STS, 19 de Octubre de 2004

Por escrito de 28 de julio de 1997 el Ayuntamiento de Torres de Berrellen (Zaragoza), interpuso recurso contencioso administrativo contra el Decreto de la Diputación General de Aragón de 19 de mayo de 1997, publicado en BOA de 21 de mayo de 1997, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 13 de febrero de 2001, cuyo fallo es del siguiente tenor: "PRIMERO. Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 1289 del año 1997, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE TORRES DE BERRELLEN (ZARAGOZA), contra el Decreto referido en el encabezamiento de la presente sentencia, declarando la nulidad del mismo; y desestimar el resto de las pretensiones de la demanda. SEGUNDO. No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas."

Una vez notificada la citada sentencia, el Letrado de la Comunidad Autónoma por escrito de 28 de febrero de 2001, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 8 de marzo de 2001, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente interesa se case la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso administrativo por ser ajustado a derecho el acto recurrido, en base a los siguientes motivos de casación: "PRIMERO.- Artículo 88.1.d) de la Ley 29/98, de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la Jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. En el caso que nos ocupa se discutió en Autos, sostiene esta parte, se infringió en su aplicación por la Sentencia recurrida, el art. 54.1.f) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. SEGUNDO.- Artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional. Quebrantamiento de las formas esenciales del Juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia."

Por providencia de 1 de julio de 2004, se señaló para votación y fallo el día trece de octubre del año dos mil cuatro, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó en parte el recurso contencioso administrativo y anuló el acto impugnado, refiriendo en sus Fundamentos Derecho, lo siguiente: "TERCERO. El Decreto de 19 de Mayo 1997, por el que el Gobierno de Aragón aprobó la concesión de subvenciones, concedió al municipio recurrente, en concepto de subvención para el año 1997, 3.499.95. ptas para la adquisición de barredora, con un presupuesto subvencionable de 4.374.940 ptas., y previó la concesión de 1.000.000, ptas con cargo al ejercicio 1998, para «adquisición terrenos para parque público y acondicionamiento terrenos», con un presupuesto subvencionable de 47.412.000 ptas. proyectos que habían sido objeto de informe favorable por la Dirección de Política Interior y Administración Local de la D.G.A. con fecha 22 de Abril de 1997. La Corporación demandante en el presente caso alega -al igual que habían hecho las recurrentes en los anteriores recursos- que el otorgamiento, en unos casos, y la denegación, en otros, de las subvenciones no aparece justificada en las actuaciones del expediente; sosteniendo, además -como aquellas-, que fue vulnerado el principio constitucional de igualdad en relación a otros municipios que han resultado beneficiados; al haber sido objeto de una discriminación sin explicación objetiva razonable. A cuanto se opuso la Administración demandada, aportando certificación expedida por la D. G.A., de 23 de Julio de 1998, acreditativa de que al Ayuntamiento demandante se le asignaron 1.000.000,ptas, para el ejercicio 1998, por el Fondo Autonómico de Inversiones Municipales de Aragón. CUARTO. Como ya decíamos en las anteriores sentencias, en el Decreto impugnado aparece que la Administración Autonómica subvencionó diferentes proyectos, seleccionados de acuerdo con el artículo 6 de la Ley Autonómica 1/1997 de 14 de Enero y la base 3 del Decreto 3/1997, en el que se: valoró la naturaleza de la obra o servicio, las características del municipio, el nivel del servicio e infraestructuras, valoradas en su conjunto para determinar el importe de las subvenciones. Sin embargo, mediante la valoración conjunta referida, la Administración se limitó a determinar las subvenciones correspondientes a los distintos proyectos, sin dar razón de cual fue el motivo tenido en cuenta para la fijación de los diferentes importes de las subvenciones concedidas por el Decreto impugnado, cuanto constituye ausencia de motivación. Puesto que, sin ser de aplicación al caso el Decreto 2.225/1993, de 27 de Diciembre, de acomodación del procedimiento de las subvenciones a la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre (ya que dentro de su ámbito, a tenor del art. 2, no se encuentran las subvenciones que otorgan los entes autonómicos), el art. 54.f) de la referida Ley 30/1992, exige motivar aquellos actos dictados por las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus potestades discrecionales, supuesto del caso enjuiciado, como se admite en el mencionado informe de 1 de Abril de 1997. Requisito que es doctrina reiterada del Tribunal Supremo, recogida, entre otras, en su sentencia de 24 de Febrero de 1999, al declarar que «el margen de libertad que la discrecionalidad otorga a la Administración lo sigue teniendo aunque se le imponga la obligación de expresar los motivos de su actuación, deber lógico para que pueda distinguirse entre lo discrecional lícito y lo arbitrario e injusto; en la discrecionalidad los motivos lícitos no son controlables, pero han de ser conocidos, justamente para que pueda examinarse si una resolución es fruto de la discrecionalidad razonable...». Y en el presente supuesto se desconocen los motivos de la Administración para fijar los diferentes importes de las subvenciones concedidas, en unos casos, y denegarlas, en otros. No pudiendo inferirse del Decreto, cuando dice haberse procedido a la selección de las obras y servicios a financiar «mediante la valoración conjunta de los criterios establecidos en la Base Tercera del citado Decreto», cuales fueron las razones que se tuvieron en cuenta para justificar la diferencia entre el montante de la solicitud que le fue planteada, informada favorablemente por el organismo Autonómico, y el importe concedido; ni cuales fueron las causas por las que se concedieron a los demás Municipios las subvenciones en las cuantías concretas especificadas en los anexos del Decreto. Por lo tanto, ha de concluirse declarando la invalidez del Decreto impugnado por falta de la debida motivación, sin que ello permita afirmar que la resolución impugnada incurra en arbitrariedad o que haya vulnerado el principio de igualdad, atendiendo al número y cuantía de las solicitudes y a la dotación presupuestaria del Fondo."

