STS, 21 de Marzo de 2007

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, Sección Primera, dictó Sentencia, el dieciocho de noviembre de dos mil tres, en el Recurso número 956 de 2001, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que debemos desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Ayuntamiento de Huelva contra la Resolución citada en el Fundamento de Derecho Primero, sin hacer expresa imposición de costas".

En escrito de cuatro de mayo de dos mil cuatro, el Procurador Don Fernando García Paúl, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Huelva, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha dieciocho de noviembre de dos mil tres .

La Sala de Instancia, por Providencia de catorce de mayo de dos mil cuatro, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de ocho de julio de dos mil cuatro, el Procurador Don Antonio de Palma Villalón, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Huelva, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Auto de uno de junio de dos mil seis .

En escrito de cuatro de octubre de dos mil seis, el Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que en virtud de su cargo ostenta, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día siete de marzo de dos mil siete, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso extraordinario de casación la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede de Sevilla, Sección Primera, de dieciocho de noviembre de dos mil tres, que desestimó el recurso interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Huelva, contra la desestimación presunta del recurso de reposición deducido en veintidós de diciembre de dos mil frente a la resolución del Director General de Empleo e Inserción de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía que declaró la procedencia del reintegro de 75.971.250 pesetas correspondientes a la subvención para cubrir los costes derivados del desarrollo de acciones del programa de promoción socio-laboral en el medio urbano, convocatoria 1995, más los intereses de demora.

En el segundo de sus fundamentos de derecho la Sentencia de instancia estableció los siguientes hechos: "Mediante un convenio de colaboración celebrado el 30 de noviembre de 1995 entre la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Huelva para el desarrollo de los proyectos de actuación en las zonas de las Marismas del Odiel y el Torrejón, le fue concedido al Ayuntamiento una subvención por importe de 75.971.250 pesetas. Por resolución de 10 de julio de 2000 se acordó el inicio del procedimiento de reintegro, por no haber remitido el Ayuntamiento la documentación recogida en el anexo, justificativa del gasto de la subvención. El Ayuntamiento solicita una prórroga del plazo para presentación de la documentación, al encontrarse de vacaciones la persona responsable de las acciones formativas. Por resolución de 14 de noviembre de 2000 se acordó el reintegro de la subvención, al amparo del artículo 112 de la Ley de Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía por incumplimiento de la justificación. En fecha 22 de diciembre de 2000 el Ayuntamiento de Huelva interpuso recurso de reposición, aportando la documentación requerida".

En el siguiente de los fundamentos de derecho la Sentencia recurrida declaró que: " se trata de una actividad de fomento, que tiene una tramitación propia y específica, que se encuentra recogida en los artículos 103 y siguientes de la Ley de Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía . En concreto el artículo 108 dispone que las normas reguladoras de la concesión contendrán como mínimo los siguientes extremos: "f) plazo y forma de justificación por parte del beneficiario o de la entidad colaboradora, en su caso del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos. Por justificación se entenderá, en todo caso, la aportación al órgano concedente de los documentos justificativos de los gastos realizados con cargo a la cantidad concedida". La orden de 5 de abril de 1995 de convocatoria y desarrollo de los Programas de Fomento de la Junta de Andalucía, establecidos en Decreto 7 de marzo de 1995, dispone en su artículo 37 que " la resolución o convenio que determine la concesión de la subvención impondrá, en cada caso, la documentación justificativa a presentar por el beneficiario, así como el plazo máximo para ello a contar desde el pago efectivo de la subvención". El Convenio de Colaboración de 30 de noviembre de 1995, en la estipulación séptima fija los documentos a aportar para la justificación final del proyecto subvencionado, estableciendo el plazo de un mes desde la finalización de las acciones, proceso formativo y contrato de los ADL; disponiendo la estipulación novena que "el incumplimiento de cualquiera de las cláusulas del presente convenio por alguna de las partes motivará la rescisión del mismo, con el consiguiente reintegro de las cantidades percibidas".

Resultan aplicables los plazos y términos fijados en la norma reguladora de la concesión para aportar la documentación justificativa de los gastos, dando cumplimiento a las obligaciones asumidas. En el caso de autos, toda la documentación que justificara el empleo de los gastos se debió haber aportado dentro del plazo del mes que establecía el convenio. El Ayuntamiento incumplió su deber de aportar en plazo la documentación requerida para la justificación final, incumpliendo la obligación impuesta en la estipulación séptima de la subvención. Hemos de destacar, que según la memoria informativa, existente en el expediente, los cursos se ejecutaron en el año 1997 y 1998, y que iniciado el expediente de reintegro y concedido plazo de alegaciones no se aportaron documentos justificativos, limitándose a solicitar una prórroga después de más de dos años de retraso en la justificación, por vacaciones de la persona responsable; pero es que transcurrido el plazo de prórroga solicitado, tampoco se aportó la documentación, cosa que no se hizo hasta el recurso de reposición contra la resolución de reintegro, por lo que ha de entenderse ajustada a derecho dicha resolución de reintegro".

