STS, 16 de Octubre de 2007

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 20 de junio de 2003, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "Se desestima el recurso contencioso administrativo nº 257/99 interpuesto por la entidad PETRONOVA, S.L. contra el acto a que se contrae esta litis. Sin costas"

Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la entidad PETRONOVA, S.L., manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 6 de octubre de 2003 se tuvo por preparado, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 14 de noviembre de 2003 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que se hacen valer dos motivos de casación, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, solicitando que se anule la sentencia recurrida y se declare la existencia de responsabilidad del Ayuntamiento de Sant Pere de Ribes por los daños causados a la recurrente, como consecuencia de los iniciales informes favorables a la actividad y ubicación de la estación de servicio proyectada y la posterior denegación de las licencias solicitadas y se declare el derecho a ser indemnizada por: sobrecoste y demás gastos inherentes a la adquisición de los terrenos, 281.583,07 euros; frustración del contrato de opción para la constitución de un derecho real de superficie sobre los terrenos suscrito con SHELL ESPAÑA, S.A., 901.518,16 euros; lucro cesante por las posibilidades de explotación de la estación de servicio proyectada, 16.921.253,14 euros.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, en el que se rechazan los motivos de casación que se formulan de contrario y se solicita su desestimación y la confirmación de la sentencia recurrida.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 9 de octubre de 2007, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala.

Con fecha 22 de junio de 1998 la entidad PETRONOVA, S.L. se dirigió al Ayuntamiento de Sant Pere de Ribes solicitando indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial por importe de 4.190.575.312 pesetas o subsidiariamente 3.296.825.312 pesetas, en concepto de daño emergente y lucro cesante, y ello en razón de la denegación el 9 de febrero de 1998 de las licencias solicitadas para la construcción de una estación de servicio e instalaciones complementarias en el margen derecho de la carretera BV-2113, p.k. 3,000, alegando, en síntesis, que como consecuencias de conversaciones con el Ayuntamiento, en carta fechada de 8 de febrero de 1994, dicha Administración les comunicó que "en relació a les converses mantingudes per a la instal-lació d'una benzinera al Sector Polígon Industrial Vilanoveta, en sòl urbanizable programat, l'Ajuntament no veu inconvenient en la proposa d'ubicació presentada. Per tant, fora convenient que sol-liciteu els informes previs davant dels organismes competents, a fi i efecte de que, amb psterioritat, l'Ajuntament procedeixi a realitsar los oportunes modificacions urbanistiques del seu planejament general", ante lo cual con fecha 5 de mayo de 1994, solicitó los permisos pertinentes para la construcción y explotación de dicha estación de servicios, a ubicar en el p.k. 41, margen izquierdo, de la carretera comarcal C-246, recibiendo comunicación de 16 de enero de 1995 indicando que "com a continuació de la carta tramesa en data 9 de febrer de 1994, respecte de la possibilitat d'ubicació d'una benzinera en els terrenys de propietat municipal del Polígon Industrial Vilanoveta, us he de comunicar que per acord del Ple de la corporació, que va tenir lloc en data 15 de desembre de 1994, es va aprovar el plec de condicions técniques i administratives per a la utilizació dels esmentats terrenys per a una activitat educativa, i per aquest motiu us informo de la valoració positiva de la nova situació las terrenys situats entre la variant a la C-246, la carretera BV- 2113 i el camí de l'antic abocador", por lo que el 23 de marzo de 1995 formuló nueva solicitud de licencia situada en la carretera BV-2113, p.k.3, margen derecho y ante la paralización de la tramitación, al parecer por estar estudiándose la solicitud en el marco de la revisión del Plan General, según comunicación de 31 de octubre de 1995, mediante escrito de 2 de octubre de 1997 solicitó la reanudación de la tramitación, alegando la procedencia de la autorización de tales instalaciones en suelo no urbanizable. Paralelamente mediante contrato privado de 18 de marzo de 1997, había adquirido por compraventa los terrenos en los que pretendía ubicar la estación de servicio e instalaciones complementarias, por importe de 44.800.000 pesetas, e inició negociaciones con Shell España, S.A. que culminaron con la firma el 24 de noviembre de 1997 de un contrato de opción para la futura constitución de un derecho real de superficie sobre los citados terrenos. No obstante todo ello, finalmente fueron denegadas las licencias solicitadas, considerando que ello comporta para la recurrente una serie de quebrantos patrimoniales, tanto en concepto de daño emergente como lucro cesante, que son consecuencia directa de tal denegación contradictoria con el inicial informe favorable, por lo que reclama la cantidad antes indicada, que en escrito presentado el 28 de junio de 1998 precisa en 4.193.037.702 pesetas o subsidiariamente 3.299.287.702 pesetas.

