La implementación y desarrollo normativo y jurisprudencial de los derechos en los sistemas autonómicos

AutorJuan Carlos Gavara de Cara; Antoni Roig Batalla
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Constitucional Universitat Autònoma de Barcelona; Profesor Titular de Derecho Constitucional Universitat Autònoma de Barcelona
Páginas55-88

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1. Introducción

Las recientes reformas de los Estatutos de Autonomía han propiciado la necesidad de garantizar un régimen jurídico descentralizado de los derechos sociales y civiles, en el que teóricamente el ejercicio de las respectivas competencias permitirá determinar el uso de las mismas en unas competencias de marcado acento económico Page 56 y funcional para la elaboración de políticas públicas propias de carácter social y civil, de las que se permitirá deducir derechos de carácter subjetivo a distintos tipos de prestaciones. Al mismo tiempo, el ejercicio de dichas competencias debe tener en cuenta un status estatal unitario de ciudadano, que se fundamenta en la relación de las condiciones básicas de igualdad de los distintos derechos con independencia del punto de vista territorial (art. 149.1.1 CE).

Una estructuración actualizada de los derechos sociales y civiles se centraría en los derechos a la educación, a la salud, a los servicios sociales, los derechos laborales, los derechos de las personas mayores y menores de edad, los derechos a prestaciones derivados de las situaciones de dependencia y de discapacidad, el derecho a una renta garantizada de ciudadanía y los derechos a la cultura y el patrimonio. En general, podemos afirmar que los derechos sociales con dichos contenidos aparecen articulados y reconocidos en las declaraciones estatutarias de derechos, pero serán operativos en función del alcance de los distintos títulos competenciales que les sirve de fundamento.

En cualquier caso, tal como se ha articulado el sistema e interpreta el Tribunal Constitucional entre las declaraciones de derechos estatutarios y los diversos títulos competenciales de los que se pueden deducir existe una correlación. En este sentido, los derechos estatutarios pueden tener diverso grado de concreción normativa, de forma que el legislador autonómico va a ser el que determine su alcance en función del propio alcance que pueda tener los distintos títulos competenciales que fundamenta la diversa legislación de configuración y desarrollo autonómico que puedan tener.

En este capítulo nos centraremos sobre todo en los derechos sociales y civiles con mayor repercusión social, ya que como ha remarcado el propio Tribunal Constitucional, las regulaciones estatutarias al establecer derechos producen una vinculación directa de los poderes públicos de la Comunidad, que pueden generar verdaderos derechos públicos subjetivos1, pero necesariamente se deben tratar de los derechos que se vinculen a la organización de las instituciones autonómicas (derecho de acceso a cargos representativos autonómicos y garantías vinculadas al mismo o los derechos vinculados a la cooficialidad lingüística)2. El resto de los derechos tienen una relación directa con los títulos competenciales, que en concreto se tratará de demostrar en este capítulo.

Estos derechos estatutarios de carácter social y civil interrelacionados con diversos títulos competenciales se pueden estructurar en torno a diferentes modelos de relación. En primer lugar, se puede producir un solapamiento del Page 57 reconocimiento estatutario del derecho por la implementación de una política pública autonómica de carácter social, tal como sucede con el derecho al medio ambiente, cuyo componente subjetivo no tiene manifestaciones sin la dimensión positiva y objetiva de la política medioambiental. El modelo más importante responde a la implementación de la política pública autonómica de asistencia social como mecanismo de creación de los derechos sociales. Este modelo también es aplicable en general a los derechos civiles con repercusiones sociales, ya que son creados como consecuencia de la política pública en materia de familia, menores o la protección de personas mayores. El tercer modelo responde a la inexistencia de un derecho estatutario a la asistencia sanitaria al margen de la política pública integral de sanidad pública, ya que en este caso el derecho a la salud se debe integrar en los criterios conjuntos para todo el Estado, sin que sea factible una articulación de derechos subjetivos al margen de dicha política integral. El cuarto modelo responde a la articulación de una política pública autonómica de protección mediante derechos estatuarios interrelacionados con una pluralidad de títulos competenciales del Estado, tal como sucede con los derechos de los consumidores. Finalmente, el último modelo responde a la inexistencia de un derecho al margen de la implementación de una política pública autonómica propia, tal como sucede en el derecho a una vivienda digna en el que no afecta la incidencia estatal de la política de vivienda en el componente subjetivo del derecho.