El recurso de casación interpuesto contiene un único motivo que se acoge al apartado d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

En concreto invoca infracción de las normas del ordenamiento jurídico por vulneración de los principios generales del derecho de igualdad en la observancia del precedente administrativo (la Junta de Andalucía ha seguido en un supuesto idéntico al que ahora nos ocupa un criterio contrario), proporcionalidad en el derecho sancionador y principio de equidad.

Señala el motivo que la Junta de Andalucía ha seguido en anteriores ocasiones un criterio diferente de aplicación de las normas del Ordenamiento Jurídico. Así en el expediente de subvención número 21-21-079/97J de la Delegación Provincial de Huelva de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico por el que se concedió al Ayuntamiento una subvención al objeto de desarrollar una acción formativa de promoción profesional ocupacional se inició un expediente de reintegro por no haberse presentado la liquidación de los cursos. En la resolución se ordenó el reintegro de la subvención concedida. Habiéndose justificado por este Ayuntamiento parcialmente los gastos en el escrito de interposición del recurso de reposición, el Sr. Delegado Provincial dictó resolución estimando el recurso de reposición y acordando el no reintegro de las cantidades justificadas. Añade que se adjuntó la mencionada resolución al escrito de demanda como documento número

1. En consecuencia la resolución de reintegro aquí acordada por la Junta de Andalucía vulnera claramente el principio general del derecho de igualdad en la observancia del precedente administrativo.

Con independencia de ello, añade el motivo, que si en la vía administrativa, y concretamente en el recurso de reposición este Ayuntamiento acreditó que se habían realizado gastos por importe de 62.626.157 pesetas reconociéndose la posibilidad de proceder al reintegro de la cantidad de 13.345.093 pesetas, la desestimación presunta del recurso de reposición, que ordena el reintegro de 75.971.250 pesetas, más

16.755.563 pesetas en concepto de intereses de demora, y la Sentencia dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla que lo confirma, vulnerarían claramente los principios de proporcionalidad del derecho sancionador y de equidad.

Se refiere también el motivo a la infracción de la jurisprudencia que considera de aplicación; dice que la citada sentencia infringe reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo que permite que la justificación de los gastos de las subvenciones se realice en la misma vía jurisdiccional y que si la justificación de las cantidades anticipadas no fuese total sino parcial el reintegro de las subvenciones concedidas no deberá ser total sino parcial y proporcional al efectivo cumplimiento de las obligaciones.

La justificación de los gastos tiene como finalidad que la persona o entidad beneficiaria de las subvenciones justifique que ha invertido correctamente las cantidades anticipadas en las actividades subvencionadas. Una vez justificados los gastos queda perfectamente acreditado que la actividad subvencionada se ha desarrollado, que la cantidad anticipada se ha gastado en dicha actividad y que en definitiva la subvención ha cumplido con su finalidad, y ello aunque esta justificación no se hubiese realizado dentro del plazo inicialmente concedido; de lo contrario, es decir, si se obligase a la persona o entidad beneficiaria de la subvención a proceder al reintegro de las cantidades anticipadas, se le convertiria en subvencionador de planes y programas cuya subvención corresponde a la Junta de Andalucía, con el consiguiente enriquecimiento injusto para la Consejería.

Para la mejor resolución del recurso que nos ocupa conviene hacer referencia a lo dispuesto en el número 3 del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, Ley 29/1998, de 13 de julio, que afirma que: "cuando el recurso se funde en el motivo previsto en la letrada d) del apartado 1 de este artículo, el Tribunal Supremo podrá integrar en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de Instancia aquellos que, habiendo sido omitidos por éste, estén suficientemente justificados según las actuaciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, incluso la desviación de poder".

Como expusimos en su momento la Sentencia de instancia recurrida en su fundamento de Derecho segundo arrancó para adoptar la decisión que finalmente obtuvo, de la resolución de 10 de julio de 2000 que acordó el inicio del procedimiento de reintegro; sin embargo a juicio de la Sala no es posible prescindir de las afirmaciones que recoge el recurso de casación planteado por el Ayuntamiento de Huelva, y que se refieren a que ya en 16 de noviembre de 1998 la Dirección General de Formación y Empleo de la Consejería de Trabajo e Industria notificó al Ayuntamiento un Acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro por no haber presentado la documentación justificativa de los gastos de la impartición de los cursos, iniciándose el procedimiento de reintegro por la cantidad anticipada, 75% de la subvención, por un importe de 56.978.438 pesetas más los intereses legales calculados desde la fecha en la que se realizó el pago del anticipo 9.658.236 pesetas, lo que hacía un total de 66.636.674 pesetas, concediéndose a tal efecto un plazo de quince días para presentar las alegaciones o documentos oportunos. Con fecha 22 de diciembre de 1998 el Sr. Interventor del Ayuntamiento remitió a la Dirección General de Formación Profesional y Empleo de la Consejería de Trabajo e Industria la documentación referida, y con fecha 9 de junio de 1999 la Dirección General de Formación Profesional y Empleo de la Consejería de Trabajo e Industria certificó que el Ayuntamiento había presentado la documentación justificativa del 75% de la subvención concedida por la Consejería, cuyo importe ascendía a la cantidad de 56.978.438 pesetas, y que el resto de la documentación referida en el Convenio era conforme.