Es preciso recordar que esta Sala por sentencia de 27 de abril de 2004, al resolver el recurso de casación nº 2750/2001, ha tenido ocasión de anular en parte la sentencia de 21 de diciembre de 2000, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, y dado que la citada sentencia es similar, a la recurrida en el presente recurso de casación, y que además, la misma parte recurrente, aduce los mismos motivos de casación, que ya fueron valorados al resolver el recurso de casación citado nº 2750/2001, es claro que esta Sala por aplicación del principio de igualdad, está obligada a mantener la misma doctrina.

Ahora bien y no obstante lo anterior, para el adecuado cumplimiento del derecho a la tutela efectiva, es conveniente entrar en el análisis de los motivos de casación.

En el motivo primero de casación la parte recurrente al amparo del articulo 88.1.d) de las Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables.

Alegando en síntesis , a), que la sentencia recurrida ha infringido el articulo 54.1.f) de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, que exige que serán motivados con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, los que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales, y estima que el Decreto 65/97 de 19 de mayo estaba sucintamente motivado, como exige el articulo 54 citado, ya que existían restricciones presupuestarias como se acredito en los autos, y la propia sentencia recurrida, refiere, que no se puede afirmar que la resolución recurrida incurra en arbitrariedad o que haya vulnerado el principio de igualdad, atendiendo al numero y cuantía de las solicitudes a la dotación presupuestaria del Fondo; b) que la sentencia exige una explicitación puntual de los criterios en cada concesión y denegación, y ello resulta imposible por cuanto todos los proyectos fueron informados favorablemente por las Servicios de la Dirección General de Política Interior y Administración Local y superaban en mucho a las disponibilidades presupuestarias, y por tanto únicamente quedaba por realizar un reparto lo mas equitativo, posible mediante una valoración conjunta de los criterios, que fue lo que se hizo; c), que la Base Tercera del Decreto 3/97 de 11 de febrero, por el que se procedía a la convocatoria del Fondo, establecía que la selección se realizara mediante consideración conjunta de los criterios allí establecidos y ello es lo que hizo el Decreto 65/97, al decir habiendo finalizado el plazo de presentación de solicitudes y dado el numero y cuantía a la que ascienden las mínimas se ha procedido a la selección de las obras y servicios a financiar con cargo al Fondo Autonómico mediante la valoración conjunta de los criterios establecidos en la Base Tercera del Decreto 3/97; y d), que de acuerdo con la complejidad de la situación la motivación era la adecuada,, en base a los criterios que sobre la motivación aparecen en las sentencias del Tribunal Supremo de 2 de julio de 1991, 31 de octubre de 1995 y 17 de octubre de 2000.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

Pues en materia de subvenciones, cual es el supuesto de autos, esta Sala del Tribunal Supremo, tiene reiteradamente declarado, entre otras en sentencias de 19 de enero de 1991, 5 de marzo de 1993, 28 de julio de 1997, 3 de noviembre de 1998 y 25 de noviembre de 2003, a) que la Administración, puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlos en los términos anunciados; b) que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención, tienen derecho a obtenerla en las condiciones establecidas; y c) que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, están delimitadas por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite.

Si a lo anterior se agrega, que el artículo 54 apartado 2 de la Ley 30/92, establece, que la motivación de los actos que pongan fin a procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulan sus convocatorias, debiendo en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos en la resolución que se adopte, obligadamente se llega a la conclusión, de que el Ayuntamiento recurrente, por haber participado en la convocatoria de la subvención y haber presentado un proyecto que reunía las condiciones de la convocatoria, como incluso reconoce la Comunidad Autónoma de Aragón, tenía derecho a la obtención de la subvención, solicitada si había fondos suficientes de acuerdo con los términos de la convocatoria.

