Incentivos fiscales y apoyo a la financiación de los emprendedores en el marco del IRPF
| Autor | Mercedes Navarro Egea |
| Páginas | 127-159 |
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El proyecto estratégico “Europa 2020” presenta al emprendedor persona física (el trabajador autónomo) como el gran protagonista de lo que ha de ser el nuevo modelo de la economía sostenible258; lo cual es debido a que, además de ser una fórmula de autoempleo, ofrece un indudable potencial como generador de empleo.
La importancia que adquiere esta figura de cara a las políticas de crecimiento económico queda reflejada en algunas de las consignas que han de estar presentes en la acción política a escala europea, nacional y regional. Se dice así que Europa necesita más emprendedores para recuperar el crecimiento y un alto nivel de empleo; que las nuevas empresas, y especialmente las pymes, representan la fuente más impor-
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tante de nuevos empleos; y que el principio “pensar primero a pequeña escala” debe convertirse en la piedra de toque de las políticas europeas y nacionales.
En armonía con este planteamiento, la hoja de ruta trazada por la Comisión en su Plan de Acción aprobado en 2013259propone, entre otras iniciativas, la creación de un entorno en el que los emprendedores puedan desarrollarse y crecer, cuyo logro precisa de la supresión de los obstáculos que frenan a las iniciativas empresariales, entre ellos, los fiscales. Aunque no existen recomendaciones concretas por parte de la UE sobre cómo se ha de articular el tratamiento fiscal de estos emprendedores –no hay que olvidar que la fiscalidad directa constituye una parcela reservada a las soberanías nacionales–, se invita a los Estados a que adopten medidas dirigidas a simplificar la relaciones con las administraciones tributarias nacionales, un mejor aprovechamiento de las ventajas que puede deparar la utilización de medios electrónicos, la comercialización de las actividades de I+D+i, etc.
Estas medidas se complementan con un elevado número de acciones en otras áreas fundamentales del emprendimiento relacionadas con la financiación, el traspaso de los negocios, la segunda oportunidad, las posibilidades de la era digital y la reducción de las cargas normativas. Estas medidas, a su vez, se entrelazan con las previstas con carácter específico para ciertos colectivos que muestran una menor representatividad o una mayor dificultad en la carrera empresarial (pymes, empresas sociales, mujeres, mayores, etc.).
El programa así descrito explica las actuaciones que, a modo de respuesta, con más o menos éxito, se han llevado a cabo en nuestro país para promover la cultura del emprendimiento mediante el impulso del autoempleo, individual o colectivo. En apariencia, una respuesta normativa que se alinea en una nueva forma de hacer política, basada en la planificación y seguimiento continuo para la mejor gobernanza económica en la UE260.
Cuestión distinta es la percepción que pueda tener el contribuyente y, en este caso, el emprendedor. Lejos de ver una política fiscal coherente y coordinada con la estrategia de la UE, la acción normativa desarro-
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llada por el Estado español ofrece una estampa poco alentadora. La dificultad para conciliar las medidas de impulso a la iniciativa empresarial con unas maltrechas arcas públicas, y la búsqueda de resultados a corto plazo a efectos de cumplimentar informes y estadísticas, han llevado a la proliferación de normas que aparecen, se modifican y desaparecen de forma sorpresiva, al abuso de la retroactividad, a prórrogas sucesivas de normas temporales, etc.
En relación con los autónomos personas físicas, la trayectoria de las políticas de fomento del emprendimiento se inicia con el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de marzo, cuyas medidas se integran en la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo. Este marco normativo ha sido complementado con otras normas en idéntico sentido, entre ellas, la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización; la reforma del IRPF por la Ley 26/2014, de 27 de noviembre; el Real Decreto-ley 1/2015, de 25 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social; y la Ley 31/2015, de 9 de septiembre, por la que se modifica y actualiza la normativa en materia de autoempleo y se adoptan medidas de fomento y de promoción del trabajo autónomo y de la Economía Social.