Tras lo anterior el día 20 de julio de 2000 como hizo constar la Sala de instancia se inició un nuevo Acuerdo de procedimiento de reintegro por la Dirección General de Empleo e Inserción de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico al no haber presentado el Ayuntamiento la documentación justificativa de los gastos de la impartición de los cursos, reintegro que se elevaba a la cuantía de 75.971.250 pesetas más 15.665.168 en concepto de intereses de demora, por tanto la cantidad total a reintegrar ascendía a 91.636.418 pesetas, concediéndose a la Corporación un plazo de quince días para presentar las alegaciones o documentos oportunos. Dictada la resolución de reintegro, el día 29 de noviembre de 2000 se notificó al Ayuntamiento la misma, e interpuesto recurso de reposición contra ella se alegó la inversión de las cantidades recibidas en las finalidades previstas adjuntándose la documentación que justificaba esa afirmación, así como el certificado del asiento contable del importe del 25% restante de la subvención; el certificado del cumplimiento de los contratos de los Agentes de dinamización laboral; la declaración final de gastos, en la que se certificó los gastos correspondientes a la parte "A" del concepto de formación (retribuciones del profesorado y otras actividades del personal docente) los gastos correspondientes a la parte "B" ( gastos de material ) y el importe de las retribuciones de los Agentes de dinamización laboral; el certificado de las relaciones nominales mensuales de los alumnos becados que correspondía subvencionar y la memoria.

Según las certificaciones del Sr. Interventor, los contratos de los Agentes de dinamización laboral para la promoción socio-laboral en el medio urbano supusieron un coste de 5.410.194 pesetas (2.561.711+2.848.483), el importe de las becas supuso un gasto de 20.323.143 pesetas (6.923.486 +13.399.657), los gastos correspondientes a la parte "A" del concepto de formación ascendieron a la cantidad de 13.110.262 pesetas

(4.356.150+8.754.112) los gastos correspondientes a la parte "B" gastos de materiales ascendió a la cantidad de 23.682.588 pesetas (11.983.400+11.799.158 pesetas) lo que supuso una cantidad global de 62.626.157 pesetas.

En el recurso de reposición se hizo constar que se habían realizado gastos por importe de 62.626.157 pesetas reconociéndose la posibilidad de proceder al reintegro de la cantidad de 13.345.093 pesetas. A ese mismo escrito de interposición se adjuntó toda la documentación requerida con excepción de la relación nominal de unas becarias ( las de la zona Torrejón que en ese momento no se pudieron relacionar) aunque sí se adjuntó la certificación del gasto realizado por dicho concepto.

Hasta aquí los hechos que el Tribunal considera que deben de integrarse con los tenidos por probados por el Tribunal de Instancia para completar de ese modo cuanto acaeció en la relación entre la Dirección General correspondiente de la Junta de Andalucía en su decisión de reintegro y el Ayuntamiento de Hueva.

Entrando ya en la resolución del motivo, y en concreto en la alegación que se formula de la infracción del principio general de derecho referido a la falta de igualdad en la observancia del precedente administrativo, aceptando que el supuesto al que ya hicimos referencia que menciona el motivo, de lo acontecido entre la Junta de Andalucía, la Delegación Provincial en Huelva de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico, que concedió la subvención al Ayuntamiento para desarrollar una acción formativa de promoción profesional ocupacional, y que una vez que se había justificado parcialmente por la Corporación el reintegro de la subvención concedida estimó el recurso de reposición y acordó el no reintegro de las cantidades justificadas, es cierto que, en sí mismo, podría dar lugar a la estimación del motivo, y, por tanto, del recurso, pero eso obligaría a contemplar después lo que más adelante habremos de señalar en relación con la circunstancia por la que a juicio de la Sala será preciso estimar el recurso, y en consecuencia casar la Sentencia y entrar en la consideración plena con total jurisdicción de la cuestión sometida a debate.

