Impulso legislativo en materia de Suelo y otras leyes urbanísticas

AutorJuan Carlos Martínez Ortega
Cargo del AutorDoctor en Derecho. Abogado. Oficial de Notaría
Páginas75-92

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Es fácilmente constatable el gran impulso que experimentó el sector urbanístico desde la mitad del siglo pasado hasta nuestros días. A tal progreso contribuyeron notablemente las diversas leyes del Suelo que fueron mejorando todos los pormenores de la edificación, adecuándolos a la situación del país en cada época, conduciendo hacia un sistema de mayor control, seguridad y calidad en las construcciones y en la actuación de todos los Agentes que participan en el campo urbanístico.

Seguidamente podemos verificar cómo cada Ley del Suelo, superaba en técnica legislativa a la anterior, y cómo otras regulaciones urbanísticas han conseguido que tras casi sesenta años desde la primera podamos sentirnos orgullosos de nuestra actual normativa en la materia.

5.1. La Ley del Suelo de 1956

Ciertamente, la promulgación de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de fecha 12 de mayo de 1956 fue un hecho notable y supuso un avance sin precedentes en nuestro Derecho urbanístico. Fue la primera regulación unitaria y completa del urbanismo español, y se utilizaron las técnicas jurídicas más avanzadas de la época84.

Con dicha Ley empieza a forjarse el Derecho urbanístico de nuestro país, en un contexto socio-económico de industrialización y urbanización, en torno a dos grandes tipos de operaciones urbanísticas: el ensanche y la reforma interior, provocando la creación de nuevas poblaciones y de la ciudad, así como la reforma de las ya existentes.

La Ley del Suelo de 1956 atribuía a la Administración la facultad de intervenir en todos los aspectos socialmente relevantes de la utilización del espacio85.

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Con la nueva normativa y las constantes reglamentaciones sobre la materia, el Estado fue adquiriendo más protagonismo sobre el sector de la edificación, pues el urbanismo se convierte en una competencia exclusiva e integral de la Administración, sin cuya previsión planificadora y autorización ninguna urbanización o construcción era ya posible. Pero al mismo tiempo, la Ley reserva todas las plusvalías generadas por la renta urbana a los propietarios sin participación social alguna, consagrando el nivel máximo de capitalismo urbanístico.

Asimismo, la Ley configura las facultades dominicales sobre los terrenos según su clasificación urbanística, constituyendo un estatuto jurídico del suelo, de forma que esas limitaciones y deberes definen el contenido normal de la propiedad según su naturaleza y destino. Se introduce, por vez primera, la clasificación urbanística del suelo que vendrá determinada por los Planes Generales de Ordenación Municipal, esto es, suelo urbano, suelo de reserva urbana y suelo rústico.

No obstante, pese a los avances jurídicos urbanísticos experimentados por dicha Ley, ésta provocó durante años una gran oposición social. Pero a medida que se fueron sustituyendo las viejas Ordenanzas Municipales por los nuevos Planes Generales de Ordenación, para cuya elaboración la Ley otorgaba a la Administración la más amplia de las discrecionalidades, se abusó ampliamente de ella. Sin sujeción a estándares urbanísticos de obligado cumplimiento que paliaran la ignorancia y desidia de arquitectos, funcionarios y políticos, a la que habría que añadir la presión de los especuladores, se inició en los años venideros una considerable destrucción irreparable de los cascos y ensanches de muchas ciudades españolas, así como de enormes zonas costeras del litoral, hoy tan criticadas retrospectivamente.

En los aspectos concretos que tienen relación con la declaración de obra nueva, existen algunos artículos que establecían determinados requisitos para las edificaciones, así por ejemplo:

El art. 3, punto 1.j, establecía limitaciones al suelo y a las edificaciones; y el punto 4.c) exigía a los propietarios edificar en los plazos determinados.

El art. 60, consignaba que las construcciones en terrenos urbanos y rústicos deberían adaptarse en lo básico, al ambiente estético de la localidad o sector.