Ahora bien, como en las actuaciones, queda también suficientemente acreditado, y lo admite incluso la sentencia recurrida, que dado el gran número y la cuantía de las peticiones formuladas, el importe previsto para las subvenciones, no alcanzaba ni con mucho a cubrir todas las peticiones, es claro que la Administración que había formulado la convocatoria, era la que estaba obligada a afrontar y resolver tal problemática, a fin de ajustar la cuantía solicitada a la total por ella prevista.

Y si es cierto, que en la solución de tal conflicto, tenía una cierta discrecionalidad, pues entre otros podía, o reducir proporcionalmente a cada solicitante la cantidad solicitada, o hacer un reparto genérico básico y otro, selectivo en función del mejor derecho, que valore la urgencia o incluso la conveniencia y oportunidad, de algunas solicitudes, este ejercicio de esa discrecionalidad estaba y está condicionado al cumplimiento de dos requisitos, uno, que lo ejercitara de acuerdo con los términos de la convocatoria, y el otro, que expusiera los criterios concretos en base a los cuales había resuelto el problema, de adecuar las peticiones a la cuantía global prevista, de forma que los afectados pudieran conocerlos y articular en base a ello, en su caso, los medios de defensa.

Pues bien, en el caso de autos, no es solo que la sentencia recurrida refiera, que la Administración no ha expuesto las razones que se tuvieron en cuenta para justificar la diferencia entre el montante de la solicitud y el importe concedido, sino que es la propia Administración, la que incluso admite que resulta imposible una explicitación puntual de los criterios de cada concesión y denegación, y es por ello por lo que procede estimar con la sentencia recurrida, que ha existido la falta de motivación exigida, ya que al Ayuntamiento recurrente, se le ha reducido la cantidad solicitada, y no puede o ha podido conocer la causa o causas que han motivado o justificado esa reducción, cuando además está acreditado, y la propia Administración ha reconocido que el proyecto presentado era conforme a los criterios señalados en el Decreto 3/97, que convocaba y regulaba las subvenciones.

A lo anterior en nada obsta, el que también esté acreditada, que las subvenciones solicitadas excedieran con mucho del importe total previsto por la Administración, pues si ello puede justificar y ciertamente justifica, el que a los peticionarios, se les reduzca el importe de la subvención solicitada, ello en nada empece a la exigencia de que se concreten las causas y modo de esa reducción.

Y por último, tampoco obsta a lo anterior, el que la Administración refiera, que las reducciones han sido motivadas por la falta de fondos, y que la distribución la ha hecho apreciando conjuntamente los criterios establecidos por el Decreto 3/97, que fue el que hizo la convocatoria de las subvenciones, pues por un lado, la resolución impugnada no contiene motivación alguna y se limita a referir que se han aplicado los criterios establecidos en la Base Tercera del citado Decreto 3/97, sin concretar cómo y qué modo se han aplicado o utilizado los criterios del citado Decreto 3/97, y por otro lado, no hay que olvidar, que en la citada Base Tercera del Decreto 3/97, se establecen hasta 16 criterios, y éstos aparecen, en la norma, en pie de igualdad y sin ninguna preferencia y siendo ello así y si la Administración no ha explicitado en que forma los ha aplicado, ello equivale a decir, o significa, que la Administración so pretexto de la necesidad de la reducción de las subvenciones, -aunque justificada obviamente por la falta de cuantía acreditada-, unilateralmente y sin contar con la voluntad o deseo de los afectados, ha procedido a otorgar las subvenciones en base a su propio criterio, y sin explicitar cual ha sido éste, lo que es contrario al régimen propio de las subvenciones que más atrás se ha expuesto. Pues si la Administración, como se ha dicho, tiene potestad para reducir las subvenciones, cuando las solicitadas exceden de la cuantía global prevista, y puede también incluso, como se ha visto, elegir el sistema o modo de reducción, ello no la legitima sin más para que pueda aplicar el sistema que estime oportuno, ni menos sin explicitarlo, pues, de una parte, está obligada a seguir los criterios de la norma que convoca la subvención, y de otra, a explicitar cómo y en qué forma ha aplicado los criterios de la norma, a fin de que todos los afectados puedan conocerlos y articular adecuadamente sus medios de defensa, pues de lo contrario será tanto como admitir que la Administración en materia de subvenciones y cuando las solicitadas exceden de la cuantía prevista, tiene una potestad discrecional para aplicarlas en la forma que estime pertinente y sin posibilidad de control alguno, y ello va en contra del régimen propio de las subvenciones y desconoce el derecho de los afectados a obtener de la subvención.

