STS, 9 de Junio de 2001
| Ponente | MATEO DIAZ, JOSE |
| ECLI | ES:TS:2001:4886 |
| Número de Recurso | 2751/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 9 de Junio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Junio de dos mil uno.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 2751/1996, interpuesto por Fomento de Construcciones y Contratas, S.A., representada por la Procuradora doña Amparo Naharro Calderón, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada el día 2 de noviembre de 1995 por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla en su recurso 5530/1992, siendo parte recurrida el Excmo. Ayuntamiento de Barbate, representado por la Procuradora doña María del Sol Molina Mangas, asimismo bajo la dirección de Letrado, relativo a tasas por licencias urbanísticas e impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras.
Fomento de Construcciones y Contratas, S.A. (FCC) formalizó recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Barbate, de fecha 8 de octubre de 1992, por el que se desestimó la reposición, planteada por aquélla, contra el anterior de 4 de agosto del mismo año, en el que se le concedió licencia de obra para la realización del Proyecto de Construcción de Obras e Instalaciones Náutico Deportivas en el Puerto de Barbate, practicándosele sendas liquidaciones, una por la tasa de otorgamiento de licencia urbanística, y otra por el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (ICIO).
El recurso se tramitó ante la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, siendo desestimado por sentencia de 2 de noviembre de 1995.
Frente a la misma, Fomento de Construcciones y Contratas, S.A. dedujo recurso de casación, en el que una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido a trámite y efectuadas sus alegaciones por el Ayuntamiento recurrido, se señaló el día 29 de mayo de 2001 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
El motivo único utilizado por la entidad recurrente, con base en el art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ), ha sido la infracción del art. 19.3º de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, a cuyo tenor "las obras de nueva construcción, reparación y conservación, que se realicen en dominio público portuario por las Autoridades Portuarias, no estarán sometidas a los actos de control preventivo municipal, a que se refiere el art. 84.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, por constituir obras públicas de interés general".
En la solución del presente recurso es crucial lo relativo a la procedencia de la liquidación por la tasa de licencia de obras, girada por el Ayuntamiento, relativa al Proyecto de Instalaciones Náutico Deportivas. De ser procedente, lo sería también el ICIO, de conformidad con lo dispuesto en el art. 101 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre.
Sostiene a este respecto la entidad recurrente que el precepto citado indica con claridad la no sujeción a tasa urbanística de las obras referidas, por ser éstas de marcado interés público (reconocido por el Ayuntamiento de Barbate en el Pleno de 10 de enero de 1992), y por rebasar el ámbito que suponen las técnicas de desarrollo de las ciudades, no siendo por ello obras urbanísticas, sino de ordenación del territorio, por afectar a una comarca o región entera, más allá de un concreto término municipal.
Cita al respecto las sentencias de 20 de febrero de 1984 y 3 de diciembre de 1983, de la Sección 5ª de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.
Continúa razonando que el interés general de las obras es indiscutible y que no inciden de manera alguna en el uso del suelo y de su edificación, citando al efecto las sentencias de 4 de febrero y 19 de junio de 1987, 25 de enero de 1988 y 4 de abril de 1990.
Y, por último, busca apoyo en el artículo 2 de la Ordenanza Fiscal nº 23 del Ayuntamiento recurrido que declara hecho imponible la actividad municipal tendente a verificar si los actos de edificación y uso del suelo, a que se refiere el art. 178 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, se ajustan a las normas urbanísticas, previstas en la citada Ley del Suelo y en el Plan General de Ordenación Urbana del Municipio.
La tesis defendida en el presente recurso plantea la delimitación de las competencias municipales y las estatales en las edificaciones que se construyan en las zonas de dominio público marítimo del Estado.
La cuestión fue abordada por la STC núm. 40/1998, de 19 de febrero, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad núms. 522/1993, 525/1993, 548/1993 y 551/1993 (acumulados), interpuestos por diferentes Comunidades Autónomas contra diversos preceptos de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, entre ellos el art. 19.3º, que se estima infringido en el presente recurso de casación.
Al examen de su constitucionalidad se consagra el Fundamento de Derecho 39.
La sentencia que citamos recuerda que el precepto en cuestión tiene una contrapartida en el apartado 1º, el cual establece la obligación de que las obras que realicen las Autoridades Portuarias en el dominio público portuario sean sometidas a informe de la Administración urbanística competente al objeto de garantizar que se adaptan al plan especial.
