Disposiciones de carácter general. Imposibilidad de declarar su nulidad si no están vigentes
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 226-243 |
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Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 2 de abril de 2001 (ref.: A. G. Trabajo y Asuntos Sociales 1/01). Ponente: don Luciano J. Mas Villarroel.
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1. Don S. R. J., mediante dos escritos fechados el 28 de diciembre de 2000 y manifestando obrar, en el primero de dichos escritos, en nombre y representación de la Sociedad Cooperativa Andaluza «Y» y 17 más, y en el segundo de los aludidos escritos, en nombre y representación de la Sociedad Agraria de Transformación «X», ha solicitado, al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y dirigiéndose al «Excmo. Sr. Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales para ante el Gobierno de la Nación» la declaración de nulidad del Real Decreto 1134/1979, de 4 de mayo, por el que se modificó el sistema y tipo de cotización del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, por entender que dicha disposición general infringió, al carecer de cobertura legal suficiente, la reserva de ley que para la imposición de prestaciones patrimoniales de carácter público establece el artículo 31 de la Constitución, así como que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, conforme a los artículos 139 y siguientes de la citada Ley, por razón de los daños causados, a juicio del solicitante, por el citado Real Decreto a las personas y entidades por él representadas.
2. La Secretaría General Técnica (Subdirección General de Recursos) del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales solicita informe de es- Page 227ta Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre las pretensiones formuladas por el señor Rodríguez Jiménez, en la representación antes expresada, a fin de «contar con los debidos elementos de juicio que garanticen el acierto de la pertinente propuesta de resolución que, una vez substanciados los expedientes, y tras el oportuno dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, habrá de elevar, en su caso, al Consejo de Ministros el titular del Departamento».
I. Expresando muy resumidamente las cuestiones objeto de consulta, las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado formuladas, en nombre y representación de las personas y entidades mencionadas en el antecedente 1.°, por don S. R. J. anudan la por él alegada producción de ciertos daños antijurídicos, reales, efectivos y evaluables económicamente a la nulidad del Real Decreto 1134/1979, de 4 de mayo, por el que se modificó el sistema y tipo de cotización del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, entendiendo que la ilegalidad del sistema de cotización de dicho Régimen Especial se ha mantenido hasta que la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, ha prestado la cobertura legal de que carecía el aludido sistema.
Planteadas en los términos indicados las cuestiones a tratar, procede examinar, en primer lugar, la relativa a la posible nulidad del Real Decreto 1134/1979 y, en caso de apreciarse efectivamente tal nulidad, determinar si la ilegalidad del sistema de cotización implantado por dicho Real Decreto se ha mantenido, como se sostiene en las reiteradas reclamaciones, hasta la Ley 55/1999, de 29 de diciembre.
En relación con la primera de las cuestiones enunciadas, debe precisarse, ante todo, que las dos sentencias del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 1999 (Ar. 9534 y 9985) que se citan en los escritos de reclamación no anularon el Real Decreto 1134/1979, y ello en razón de que ambas sentencias se dictaron en sendos recursos de casación interpuestos contra otras tantas sentencias dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que anularon ciertas liquidaciones (y requerimientos del pago de cuotas) practicadas al amparo del citado Real Decreto con fundamento en la falta de cobertura legal de dicha disposición general. Se trata, por tanto, de sentencias dictadas en recursos de casación interpuestos contra sentencias recaídas en recursos contencioso-administrativos interpuestos al amparo del artículo 39, apartados 2 y 4, de la (actualmente derogada) Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), es decir, recursos indirectos contra una norma reglamentaria. Así las cosas, y según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (vid. por todas, las sentencias de 4 de octubre y 22 de noviembre de 1991 y 4 de mayo de 1994), en tanto que el Page 228 denominado recurso directo contra reglamentos (art. 39.1 de la citada LJCA) era un recurso dirigido expresa y directamente a declarar, caso de estimarse, la nulidad de una norma de aquel carácter, expulsándola del ordenamiento jurídico y produciendo tal declaración efectos erga omnes, el llamado recurso indirecto contra reglamentos (art. 39, apartados 2 y 4, de la reiterada LJCA) era un recurso cuya exclusiva finalidad consistía en la anulación de los actos de aplicación de una norma reglamentaria con fundamento en la ilegalidad de la misma, que constituía así el soporte de la pretensión anulatoria de aquellos actos, pero sin que la estimación del aludido recurso supusiese la declaración de nulidad de pleno derecho, con eficacia erga omnes, de la norma reglamentaria ni su expulsión del ordenamiento jurídico.
