STS, 16 de Noviembre de 2006
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2006:7398 |
| Número de Recurso | 4014/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 16 de Noviembre de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Noviembre de dos mil seis.
Visto por Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el número 4014 de 2003, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Rosina Montes Agustí, en nombre y representación de Don Pedro Antonio, contra la sentencia pronunciada, con fecha 20 de septiembre de 2001, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo número 3323 de 1996, sostenido por la representación procesal de Don Pedro Antonio contra la resolución de la Comisión de Urbanismo de Lleida, de fecha 4 de julio de 1996, desestimatoria de la petición de revisión de oficio del acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Lleida, de 18 de mayo de 1995, por el que se aprobó definitivamente el Plan Parcial La Bordeta "F", del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Lleida.
En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, representada por el Letrado de la Generalidad de Cataluña, y el Ayuntamiento de Lleida, representado por el Procurador Don Pablo Sorribes Calle.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 20 de septiembre de 2001, sentencia en el recurso contenciosoadministrativo número 3323 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda), ha decidido: Desestimar el recurso contencioso-administrativo, al ser el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Lleida de 4 de julio de 1996 conforme a Derecho; declaración que se efectúa sin expresa imposición en costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Procede desestimar la pretensión de revisión de oficio del Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Lleida de 18 de mayo de 1995, de aprobación definitiva del Plan Parcial Sector La Bordeta "F" del Plan General de Ordenación del municipio de Lleida al no concurrir ninguno de los motivos de nulidad de pleno Derecho establecidos en el artículo 62.1.a) y e) de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, invocados por la defensa jurídica de la parte actora. La omisión advertida del derecho de audiencia del recurrente en el procedimiento de aprobación del Plan Parcial Sector La Bordeta F, que se deriva de su posición de interesado como propietario de una finca ubicada en su ámbito superficial, y que es exigida expresamente por el artículo 87 de la Ley Urbanística de Cataluña de 12 de julio de 1990, al observar que los planes y proyectos de iniciativa particular se tramitarán de acuerdo con lo previsto en la Ley, con citación personal para el trámite de información pública de los propietarios de terrenos que estén comprendidos en su ámbito de actuación, no constituye vulneración de un derecho fundamental o libertad pública susceptible de amparo constitucional. El trámite de información pública previsto en la legislación urbanística no constituye una manifestación del derecho de participación en los asuntos públicos reconocido en el artículo 23 de la Constitución, como refiere el superior intérprete de la Constitución en la sentencia 119/1995, de 17 de julio, sino un derecho procedimental de naturaleza administrativa, concreción del derecho de participación en la elaboración de las disposiciones generales a que se refiere el artículo 125 de la Constitución, por lo que la violación del Ayuntamiento de Lleida del artículo 87 de la Ley urbanística de Cataluña no constituye un supuesto que vincule a la Comisión de Urbanismo de Lleida a revisar de oficio el referido Acuerdo de Aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector La Bordeta "F". La Administración local y la Administración urbanística de la Comunidad Autónoma no han prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, por lo que no cabe estimar que concurra la causa de nulidad que vincula a la Administración a declarar la nulidad del Acuerdo, de conformidad con el artículo 102 citado de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas . Del examen del expediente administrativo se desprende que se han seguido los trámites esenciales del procedimiento de aprobación del Plan Parcial establecidos en el artículo 60 de la Ley urbanística de Cataluña, porque tras la aprobación inicial del instrumento de Planeamiento por el Ayuntamiento de Lleida, se ha abierto el trámite de información pública, tras la publicación del anuncio del referido acuerdo en el Boletín Oficial de la Provincia, en un periódico local y en el tablón de anuncios del Ayuntamiento, procediéndose a su aprobación provisional y remitiéndose el expediente a la Comisión de Urbanismo para acordar su aprobación definitiva. La omisión por el Ayuntamiento de Lleida del trámite de notificación personal al recurrente del Acuerdo de Aprobación inicial del Plan Parcial Sector La Bordeta "F", no constituye, conforme la jurisprudencia del Tribunal Supremo, un vicio engarzable en la cláusula de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido referenciado en el artículo 62.1.e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas . Procede consecuentemente desestimar el recurso contencioso- administrativo, al ser el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Lleida de 4 de julio de 1996 conforme a Derecho».