El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña había impugnado el art. 19.3 LPMM, específicamente, en cuanto contrario a la autonomía municipal garantizada en el art. 137 CE, siendo numerosas las sentencias del Tribunal Supremo -se afirmaba por la Comunidad recurrente- que someten las instalaciones portuarias a las técnicas de ordenación e intervención urbanística.
Uno los reproches que formulaba dicha Comunidad recurrente tiene incidencia en el presente recurso de casación, pues la misma tildaba de "especialmente grave", la aplicación del precepto citado a "las obras relativas a las instalaciones previstas en los arts. 3.6, inciso final, y 15.6 LPMM, obras -de carácter industrial, recreativo, cultural, etc.- que no pueden nunca merecer el mismo tratamiento que las obras de construcción de un puerto".
El TC recuerda a continuación que ya tiene declarado que la autonomía local prevista en los arts. 137 y 140 CE se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo, que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el «derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible» (STC 32/1981, fundamento jurídico 4.º). A esta misma concepción responde el art. 2.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, según el cual «para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas ... deberá asegurar a los municipios, las provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».
Este derecho de intervención en los asuntos de su competencia forma, por tanto, el núcleo primigenio de la autonomía local. No obstante, este Tribunal ha señalado igualmente que la Constitución no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y que no cabe hablar de «intereses naturales de los entes locales» (STC 32/1981), sino que, «más allá de este límite de contenido mínimo que protege la garantía institucional, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional» (STC 170/1989, fundamento jurídico 9.º), de manera que corresponde al legislador la determinación concreta del contenido de la autonomía local, respetando el núcleo esencial de la garantía institucional de dicha autonomía (SSTC 259/1988, 214/1989 y 46/1992) y sin romper con la «imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace» (STC 32/1981, fundamento jurídico 3.º).
No es necesario argumentar particularmente que, entre los asuntos de interés de los municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo. Así lo ha precisado el legislador estatal al disponer en el art. 25.2, d) de la Ley de Bases de Régimen Local que el municipio ejercerá sus competencias en materia de «ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística» y al prever en el art. 84.1, b) de la misma Ley el sometimiento de la actividad de los ciudadanos «a previa licencia y a otros actos de control preventivo». Por lo que a este último precepto se refiere, conviene hacer notar como, dentro de las competencias de ejecución que los municipios ostentan en esta materia y, más en concreto, de la competencia para asegurar que los usos del suelo se acomodan a la Ley y a los planes de ordenación urbana, se encuentra, con carácter prototípico, la licencia municipal, que es uno de los actos administrativos más enraizados en la actividad de los entes locales.
De todo ello no puede, sin embargo, colegirse que la intervención del municipio en los casos de ejecución de obras que deben realizarse en su término tenga que traducirse, sin excepción alguna, en el otorgamiento de la correspondiente licencia urbanística. Es cierto que, como dispone el art. 84.1, b) LBRL, esa será la solución normal por lo que a la actividad de los ciudadanos se refiere, e incluso deberá ser también la regla general en el caso de obras que deban realizarse por otras Administraciones, pero no puede considerarse que atente contra la autonomía que garantiza el art. 137 CE el que el legislador disponga que, cuando existan razones que así lo justifiquen, la intervención municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para garantizar el respeto a los planes de ordenación urbanística. En efecto, como se ha indicado, el art. 19 LPMM sustrae al control preventivo municipal «las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en dominio público portuario por las Autoridades Portuarias» (apartado 3). No obstante, la Ley no excluye la intervención del municipio, el cual debe emitir un informe sobre la adecuación de tales obras al plan especial de ordenación del espacio portuario (apartado 1). Se garantiza, por tanto, la intervención del ente local tal y como exige la garantía institucional de la autonomía municipal, por lo que no puede apreciarse un menoscabo ilegítimo de la misma.