Hecha esta consideración previa, por el contrario si que procede la desestimación de las otras dos alegaciones que contiene el motivo, como son la referida a los principios de proporcionalidad del derecho sancionador y de equidad que, ciertamente, no fueron vulnerados por la Sentencia de Instancia. En cuanto a la primera de las imputaciones que se hacen a la Sentencia, la referida a la falta de proporción en la aplicación del derecho sancionador no puede estimarse por que en sí misma la pretensión de reintegro de la cantidad aportada como subvención por la Administración Pública, bien a los beneficiarios bien a las entidades colaboradoras para la tarea que se quiera fomentar con las sumas en que consiste la subvención, no tienen esa naturaleza, sin perjuicio de que con independencia de la pretensión de reintegro se puedan establecer sanciones que vengan impuestas por la norma que rija la subvención de que se trate, o, con carácter general, la Ley General de Subvenciones. Y por lo que hace a la pretendida vulneración del principio de equidad que consagra el artículo 3.2 del Código Civil cuando afirma que "la equidad habrá de ponderarse en la aplicación de las normas, si bien las resoluciones de los Tribunales solo podrán descansar de manera exclusiva en ella cuando la Ley expresamente lo permita" no ofrece duda que es una declaración del Legislador dirigida a los Tribunales, no a la Administración Pública, pero que, en todo caso, de aplicarse debe ser teniendo en cuenta las circunstancias que concurran en el supuesto al que se refiera la cuestión debatida, y en nuestro caso la decisión de la Administración no puede considerarse inequitativa por más que pudiera resultar equivocada o contraria a la legislación o norma vigente. De ahí que tampoco a la Sentencia se le pueda tachar de haber desconocido ese principio de equidad. Como consecuencia de lo anterior queda por resolver la cuestión que plantea el motivo en relación con la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que permite que la justificación del cumplimiento de la finalidad de la subvención, así como que la acreditación de la justificación del empleo de las cantidades recibidas por la entidad colaboradora a los fines establecidos de antemano se pueda realizar en cualquier momento, incluso iniciado ya el procedimiento de reintegro, y que para el supuesto de cumplimiento parcial del objeto de la subvención, así como del de la utilización en parte de la cantidad percibida, el reintegro a realizar pueda ser proporcional al fin cumplido y a la cantidad no dispuesta.

Conviene recordar ahora cual fue la razón de decidir de la Sentencia de Instancia. Como sabemos la Sentencia expuso que la resolución que acordó el reintegro de la subvención lo hizo al amparo del artículo 112 de la Ley de Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía por incumplimiento de la obligación de justificación. Y además de ésto en el Fundamento de Derecho Tercero la Sentencia expresó la razón de decidir de la misma cuando se refirió al art. 108 de la Ley citada que dispone que "las normas reguladoras de la concesión contendrán como mínimo los siguientes extremos: f) plazo y forma de justificación por parte del beneficiario o de la entidad colaboradora, en su caso, del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos", precepto que, además, se refiere a qué se entenderá por justificación diciendo que "en todo caso lo será la aportación al órgano concedente de los documentos justificativos de los gastos realizados con cargos a la cantidad concedida". Citaba la Sentencia también la Orden de 5 de abril de 1995 de convocatoria y desarrollo de los programas de fomento de la Junta de Andalucía establecidos en Decreto de 7 de marzo de 1995, y hacía referencia al artículo 37 del Decreto cuando a su vez afirmaba que la resolución o convenio que determine la concesión de la subvención impondrá en cada caso la documentación justificativa a presentar por el beneficiario así como el plazo máximo para ello desde el pago efectivo de la subvención, y, en concreto con cita del convenio de colaboración de 30 de noviembre de 1995, firmado por la aquí recurrente y por la Junta de Andalucía, mencionaba la estipulación séptima del mismo que fija los documentos a aportar para la justificación final del proyecto subvencionado, estableciendo para ello el plazo de un mes desde la finalización de las acciones, proceso formativo y contrato de los Agentes de dinamización laboral, y, finalmente, invocó también la estipulación novena en relación con el hecho de que el incumplimiento de cualquiera de las cláusulas del convenio por alguna de las partes daría lugar a la rescisión de aquél con el consiguiente reintegro de las cantidades percibidas.

El examen de esta última estipulación permite alcanzar la conclusión de que el proceder de la Administración de la Junta de Andalucía no se ajustó a Derecho por que se limitó a solicitar el reintegro de las cantidades no justificadas más los intereses de demora, pero no consta que rescindiese previamente el convenio firmado entre ambas Administraciones, y, por otra parte, la Sentencia puso de relieve en ese Fundamento de Derecho Tercero, en su final, cómo firmado el convenio en noviembre de 1995 los cursos que se impartieron como consecuencia del mismo se llevaron a cabo en el año 1997 y 1998, y fue según dice la Sentencia en el año 2000 cuando requerida la justificación no se aportaron los documentos acreditativos limitándose a solicitar una prórroga después de más de dos años de retraso en la justificación, sin que pese a ello se aportase esa documentación lo que no se hizo hasta el momento en que se interpuso el recurso de reposición.

Como avanzamos ésta expresión final del Fundamento de Derecho Tercero de la Sentencia tampoco se ajusta a la realidad de lo acaecido por que como hemos expuesto con anterioridad integrando hechos que no han sido negados por la Junta de Andalucía en modo alguno, es lo cierto que inmediatamente después de la conclusión de los cursos en 1998 se requirió al Ayuntamiento para la justificación de la documentación, y esa acreditación se reconoció que se había aportado, e, incluso, llegó a dejarse sin efecto la pretensión de reintegro que se había deducido por la Administración.

