, si comparamos éstos con los resultados obtenidos en 1992, la percepción general de los resultados de la ciencia se ha deteriorado: en la encuesta previa, el 61,2% de los encuestados consideraba que los beneficios de la ciencia sobrepasaban sus efectos negativos, frente al 50,4% actual.

Asesoramiento científico a los responsables políticos

Los políticos están sujetos a la continua presión de numerosos grupos de intereses que quieren asegurar que las decisiones favorezcan sus propósitos. Los medios pueden también desempeñar un papel en el modo en que se toman las decisiones, ya que pueden ayudar a elevar la prioridad de ciertas cuestiones, aumentar la concienciación del público respecto a la importancia de determinados problemas relacionados con la salud o el medio ambiente, o influir en la introducción de nuevas tecnologías. El asesoramiento científico a menudo desempeña un papel secundario en el proceso de toma de decisiones, ya que la información que proporciona no siempre es fácilmente comprendida por los responsables políticos o por el público. Las diferencias entre las políticas nacionales en relación con las cuestiones éticas o medioambientales mundiales, tales como el calentamiento mundial, la gestión del agua, la biodiversidad, la ingeniería genética, la clonación humana, las células madre, etc., pueden explicarse parcialmente por el modo diferente en que la información científica es percibida por los políticos, por los medios y por el público. Desde el punto de vista del político, un marco actualizado de provisión de asesoramiento científico es probablemente necesario con el fin de que las decisiones se basen en una información más fiable acerca de los riesgos y beneficios de las nuevas tecnologías relacionadas con el medio ambiente.

El asesoramiento científico a menudo desempeña un papel secundario en el proceso de toma de decisiones, ya que la información que proporciona no siempre es fácilmente comprendida por los responsables políticos o por el público

Los responsables políticos necesitan tener acceso a un asesoramiento científico fiable que les facilite la toma de decisiones informada y a tiempo, sobre cuestiones medioambientales. Para ello, necesitan contar con una variedad de fuentes científicas en disciplinas relevantes, que permitan tomar en consideración la total diversidad de las escuelas científicas de pensamiento y opinión. El análisis deberá abarcar los aspectos científicos, tecnológicos, socio-económicos, legales y éticos de las cuestiones examinadas; la experiencia pasada demuestra que los conflictos surgen a menudo como consecuencia de las diferencias entre estas perspectivas contrapuestas. También es importante explotar la experiencia del sector público y del sector privado, e implicar a todas las partes en un debate público sobre las cuestiones principales. Reunir todos estos aspectos manteniendo a la vez la objetividad científica es un desafío difícil, en el que puede ser útil la tendencia creciente a una implicación temprana de todas las partes interesadas. Una implicación así permite a los científicos, que son los que van a realizar una evaluación real, tomar en consideración diferentes aspectos de la cuestión durante el proceso. Los procedimientos estándar que garantizan la calidad de la información científica (por ejemplo, la revisión por pares) son ciertamente un elemento importante del asesoramiento político, pero exigen mucho tiempo, del que no siempre se dispone.

El análisis que se ofrezca a los políticos deberá abarcar los aspectos científicos, tecnológicos, socio-económicos, legales y éticos de las cuestiones examinadas, ya que la experiencia pasada muestra que los conflictos surgen a menudo como resultado de perspectivas contrapuestas de las distintas disciplinas

Aplicación del principio de precaución

El principio de precaución (PP) impone un compromiso prioritario a la vista de la incertidumbre. Esto puede parecer sencillo per se, pero su aplicación no está exenta de complejidad. El problema de cuándo y cómo utilizar el principio de precaución está dando lugar a muchas discusiones y a puntos de vista distintos y, a veces, contradictorios. Algunos comentaristas críticos piensan que aplicar el principio de precaución llevaría a un aumento de los costes para la sociedad y a decisiones no basadas en una 'ciencia sólida'. La principal controversia se debe a que una parte de esos críticos interpreta las decisiones basadas en el principio de precaución como formas veladas de proteccionismo comercial. Su mayor problema, como herramienta política, es la extrema variabilidad en la interpretación. La Comunicación de la Comisión (COM, 2000) trata de proporcionar directrices para el uso del principio de precaución en un proceso políticamente transparente, al tiempo que subraya la necesidad de una revisión cuidadosa de los datos científicos. La Comisión quiere definir su aplicación, con objeto de reducir la controversia y, al hacerlo, destaca el papel de la ciencia en el proceso.

