La licencia específica para la implantación de grandes establecimientos comerciales
| Autor | Manuel Rebollo Puig |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo - Universidad de Córdoba |
| Páginas | 27-67 |
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Ponencia presentada en las Segundas Jomadas Técnicas de Distir-bución Comercial sobre implantación y expansión de establecimientos comerciales, celebradas en Barcelona los días 27 y 28 de mayo Proyecto n.s PB97-1503 de DGESIC, Grupo de investigación SEJ-196
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Antes y con independencia de previsiones específicas de la legislación de ordenación comercial propiamente dicha, las limitaciones a la instalación de nuevos establecimientos comerciales tenían -y siguen teniendo, aunque ahora sólo parcialmente- su fundamento en la regulación de la licencia de apertura del art. 2 Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 (en lo sucesivo, RSCL): «1. Estará sujeta a licencia la apertura de establecimientos industriales y mercantiles.
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La intervención municipal tenderá a verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad, y las que, en su caso, estuvieran dispuestas en los planes urbanísticos debidamente aprobados.
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Cuando, con arreglo al proyecto presentado, la edificación de un inmueble se destinara especialmente a establecimientos de características determinadas, no se concederá el permiso de obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura, si fuese procedente».
En la regulación del procedimiento para el otorgamiento de estas licencias (art. 9 RSCL) ya aparecía una diferencia entre «pequeños establecimientos» y «grandes establecimientos»: el procedimiento para los primeros debía resolverse en un mes; para los segundos en dos meses (art. 9.1.50); pero en ambos casos, pasados esos plazos, la licencia se entendía otorgada por silencio (art. 9.1.70). Con el control de las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad se vigila el cumplimiento de muy diversas normas (estatales o locales, y luego autonómicas) que protegen esos valores. Así, destacadamente, el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas que, en vez de crear una nueva licencia, condicionaba con nuevos requisitos el otorgamiento de la licencia de apertura e introducía en su tramitaciónPage 28 alguna actuaciones administrativas no municipales (al mismo esquema responden, en general, las legislaciones autonómicas de protección ambiental que han ido sustituyendo los mecanismos de control de aquel Reglamento). Pero también se exigía -y sigue exigiéndose- para otorgar la licencia de apertura la observancia de otras normas como las Reglamentaciones Técnico-sanitarias de comercios minoristas de alimentación, Ordenanzas municipales de higiene, normas sobre incendios, etc. El control de las condiciones «dispuestas en los planes urbanísticos» se refiere sobre todo al emplazamiento o localización de la actividad en función de la clasificación y calificación o zonificación del suelo o cualquier determinación sobre sus usos. Así, la licencia de apertura cumple una función de control urbanístico: control de la localización del establecimiento para asegurar su adecuación a las previsiones de los planes. Pero la licencia de apertura, en principio, no está establecida para valorar aspectos estrictamente comerciales ni para, mediante ella, hacer efectiva ninguna política comercial, sea estatal o local. El TS lo confirmó inmediatamente: no puede denegarse la apertura de un establecimiento por la posible disminución de clientela de los ya establecidos o por el hecho de que el que pretende instalarse no contará con los ingresos necesarios para su prosperidad (ss de 29 de enero y de 2 de octubre de 1957, arz. 777 y 2755). Por otra parte, del art. 22.3 RSCL se deduce que la licencia de apertura tiene que ser previa a la licencia de obras, al menos cuando del proyecto se desprenda que la edificación se tiene que destinar precisamente a una actividad necesitada de licencia de apertura. No siempre es así: licencia de obras sin que esté predeterminado el uso comercial o industrial del edificio; licencia de apertura para desarrollar una actividad comercial o industrial en una edificación ya construida (aunque normalmente serán necesarias algunas