Por acuerdo de la Comisión de Gobierno de 18 de enero de 1999 se desestima íntegramente la reclamación, frente al cual se interpone recurso contencioso administrativo, en cuya demanda la recurrente solicita indemnización por los conceptos de: sobrecoste y gastos inherentes a la adquisición de los terrenos, frustración de los compromisos contractuales suscritos con Shell España, S.A y lucro cesante por la frustración de las posibilidades de explotación de la estación de servicio proyectada, que concreta en conclusiones en las cantidades de 46.851.480 pesetas, 1.041.413.663 pesetas y 2.815.459.625 pesetas, respectivamente.

Por sentencia de 20 de junio de 2003 se desestima el recurso, comenzando con la desestimación de la alegación de litispendencia, precisando que, en consecuencia, se excluye como presupuesto de hecho del proceso la licitud de las licencias. Señala que la cuestión se centra en determinar si los sucesivos escritos del Ayuntamiento constituyeron una información cierta sobre la aptitud urbanística del suelo que allí se especificaba para los fines pretendidos, de suerte que infundieron al recurrente la confianza precisa para realizar los gastos precisos para la preparación de sus propósitos, siguiendo aquellas indicaciones, que se vieron frustrados al dictarse resolución administrativa en contra de aquella información, razonando que debe "considerarse, a tales efectos, esta información desde el punto de vista objetivo, atendiendo a su explícito contenido y también, de forma integrada con la conducta o actitud del interesado ante la misma, lo que dará la justa medida del grado de confianza y convencimiento que aquella ha alcanzado a infundir, y por tanto permite ponderar, en el caso concreto, el debido establecimiento de la relación de causalidad entre el actuar administrativo y el resultado final", señalando al efecto que en el primer escrito de 8 de febrero de 1994, "si bien el Ayuntamiento no ve inconveniente en la propuesta de ubicación de la gasolinera presentada, no obstante en modo alguno define el suelo como apto para su establecimiento, sino que por el contrario indica al interesado la conveniencia de que solicite los informes previos a fin y efecto de que el Ayuntamiento proceda a realizar las oportunas modificaciones urbanísticas en el planeamiento, lo que implica que la aptitud del suelo a los fines pretendidos aparecía supeditada a una modificación del planeamiento, no transmitiéndose la idea de solicitud de licencia y sí por el contrario de ampliación de la información para posibles modificaciones urbanísticas", mientras que en el escrito de 16 de enero de 1995, por cuanto en el mismo se informa de "la valoració positiva de la nova situació dels terrenys situats entre la variant a la C- 246, la carretera Bv 2113, el camí de l'antic abocador", puesto en relación con el escrito anterior y con el pliego de condiciones técnicas y administrativas que refiere aquel escrito, implica el reconocimiento de que la solicitud presentada era viable en el lugar indicado y a la vista de la aprobación del referido pliego, pero tal información estuvo vigente hasta el 31 de octubre de 1995, "de forma que los gastos o perjuicios que por la misma pudieran derivarse se limitan a los producidos entre ambas fechas, y de la documentación aportada resulta que la actuación del recurrente se limita a una petición de licencia- cuyas tasas fueron devueltas- acompañada de un anteproyecto, no suscrito por facultativo alguno y por tanto no visado, y que del contrato de opción suscrito con la entidad Shell resulta que fue facilitado por la misma, - cláusula 4ª-3 - siendo su naturaleza la de un documento base para la obtención de los permisos oportunos- punto 2° del documento- elaborado para las estaciones de servicio BP. El recurrente no ha aportado factura ni documento alguno acreditativo de que la obtención de este documento le haya reportado gastos, a lo que se añade que pese ha haberse comprendido en la reclamación administrativa, sin embargo no hace constar entre los conceptos explícitamente enumerados en el suplico de la demanda, ni en conclusiones".