Y sin que a lo anterior obste, la dificultad que en el supuesto de autos existía, como se alega, por el número de las subvenciones solicitadas y por el hecho, también acreditado de que todas hubiesen obtenido el informe favorable respecto al cumplimiento de los requisitos, pues aparte de que a pesar de ello era ciertamente posible un criterio genérico, como podía ser una reducción proporcional para todos o incluso el concederlas a las que reunieran más numero de criterios de los expresados en el Decreto 3/97, -ello, obviamente se hace a titulo de ejemplo, pues es a la Administración a quien corresponde decidirlo y esta Sala no puede sustituir a la Administración y si limitarse a revisar su actuación-, la dificultad no puede justificar el que no se motive una decisión que afecta a derechos de terceros, y que según la norma que la regula exige la oportuna motivación. Sin olvidar que el Real Decreto 2225/93 de 17 de diciembre, aunque no es aplicable al supuesto de autos, como incluso refiere la sentencia recurrida, acude en casos similares al de autos, en su artículo 1º a estimar las solicitudes a las que se haya otorgado mayor valoración y ese criterio, si bien no es directamente aplicable, si puede ser objeto de la oportuna valoración como criterio genérico.

En el segundo motivo de casación, la parte recurrente al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Alegando en síntesis, a), que la sentencia se pronuncia sobre más de lo solicitado, infringiendo el artículo 67 de la Ley de la Jurisdicción, en cuanto anula el Decreto impugnado, sin ninguna otra precisión, y desestima el resto de las pretensiones de la demanda, cuando en el suplico de la demanda, previos los trámites legales pertinentes, dicte sentencia estimando el recurso interpuesto y anulando en lo procedente el Decreto del Gobierno de Aragón de fecha 19 de Mayo de 1997, que denegó a mi mandante la subvención solicitada para la construcción de un parque público, declarando expresamente el derecho de mi representado a obtener la subvención solicitada del Gobierno de Aragón en la cuantía del 80% de los respectivos presupuestos a cargo del Fondo Autonómico de Inversiones Municipales de Aragón, o subsidiariamente, por vía indemnizatoria y causa de responsabilidad patrimonial de la Administración Autonómica de Aragón; b) que se produce también infracción del articulo 71.1 a y b de la Ley de la Jurisdicción por cuanto la sentencia no entra en el análisis concreto de la pretensión y situación de la actora, y se infringe el principio de congruencia establecido por el Tribunal Supremo en sentencia de 17 de febrero de 2000; y c) que la anulación de todo el Decreto conlleva necesariamente la imposibilidad de ejecución de la sentencia, pues habría que reclamar el reintegro de las subvenciones para realizar nuevo reparto y dichas subvenciones en su inmensa mayoría ya han sido aplicadas a las obras para cuya ejecución se solicitaron.

Y procede acoger tal motivo de casación.

Pues si el recurrente había solicitado en el suplico de su escrito de demanda, que se anulara el Decreto de 19 de mayo de 1997, en lo procedente, esto es, en cuanto le denegó la subvención solicitada, es claro, que la sentencia recurrida no podía, como hizo, anular la totalidad del Decreto, ni menos cuando lo hizo sin ninguna otra precisión, ya que la sentencia ha de ser congruente con las pretensiones de las partes, y como precisa el artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción, los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo juzgarán dentro del limite de las pretensiones formuladas por las partes, y por tanto si la parte, que es la que delimita el objeto del proceso, solicita la anulación de un acto plurimo, en un particular, en el particular que le afecta, la Sala, no puede extender esa nulidad a los demás afectados por el mismo acto, ni menos sin haberlos oído, ni haber en su caso planteado la oportuna tesis conforme al artículo 33 citado, como aquí aconteció.

Las valoraciones anteriores, obligan a casar la sentencia recurrida y a declarar la nulidad del Decreto 65/97 impugnado, por falta de motivación, en el particular que deniega la subvención solicitada por el Ayuntamiento de Torres de Berrellen (Zaragoza), sin que proceda reconocer al citado Ayuntamiento el derecho a obtener la subvención o la indemnización que solicita, de una parte y principalmente porque ello así lo ha declarado la sentencia recurrida, y en ese particular ha devenido en firme al no haber sido impugnada, y de otra, porque al no existir fondos suficientes para atender todas las subvenciones, es claro, que todos los solicitantes han de soportar la merma o disminución que proceda, y en estos autos, así como en la sentencia recurrida, lo que se declara es que la resolución impugnada carece de motivación, lo que obligará a la Administración a suplir esa falta de motivación, y a reducir, en su caso, la subvención solicitada en la forma que proceda, explicitando los criterios aplicados. Sin que haya lugar a expresa condena en costas en la Instancia y debiendo cada parte abonar las costas causadas a su instancia en este recurso de casación.