obras de adaptación para ese uso y, por tanto, licencia de obras), etc. Pero si se dan las circunstancias del art. 22.3 RSCL la licencia de apertura tiene que ser previa y la jurisprudencia ha negado que del otorgamiento de la licencia de obras se pueda deducir implícitamente el de la de apertura. Inicialmente, por lo general, los planes de urbanismo no establecían limitaciones al uso comercial sino, más bien, al industrial. Por ello, la licencia de apertura rara vez suponía una dificultad adicional para la instalación de establecimientos comerciales por razones urbanísticas. No obstante, esto fue cambiando, seguramente a medida que aparecieron grandes establecimientos comerciales que creaban problemas urbanísticos nuevos. Para que el planeamiento urbanístico aumente su atención al hecho comercial no hace falta que cambien sus finalidades e ideas inspiradoras. Basta que el comercio adopte nuevas formas, como la de los grandes establecimientos, para que merezca un tratamiento antes innecesario. Y eso es lo que ocurrió sin necesidad de reconocer nuevas potestades a la Administración. No procede abordar aquí las posibilidades de los planes de urbanismo para establecer limitaciones a la instalación de establecimientos comerciales. Baste recordar las finalidades y atribuciones de la acción urbanística enumeradas en el art. 3.2 --especialmente las de los apartados b), d) g) y j)- del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 para reconocer la amplia y profunda influencia que las potestades de planeamiento urbanístico pueden tener en la instalación de comercios. La jurisprudencia sirve para conocer hasta qué puntoPage 29 ello fue efectivamente plasmado en planes urbanísticos imponiendo limitaciones al establecimiento de los que superasen ciertas dimensiones y cómo el TS admitió incluso las manifestaciones más discutibles de tales potestades (sobre todo, SSTS de 28 de septiembre de 1993, arz. 6630, y 14 de junio de 1994, arz. 4628) ante las que pudiera haberse pensado que se estaban ejerciendo, más que con las finalidades propias de la legislación urbanística, con las de ordenación comercial y por razones de tal índole. Sea como fuere, lo que debe retenerse es que ese cambio de orientación de los planes de urbanismo influyó directamente en la licencia de apertura que, con independencia de toda legislación comercial y sin modificación del art. 22 RSCL ni de la legislación urbanística, pasó a convertirse en un medio de control de la localiza-ción de los establecimientos comerciales de mayores dimensiones. Al menos, así podía ocurrir, y ocurrió en muchos Municipios, en función de las determinaciones de los planes de urbanismo. Comenzó, así, a hablarse del «urbanismo comercial».
Esta situación es la que todavía existía en muchas Comunidades Autónomas cuando se aprobó la Ley estatal 7/1996, ya fuera porque no tenían competencias legislativas en materia de comercio (aunque podrían haber regulado parcialmente la instalación de comercios en virtud de sus competencias sobre urbanismo y ordenación del territorio) o porque decidieron no ejercerlas para mantener en mayor grado la libertad de establecimiento.
Sobre la base descrita en el anterior apartado, algunas Comunidades Autónomas aprobaron Leyes (Valencia, la primera, en 1986; después Cataluña, Aragón, País Vasco, Galicia, Canarias... hasta llegar a Andalucía que lo hizo simultáneamente a la aprobación de la Ley estatal) con novedades relevantes, aunque de alcance y orientación diversos, que limitan la instalación de grandes establecimientos comerciales. No nos detendremos aquí en las SSTC que admitieron la validez de esta legislación autonómica sin ver en ella ni violación de la libertad de empresa, ni de la autonomía municipal, ni exceso de las competencias autonómicas (sentencias 225, 227 y 264/1993) Aceptada su constitucionalidad nos interesa mas bien el sentido de sus previsiones sobre las llamadas grandes superficies comerciales. Toda esa legislación autonómica parte de mantener la exigencia de la tradicional licencia de apertura para establecimientos mercantiles con independencia de su tamaño y la competencia municipal para su otorgamiento Así lo proclama expresamente (por ejemplo, art 13 de la Ley 9/1989, de 5 de octubre de Ordenación de la Actividad Comercial de Aragón «Las licencias de apertura de los establecimientos...
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