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El art. 67, disponía que en el suelo urbano podían autorizarse construcciones destinadas a fines industriales, en las zonas permitidas, o a la explotación del suelo, cuando la seguridad y salubridad quedaren atendidas y el propietario asumiera las obligaciones del régimen de cooperación mediante la inscripción en el Registro de la Propiedad. Igualmente se establecía la obligación de los propietarios de edificar en el plazo previsto, bajo la carga o amenaza de verse sometidos a una expropiación forzosa.

Los artículos 78 y 79, entre otras cosas, imponían a los Notarios y Registradores la obligación de hacer constar en la descripción de las fincas la cualidad de "indivisibles" en diversos supuestos tasados, y Notarios y Registradores debían exigir para autorizar e inscribir, respectivamente, escrituras de división de terrenos que se acreditase el otorgamiento de la correspondiente licencia, que los primeros además, deberían testimoniar en el documento.

Sin embargo, no encontramos ninguna referencia exclusiva a la declaración de obra nueva y a sus requisitos particulares en la Ley del Suelo de 1956, extremo que abordaría por primera vez la Ley del Suelo de 1990.

5.2. Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana

Puede ser muy ilustrativo el párrafo primero del expositivo II. de la exposición de motivos de la Ley 19/1975, para entender en qué período histórico se dictó la misma: "El examen de la situación urbanística española permite concluir que, a pesar de los esfuerzos de gestión desarrollados en los últimos años y de las cuantiosas sumas invertidas para regular el mercado del suelo, el proceso de desarrollo urbano se caracteriza, en general, por la densificación congestiva de los casos centrales de las ciudades, el desorden de la periferia, la indisciplina urbanística y los precios crecientes e injustificados, del suelo apto para el crecimiento de las ciudades".

Este era el panorama general de los años setenta: un tremendo desarrollo urbanístico, pero sin orden ni concierto, de forma caótica y sin directrices claras y definidas, que privaban a nuestras ciudades de las condiciones óptimas de desarrollo sostenible y confortable.

La Ley define el suelo urbano en su art. 63 como los terrenos con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, o aquellos destinados para la edificación, y el art. 66 bis, expresaba que tendrían la consideración de solares las superficies de suelo urbano aptas para la edificación, con pormenorizados matices.

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Por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Poco años después, en el año 1978, se promulgaría nuestra Carta Magna que impondría a los poderes públicos la promoción de las condiciones necesarias y el establecimiento de las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, debiendo regularse la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación86, extremo este, que tras más de treinta años hemos visto frustrado por la "burbuja inmobiliaria", y la cultura del "ladrillo" tan denostada hoy día.

5.3. Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo

Esta Ley introdujo el sistema de adjudicación de facultades del dominio como un régimen correlativo al del debido cumplimiento de los deberes urbanísticos87. Incluidas en las citadas facultades se encontraba la de "patrimonializar lo edificado", cuya vigencia y contenido ha recogido la Ley del Suelo 8/2007, en su art. 7, refiriéndose este texto a un problema de valoraciones, y no a los problemas civiles derivados de la adquisición de la propiedad o su constancia registral88.

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Dentro de las categorías de suelo urbano y urbanizable, aumentaron los deberes de los propietarios de urbanizar y edificar, ampliándose las cesiones de suelo para fines públicos. En suelo urbanizable, impuso la Ley la cesión del 10% del aprovechamiento medio. Se puede decir por ello, que se incrementó la participación de la comunidad en las plusvalías urbanas y se intensificó la aplicación del principio de reparto de beneficios y cargas más allá de las operaciones de reparcelación.

A pesar de todo, el urbanismo español seguía regido por la obsesión en la ampliación de las ciudades mediante la construcción de edificios de nueva planta y volvía a dejar los cascos urbanos abandonados a su suerte. Hemos tenido que esperar hasta los primeros años del siglo XXI para encontrar conciencia social y legislativa en la rehabilitación de edificios.

Hasta la publicación de la Ley 8/1990 se consideraba que la edificación constituía un elemento totalmente accesorio al suelo, como históricamente se había sostenido civilmente. Entendiendo, por tanto, que hasta esa fecha, estábamos ante un simple elemento descriptivo de la finca que, como sabemos, desde el año 1944, debía inscribirse en el Registro de la...

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