Razona tal conclusión indicando que el escrito del Ayuntamiento de 31 de octubre de 1995, invalida sin ningún género de dudas el contenido de la información ofrecida por el anterior, "así se desprende de la afirmación contenida en el mismo a tenor de la cual el uso para estación de servicio no esta previsto en el sector, afirmación que, implicaba la prohibición de tal uso- con independencia de toda consideración sobre su legalidad- como se desprende del hecho de que en el mismo escrito remite el estudio de la propuesta al marco de revisión del Plan General, es decir que ni siquiera lo examina en el momento de su presentación por considerarle contrario a los usos asignados por el planeamiento vigente en aquel momento, interpretación de la que el recurrente fue plenamente consciente como aparece de sus actos posteriores, expresados en un escrito en que argumenta la legalidad de concesión de licencia, aun antes de la futura revisión, lo que no se comprende sino cuando, precisamente, esta en el convencimiento de que el Ayuntamiento considera no ajustado al plan su propósito ...", por lo que reitera que "no es posible entender que cuantas actuaciones jurídico económicas realizo el recurrente tras aquella fecha de 31 de octubre de 1995 estuvieran determinadas por la confianza de otorgamiento de licencia ofrecida por la Administración, lo que aparece corroborado por el hecho de que con posterioridad al 10 de noviembre de 1997, fecha en que manifiesta conocer con claridad la postura contraria del Ayuntamiento por traslado de un informe del arquitecto municipal, sin embargo suscribe el contrato de opción, operación que, conteniendo la concesión de un derecho de superficie de veinticinco años a favor de la Shell, se revela como causa y objeto principal de toda la actividad jurídica del recurrente", y termina declarando que "no es posible establecer un nexo de causalidad entre el actuar administrativo y los perjuicios alegados, lo que lleva a desestimar el recurso".

No conforme con ello, la entidad PETRONOVA, S.L. interpone este recurso de casación, en cuyo primer motivo, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, alega que la sentencia de instancia niega la existencia de relación de causalidad, infringiendo la doctrina jurisprudencial al efecto, manteniendo que el pronunciamiento judicial del Tribunal a quo hace decir al informe del Ayuntamiento de 31 de octubre de 1995 más de lo que sus escuetos términos afirman, y ello desde el prejuicio que se ha formado el Tribunal al enjuiciar la legalidad del acuerdo de denegación de la licencia, que las estaciones de servicio no son uno de los usos permitidos "ex lege" en suelo no urbanizable lindante con carretera, entendiendo la recurrente lo contrario y argumentando al respecto, por lo que no era posible ni razonable llegar a la conclusión obtenida por la sentencia, rechazando los argumentos de la misma y concluyendo que la parte ni entendió ni pudo ser consciente, con el informe de 31 de octubre de 1995, de que la corporación municipal hubiera modificado su consideración favorable a la actividad de estación de servicio y su ubicación, por lo que no era hábil para enervar la expectativa que el Ayuntamiento había generado en la recurrente. Por ello invoca la jurisprudencia relativa a la incidencia de las respuestas dadas por la Administración a las consultas realizadas a efectos de la responsabilidad patrimonial, por las actuaciones que los ciudadanos lleven a cabo confiando en dichas respuestas, concluyendo que la sentencia de instancia infringe dicha jurisprudencia.

Se cuestiona en este motivo la apreciación por la Sala de instancia de falta de relación de causalidad entre los daños invocados por la recurrente y la información proporcionada por la Administración municipal, que resultó contradicha por la denegación de las licencias municipales solicitadas para la realización de la referida estación de servicio e instalaciones complementarias.

Lo primero que se advierte es la falta de invocación de preceptos infringidos por la Sala de instancia, limitándose el motivo a la infracción de la jurisprudencia que cita. Dicha jurisprudencia viene a reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración en razón de las informaciones e indicaciones proporcionadas al administrado, que resulten determinantes para que el mismo lleve a cabo determinadas actuaciones, confiando en las mismas, que se ven frustradas como consecuencia de resultar erróneas tales informaciones o producirse un cambio de criterio al dictar el acto correspondiente, incidiendo negativamente en el patrimonio del administrado.

La Sala de instancia no desconoce dicha jurisprudencia sino que entiende que los perjuicios cuya reparación se pretende por la parte no guardan relación de causa a efecto con la información recibida del Ayuntamiento, valorando al efecto el alcance de dicha información y la propia actitud de la entidad recurrente.