La Sentencia se refiere a la Ley de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, Ley 5/1983, de 19 de julio, en la redacción dada a la misma por la Ley 7/1996, de 31 de julio, que incluyó en ella un título VIII denominado de las subvenciones y ayudas públicas, y que comprende los artículos 103 a 116 inclusive de la Ley ; pues bien de los preceptos de la Ley no se pueden obtener las consecuencias que dedujo la Sentencia de Instancia. La misma citó el artículo 108 de la Norma Legal que como expusimos afirma que las normas reguladoras de la concesión contendrán como mínimo los siguientes extremos y se refirió al apartado f), que, a su vez, hace referencia al plazo y forma de justificación por parte de la entidad colaboradora del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos. Efectivamente la justificación finalmente se produjo, por más que la misma no se realizará en el plazo no establecido por la Ley pero sí determinado en el Decreto citado por la Sentencia, y, también, en el propio Convenio por el que se rigió la subvención. Y en cuanto al artículo 112 de la Ley que afirma que procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención en los casos que enumera, de modo que en este supuesto resultaría de aplicación de entre ellos el relativo al incumplimiento de la obligación de justificación, pero, como decimos este requisito legal no fue finalmente incumplido por más que evidentemente se hiciera fuera del plazo concedido para ello, y en todo caso se llevó a cabo esa justificación, es decir, en ningún momento se produjo el incumplimiento de la obligación legal sin perjuicio de que se cumpliese fuera del plazo establecido por el convenio.

Es cierto que el artículo 106 de la Ley se refiere a las obligaciones de la entidad colaboradora, y entre ellas señala las de justificar la aplicación de los fondos recibidos ante la entidad concedente, someterse a las actuaciones de comprobación que pueda efectuar la entidad concedente y a las de control financiero, colaborar en la restitución de las subvenciones otorgadas en los supuestos en que concurra causa de reintegro, y ello conforme a las normas que se establezcan, pero de ahí no se deduce que, en este caso, la entidad colaboradora no hubiera procedido a la justificación como ya hizo en 1998, así lo reconoció la Administración Autonómica, y posteriormente con carácter definitivo en el año 2000 cuando interpuso el recurso de reposición.

Como consecuencia de lo expuesto el reintegro no resultaba procedente del modo en que se exigió, puesto que finalmente se justificó el empleo de las cantidades que habían sido objeto de la subvención, y lo que se produjo no fue otra cosa más que la realización de una actividad o de una actuación fuera del tiempo establecido para ello.

Es doctrina reiterada de esta Sala que nos releva de su cita pormenorizada en relación con el concepto y naturaleza de las subvenciones que la concesión de una de ellas puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero que una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada, cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. Por otra parte el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica, y, junto a lo expuesto, es propio de la subvención que no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.

Lo anterior supone que la concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a la entidad colaboradora o a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico y de Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Esta doctrina jurisprudencial dimana de la muy variada regulación que en nuestro Ordenamiento Jurídico ha tenido el régimen de subvenciones y ayudas públicas ordenadas y sistematizadas por primera vez en el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, artículos 81 y 82, en la redacción dada a los mismos por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991, siendo precisamente esta norma la que estableció en el núm. 9 del art. 81 los casos en que procedía el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley, y ello por el incumplimiento de la obligación de justificación, la obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención. E igual pretensión de regulación general de las subvenciones y ayudas públicas vino a cubrir el Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento del Procedimiento para la Concesión de Subvenciones Públicas.

De esa regulación se hizo eco la más arriba mencionada Ley de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, Ley 5/1983, de 19 de julio, en la redacción dada por la Ley 7/1996, de 31 de julio, que incluyó en ella el Título VIII "de la subvenciones y ayudas públicas", y que en sus artículos 103 a 116 inclusive reguló las mismas. Sin que como es evidente resulten de aplicación al supuesto se han dictado con posterioridad y para la Administración del Estado tanto la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, como el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, que aprobó el Reglamento de la Ley General de Subvenciones.

Pues bien de la Ley mencionada y a los efectos que aquí nos interesan destacamos la regulación que la misma contiene en el art. 37 que se ocupa de las causas de reintegro, y entre las que contempla la del apartado

3. que se refiere al "incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el art. 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención", remisión al art. 30 que se concreta en el reenvio al Reglamento para determinar el modo en que la justificación se llevará a cabo, y que en relación con el reintegro por falta de justificación se especifica en el art. 92 del Real Decreto 887/2006 que dispone que cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención, previo el requerimiento establecido en el apartado 3 del art. 70 de este Reglamento", y que en el segundo de sus párrafos expresa que "se entenderá incumplida la obligación de justificar cuando la Administración, en sus actuaciones de comprobación o control financiero, detectara que en la justificación realizada por el beneficiario se hubieran incluido gastos que no respondieran a la actividad subvencionada, que no hubieran supuesto un coste susceptible de subvención, que hubieran sido ya financiados por otras subvenciones o recursos, o que se hubieran justificado mediante documentos que no reflejaran la realidad de las operaciones".