En casi todas estas normas se abordan cuestiones tributarias dirigidas al fomento del emprendimiento en una fase inicial, esto es, en la fase de creación del negocio empresarial o profesional. Dejando a un lado las encaminadas a una simplificación de trámites (alta censal a través del Documento Único Electrónico en los Puntos de Atención al Emprendedor), interesan ahora aquellas que persiguen una atenuación de la carga fiscal en la imposición sobre la renta, así como las que pueden contribuir a la financiación de la puesta en marcha del negocio individual y la constitución de sociedades.
Ante la dificultad de afrontar un estudio cronológico de este escenario normativo, el planteamiento seguido en estas páginas toma como referencia la actual configuración en el IRPF, esto es, tras la reforma introducida por la Ley 26/2014, de 28 de noviembre de 2014. El foco de atención se centra en las consecuencias fiscales que se derivan de las decisiones de carácter emprendedor que se acometan a partir de 2016. Ello conlleva el tratamiento de los incentivos fiscales apuntados que siguen en pie en el impuesto, así como la referencia a algunas de las modificaciones que se han producido en los regímenes de determinación de los rendimientos derivados de las actividades económicas
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(estimación directa y estimación objetiva) y en materia de retenciones (Real Decreto-ley 9/2015, de 10 de julio).
La financiación del proyecto empresarial se plantea como una de las primeras barreras para quienes pretenden emprender. Además de las rebajas fiscales establecidas por algunas CCAA, la acción pública estatal se concreta en dos líneas de actuación que inciden en las rentas que los contribuyentes del IRPF destinen a los siguientes fines:
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La financiación del proyecto empresarial por el propio emprendedor mediante la capitalización de la prestación de desempleo para aplicarla a un negocio individual, entidad de economía social o sociedad mercantil.
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La financiación temporal a través de personas físicas que actúan como inversores privados (business angels) para la capitalización de sociedades creadas para el desarrollo de actividad económica.
La respuesta del legislador tributario, a pesar de la novedad que supone la figura del inversor privado, importada de la cultura anglosajona, dista de ser un estímulo real para el emprendedor. Si la precariedad laboral y las trabas administrativas restan utilidad a la capitalización del paro, la posibilidad de encontrar financiación ajena a través de personas físicas que actúan como inversores de proximidad ha ido perdiendo fuerza a medida que se ha ido flexibilizando el acceso al crédito a la pymes, o bien por el efecto de otras vías de financiación de negocios con fondos privados (p.ej., donaciones entre familiares).
Por otra parte, llama la atención el silencio de las normas tributarias ante la aparición de fórmulas de financiación colectiva para proyectos emprendedores a través de lo que se ha dado en llamar micromecenazgo (crowdfunding), y que adquiere naturaleza con la Ley 5/2015, de 27 de abril, de fomento de la financiación empresarial261.
La ausencia de un reconocimiento explícito de estas prácticas en las normas tributarias de apoyo al emprendimiento ha contribuido a que esta realidad se desenvuelva en una zona de sombra, donde el incum-
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plimiento de obligaciones fiscales puede ser la consecuencia de la idea extendida de que, por su novedad, esta realidad escapa al sistema tributario. En definitiva, este silencio alimenta la incertidumbre y expone a los particulares a una situación de riesgo ante la incógnita de la reacción que puedan encontrar frente una Administración fortalecida en sus prerrogativas para combatir el fraude fiscal. Téngase en cuenta que la Dirección General de Tributos, en las respuestas a las consultas planteadas por los contribuyentes, interpreta que la microfinanciación lleva aparejada una carga tributaria para el emprendedor por el ISD o el IRPF en función de que las cantidades percibidas puedan ser calificadas como donación o como contraprestación por una entrega de bienes o prestación servicios262.
El art. 7.n) de la Ley del IRPF, entre las normas de exención del IRPF, contempla un supuesto de específico que tiene por objeto procurar un trato de favor a los desempleados que utilizan la prestación pública por desempleo para poner en marcha una iniciativa emprendedora y, por tanto, constituyendo dicho capital una vía de financiación del proyecto empresarial.
Se consideran exentas las prestaciones por desempleo...
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