Ahora bien, tiene razón el órgano recurrente cuando afirma que la competencia del Estado sobre puertos no puede justificar la exención de licencia municipal en aquellos casos en los que las obras de construcción o conservación, aun realizándose en la zona de servicio portuario, no afectan propiamente a construcciones o instalaciones portuarias, sino a edificios o locales destinados a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones, posibilidad prevista en el art. 3.6 de la Ley. Ya nos hemos pronunciado sobre la conformidad de este precepto con la Constitución, pero no sin advertir que esa conformidad se produce porque la norma se limita a prever la posibilidad de que existan en el ámbito físico del puerto espacios destinados a las actividades no estrictamente portuarias, dependiendo su existencia o no, en primer lugar, de lo que se haya previsto en el plan especial del puerto, aprobado por la autoridad urbanística y sin que, por lo que a estos espacios se refiere, pueda haber oposición de la Autoridad Portuaria, por tratarse de aspectos que caen fuera de su competencia [art. 18.2, c)]. La facultad del Estado de incidir sobre la competencia urbanística, sustituyendo la previa licencia por el informe, se limita, por tanto, a las obras portuarias en sentido estricto, pero no puede alcanzar a aquellas otras que, aunque realizadas en la zona de servicio del puerto, son de naturaleza diversa; en tales casos, será de aplicación la legislación urbanística general y, en principio, la exigencia de licencia previa que corresponde otorgar al Ayuntamiento competente.
Estas afirmaciones no dejan la menor duda sobre la improcedencia del presente recurso de casación, dado que es inobjetable que las instalaciones a que se refiere la licencia urbanística no es una obra portuaria en sentido estricto (construcción, conservación, reparación, mejora de un puerto o de sus instalaciones), sino que es de naturaleza "diversa", dadas sus finalidades culturales y deportivas, aunque en ellas sea indiscutible un tipo de interés general que no coincide con el que específicamente se tutela en el art. 19.3º.
En efecto, recuerda el mismo Fundamento 39 que "como ya señalamos en la STC 149/1991, fundamento jurídico 7º, A), b), la disputa sobre la legitimidad de este tipo de normas que autorizan al Estado a asumir la competencia para realizar determinadas obras y, en función de la misma, a modular las competencias de las Administraciones urbanísticas, debe resolverse teniendo en cuenta no el espacio físico en donde las obras han de realizarse (en este caso, la zona portuaria), sino la finalidad que constituye su razón de ser (en este caso, el tratarse de obras portuarias en sentido estricto). Así parece entenderse en el propio precepto impugnado, que justifica la exención del control preventivo municipal en el hecho de tratarse de «obras públicas de interés general», careciendo de este interés las obras no propiamente portuarias".
La STC 40/1998 concluye que sólo interpretando, en la forma expuesta, el art. 19.3º resulta éste adecuado a la Constitución.
Manifiestamente, la sentencia impugnada, dictada con antelación a la propia STC indicada, llegó a una conclusión ajustada a dicha doctrina, aunque con base en razonamientos que no se comparten.
Sostuvo, al efecto, en su Fundamento Tercero, que el art. 19.3º de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante hace referencia exclusivamente a los Puertos e instalaciones marítimas que sean de la competencia del Estado, en tanto que la zona portuaria de Barbate está afecta a la Ley Territorial 8/1988, de 2 de Noviembre, de Andalucía, cuyo art. 5º e) dispone que la Comunidad Autónoma dispondrá "la compatibilidad general con los sistemas generales y demás determinaciones urbanísticas".
Y en el párrafo siguiente reduce la intervención del Ayuntamiento a la emisión del simple informe urbanístico que el art. 11 de la Ley Territorial citada exige que la Comunidad Autónoma recabe antes de aprobar el proyecto.
Este artículo 11 cumple, como puede verse, exactamente la misma función que el art. 19.1º de la Ley 27/1992 asigna al mismo informe del Ayuntamiento.
La sentencia recurrida, en definitiva, partiendo del indiscutible dato de que el puerto de Barbate no figura catalogado como puerto de interés general en el Anexo que sigue a la Ley de Puertos 27/1992, lo que le coloca en el marco de las competencias autonómicas, hace una aplicación de la Ley Territorial que no tiene en cuenta el dato de que la obra a que se refieren las presentes actuaciones no tiene finalidad portuaria, sino que sirve intereses culturales o deportivos.
Sólo la consideración de que se trate de una obra de interés general -se sobreentiende obra "portuaria"- justifica la no sujeción a la licencia.
En definitiva, el recurso ha de ser desestimado, con la obligada condena en costas que determina el art. 102.3 LJ.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Desestimamos el recurso de casación 2751/1996, interpuesto por Fomento de Construcciones y Contratos, S.A., contra la sentencia dictada el día 2 de noviembre de 1995, por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, en su recurso 5530/1992, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Barbate, imponiendo a la entidad recurrente condena en las costas del recurso, sin hacer pronunciamiento en cuanto a las de la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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