Resulta también de evidente interés a los efectos que pretendemos de conocer la acomodación o no a Derecho del reintegro acordado por la Administración en este supuesto y confirmado por la Sentencia recurrida, hacer mención a lo dispuesto por el art. 17.3.n) de la Ley 38/2003 que dispone que "la norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones concretará, como mínimo, los siguientes extremos: criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad".

Los artículos 17.3.n), 30 y 37 de la Ley 38/2003 constituyen legislación básica del Estado, y lo mismo ocurre con el art. 92 del Reglamento de acuerdo con lo dispuesto por la Disposición Final Segunda de la Ley citada.

Atendiendo ahora a la Jurisprudencia de este Tribunal Supremo que la Corporación Municipal recurrente considera infringida por la Sentencia de instancia, cita como expresión de la misma, las Sentencias de 6 de mayo, 22 de julio, 9 y 16 de diciembre de 1996 y 14 y 28 de febrero de 1997 entre otras.

En Sentencia de veintiocho de febrero de mil novecientos noventa y siete esta Sala dijo lo que sigue: "es cierto sin embargo que una jurisprudencia reciente (de la que, entre otras, son expresión las Sentencias de esta misma Sala de 3 mayo, 22 julio y 19 octubre 1996, correspondientes, respectivamente, a los recurso números 7033/1992, 772/1990 y 1279/1991 ) ha considerado procedente aplicar el principio de proporcionalidad para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de aquellas obligaciones. Teniendo presentes tales precedentes, la Sala, movida del propósito de establecer criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, respondiendo así a exigencias ínsitas en los principios de seguridad jurídica e igualdad, considera procedente declarar que, como regla general, el incumplimiento (o, con otras palabras, el cumplimiento parcial) de tales obligaciones comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de lo percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones -en especial, de las obligaciones que se refieren a la creación de puestos de trabajo fijo, pues tal es el fin principal que la Administración pretende alcanzar por medio del fomento del establecimiento de empresas en las Grandes Areas de Expansión Industrial- se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos".

Y también en Sentencia coetánea, fechada unos días antes que la anterior en catorce de febrero

, expresamos que "todo conduce a pensar que el cumplimiento sólo parcial y no total por la empresa de las condiciones establecidas por el Real Decreto no le es, desde luego, imputable. Por consiguiente, habiéndose producido un cumplimiento parcial de la obligación en Derecho de contratar a un trabajador minusválido durante un período determinado, ha de entenderse correlativamente que la Administración tiene en contrapartida la obligación de cumplir también parcialmente el compromiso que le impone el Real Decreto en los casos de contratación de trabajadores minusválidos. El enfoque del problema desde esta óptica de un cumplimiento por ambas partes sólo parcialmente de lo establecido en el Real Decreto aplicable conduce a que no sea ajustado a Derecho ni la devolución en su totalidad por la Administración de las cantidades ya reintegradas (habida cuenta de que el cumplimiento de las obligaciones por el empresario no fue total) ni tampoco la percepción por la empresa de la totalidad de las cantidades. Si bien, conforme a la justicia material, la empresa no debe recibir la totalidad de los importes correspondientes, también es cierto que si los devuelve en su integridad se produce en definitiva un enriquecimiento injusto de la Administración.

Ello conduce a que, teniendo en cuenta el carácter recíproco de las obligaciones contraídas, deba aplicarse un criterio de proporcionalidad para la resolución del litigio, criterio éste que da como resultado que deba estimarse parcialmente el presente recurso y revocarse asimismo parcialmente la sentencia apelada. Pues parece a la Sala el criterio más conforme con nuestro ordenamiento jurídico el de que la Administración no deba devolver la totalidad de las cantidades, que ya le han sido reintegradas, sino únicamente las correspondientes a los dos años y cuatro meses durante los cuales se estuvo cumpliendo la normativa del Real Decreto aplicable. En cambio debe retener las que corresponden a los ocho meses durante los cuales la empresa, aunque por una conducta que no le es imputable, ciertamente no tuvo contratado a un trabajador minusválido. Esta interpretación resulta ser la mas conforme a la finalidad perseguida por el Real Decreto y se entiende que es la más conforme con el contexto de la situación producida y la realidad social que aconseja incentivar la contratación de minusválidos o discapacitados. Ha de atenderse pues al dictar el pronunciamiento correspondiente a la equidad, cuya ponderación es obligada en la aplicación de toda norma según la Sentencia del Tribunal Constitucional 96/1989, de 29 mayo (RTC 1989\96 ). Pero sobre todo procede la aplicación de los criterios antes expresados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.1 del Código Civil ".