2. La implementación multinivel de los derechos sociales y civiles como función concurrente de los poderes públicos

Los nuevos Estatutos de autonomía han dado una singular importancia a los derechos sociales y civiles, hasta el punto que se puede considerar que se trata de una materia cuyo desarrollo se descentraliza de una forma patente. Ahora bien, no se trata de un fenómeno que pueda considerarse que aporte grandes diferencias respecto a la situación anterior, dado que son derechos que se acomodan a títulos competenciales autonómicos que se venían ejerciendo con anterioridad. No obstante, en los Estatutos estos derechos sociales y civiles siguen siendo mandatos al legislador, que se encuentran vinculados a las propias competencias, pero que no aporta excesivas novedades en relación al pasado, ni tampoco asigna nuevas funciones que puedan suponer una sustitución del legislador estatal en los ámbitos reseñados.

Una primera característica que se puede resaltar es que las declaraciones estatutarias de derechos, debido a su alto grado de dependencia de los títulos Page 58 competenciales, no aporta ni jurídica, ni competencialmente una nueva perspectiva a los derechos sociales y civiles, ya que, por una parte, su implementación sigue teniendo un alto grado de interconexión con una suficiente dotación financiera para el cumplimiento efectivo de los principios y derechos estatutariamente afirmados, pero, por otra parte, los títulos competenciales estatales de carácter trasversal y singularmente en el ámbito social y civil, podrán seguir funcionando como base o fundamento de llegar a acuerdos cooperativos con las Comunidades Autónomas para alcanzar un alto grado de igualdad en el disfrute de los derechos sociales. En este sentido, las declaraciones estatutarias de derechos no podrán alterar el funcionamiento del bloque de constitucionalidad en materia de derechos sociales.

No obstante, se podría llegar a afirmar que las Comunidades Autónomas mediante las declaraciones de derechos estatutarios alcanza una posición de competencia legislativa general, ya que expresan un contexto de principios y mandatos de alcance general. Sin embargo, este planteamiento constituiría una posición contraria al art. 149.3 CE, que tiene una doble implicación de competencia residual a favor del Estado y de obligación de asunción expresa estatutaria de las competencias autonómica para alcanzar el estatus de competencia legislativa general. En este contexto, conviene no olvidar que las declaraciones de derechos no pueden suponer la asunción de nuevas competencias.

La incorporación de nuevos derechos sociales y civiles a los estatutos reformados cumple diversas funciones. En primer lugar, aclara la competencia de los derechos y principios rectores de carácter social y civil, ya que la Constitución después de su afirmación, no especificaba su interrelación con los distintos títulos competenciales. En el nuevo planteamiento, el hecho que aparezcan las competencias y que en el mismo texto se establezca una declaración de derechos, permite resolver de forma expresa un problema de distribución de competencias, que nunca fue determinado de forma expresa. Al mismo tiempo se permite la incorporación de nuevos derechos de carácter social, que no estaban expresamente establecidos en la Constitución de 1978 y que desde entonces se han unido a factores de reivindicación o de necesidad básica de carácter social, es decir, una actualización del catálogo conforme a las circunstancias del momento de la reforma. En cualquier caso, no se puede desvincular la regulación de los derechos estatutarios al correspondiente título competencial, de forma que la declaración de derechos y principios estatutarios no puede alterar el régimen de distribución de competencias, ni supone la creación de títulos competenciales nuevos o la modificación de los ya existentes3.

A pesar de la existencia de la declaración estatutaria de derechos y su función como mecanismo de interpretación e integración de títulos competenciales, lo cierto es que el desarrollo, aplicación e interpretación de los derechos estatutarios no podrán ser contrarios a los derechos...

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