Quienes mantienen una actitud crítica con el principio de precaución señalan sus costes potenciales para la sociedad y el riesgo de que se use como una forma velada de proteccionismo

Según la Comunicación de la Comisión: 'Quienes toman las decisiones han de ser conscientes del grado de incertidumbre que va aparejado a los resultados de la evaluación de la información científica disponible. Juzgar lo que es un nivel de riesgo 'aceptable' para la sociedad es una responsabilidad eminentemente política. Enfrentados con un riesgo inaceptable, con la incertidumbre científica y con las preocupaciones del público, quienes toman las decisiones tienen el deber de encontrar respuestas. Por tanto, han de tenerse en consideración todos estos factores'. Sin embargo, los políticos no siempre pueden evaluar con precisión los riesgos de la incertidumbre científica, especialmente si no está garantizado su acceso a información científica fiable.

Un informe reciente de la Agencia Europea del Medio Ambiente proporciona muchos ejemplos donde la inacción de los responsables de la regulación ha tenido consecuencias costosas e imprevistas para la salud humana y para el medio ambiente, o donde se ignoraron claramente las alertas precoces o incluso alertas 'claras y tardías'

Un informe reciente de la Agencia Europea del Medio Ambiente, 'Lecciones tardías de alertas precoces: el principio de precaución 1896-2000' (EEA, 2001) examina cómo se ha aplicado (o no) el principio de precaución por parte de los políticos en el siglo pasado, al abordar una amplia gama de riesgos relacionados con la salud pública y el medio ambiente, en Europa y en Norteamérica. Los 14 casos del informe proporcionan muchos ejemplos donde la 'no-acción' de los responsables de la regulación ha tenido consecuencias costosas e imprevistas para la salud humana y para el medio ambiente, o donde se ignoraron claramente las alertas precoces o incluso alertas 'claras y tardías' sobre los problemas. Entre las 'lecciones tardías' del informe, hay tres que son especialmente instructivas para los políticos interesados en la cuestión de cómo tener en cuenta el asesoramiento científico:

Reconocer y responder a la ignorancia, así como a la incertidumbre y al riesgo, en evaluación científica y en política.

Mantener la independencia de la regulación frente a las partes interesadas, al tiempo que se mantiene un enfoque exhaustivo en la información y la recogida de opiniones.

Evitar la 'parálisis debida al análisis'1, actuando para reducir el peligro potencial, cuando haya motivos razonables de preocupación.

Desde un punto de vista diferente, quienes critican la forma en que se aplica el principio de precaución sugieren que (Pieterman y Hanekamp, 2001):

Es imperativo el enfoque de 'la ciencia lo primero', a fin de abordar adecuadamente los problemas y evitar resultados irracionales; se necesitan pruebas científicas empíricas decisivas, antes de invocar el principio de precaución.

La aplicación del principio de precaución debe ser siempre simétrica, esto es, cada actividad que se propone en una controversia política debe someterse al mismo conjunto de criterios de decisión y a la misma carga de pruebas. Se necesita un amplio análisis coste-beneficio, incluyendo el análisis de riesgos, en el que se sopesen los costes y beneficios de todos los implicados, así como los de permitir o prohibir.

En presencia de la incertidumbre, es esencial la evaluación del riesgo. Una cuestión clave es cuántas pruebas son suficientes para aplicar el principio de precaución pero, dado el carácter subjetivo de la percepción del riesgo, exigir un acuerdo previo puede ser poco realista. Quizás un cierto grado de consenso sobre el alcance de la evaluación facilitaría el proceso2; definir ese alcance no es tarea exclusiva de los asesores científicos, ya que, en el proceso de toma de decisiones, se han de sopesar otras cuestiones políticamente relevantes.