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que dicha Sala no accedió por auto de fecha 13 de noviembre de 2001, ratificado en súplica por auto de la propia Sala de fecha 21 de diciembre de 2001, frente a los que se alzó en queja ante esta Sala del Tribunal Supremo la representación procesal del referido demandante, que fue estimada por esta Sala del Tribunal Supremo mediante auto de fecha 24 de enero de 2003, quien ordenó a la Sala de instancia tener por preparado dicho recurso, por lo que, mediante providencia de 22 de abril de 2003, la indicada Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación y ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, representada por el Letrado de la Generalidad de Cataluña, y el Ayuntamiento de Lleida, representado por el Procurador Don Pablo Sorribes Calle, y, como recurrente, Don Pedro Antonio, representado por la Procuradora Doña Rosina Montes Agustí, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un único motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y así invoca primero la infracción por la Sala de instancia del artículo 139 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, dado que al recurrente no se le citó personalmente en el procedimiento seguido para la aprobación del Plan Parcial de iniciativa particular, en contra de lo establecido en dicho precepto, para después aducir la infracción del artículo 24.1 de la Constitución, al haberse causado indefensión al recurrente por dificultarle o impedirle la defensa de sus propios intereses, y finalmente por haber vulnerado dicha Sala sentenciadora lo dispuesto en los artículos 102.1 y 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción anterior a la reforma operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, ya que se desconoció el derecho fundamental de audiencia, con infracción del aludido artículo 24.1 de la Constitución, y se prescindió total y absolutamente del procedimiento, con lo que se está ante los supuestos de revisión de los actos administrativos contemplados en los apartados a) y e) del referido artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare contraria a derecho la resolución dictada por la Comisión de Urbanismo de Lleida que denegó la revisión de oficio del acuerdo aprobatorio del Plan Parcial sector La Bordeta "F" y se declare la nulidad absoluta del citado Plan Parcial así como de todos los actos administrativos dictados a su amparo o en su ejecución, imponiendo las costas del recurso a quien se opusiese temerariamente al mismo.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas a fín de que, en el término de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo el representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña con fecha 18 de febrero de 2005, aduciendo que el procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos es extraordinario y sus normas reguladoras deben ser interpretadas con carácter restrictivo por estar en juego el principio de seguridad jurídica, ya que se trata de actos administrativos firmes respecto de los que precluyó la posibilidad de impugnación por las vías ordinarias, y en este caso el recurrente, en lugar de utilizar un recurso ordinario como se le indicó, dedujo ante la Administración una petición de revisión de oficio del Plan Parcial, la que, en cualquier caso, no procedería porque la ausencia de notificación al recurrente en la tramitación de dicho Plan Parcial no acarrea su nulidad radical por falta total de procedimiento sino, a lo sumo, su anulabilidad, sin que resulte aplicable el artículo 24.1 de la Constitución porque este precepto regula el derecho fundamental de acceso a los tribunales, y en este caso tal derecho no se le ha negado al interesado, pues se le notificó la aprobación del Plan Parcial, lo que le hubiese permitido su impugnación en sede jurisdiccional, debiendo tenerse presente que el artículo 102 de la Ley 30/1992, antes de la modificación operada por Ley 4/1999, contemplaba exclusivamente la revisión de oficio o a instancia de parte de los actos o resoluciones administrativas pero no de las disposiciones de carácter general, cual es un Plan Parcial, según lo ha interpretado este Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 20 de marzo de 2003, casación 1386/2000, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición de costas al recurrente.
La representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido presentó su escrito de oposición al recurso de casación con fecha 1 de marzo de 2005, alegando que el Tribunal "a quo" dictó sentencia con total conformidad al Derecho aplicable vigente, que era autonómico, siendo irrelevante que exista otra regulación en derecho estatal, sin que se hayan infringido los demás preceptos invocados porque el defecto de citación personal en la elaboración de un Plan Parcial de iniciativa particular no lesiona derecho alguno susceptible de amparo constitucional sino que es un defecto de procedimiento determinante de la anulación del acto si hubiese causado indefensión, pues no se trata de una omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, existiendo doctrina jurisprudencial que descarta que la omisión de la citación personal en la tramitación de planes de iniciativa particular provoque necesariamente su anulación con retracción de actuaciones, pero, en cualquier caso, no procedería la anulación del Plan Parcial sino que se debería tramitar el procedimiento de revisión de oficio para, una vez tramitado, resolver si procede o no revisarlo, como se declara en la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo, de fecha 13 de octubre de 2004
, terminando con la súplica de que se desestime el recurso interpuesto, confirmando íntegramente la sentencia recurrida con imposición de costas al recurrente, o subsidiariamente se ordene tramitar el procedimiento de revisión de oficio para, a su término, dictar la resolución que proceda.
Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 31 de octubre de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
Antes de entrar a examinar el único motivo de casación alegado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, que, en realidad, son tres diferentes: el primero por infracción del artículo 139 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, el segundo por vulneración del artículo 24.1 de la Constitución y el tercero por haber conculcado la Sala sentenciadora lo dispuesto en los artículos 102.1 y
62.1 de la Ley 30/1992, en su redacción anterior a la reforma introducida por Ley 4/1999, debemos señalar que el acto impugnado fue la negativa de la Comisión de Urbanismo de Lleida a tramitar un procedimiento de revisión de oficio, previsto en el artículo 102 de la citada Ley 30/1992 antes de su reforma por Ley 4/1999
, del Plan Parcial sector La Bordeta "F" de Lleida, aprobado definitivamente por la referida Comisión el día 18 de mayo de 1995.