En tal sentido, como se refleja en la sentencia de 7 de febrero de 2006, "es doctrina legal, recogida, entre otras, en nuestras Sentencias de 11 de julio de 1.995, 7 de octubre de 1.995, 10 de enero de 1996, 22 de noviembre de 1.997, 14 de marzo de 1998, 13 de febrero, 13 de marzo, 29 de marzo, 6 de abril y 24 de mayo de 1999, que la apreciación del nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso producido, o la ruptura del mismo, es una cuestión jurídica revisable en casación, si bien tal apreciación ha de basarse siempre en los hechos declarados probados por la Sala de instancia, salvo que éstos hayan sido correctamente combatidos por haberse infringido normas, jurisprudencia o principios generales del derecho al valorarse las pruebas, o por haberse procedido, al hacer la indicada valoración, de manera ilógica, irracional o arbitraria (Sentencias de 10 de octubre y 7 de noviembre de 1.995, 27 de julio, 24 de septiembre y 30 de diciembre de 1.996, 20 de enero, 23 de junio y 16 de diciembre de 1.998, 23 y 30 de enero, 27 de febrero, 13 de marzo, 6 de abril y 24 de mayo de 1999 )".

Pues bien, en este caso resultan lógicas y razonadas las apreciaciones de la Sala de instancia al respecto, pues, como se desprende de la primera comunicación de 8 de febrero de 1994, el Ayuntamiento manifiesta a la parte que no ve inconveniente en la propuesta de ubicación presentada, pero, seguidamente, señala la conveniencia de que la parte solicite los informes de los órganos competentes a efectos de que el Ayuntamiento proceda a realizar las correspondientes modificaciones urbanísticas en su planeamiento general, con lo que evidencia que para que la actividad pueda llevarse a cabo es precisa una previa modificación del planeamiento. De manera que la entidad interesada no puede deducir objetivamente de tal información la posibilidad de llevar a cabo la pretendida actividad de manera inmediata sino que para ello debe instar la actuación pertinente y esperar a que se produzca la necesaria modificación del planeamiento, por lo que cualquier actuación tendente a la preparación y realización de la pretendida estación de servicio quedaba supeditada al buen resultado de tal modificación, y en consecuencia es la entidad reclamante la que asume los riesgos que tal actuación podía comportar en caso de no llegarse a un resultado positivo.

Por otra parte, es cierto que la comunicación de 16 de enero de 1995, señalando un cambio de ubicación de la actividad, recoge la valoración positiva de la nueva ubicación en los terrenos situados entre la variante de la C-246, la carretera BV-2113 y el camino del antiguo abocador, pudiendo llevar al convencimiento de la parte que el Ayuntamiento estimaba viable la instalación de la actividad en esa nueva localización, sin embargo, como bien señala la sentencia de instancia, tal información sólo subsistió hasta que el 31 de octubre de 1995

, el Ayuntamiento dirige a la interesada la siguiente comunicación: "En relació a la instància presentada por vostè, referent a la instal.lació i explotació d'una betzinera a la Ctra.Comarcal BV-2113 P.K. 3,000 i el camí de l'antic abocador, d'aquest municipi.

L'Arquitecte Municipal ha emés el següent informe:

"El Pla General d'Ordenació vigent, classifica com a no urbanitzable els terrenys objecte de la soj.licitud.

Vist que actualment no està previst aquest ús en aquest sector i atès que l'Ajuntament vol iniciciar el treball per a la revisió del Pla General, s'estudiará la proposta presentada dins del marc de la revisió, i se realitzaran els estudis que avaluin la conveniéncia o necessitat d'aquesta instal.lació"

Els que us comuniquem per al vostre coneixement i efectes oportuns".

Una valoración objetiva de dicha comunicación pone de manifiesto: que se trata de una respuesta específica y concreta a la recurrente y relativa a su pretensión de llevar a cabo la instalación de la estación de servicio en dicha localización; que según el informe del Arquitecto municipal el terreno en cuestión está clasificado como suelo no urbanizable y no está previsto el pretendido uso en dicho sector; que la propuesta presentada se estudiará con ocasión de la revisión del Plan General; y que se realizarán los estudios que evalúen la conveniencia y necesidad de esta instalación. Con ello se evidencia que la Administración no muestra un criterio positivo para la instalación inmediata de la estación de servicio, que en el momento de la comunicación no está previsto tal uso en el Plan General, que no se adopta criterio sobre la misma y que ello se supedita a la revisión de la planificación urbanística.