Tras cuanto se ha expuesto el motivo ha de estimarse. Vaya por delante que el Ayuntamiento recurrente debió ser más diligente en el cumplimiento de la obligación de justificación del empleo de los fondos recibidos para llevar a cabo la tarea de fomento que ambas Administraciones Públicas se habían propuesto impulsar, pero no es menos cierto que de esa falta de celo en el cumplimiento de ese deber no pueden derivar consecuencias tan desmesuradas como las que nacen de entender por parte de la Administración de la Junta de Andalucía que han de reintegrarse todas las cantidades entregadas por aquélla más los intereses de demora, cuando ya en la vía administrativa la propia Administración Autonómica había reconocido que se había justificado el empleo del primer tramo de la subvención y que esa acreditación era conforme.

La razón de lo que exponemos dimana del expediente administrativo. Si las actuaciones a las que se refiere el Convenio de Colaboración celebrado entre las Administraciones Públicas se llevaron a cabo en los años 1997 y 1998, es lo cierto que ya en el mes de octubre de este último año el Director General de Formación Profesional y Empleo de la Consejería de Trabajo y Empleo de la Junta de Andalucía adoptó un Acuerdo por el que iniciaba el "procedimiento administrativo de reintegro, por la cuantía de 56.978.438 ptas., más la cantidad de 9.658.236 ptas., en concepto de intereses de demora, siendo la cantidad total a reintegrar de 66.636.674 ptas., poniendo este hecho en conocimiento de la entidad beneficiaria a fin de que en un plazo no superior a quince días desde la notificación de este Acuerdo, y con vista del expediente en esta Dirección General, pueda alegar cuanto a su derecho convenga, con apercibimiento de que transcurrido dicho plazo se resolverá sin más trámites". El Acuerdo se acompañaba de un anexo en el que mencionaba la documentación que debía remitir la Corporación Municipal. Notificado ese Acuerdo consta en el expediente un oficio del Sr. Interventor del Ayuntamiento onubense en el que afirma que recibido el requerimiento contesta al mismo adjuntando la documentación requerida como efectivamente así ocurrió, y como consecuencia de lo anterior se produjo una certificación emitida en nueve de junio de mil novecientos noventa y nueve por el requirente, el Director General de Formación Profesional y Empleo de la Consejería de Trabajo y Empleo de la Junta de Andalucía, en la que se manifestaba "que el Ayuntamiento de Huelva, ha presentado en esta Dirección General documentación justificativa del 25% de la subvención concedida por esta Consejería, con cargo al expediente de PROMOCIÓN SOCIO LABORAL EN EL MEDIO URBANO PSL-39-HU/95, cuyo importe asciende a 56.978.438 ptas., con documento de pago OP número 95379350. Que la referida documentación que obra en poder de esta Dirección General, es conforme, quedando acreditada la aplicación de los fondos a la finalidad por la que se concedió la subvención". La certificación contiene un error material manifiesto puesto que dice que la documentación era justificativa del 25% de la subvención concedida cuando lo que se justificaba era el 75% de la ayuda y quedaba por recibir al Ayuntamiento el 25% de la misma.

Poco más de un año después el mismo Director General, bajo la nueva denominación de ese órgano de Dirección General de Empleo e Inserción, dicta un nuevo Acuerdo de diez de julio de dos mil por el que decide "iniciar procedimiento administrativo de reintegro, por la cuantía de 75.971.250 ptas., más la cantidad de 15.665.168 ptas., en concepto de intereses de demora, siendo la cantidad total a reintegrar de 91.636.418 ptas., poniendo este hecho en conocimiento de la entidad beneficiaria a fin de que en un plazo no superior a quince días desde la notificación de este Acuerdo, y con vista del expediente en esta Dirección General, pueda alegar cuanto a su derecho convenga, con apercibimiento de que transcurrido dicho plazo se resolverá sin más trámites".

La contradicción en que incurre la Dirección General y su titular el Ilmo. Sr. Director General es patente por que inicia un procedimiento de reintegro por la cantidad total de la subvención, que acompaña como en la ocasión anterior de un anexo en donde específica la documentación que se le ha de remitir, y desconoce que en un momento anterior ha emitido una certificación en la que expuso "que el Ayuntamiento de Huelva, ha presentado en esta Dirección General documentación justificativa del 25% de la subvención concedida por esta Consejería, con cargo al expediente de PROMOCIÓN SOCIO LABORAL EN EL MEDIO URBANO PSL-39-HU/95, cuyo importe asciende a 56.978.438 ptas., con documento de pago OP número 95379350. Que la referida documentación que obra en poder de esta Dirección General, es conforme, quedando acreditada la aplicación de los fondos a la finalidad por la que se concedió la subvención", y que en ella reconocía que el Ayuntamiento requerido había acreditado documentalmente la aplicación de 56.978.438 pesetas, es decir el 75% de la cantidad concedida como subvención a la finalidad para la que se otorgó la ayuda pública, así como que la documentación era conforme.