Se trataba, por tanto, de la petición de revisión de oficio de una disposición de carácter general, a pesar de que el mencionado artículo 102 de la Ley 30/1992, en su redacción anterior a la reforma introducida por Ley 4/1999, solamente contemplaba la revisión de oficio de los actos nulos enumerados en el artículo
62.1 de la misma Ley, precepto este referido exclusivamente a la nulidad de pleno derecho de los actos o resoluciones, dado que la nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales se incluye en el apartado segundo del mismo artículo 62, mientras que el citado artículo 102, como acabamos de expresar, aludía únicamente a la nulidad de los actos enunciados en el artículo 62.1.
El artículo 102 de la Ley de Régimen de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, con anterioridad a su modificación por Ley 4/1999, no prevía un procedimiento para la revisión de oficio de las disposiciones de carácter general, cual, sin duda, es un Plan Parcial de ordenación urbana, lo que no implicaba que éstos no pudiesen ser revisados en virtud de la potestad que, al efecto, ostentaban las Administraciones urbanísticas de acuerdo a lo establecido en los artículos 49 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 126.3 y 128 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992
, contando, además, con la legitimación de los interesados para el ejercicio en sede jurisdiccional del recurso indirecto regulado antes en el artículo 39.2 y 3 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 y ahora en el artículo 26 de la vigente 29/1998, de 13 de julio.
Fue precisamente la Ley 4/1999, de 13 de enero, la que introdujo, en el apartado 2 del artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la revisión de oficio de las disposiciones generales en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la propia Ley, dejando, sin embargo, muy claro el legislador, en la Exposición de Motivos de esta Ley 4/1999, que esa posible revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no opera, en ningún caso, como acción de nulidad.
Es decir, si bien, después de la modificación por Ley 4/1999, la Administración pública tiene potestad de tramitar un procedimiento para la revisión de una disposición general nula de pleno derecho, a que se refiere el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tal potestad administrativa no supone conferir a los particulares interesados el ejercicio de una acción de nulidad tendente a obtener dicha declaración de nulidad radical, lo que, además, resulta lógico, dada la posibilidad que éstos tienen de impugnar en sede jurisdiccional una disposición de carácter general al ejercitar una acción frente a un acto de aplicación de la misma, basándose en que aquélla no es conforme a derecho.
De lo hasta aquí expuesto se deduce, natural y lógicamente, la improcedencia de apreciar cualquiera de las tres infracciones denunciadas por el recurrente en el único motivo de casación que esgrime, la tercera porque, como hemos indicado, la aplicación concordada de los preceptos contenidos en los artículos
62.1 y 102.1 de la Ley 30/1992, en su redacción anterior a la modificación introducida por Ley 4/1999, no permitía la revisión de oficio de las disposiciones de carácter general siguiendo el procedimiento establecido en los apartados 2 a 4 del mismo precepto, pues éste sólo autorizaba la revisión de los actos nulos.
La segunda porque la imposibilidad de instar el procedimiento administrativo, regulado en el artículo 102 de la Ley 30/1992, para revisar disposiciones de carácter general radicalmente nulas, no cierra el paso a su control jurisdiccional a través del recurso contencioso-administrativo ordinario o del denominado recurso indirecto, previsto éste en el aludido artículo 39.2 y 4 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y después en el artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, razón por la que no se ha conculcado el derecho a la tutela judicial efectiva.
Finalmente, la denunciada infracción de lo establecido en el artículo 139 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, no justifica la apertura de un procedimiento de revisión de oficio de una disposición de carácter general a instancia de quien invoque tal vulneración ni antes ni después de la reforma del artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues, como se cuidó de recalcar el legislador al introducir con la Ley 4/1999 la revisión de oficio de las disposiciones de carácter general, el nuevo precepto no permite el ejercicio de una acción de nulidad por los interesados.
La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto, al ser desestimable el motivo al efecto invocado, comporta la imposición de las costas procesales causadas al recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 y su Disposición Transitoria novena, si bien, como permite el apartado tercero de aquel precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, a la cifra de cuatro mil euros y, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de mil quinientos euros, dada la actividad desplegada por aquél y por éste al oponerse al indicado recurso.
Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, así como sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.
Que, con desestimación del único motivo alegado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Doña Rosina Montes Agustí, en nombre y representación de Don Pedro Antonio, contra la sentencia pronunciada, con fecha 20 de septiembre de 2001, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo número 3323 de 1996, con imposición al referido recurrente Don Pedro Antonio de las costas procesales causadas hasta las cifras, por el concepto de representación y defensa de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, de cuatro mil euros,y por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento de Lleida, de mil quinientos euros.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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