Ahora bien, aunque, por la razón indicada, las referidas sentencias del Tribunal Supremo no declararon la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1134/1979, sí ofrecen, como no podía ser de otra forma, dado el sentido de ambas resoluciones judiciales, fundamento jurídico suficiente para apreciar la ilegalidad de la repetida disposición general, como seguidamente se expondrá.
Ambas sentencias, tras calificar, como ya lo hiciera la sentencia de 9 de mayo de 1992 (Ar. 10.674) de la Sala Especial del Tribunal Supremo a que se refiere el artículo 61 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, las cotizaciones a la Seguridad Social como prestaciones patrimoniales de carácter público, dado el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del Poder Público y su imposición coactiva, entendiendo que se trata de obligaciones de pago de carácter general que se imponen a quienes se encuentran en las situaciones legales de las que deriva el deber de cotizar, calificación que tiene por consecuencia que su establecimiento sea materia reservada a la Ley (art. 31.3 de la Constitución), exponen los puntos en que se resume la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la reserva de la ley en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público y que son los siguientes:
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Se trata de una reserva de ley de carácter relativo, en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una Ley, resulta admisible la colaboración de la norma reglamentaria; son, pues, válidas las remisiones a la norma reglamentaria que haga la norma legal, siempre que esa remisión no suponga la entrega incondicionada a la potestad reglamentaria de la Administración de la materia reservada a la ley o, lo que es igual, una verdadera abdicación del legislador a regular la materia.
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La creación de la prestación patrimonial pública ha de establecerse en la norma con rango de ley; es necesario, por tanto, una interpositio legislatoris para el establecimiento de aquélla, sin que sea suficiente para ello una norma reglamentaria. Page 229
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La cuantía de la prestación patrimonial de carácter público constituye un elemento esencial, por lo que su fijación y modificación debe ser regulada por ley, aunque ello no implica que, siempre y en todo caso, la ley deba precisar de forma directa e inmediata todos los elementos determinantes de la cuantía.
Partiendo de las anteriores premisas, las sentencias del Tribunal Supremo citadas niegan que el Real Decreto 1134/1979, que implantó el sistema de cotización por «jornadas reales» en sustitución del sistema de cotización «por jornadas teóricas» tuviese cobertura legal suficiente en las dos normas legales en que dicha norma reglamentaria pretendía encontrar su fundamento o habilitación legal, cuales eran la disposición final tercera.1 del Real Decreto- Ley 36/1978, de 16 de noviembre, sobre gestión de la Seguridad Social, que facultaba al Gobierno para modificar las entonces vigentes normas sobre cotización y recaudación de cuotas a fin de conseguir que los nuevos sistemas se ajustasen a criterios de progresividad, eficacia social y redistribución, y el artículo 44.5 del texto refundido de las normas reguladoras de la Seguridad Social Agraria aprobado por Decreto 2123/1971, de 23 de julio, según el cual «el procedimiento para el reparto establecido en el presente artículo (se refiere al procedimiento de "jornadas teóricas") podrá sustituirse por otro método objetivo que, garantizando el importe y la eficacia de la recaudación, eleve, a propuesta de la Organización Sindical, el Ministerio de Trabajo a la aprobación del Gobierno».
Así, y por lo que se refiere a la disposición final 3.a.1 del Real Decretoley 36/1978, esta previsión legal supuso una deslegalización prácticamente completa de la materia, abriendo a la norma reglamentaria la regulación de una materia disciplinada por la Ley General de la Seguridad Social sin otra limitación derivada de una norma con rango de ley que la invocación de los genéricos fines perseguidos por el Sistema de Seguridad Social («criterios de progresividad, eficacia social y redistribución»). Pues bien, aunque las deslegalizaciones establecidas en leyes preconstitucionales y las normas reglamentarias dictadas al amparo de aquéllas antes de la entrada en vigor de la Constitución son válidas y despliegan todos sus efectos después (salvo que las normas aludidas en segundo lugar resulten, prescindiendo de su...
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