En estas condiciones no puede deducirse de tal comunicación una postura cierta y favorable del Ayuntamiento a la instalación de la referida estación de servicio, por el contrario, se descarta su viabilidad actual y se supedita, en el futuro, al resultado de la revisión del Plan General y la evaluación sobre su necesidad y conveniencia, de manera que las actuaciones que con posterioridad hayan podido llevarse a efecto por la parte recurrente en preparación de la actividad, no pueden considerarse como una consecuencia lógica de la confianza en un resultado positivo deducida de tal comunicación sino que han de imputarse a la valoración subjetiva de la interesada, que asume con ello los riesgos derivados de su actuación, que no viene indicada, anunciada, pronosticada, inducida o predeterminada por la respuesta de la Administración.

En este sentido, no carece de fundamento la valoración de la actitud de la propia recurrente, que efectúa la Sala de instancia, que una vez conocida la postura de la Administración se dirige a la misma argumentando jurídicamente en sentido contrario sobre la viabilidad ex lege del pretendido uso en los márgenes de la carretera, lo que contrariamente a lo sostenido por la parte, pone de manifiesto su discrepancia con el criterio de la Administración, pero no su falta de conocimiento de la postura contraria de dicho Ayuntamiento al uso pretendido sino que viene a confirmar tal conocimiento en cuanto lo combate jurídicamente. Por ello no puede ampararse en la confianza o buena fe la realización de actos de preparación de la instalación por quien es consciente del criterio contrario de la Administración, que pone de manifiesto al mostrar su discrepancia y argumentar jurídicamente en su contra. Ello resulta confirmado, como indica la Sala de instancia, cuando la recurrente, una vez conocido el 10 de noviembre de 1997 la postura contraria a la licencia del Ayuntamiento, por traslado de un informe del Arquitecto municipal, suscribe un contrato de opción, para la constitución de un derecho real de superficie por 25 años a favor de la compañía Shell España, S.A.

Si a ello se une la circunstancia de que los perjuicios cuya reparación se pretende vienen referidos a contratos de adquisición de los terrenos y de opción con la compañía Shell España, concluidos por la recurrente el 18 de marzo de 1997 y el 24 de noviembre de 1997, respectivamente, y al lucro cesante por la esperada explotación de la actividad, cuando tenía perfecto conocimiento, desde la comunicación de 31 de octubre de 1995, del criterio del Ayuntamiento, necesariamente ha de concluirse que no pueden imputarse los mismos a la información recibida inicialmente de la Administración, que fue actualizada en esa última fecha y que no propiciaba o justificaba la actitud de la recurrente en relación con la pretendida instalación, que consiguientemente asume los riesgos de las actuaciones y previsiones efectuadas con posterioridad a esa fecha.

Por todo ello, que desvirtúa las alegaciones que se formulan en este motivo de casación, procede su desestimación, al no apreciarse la infracción que se denuncia en el mismo.

Lo anteriormente expuesto lleva igualmente a la desestimación del segundo motivo de casación, en el que al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia la infracción de los arts. 139 y 141 de la Ley 30/92, alegando que los daños causados dimanan directamente de las diversas actuaciones del Ayuntamiento, contradictorias entre sí, habiendo actuado en todo momento de conformidad con las indicaciones recibidas del Ayuntamiento, contando con su beneplácito e informe favorable para la instalación, que incitaron a la recurrente a sumir una serie de gastos y concluir unos contratos a través de los cuales pretendía seguir adelante con el proyecto de estación de servicio, remitiéndose al motivo anterior respecto de la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, y razonando sobre el alcance del daño emergente y lucro cesante que reclama.

Al resolver sobre el motivo anterior se ha puesto de manifiesto la falta de nexo causal entre el daño cuya reparación pretende la recurrente y la actuación del Ayuntamiento de Sant Pere de Ribes, requisito básico para que pueda apreciarse la existencia de responsabilidad patrimonial, que exige la existencia de un daño imputable en relación de causa a efecto al funcionamiento del servicio, y que es el que permite atribuir la responsabilidad de su reparación a la Administración, sin el cual el daño resulta irrelevante a los efectos pretendidos.

La desestimación de los motivos invocados lleva a declarar no haber lugar al recurso de casación y determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 1.500 euros la cifra máxima como honorarios de letrado de la parte recurrida.