Ejemplos de asesoramiento científico

Quizás uno de los ejemplos más interesantes de asesoramiento científico sobre problemas del medio ambiente mundial, en los últimos años, sea el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (PICC), un organismo creado por la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), en 1998. La misión del PICC es evaluar la información científica, técnica y socio-económica relevante para comprender el riesgo de cambio climático debido al hombre. No realiza investigación ni vigila los datos relacionados con el clima u otros parámetros relevantes. Por el contrario, basa principalmente su evaluación en la bibliografía científico-técnica publicada, con revisión por pares. En su tercer Informe de Evaluación (2001), el PICC analiza las bases científicas del problema, los impactos del cambio climático y las distintas alternativas para mitigarlos.

El Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (PICC), creado con la misión de evaluar la información científica, técnica y socio-económica sobre el cambio climático debido al hombre, es un ejemplo interesante de asesoramiento científico sobre problemas medioambientales mundiales

El trabajo del PICC ha conseguido trazar un cuadro bastante claro del problema del calentamiento mundial y los pasos necesarios para mitigarlo. También ha identificado las opciones para limitar o reducir las emisiones de gases con efecto invernadero y promover los sumideros de carbono. Además, se han analizado los costes y los beneficios secundarios de las acciones de mitigación, teniendo en cuenta las opciones de innovación tecnológicas y sociales. La metodología del análisis del PICC se basa sobre todo en escenarios que se cotejan con un gran número de modelos informáticos. Hay que admitir que las predicciones conllevan un cierto grado de incertidumbre. Aunque la base científica ha progresado mucho desde el primer informe de evaluación en 1990, las estimaciones cuantitativas de los costes y beneficios de las opciones de mitigación todavía conllevan diferencias e incertidumbres significativas.

Otro ejemplo instructivo de asesoramiento científico en la política es el actual debate sobre cultivos modificados genéticamente

Otro buen ejemplo de asesoramiento científico en la política es el actual debate sobre cultivos modificados genéticamente (MG). Entre los posibles riesgos de los cultivos MG están: las amenazas a la biodiversidad; la transferencia de genes desde cultivos resistentes a los herbicidas a sus homólogos silvestres o semi-domésticos, creando así 'supersemillas'; la transferencia horizontal de genes y su recombinación para crear nuevas bacterias patógenas; la recombinación de vectores para crear nuevas cepas de virus virulentas, especialmente en las plantas transgénicas tratadas con genes virales; que las plagas de insectos desarrollen rápidamente resistencia a los cultivos con toxina Bt (Bacillus thuringiensis); que el uso masivo de la toxina Bt en cultivos afecte a organismos a los que no va dirigido y produzca efectos negativos en el equilibrio del ecosistema.

Hay, desde luego, un alto grado de incertidumbre sobre el posible impacto de los OMG en el medio ambiente, y una escasez de datos empíricos. Al mismo tiempo, se están llevando a cabo ejercicios de modelización informática, con vistas a evaluar los posibles efectos adversos de la liberación de OMG en el medio ambiente. Estos ejercicios se combinarán, a su debido tiempo, con ensayos en granjas en la UE. Además, la Directiva 2001/18, versión revisada de la 90/220/EEC, sobre Liberación deliberada de Organismos Modificados Genéticamente en el medio ambiente, define la evaluación del riesgo de los cultivos MG. La Directiva modificada ha introducido formalmente el principio de precaución en la descripción de sus objetivos, reconociendo así, de forma más visible, esta incertidumbre subyacente (Parte A, artículo 1).