Por tanto ese segundo requerimiento no podía ir más allá de la pretensión de que se justificase el empleo del 25% restante de la subvención, y no como decidió el Acuerdo de catorce de noviembre de dos mil que se reintegrase el importe total de la subvención otorgada, de manera que la certificación tantas veces mencionada careciese de valor alguno y no expresase la justificación del empleo de los fondos a los que se refería para el objeto de la subvención, y que dio conformidad a aquella justificación dejando sin efecto el procedimiento de reintegro iniciado.

Por otra parte obra también en el expediente una certificación del Sr Tesorero Municipal del Ayuntamiento de Huelva que lleva fecha de uno de diciembre de dos mil, en la que consta que el 25% de la cantidad objeto de la subvención que quedaba por percibir al Ayuntamiento se contabilizó por la Hacienda Municipal en veintitrés de marzo de dos mil, es decir, mucho después de haber justificado el empleo del 75% de la ayuda, y también se acompañaron como justificantes de esa cantidad otras certificaciones con relación de becas abonadas a los participantes en los cursos sufragados con fondos de la subvención.

De este modo, y como anticipamos, el motivo ha de estimarse y la Sentencia casarse y dejarse sin ningún valor ni efecto, puesto que no tuvo en cuenta que la aplicación del 75% por ciento de la cantidad otorgada fue empleada a los fines para los que se concedió la subvención y fue tenida por conforme por la Administración de forma que la Sentencia desconoció la doctrina de esta Sala que impone como necesaria la aplicación del principio de proporcionalidad cuando se acuerda el reintegro de las ayudas para limitarlo a aquellas cantidades que no se hayan justificado que se utilizaron para conseguir el fin buscado por la subvención.

Casada la Sentencia y de acuerdo con lo prevenido por el art. 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción, Ley 29/1998, de 13 de julio, la Sala en funciones de Tribunal de instancia "resolverá lo que corresponda dentro de los términos en los que apareciera planteado el debate".

De acuerdo con lo anterior el recurso contencioso administrativo ha de estimarse parcialmente teniendo en cuenta lo razonado en los fundamentos de Derecho anteriores que ahora se tienen por reproducidos. Y ello porque como se ha expuesto más arriba se produjo, y así lo declaró la propia Administración de la Comunidad Autónoma competente para ello, la cumplida justificación declarada conforme de la utilización del 75% de la subvención recibida como consecuencia del Convenio de Colaboración suscrito entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y el Ayuntamiento de Huelva para el desarrollo de acciones del programa de promoción socio laboral en el medio urbano en las zonas de las Marismas del Odiel y el Torrejón por importe de 62.626.157 pesetas por el que nada puede reclamar la Administración concedente a la Administración Local que actuaba como entidad colaborada.

Distinta es la situación que se plantea en relación con el 25% por ciento de la ayuda contabilizada en la Tesorería Municipal en veintitrés de marzo de dos mil por importe de 18.992.812 pesetas, y cuyo empleo a los fines de la subvención se ha de entender reclamada para su acreditación al Ayuntamiento por la Administración de la Junta de Andalucía como consecuencia del Acuerdo de reintegro de catorce de noviembre de dos mil. Efectivamente es preciso que el Ayuntamiento justifique el destino dado a esa cantidad, es decir, si la misma, en todo o en parte, se dedicó al cumplimiento del Convenio de Colaboración alcanzado por ambas Administraciones Públicas para el desarrollo de acciones del programa de promoción socio laboral en el medio urbano en las zonas de las Marismas del Odiel y el Torrejón. Ya en su recurso de reposición la Corporación Municipal recurrente reconocía no haber empleado la suma de 13.345.093 pesetas, y en iguales términos se expresó en la demanda, e, implícitamente, en el suplico de ese escrito reconoció no haber dispuesto de esa suma.

En consecuencia procede la estimación en parte del recurso contencioso administrativo 956/2001 interpuesto por el Excmo Ayuntamiento de Huelva frente a la resolución de diez de julio de dos mil del Director General de Empleo e Inserción de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía que anulamos por no ser conforme con el Ordenamiento Jurídico, y declaramos la obligación del Ayuntamiento de Huelva de justificar que la suma de 18.992.812 pesetas que aparecen contabilizadas en su Tesorería en veintitrés de marzo de dos mil como el asiento contable núm. 2000.005046 de la partida 330.008, se destinaron en todo o en parte al objeto para el que se otorgaron en concepto de subvención, lo que deberá acreditarse en ejecución de Sentencia, y de no producirse esa justificación declaramos la obligación de reintegro de la cantidad no justificada más el interés de demora desde el momento del pago de la subvención, en este supuesto desde que la cantidad no empleada fue contabilizada por la Corporación Municipal recurrente en veintitrés de marzo de dos mil.

Al estimarse el presente recurso extraordinario de casación de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley 29/1998, no procede hacer expresa condena en costas, y en cuanto a las de instancia cada parte satisfará las que le correspondan.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN