STS, 3 de Julio de 2007
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2007:5106 |
| Número de Recurso | 10100/2004 |
| Fecha de Resolución | 3 de Julio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Julio de dos mil siete.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 10100/04, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Paloma Valles Tormo en nombre y representación de la Comisión Ejecutiva de la Federación de Servicios Públicos integrada en la Unión General de Trabajadores, U.G.T. contra la sentencia de fecha 17 de mayo de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Generalidad Valenciana, Sección Tercera, en el recurso núm. 1227/02 interpuesto por la Comisión Ejecutiva de la Federación de Servicios Públicos integrada en la U.G.T., contra el Decreto 30/2002 de 30 de Mayo, del Gobierno Valenciano, sobre control de la calidad de los centros y servicios de acción social y entidades evaluadoras de la misma en la Comunidad Valenciana. Ha sido parte recurrida la Generalidad Valenciana representada por el Letrado de la Generalidad Valenciana.
En el recurso contencioso administrativo núm. 1227/02 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Generalidad Valenciana, Sección Tercera, se dictó sentencia con fecha 17 de mayo de 2004, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Declaramos la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo interpuesto por Comisión Ejecutiva de la Federación de Servicios Públicos, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Margarita Sanchis Mendoza, contra el Decreto 30/2002, de 30 de Mayo, del Gobierno Valenciano, referente al control de calidad de centros y servicios de acción social y entidades evaluadoras. No se hace expresa imposición de costas ."
Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de la Comisión Ejecutiva de la Federación de Servicios Públicos, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 26 de noviembre de 2004, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.
La Letrada de la Generalidad Valenciana, formalizó en fecha 6 de abril de 2006, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación con costas.
Por providencia de 8 de mayo de 2007, se señaló para votación y fallo el 27 de junio de 2007, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala
La representación procesal de la Comisión Ejecutiva de la Federación de Servicios Públicos, del Sindicato UGT interpone recurso de casación 10100/2004 contra la sentencia dictada en el recurso contencioso administrativo núm. 1227/2002 deducido por aquella ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Generalidad Valenciana, Sección Tercera, que dictó sentencia el 17 de mayo de 2004, declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo formulado contra el Decreto 30/2002, de 30 de Mayo, del Gobierno Valenciano, sobre control de la calidad de los centros y servicios de acción social y entidades evaluadoras de la misma en la Comunidad Valenciana.
Identifica la sentencia el acto impugnado en su PRIMER fundamento donde recoge también los argumentos de la recurrente.
Ya en el SEGUNDO considera que debe examinar en primer lugar la inadmisibilidad del recurso opuesta por la Generalidad Valenciana, art. 69 b) en relación art. 19 b) LJCA por cuanto la demandada niega que el recurso afecte al ámbito de la acción sindical.
En el TERCERO subraya la Sala "No ofrece duda, que no existe acción publica en este caso, por lo que, como señala el articulo 19.1 - h) de la Ley de esta Jurisdicción, carecería de justificación la acción pretendida por la demandante".
Adiciona que "solo demuestra un interés por la legalidad, sin que se oponga validamente la manifestación contenida en la demanda al referirse a que "la resolución impugnada afecta de forma directa a la función inspectora, en la que intervienen varios funcionarios públicos al Servicio de la Administración del Gobierno Valenciano, y que ocupan puestos de Inspector de Servicios Sociales". Subraya que, "no se efectúa ninguna imputación de ilegalidad a la regulación del personal, ni el Decreto afecta al régimen jurídico de los Inspectores de Servicios Sociales o de sus condiciones de trabajo, con lo cual, carecería de interés legitimo para esa impugnación y constituiría un argumento suficiente para la estimación de dicha causa de inadmisibilidad".
Pero además argumenta, "incidiría la demandante en la expresada causa de inadmisibilidad, acudiendo como motivo a la falta de acreditación de que el órgano competente haya autorizado este recurso, al no haberse aportado los estatutos por los que se rige.
Es significativa la jurisprudencia en este sentido, como la sentencia citada por la Letrada de la Generalidad en su escrito de contestación de la demanda, cuando manifiesta que, aun admitiendo la valida constitución de la recurrente, al no haberse aportado sus estatutos, no es posible establecer cual sea el órgano del mismo a quien corresponde formar la voluntad corporativa en orden a la interposición del recurso, no pudiendo por ello, considerar acreditada la representación en este proceso".
Formula un único motivo de recurso al amparo del motivo señalado en las letras c) y d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, infracción de los artículos 7 y 24 de la Constitución española en relación con los artículos 60 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y el art. 19 del mismo cuerpo legal y en concordancia con los artículos 34.1 y 2 de la 9/1987 de 12 de Junio de Organos de Representación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas y de la jurisprudencia que cita en el desarrollo del motivo.
Aduce quebrantamiento de las formas del juicio, en relación con la letra c) por infracción del art. 60 LJCA y en relación con la letra d) infracción de los arts. 19.1.a) y b) LJCA . Argumenta su legitimación con base en la Ley 9/87, de 12 de junio, art. 30, que contempla la negociación de materias que afecten a la carrera administrativa y los sistemas de promoción de los funcionarios. Añade la doctrina plasmada en la STC 7/2001, 215/2001, 114/2002, 203/2002 y las SSTS 3 de octubre de 1984, 10 de diciembre de 1984, 1 de julio de 1985, 14 de abril de 1998, respecto al interés legitimo y la legitimación sindical y, esencialmente, reproduce en su totalidad la STC 203/2002, de 28 de octubre respecto a un Acuerdo de la Diputación de Zamora sobre compatibilidad de médicos.
Interesa se case la sentencia y anulando el auto (sic) recurrido se retrotraigan las actuaciones para que por la Sala de Valencia se dicte sentencia entrando en el fondo del asunto.
Objeta la defensa de la administración que el motivo debería ser inadmitido pues si bien afirma es único, lo apoya en la letra c) y en la letra d), aunque no argumenta nada respecto al art. 60 LJCA invocado con apoyo en la letra c).
Subraya asimismo la defensa de la administración autonómica que la Sala de instancia inadmite el recurso por dos razones mientras la recurrente en casación sólo combate una causa. Recalca que nada ha articulado acerca de la causa prevista en el art. 69 b) LJCA por lo que tal cuestión queda firme.
Añade a continuación que tampoco razona acerca de la aplicación al caso enjuiciado de la doctrina constitucional y jurisprudencial esgrimida así como que omite en qué medida el Decreto impugnado versa sobre materia que justifique la intervención del sindicato ni en qué forma la sentencia recurrida (que no auto) infringe la antedicha doctrina.
Ciertamente el único motivo casacional no puede decirse que se desenvuelva bajo una técnica muy depurada ya que bajo un único motivo articula en realidad dos, uno amparado en la letra c) y otro en la letra d) del art. 88 LJCA .
Aunque, en verdad, al desarrollarlo solo argumenta respecto de la falta de legitimación que residencia en la letra c) olvidando cualquier razonamiento respecto al anunciado quebranto del art. 60 LJCA, por lo que deviene inadmisible que, en este trámite, comporta su desestimación. No debe olvidarse que la naturaleza extraordinaria y formal del recurso de casación no solo exige su fundamentación en los motivos taxativamente establecidos en el precitado art. 88 de la LJCA sino también la debida argumentación en su defensa.
También tiene razón la administración personada como recurrida al afirmar que la sentencia de instancia inadmite el recurso contencioso administrativo en base a dos causas de inadmisibilidad, mientras la recurrente solo discute una en sede casacional. Queda, por tanto, firme la otra causa de inadmisibilidad referida a si el acuerdo de impugnación fue adoptado por órgano competente. No obstante adicionamos que era subsanable por lo que no resulta correcta la doctrina proclamada por la Sala de instancia.
La subsanabilidad de tal tipo de defecto ha sido reiteradamente declarada por el Tribunal Constitucional (entre otras STC 153/2002, de 15 de julio con cita de otras muchas) así como por este Tribunal (STS 3 de noviembre de 2004, recurso de casación 2861/2002 con cita de otras muchas, STS 9 de febrero de 2005, recurso de casación 1176/2001 ). Se ha recordado que el órgano jurisdiccional debía haber requerido, con suspensión del plazo para dictar sentencia, como establecía el artículo 129.2 de la LJCA 1956, y ahora el art. 138.2 LJCA 1998 para su subsanación, en lugar de dictar sentencia sin juzgar sobre el fondo, resolviendo así en contra de lo dispuesto por el artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . El recurso no podía ser declarado inadmisible en la sentencia sin ofrecer previamente un trámite de subsanación que se omitió.
Mas siendo doctrina correcta la expuesta no cabe corregir el pronunciamiento de instancia al no haberlo recurrido la parte afectada, deviniendo firme en el supuesto de autos.
Nos hemos de limitar, por tanto, al examen de la legitimación. Acepta el art. 19. 1.a) LJCA 1998 la legitimación de las personas que ostenten un derecho o interés legítimo situación que alega concurre la federación sindical recurrente.
No está de más recordar que es consustancial a nuestro sistema distinguir entre la legitimación para el proceso que exige reunir las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales y la legitimación para un asunto concreto.
Esta última requiere para que la pretensión procesal pueda ser enjuiciada en cuanto al fondo y para que la oposición y las excepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal. Ello significa que se encuentren en una determinada relación con el objeto del litigio en virtud de la cual dichas personas sean las llamadas a ser partes (activa o pasiva) en el proceso de acuerdo con los criterios para el reconocimiento del derecho a impetrar la tutela judicial establecidos en la ley según los distintos órdenes jurisdiccionales.
La legitimación activa, que aquí fue negada en instancia y, por tanto, sobre la que se insiste en el motivo de casación, es una relación fijada por la ley entre una persona física o jurídica y el contenido de la pretensión necesaria para que aquélla pueda ejercitarla ante los tribunales de justicia.
En el orden contencioso-administrativo la legitimación activa se defiere, según una consolidada jurisprudencia de este tribunal, en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un efecto positivo o beneficio o la eliminación de un efecto negativo o perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva.
El criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo (art.
19.1. a LJCA 1998 ), como superador del inicial interés directo (art. 28 LJCA 1956 ), en el orden contenciosoadministrativo ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otras SSTC 60//2001, de 29 de enero, 203/2002, de 28 de octubre, y 10/2003, de 20 de enero ).
Así la STC 52/2007, de 12 de marzo, FJ 3 nos recuerda que en relación al orden contenciosoadministrativo, ha precisado "que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida (SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3; y 73/2006, de 13 de marzo, FJ 4; con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3 )".
El máximo intérprete constitucional remarca que el derecho a la tutela judicial efectiva está imponiendo a los órganos judiciales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales (STC 73/2004, de 22 de abril, FJ 3 STC 226/2006, de 17 de julio, FJ 2 ). Mas también ha dicho que el principio "pro actione" no implica, en modo alguno, una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes, ni debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles (STC 45/2004, de 23 de marzo, FJ 4 y ATC 430/2004, de 12 de noviembre, FJ 4
Por su parte este Tribunal ha venido insistiendo (por todas STS de 24 de mayo de 2006, recurso de casación 957/2003, y sentencia de 22 de mayo de 2007, recurso de casación 6841/2003, con cita en ambas de la STS de 30 de enero de 2001 ) en que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos.
En el concreto ámbito sindical el Tribunal Constitucional ha reiterado en su STC 358/2006, de 18 de diciembre FJ 4 que "para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2 ). Debe existir, además un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc,) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 5 )".
La antedicha sentencia pone de relieve que ha reconocido ese interés específico en diversas sentencias. Así recordaba en la STC 203/2002, de 28 de octubre, expresamente invocada por la recurrente que "hemos reconocido la existencia de ese interés específico para recurrir un Acuerdo de la Junta de Gobierno de una Universidad aprobatorio de la dotación de determinadas plazas de profesorado (STC 101/1996, de 11 de junio FJ 3 ); para impugnar el sistema de provisión de una plaza de Jefe de la policía local en un Ayuntamiento (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6 ); para impugnar las bases de la convocatoria de un concurso-oposición para la provisión de plazas de bomberos de una Diputación Provincial (STC 24/2001, de 29 de enero, FJ 4 ); o para recurrir el Acuerdo del Pleno de una Ayuntamiento que aprobaba la plantilla orgánica del mismo (STC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 4 ). En todos estos supuestos entendimos acreditado tal interés por la conexión entre los fines y la actividad del sindicato (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el objeto del pleito, centrado en actividades relacionadas con la organización administrativa. Es más, expresamente declaramos que el hecho de que un acto sea manifestación de la potestad organizativa de la Administración poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal, porque poco no nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6 )".
Expuesta la doctrina constitucional y de esta Sala acerca de la legitimación en general, y de la legitimación sindical en concreto, hemos de concluir que la sentencia de instancia se ajusta a la doctrina.
Partiendo de que se reconoce a los sindicatos legitimación para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario es preciso, además, que exista un vínculo concreto entre los fines del sindicato y el objeto del debate en el recurso. Esta esencia es la que subyace en los pronunciamientos constitucionales citados.
Y, en el presente caso, no se vislumbra cuál es la ventaja o beneficio cierto, o, en su caso eliminación de un perjuicio, que derive para la defensa de los intereses de los funcionarios integrados en la Federación de Servicios Públicos recurrente por la prosperabilidad de su acción frente a la aprobación por la Comunidad Autónoma Valenciana de un Decreto sobre control de la calidad de los centros y servicios de acción social y entidades evaluadoras de la misma en la citada Comunidad Valenciana.
El objeto del pleito es regular el procedimiento de control y evaluación de calidad al que podrán o, en su caso, deberán someterse los servicios y centros de acción social dependientes de las personas físicas o jurídicas que lleven a cabo su actividad o presten sus servicios en el territorio de la Comunidad Valencia en el ámbito de la acción social, así como el régimen de acreditación administrativa y registro de las entidades evaluadoras de calidad de los servicios y centros de acción social.
No basta con alegar que miembros del sindicato forman parte del Pleno del Consejo Valenciano de Bienestar Social ni que en la función pública inspectora intervienen funcionarios al servicio de la Administración del Gobierno Valenciano. El antedicho alegato es insuficiente. Se ha de evidenciar ese nexo entre el sindicato y el objeto del debate en el pleito al que antes nos hemos referido y que aquí se encuentra ausente.
Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la entidad recurrida, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación deducido por la representación procesal de la Comisión Ejecutiva de la Federación de Servicios Públicos, del Sindicato UGT contra la sentencia dictada en el recurso contencioso administrativo núm. 1227/2002 deducido por aquella ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Generalidad Valenciana, Sección Tercera, que dictó sentencia el 17 de mayo de 2004, declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo formulado contra el Decreto 30/2002, de 30 de Mayo, del Gobierno Valenciano, sobre control de la calidad de los centros y servicios de acción social y entidades evaluadoras de la misma en la Comunidad Valenciana, la cual se declara firme con expresa imposición de costas en los términos consignados en el último fundamento de derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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