Como ejemplo concreto de asesoramiento científico en esta área, podemos citar el caso del maíz Bt en Austria, en 1999. El artículo 16 de la Directiva 90/220/EC (ahora artículo 23 de la Directiva revisada), conocido como cláusula de 'salvaguarda', permite a un estado miembro prohibir provisionalmente, dentro de su territorio, el uso y/o la venta de un producto que haya sido aprobado de acuerdo con dicha Directiva, si tiene razones justificadas para considerar que este producto constituye un riesgo para la salud humana o para el medio ambiente. En cierto modo, se trata de un principio de precaución, y como tal fue invocado por Austria para prohibir la comercialización del maíz MG de Monsanto, en el que se ha incorporado genéticamente la toxina Bt, tras la publicación de un estudio científico que abordaba los posibles efectos adversos del polen de maíz-Bt MG, sobre la mariposa monarca. El Comité Científico sobre Plantas emitió informe a petición de la Comisión, concluyendo que las alegaciones no constituían nuevas pruebas científicas para cambiar la evaluación inicial del riesgo en que se había basado la aprobación de la comercialización del producto.

Un ejemplo concreto de la aplicación práctica del principio de precaución ha sido la invocación, por parte de Austria, de la cláusula de 'salvaguarda' de la Directiva, sobre la liberación de OMG

Aunque el comité científico responsable consideró insuficientes las pruebas científicas, el caso de la Bt-MG en Austria muestra que las políticas de evaluación del riesgo han evolucionado en respuesta tanto a la ciencia como a las percepciones y preocupaciones públicas de otras partes interesadas. El alcance de las evaluaciones del riesgo de la liberación medioambiental de cultivos MG se ha ampliado para incluir los efectos a largo plazo e indirectos sobre la flora y la fauna. Se está prestando más atención a los posibles efectos adversos sobre insectos tales como la mariposa monarca, principal argumento utilizado por Austria. Incluso se incluyen en la evaluación organismos que se encuentran más arriba en la cadena alimentaria: por ejemplo, las consecuencias de que las especies predadoras ingieran insectos que, a su vez, han ingerido productos MG. Esta tendencia se refleja en el plan de vigilancia de la Directiva 2001/18, recientemente introducido, que pretende 'detectar e identificar cualquier efecto directo o indirecto, inmediato, retardado o imprevisto'.

El Espacio Europeo de Investigación (ERA) puede representar una oportunidad para mejorar el modo en que se utiliza el análisis científico como aporte para la política

¿Cómo puede el ERA mejorar la comunicación entre ciencia y política?

El Espacio Europeo de Investigación (ERA) puede representar una oportunidad para mejorar el modo en que se utiliza el análisis científico como aporte para la política. El ERA utilizará un sistema de coordinación abierta que combina los aportes del programa de I+D de la Unión y de los programas de I+DT nacionales y de los organismos de investigación europeos, y los incorporará a una política común de investigación de toda la UE. Los tres nuevos instrumentos que comporta el ERA pueden fomentar la integración de las actividades de investigación y ayudar a los políticos, tanto a nivel nacional como a nivel de la UE:

Las redes de excelencia pueden integrar la investigación sobre temas bien definidos. Puesto que implicarán a las instituciones de investigación más destacadas de cada campo y tendrán una orientación política, pueden ser el 'eslabón perdido' entre la revisión por pares y el asesoramiento científico. Las redes de excelencia también pueden mejorar el modo en que la información científica se recoge, se evalúa y se presenta al público.

Los proyectos integrados, que suponen una masa crítica de participantes científicos e industriales, con énfasis en las aplicaciones más importantes, pueden ser un instrumento útil para tratar los problemas científicos que demandan nuevas investigaciones.

Los programas de cooperación específicos en ciencia y tecnología, desarrollados conjuntamente por varios gobiernos u organismos nacionales de investigación, permitirán que las políticas nacionales de investigación alcancen la masa crítica necesaria para crear sinergias al abordar problemas de interés para estados miembros o regiones concretos.

Los campos de prioridad del ERA cubren la mayoría de los problemas políticos afectados por la incertidumbre científica: genómica, biotecnología, enfermedades más importantes, energía, transporte, cambio global, ecosistemas, seguridad alimentaria, etc. La investigación sobre estos temas probablemente reducirá la incertidumbre y permitirá tomar decisiones sobre ellos, teniendo en cuenta una información científica más fiable.

Los campos de prioridad del ERA cubren la mayoría de los problemas políticos afectados por la incertidumbre científica: genómica, biotecnología, enfermedades más importantes, energía, transporte, cambio global, ecosistemas, seguridad alimentaria, etc.

Al mismo tiempo, a medida que la tecnología se hace más compleja y más dependiente de una ciencia, asimismo compleja, la percepción del público se mueve desde la confianza al escepticismo. Esto puede apuntar hacia la necesidad de que las consultas y el consenso se extiendan a los consumidores y al público en general. Siguiendo estas líneas, la CE publicó recientemente un plan de acción sobre Ciencia y Sociedad en el ERA, en el que uno de los principales objetivos es situar a una ciencia responsable en el corazón de la política. La estrategia de la Comisión sobre la gestión del riesgo reconoce que: '...debe examinar las vías para proporcionar una interfaz más dinámica y una mejor comunicación entre los gestores del riesgo, los asesores y los que realizan la investigación científica de apoyo'. Sobre el uso de expertos en la política, el plan de acción menciona que 'el asesoramiento puede parecer remoto si el público y los interesados se sienten excluidos'; así pues, se fomenta su participación en el debate y se abre la posibilidad de que pregunten a los expertos.

Una dificultad que aparece en el asesoramiento científico prestado como aporte a la política es que la política de evaluación del riesgo puede terminar incluyendo evaluaciones basadas en factores no científicos

Una dificultad que aparece en el asesoramiento científico prestado como aporte a la política es que, en las políticas de evaluación del riesgo, inevitablemente se tienen en cuenta factores no científicos. Estos factores (sociales, éticos, económicos) a menudo influyen sobre qué preguntas se hacen y cómo se pide a los científicos que respondan. Un peligro en estos casos es que todo el proceso se venga abajo, si no se lleva a cabo de forma transparente y organizada. Se puede dar la falsa impresión de que se invoca arbitrariamente el principio de precaución con fines proteccionistas, o bien se puede crear la sospecha de que no hay una evaluación científica real del riesgo, detrás de la decisión política. Las estructuras y procedimientos transparentes de las instituciones políticas pueden contribuir a clarificar la forma en que se fijan las responsabilidades de científicos y políticos en este proceso.

Palabras clave

incertidumbre, principio de precaución, medio ambiente, Espacio Europeo de Investigación

Notas

  1. La 'parálisis por el análisis' se refiere a una situación en la que, intencionadamente o no, la demanda de información o análisis adicionales pospone la decisión.

  2. Esta línea de argumentación se basa en los resultados preliminares de un estudio ESTO en curso sobre las bases científicas de la aplicación del principio de precaución, coordinado por el profesor E. Millstone, SPRU (Reino Unido).

Referencias

Comisión Europea, Comunicación sobre el Principio de Precaución, COM (2000), 1 de enero 2000.

Comisión Europea, DGR I+DT, Eurobarómetro 55.2, Los europeos, la ciencia y la tecnología, diciembre 2001.

Agencia Europea del Medio Ambiente, Late lessons from early warnings: the precautionary principle 1896-2000, AEMA, 2001.

Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático, Third Assessment Report (Climate Change 2001: The Scientific Basis; Climate Change 2001: Impacts, Adaptation and Vulnerability; Climate Change 2001: Mitigation; Climate Change 2001: the Synthesis Report), Cambridge University Press, 2001.

Pieterman, R., Hanekamp, J.C., The Cautious Society? An Essay on the Rise of the Precautionary Principle, HAN, 2001.

Directiva del Consejo de 23 de abril 1990, sobre la liberación deliberada de organismos modificados genéticamente al medio ambiente (90/220/EEC), 1990.

Directiva 2001/18/EC del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de marzo de 2001, sobre la liberación deliberada de organismos modificados genéticamente al medio ambiente y derogración de la Directiva del Consejo 90/220/EEC, 2001.

Opinión del Comité Cientíco sobre Plantas, ante la invocación por parte de Austria del artículo 16 de la Directiva del Consejo 90/220/EEC, 24 de septiembre 1999.

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